Stefan Sell – Seite 474 – Aktuelle Sozialpolitik

Die „wirklichen“ Arbeitszeitfragen: Von täglichen Stunden bis hin zum unheiligen Sonntag. Und die Begrenztheit rechtlicher Regulierung

16. Oktober 20216. Januar 2017 von Stefan Sell

In den vergangenen Tagen gab es mal wieder das Aufflackern einer Arbeitszeitdiskussion zu beobachten, wie sie auch in der Vergangenheit von den meisten Akteuren eher reflexhaft geführt wurde: Gemeint ist die Debatte über ein Rückkehrrecht von Teilzeit arbeitenden Beschäftigten in Vollzeit. Dazu der Beitrag Arbeitszeit: Recht auf Teilzeit zwischen Wunsch und Notwendigkeit, von einer Teilzeitfalle und dem Recht, da wieder rauszukommen vom 4. Januar 2017. Während die eine Seite sofort das Bürokratiemonster vor der Unternehmenstür beschwört, fordern und befürworten die anderen gesetzliche Regelungen, die den Arbeitnehmern verbindliche Ansprüche eröffnen. Nun kann man darüber streiten, ob das, was das Bundesarbeitsministerium gemäß der Vereinbarungen im Koalitionsvertrag aus dem Dezember 2013 (noch) plant, wirklich eine deutliche Verbesserung bringen wird in dem überaus komplexen Beziehungsgeflecht von Arbeitnehmern und Arbeitgebern. Man wird sicher auch mit an anderer Stelle kritisierten Konsequenzen leben müssen, wie beispielsweise einem Anstieg der befristeten Jobs, wenn es ein Rückkehrrecht in Vollzeit durch eine befristete Teilzeit-Regelung geben wird. Und nicht vergessen werden sollte, dass das alles an den Millionen Beschäftigten vorbei geht, die in Unternehmen mit bis zu 15 Beschäftigten arbeiten.

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Arbeitszeit: Recht auf Teilzeit zwischen Wunsch und Notwendigkeit, von einer Teilzeitfalle und dem Recht, da wieder rauszukommen

24. Februar 20254. Januar 2017 von Stefan Sell

Eines muss man der Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) ja lassen – sie hat den Koalitionsvertrag aus dem Dezember 2013 wirklich gelesen und abgespeichert und arbeitet die ihr Ressort betreffenden Punkte ab bzw. versucht es. Und auch wenn die Politik schon in den Wahlkampfmodus einzusteigen beginnt, sie hat da noch einen Passus gefunden, der umgesetzt werden soll: Unter der Überschrift „Weiterentwicklung des Teilzeitrechts“ (Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vom 14. Dezember 2013) findet man auf der Seite 50 diese Zielsetzung: »Für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die sich zum Beispiel wegen Kindererziehung oder Pflege von Angehörigen zu einer zeitlich befristeten Teilzeitbeschäftigung entschieden haben, wollen wir sicherstellen, dass sie wieder zur früheren Arbeitszeit zurückkehren können. Dazu werden wir das Teilzeitrecht weiterentwickeln und einen Anspruch auf befristete Teilzeitarbeit schaffen (Rückkehrrecht). Für bestehende Teilzeitarbeitsverhältnisse werden wir die Darlegungslast im Teilzeit- und Befristungsgesetz auf den Arbeitgeber übertragen. Bestehende Nachteile für Teilzeitbeschäftigte wollen wir beseitigen.«

Und mit Blick auf diese Übereinkunft will Nahles nun gesetzgeberische Fakten schaffen, bevor in der Großen Koalition gar nichts mehr passiert: Sie will das Recht auf eine Rückkehr in Vollzeit gesetzlich verankern. In ihrem Ministerium gibt es derzeit einen entsprechenden Referentenentwurf, der bereits mit anderen Ressorts der Bundesregierung abgestimmt wird. „Ziel des Gesetzentwurfs ist die Einführung eines Anspruchs auf zeitlich begrenzte Teilzeitarbeit im Teilzeit- und Befristungsgesetz“, heißt es darin. In der Logik des bestehenden Rechts – das ein Wechselrecht von Vollzeit in Teilzeit kennt – wäre das eine konsequente Weiterentwicklung.

Denn im Teilzeit- und Befristungsgesetz hat der Gesetzgeber ein Wechselrecht von Vollzeit in Teilzeit (allerdings nicht für alle) festgeschrieben (vgl. § 8 Verringerung der Arbeitszeit), um dadurch eine Flexibilisierung der Arbeitszeit für die Arbeitnehmer(innen) zu ermöglichen, die das wollen (oder müssen?).

In einer Informationsbroschüre des Bundesarbeitsministerium (Stand: Januar 2016) heißt es dazu: »Das Gesetz verankert einen grundsätzlichen Anspruch auf Teilzeitarbeit für Arbeitnehmer (§ 8 TzBfG). Diese Regelung erleichtert einen vom Arbeitnehmer gewünschten Wechsel von Vollzeitarbeit zu Teilzeitarbeit und trägt dazu bei, eine ablehnende Haltung von Arbeitgebern gegenüber realisierbaren Teilzeitarbeitswünschen von Arbeitnehmern zu überwinden.« So allgemein, so gut.

Ein Blick auf die Voraussetzungen verdeutlicht zugleich, dass das nur unter Einschränkungen als ein Rechtsanspruch zu verstehen ist: »Der Teilzeitanspruch gilt für Arbeitnehmer, deren Arbeitsverhältnis bereits länger als sechs Monate bestanden hat … und deren Arbeitgeber in der Regel mehr als 15 Arbeitnehmer beschäftigt … Arbeitnehmer müssen den Wunsch nach Arbeitszeitverringerung und deren Umfang spätestens drei Monate vorher schriftlich oder mündlich anmelden; sie sollen dabei die gewünschte Verteilung der Arbeitszeit angeben … Arbeitnehmer können bei Vorliegen der genannten Voraussetzungen verlangen, dass ihre vertraglich vereinbarte Arbeitszeit verringert wird«, so die Aufklärung seitens des Bundesarbeitsministeriums.

Aber ganz so einfach geht es dann auch nicht, selbst wenn die genannten Voraussetzungen erfüllt sind. Denn da gibt es ja noch die Arbeitgeber. Und die können der Aufklärungsbroschüre des BMAS entnehmen, dass das Gesetz nicht nur die Rechtsposition der Arbeitnehmer stärkt, sondern zugleich dafür sorgen soll, »dass die berechtigten Interessen der Arbeitgeber nicht zu kurz kommen.« Und wie soll das gehen? »Arbeitgeber können die Verringerung der Arbeitszeit oder deren gewünschte Verteilung aus betrieblichen Gründen ablehnen … Das Gesetz nennt als betriebliche Gründe insbesondere eine wesentliche Beeinträchtigung der Organisation, des Arbeitsablaufs oder der Sicherheit im Betrieb oder das Entstehen unverhältnismäßig hoher Kosten für den Arbeitgeber«, was als exemplarische, also nicht abschließende Aufzählung zu verstehen sei.

Das deutet bereits ein letztendlich nicht einseitig lösbares Grunddilemma aller Regelungsversuche in diesem Bereich an: Die Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses ist eine zweiseitige Angelegenheit und beide Seiten müssen mit ihren – mitunter konfligierenden – Interessen Berücksichtigung finden, es sei denn, man entscheidet sich seitens des Gesetzgebers für eine einseitige Regulierung wie beispielsweise bei der Auferlegung der Pflicht des Arbeitgebers, seinem Beschäftigten einen gesetzlich festgelegten Mindestlohn (Gesetz zur Regelung eines allgemeinen Mindestlohns) zu zahlen, um nur ein Beispiel zu nennen.

Bei der Arbeitszeit gibt es natürlich auch entsprechende Auflagen, man denke hier an die Regelungen des Arbeitszeitgesetzes. Aber die Arbeitszeit ist natürlich eine zentrale Stellschraube des Arbeitsverhältnisses und eine einseitige Ermöglichung für den Arbeitnehmer, sein Arbeitszeitvolumen zu ändern, wäre ein nicht vermittelbarer Eingriff in die Rechtsposition des Arbeitgebers. Das begrenzt von vornherein alle Regulierungsversuche in diesem Bereich.

Und bei dem, was die Bundesarbeitsministerin jetzt einführen will, kann man dieses Grunddilemma erneut erkennen. Denn das hier überhaupt ein Regelungsbedarf gesehen wird, hängt nicht nur, aber eben auch damit zusammen, dass der – wie beschrieben mehrfach eingeschränkte – Rechtsanspruch auf einen Wechsel von Vollzeit in Teilzeit für einige, möglicherweise viele Betroffene auf halber Strecke stehen geblieben ist. An dieser Stelle wird dann von einer „Teilzeitfalle“ gesprochen, die insbesondere die Frauen trifft, die es in den meisten Fällen sind, wenn es um eine Verkürzung der Arbeitszeit geht, dies natürlich oftmals in Verbindung mit dem, was man unter „Vereinbarkeit von Beruf und Familie“ verhandelt (also vor allem im Kontext von Kinderbetreuung oder Pflege). Da wird dann – vielleicht sogar mit Hilfe des Anspruchs, der im TzBfG normiert ist, eine Reduzierung der bisher ausgeübten Vollzeit durchgesetzt, aber nach einiger Zeit würde die Betroffene gerne wieder mehr arbeiten. Dann aber, so die Erfahrung vieler Frauen, bleiben sie in der Teilzeit hängen, ein Wechsel in Vollzeit wird ihnen verweigert und damit oftmals auch die beruflichen Aufstiegsmöglichkeiten.

Zwar gibt es mit dem § 9 TzBfG bereits heute eine Norm unter der Überschrift „Verlängerung der Arbeitszeit“, aber die ist ziemlich unverbindlich formuliert, die besteht aus diesem einen Satz: »Der Arbeitgeber hat einen teilzeitbeschäftigten Arbeitnehmer, der ihm den Wunsch nach einer Verlängerung seiner vertraglich vereinbarten Arbeitszeit angezeigt hat, bei der Besetzung eines entsprechenden freien Arbeitsplatzes bei gleicher Eignung bevorzugt zu berücksichtigen, es sei denn, dass dringende betriebliche Gründe oder Arbeitszeitwünsche anderer teilzeitbeschäftigter Arbeitnehmer entgegenstehen.«

Hier nun will Nahles ansetzen. Arbeitnehmer sollen Recht auf Rückkehr in Vollzeitstellen bekommen, so – in dieser scheinbaren Klarheit nicht korrekt – die Überschrift einer Meldung aus der Online-Ausgabe der Süddeutschen Zeitung. Es gibt zwei zentrale Ansatzpunkte, mit denen man das Ziel einer (verbesserten) Rückkehroption in Vollzeit erreichen will:

Im Mittelpunkt steht die Absicht, eine Befristung des Wechsels in Teilzeit im Gesetz zu normieren mit der Folge eines tatsächlichen Anspruchs, nach der Befristung wieder in die Vollzeit zurückkehren zu können. Aber auch hier tauchen bekannte Einschränkungen wieder auf, denn das soll wie bisher auch nur für Unternehmen mit mehr als 15 Beschäftigten gelten, das Arbeitsverhältnis muss mehr als sechs Monate bestanden haben, die befristete Teilzeit muss mindestens drei Monate vorher angekündigt werden und nach der Rückkehr zur ursprünglichen Arbeitszeit soll eine erneute Verringerung der Arbeitszeit frühestens nach einem Jahr möglich sein.
Arbeitnehmern in unbegrenzter Teilzeit die Verlängerung ihrer Arbeitszeit erleichtert werden. Der Hebel, um das erreichen zu können, ist eine geplante Beweislastumkehr: »Bisher hatten Teilzeitbeschäftigte nachzuweisen, dass ein für sie geeigneter Arbeitsplatz zur Verfügung steht, wenn sie ihre Arbeitszeit wieder verlängern wollten. Dem Entwurf zufolge will die Ministerin die Beweislast umkehren: Zukünftig müsste also der Arbeitgeber darlegen, warum eine Stelle nicht durch einen zuvor in Teilzeit arbeitenden Arbeitnehmer besetzt werden kann.«

Interessant ist die unterschiedliche Rezeption dieses Vorhabens:

Endlich Schluss mit der Teilzeitfalle, so ist der Kommentar von Tina Groll überschrieben. Sie verweist auf die (möglichen) positiven Auswirkungen dergestalt, dass ein Recht auf befristete Teilzeit auch die Inanspruchnahme dieser Arbeitszeitform bei den Männern befördern könnte: Ein »Recht auf befristete Teilzeit (könnte) für einen Bewusstseinswandel bei den Arbeitgebern sorgen. Gerade wenn nicht nur Mütter, sondern auch Väter und kinderlose ledige Beschäftigte die Arbeitszeit für eine Weile reduzieren, wird ein Umdenken nötig. Darin liegt die Chance, Teilzeitarbeit von ihrem derzeitigen Makel zu befreien und als eines von vielen anderen Arbeitszeitmodellen zu betrachten, das ebenso flexibel gehandhabt werden kann.«

Tina Groll ist davon überzeugt, dass Gesetze einen Bewusstseinswandel schaffen können und verweist auf das Elterngeld, hier sieht sie mit Blick auf die Väter entsprechende Veränderungen (vgl. dazu aber durchaus skeptischer den Beitrag Jenseits des „Wickelvolontariats“ für Väter? Zehn Jahre Elterngeld und ein notwendiger Blick auf die Vorgängerleistungen Erziehungsgeld und Mutterschaftsurlaubsgeld vom 29. Dezember 2016). Nach ihrer Meinung könne man anhand der seit Juli 2015 geltenden flexibilisierten Elterngeld-Regelung, nach der man den Elternzeitanspruch bis zum achten Lebensjahr des Kindes nehmen kann, auch zeigen, dass die Angst der Arbeitgeber vor der Bürokratie durch ein Rückkehrrecht auf Vollzeit unbegründet sei. Allerdings macht nur eine kleine Minderheit der Eltern bislang von der flexibleren Variante Gebrauch, was das Argument einschränkt. Und noch ein „Beleg“: »Ähnlich verhält es sich bei Beschäftigten mit pflegebedürftigen Angehörigen: Seit 2012 sieht das Familienpflegezeitgesetz ebenfalls einen befristeten Teilzeitanspruch vor, wenn Arbeitnehmer sich um die Pflege von Familienmitgliedern kümmern.« Aber auch hier muss man doch darauf hinweisen, dass die Inanspruchnahme sehr überschaubar ist.

Wechseln wir auf die andere Seite – und die wartet schon in der Überschrift mit einer echten Überraschung auf: Die Teilzeitfalle gibt es nicht, so der Kommentar von Heike Göbel in der FAZ. »Die Teilzeitfalle gibt es nicht, es handelt sich wohl eher um eine Bequemlichkeitsfalle.« Das ist eine – nun ja – steile These. Wie wird sie begründet? Eine Begründung kann man das wohl eher nicht nennen, was dann kommt:

»Nun wird die „Teilzeitfalle“ kritisiert, in der die Frauen angeblich feststecken, weshalb schon wieder ein Gesetz entsteht – diesmal, um Frauen zurück in Vollzeit zu verhelfen. Das begreife wer will in einem Land, in dem die Wirtschaft seit Jahren Arbeitsplätze aufbaut und vielfach händeringend Fachkräfte sucht. Wer mehr arbeiten will, dem bieten sich mehr Chancen denn je, wenn auch nicht unbedingt im selben Unternehmen.«

Na ja.

Nicht derart ruppig ablehnend wie die Bequemlichkeitsfallen-Theoretikerin Göbel, aber durchaus skeptisch kommt dieser Artikel von Sybille Klormann daher: Einseitig flexibel. Zum Vorhaben von Nahles schreibt sie: »Keine Frage: Bedarf ist da. Doch Arbeitgeber sind nicht überzeugt.« Sie weist darauf hin, dass auch auf der Arbeitgeberseite die Pläne der Bundesregierung grundsätzlich Anklang finden. Gerade größere Unternehmen experimentieren seit längerem mit einer Vielzahl an flexiblen Arbeitszeitmodellen (allerdings müsste man hier anmerken, mit einem klaren Qualifikationsbias, also vor allem für die besser qualifizierten Kräfte).

Dann zitiert sie die kritischen Stimmen aus dem Arbeitgeberlager: Fast schon putzig die Wortwahl der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände: Die BDA warnt vor einer „Überdosis Demokratie“. BDA-Hauptgeschäftsführer Steffen Kampeter kritisiert den Vorschlag als einseitig, da er in das Recht des Arbeitgebers eingreife, statt nach partnerschaftlichen Lösungen zu suchen. Gerade für kleinere und mittlere Unternehmen sei es schwierig, geeignetes Personal zu finden.
Mario Ohoven, Präsident des Bundesverbandes mittelständische Wirtschaft (BVMW), wird mit diesen Worten zitiert: Das Recht auf zeitlich befristete Verringerung der Arbeitszeit nehme keine Rücksicht auf die betrieblichen Abläufe kleinerer und mittlerer Unternehmen. Stattdessen würden Unternehmen kostentreibende bürokratische Zwänge auferlegt. Der Präsident des Verbands der Familienunternehmen, Lutz Goebel, kritisiert, ein gesetzliches Rückkehrrecht von Teilzeit in Vollzeit gehe völlig an der unternehmerischen Realität vorbei, wo man eine passende Stelle auch finden müsse. Außerdem: »Dass der Arbeitgeber überdies beweisen soll, dass ein entsprechender Vollzeitplatz für den zurückkehrenden Mitarbeiter fehle oder seine Eignung für einen anderen Arbeitsplatz nicht gegeben sei, hält er für eine bürokratische Schikane.«

Unabhängig von der Bewertung dieser ersten Stellungnahmen aus den Reihen der Wirtschaftsfunktionäre wird erkennbar, dass der Gesetzentwurf, der sich derzeit in der Ressortabstimmung befindet, noch lange nicht in trockenen Tüchern ist. Aber selbst wenn die bislang bekannten Neuregelungen kommen sollten, muss man sich klar machen, dass die Regelungen für viele Arbeitnehmer gar nicht relevant sein werden (weil sie in Kleinbetrieben arbeiten).

Wohin nur mit dem Geld? 4,9 Mrd. Euro. Die Bundesagentur für Arbeit „erwirtschaftet“ einen Milliardenüberschuss in der Arbeitslosenversicherung

24. Februar 20253. Januar 2017 von Stefan Sell

Es wird ja immer über „zu wenig“ Geld und rote Zahlen geklagt. Da kommt so eine Meldung doch wirklich wie eine erfreuliche Ausnahmeerscheinung daher: »Der Überschuss für das abgeschlossene Jahr liege bei 4,9 Milliarden Euro, sagte BA-Chef Frank-Jürgen Weise der Deutschen Presse-Agentur. Die Nürnberger Bundesbehörde hatte ursprünglich nur mit 1,8 Milliarden Euro gerechnet. Die Rücklagen … erhöhten sich damit auf 10,96 Milliarden Euro. Die Bundesagentur, die sich mit Beiträgen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern finanziert, kommt damit – anders als in früheren Jahrzehnten – weiterhin ohne staatliche Zuschüsse aus. „Die Zahlen zeigen, dass wir gut gewirtschaftet haben“, meinte Weise.« So jedenfalls der Artikel Bundesagentur für Arbeit erwirtschaftet Milliarden-Überschuss, wobei in der Artikelüberschrift das „erwirtschaftet“ nicht in Anführungszeichen gesetzt wurde, wie man es hätte tun müssen. Das Bild bleibt hängen: Frank-Jürgen Weise, der demnächst den Chefsessel der Bundesagentur für Arbeit verlassen wird, hatte wieder einmal vollen „Erfolg“ und kann mit dem Nimbus des hoch effizienten Verwaltungsmanagers in den Ruhestand oder was auch immer abtreten.

Wie erklärt Weise den hohen Überschuss von fast 5 Mrd. Euro in der Arbeitslosenversicherung (SGB III)? Er wird so zitiert:

»Der hohe Jahresüberschuss ist nach seinen Angaben vor allem auf die gesunkenen Ausgaben für Arbeitslosengeld zurückzuführen. Diese hätten im abgelaufenen Jahr um 1,4 Milliarden Euro unter Plan gelegen. Die Ausgaben für Kurzarbeitergeld und andere Pflichtleistungen sowie die Kosten zur Aus- und Fortbildung von Arbeitslosen seien jeweils um 700 Millionen Euro geringer ausgefallen. „Die Arbeitsagentur-Mitarbeiter haben den guten Arbeitsmarkt genutzt, um viele Leute in Arbeit zu bringen, ohne dass Lohnkosten an die Arbeitgeber oder Maßnahmen zur beruflichen Förderung Arbeitsloser nötig wurden“, erklärte der BA-Chef.«

Auch hier lohnt wie immer ein genauerer Blick auf die Zahlen, der zumindest einige Fragen aufwirft, ob die Story so stimmt. Der in Fragen der Arbeitsmarktstatistik überaus penible Paul M. Schröder vom Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe (BIAJ) hat das getan und am 2. Januar 2017 diese Mitteilung herausgegeben: Anmerkung zu den Meldungen (dpa) zum Überschuss der Bundesagentur für Arbeit in 2016. Darin findet man auch die Abbildung vom Anfang dieses Beitrags.

Bereits am 22. Oktober hatte sich Schröder zu Wort gemeldet: Überschuss der Bundesagentur für Arbeit steigt auf über 5 Milliarden Euro – Rück- und Ausblick:

»In den letzten 12 Monaten, von Oktober 2015 bis September 2016, hat die Bundesagentur für Arbeit (BA) im sogenannten „Beitragshaushalt SGB III“ nach Berechnung des Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe (BIAJ) insgesamt nahezu 5,1 Milliarden Euro mehr eingenommen als ausgegeben. Den Einnahmen in Höhe von insgesamt 35,9 Milliarden Euro, darunter Beitragseinnahmen in Höhe von 30,8 Milliarden Euro, standen Ausgaben in Höhe von 30,8 Milliarden Euro gegenüber, darunter Ausgaben für das beitragsfinanzierte Arbeitslosengeld in Höhe von 14,5 Milliarden Euro und für Leistungen der „aktiven Arbeitsförderung“ in Höhe von 8,0 Milliarden Euro. Der in diesen 12 Monaten gebuchte Überschuss ist der höchste Überschuss in einem 12-Monatszeitraum seit Anfang 2008. Für den Abschluss des Haushaltsjahres 2016 ist im Haushalt der Bundesagentur für Arbeit ein positiver Finanzierungsaldo (Überschuss) von deutlich über 5,0 Milliarden Euro zu erwarten.«

Aber bereits am 18.11.2017 meldete sich das BIAJ mit einer Korrektur der Überschusserwartung zu Wort (Der Haushalt der Bundesagentur für Arbeit in den Jahren 2013 bis 2017 – Soll- und Ist-Vergleich), wo schon sehr punktgenau das nun verkündete offizielle Ergebnis vorhergesagt wurde: Die Schätzung des Überschusses wurde auf 5,0 Mrd. Euro nach unten korrigiert.

»Der Grund: Bis dahin war dem BIAJ nicht bekannt, dass aus den erwarteten Überschüssen in 2016 (und 2017) eine Sonderzuweisung in den Versorgungsfonds der BA erfolgen soll. (2016: 502 Mio. Euro; 2017: 703 Mio. Euro) Diese Sonderzuweisung mindert den positiven Finanzierungssaldo.«

Diese Sonderzuweisung an den Versorgungsfonds – aus dem die Pensionen für die (ehemaligen) Beamten der BA mitfinanziert werden sollen – war im Haushalt 2016 nicht geplant gewesen. Ende 2015 wurde für den im Anfang 2008 eingerichtete Versorgungsfonds der BA Ende 2015 ein Mittelbestand in Höhe von 5,04 Milliarden Euro ausgewiesen.

Aber wieder zurück zu der Aussage von Weise, dass die BA die Überschüsse „erwirtschaftet“ habe. „Die Arbeitsagentur-Mitarbeiter haben den guten Arbeitsmarkt genutzt, um viele Leute in Arbeit zu bringen, ohne dass Lohnkosten an die Arbeitgeber oder Maßnahmen zur beruflichen Förderung Arbeitsloser nötig wurden“, so wurde er bereits zitiert sowie sein Hinweis, dass weniger Arbeitslosengeld I-Zahlungen angefallen seien und auch »und andere Pflichtleistungen sowie die Kosten zur Aus- und Fortbildung von Arbeitslosen seien jeweils um 700 Millionen Euro geringer ausgefallen.« Dazu Paul M. Schröder:

»Besonders mit Blick auf die Ausgaben der BA für die „aktive Arbeitsförderung“ … verwundern die Erläuterungen des Vorstandsvorsitzenden: Immerhin war 2016 das erste Haushaltsjahr nach 2009 in dem die BA für „Leistungen der aktiven Arbeitsförderung“ (geringfügig) mehr ausgegeben hat als im jeweiligen Vorjahr. Von 2009 bis 2015 waren die Ausgaben für die „aktive Arbeitsförderung“ von Jahr zu Jahr gesunken.« (vgl. dazu auch die Abb. 3 in Schröder 2016)

Und noch eine Ungereimtheit: Der von Weise erwähnte Anstieg der Beitragseinnahmen – „um rund 155 Millionen Euro“ – stellt sich deutlich anders dar, wenn man die Beitragseinnahmen in 2016 (über 31 Milliarden Euro) mit den Beitragsinnahmen in 2015 (29,9 Milliarden Euro) vergleicht.

Wenn man an dieser Stelle den Blick auf den Sachverhalt etwas weitet, dann muss man hinsichtlich der enormen Überschüsse im BA-Haushalt berücksichtigen, dass das auch als ein Versagen der Arbeitslosenversicherung als Teil der Sozialversicherung gewertet werden kann. Verdeutlichen kann man das an den aktuellen Arbeitslosenzahlen:

Für den November 2016 hat die BA insgesamt 2.531.975 offiziell registrierte Arbeitslose ausgewiesen (nicht in dieser offiziellen Arbeitslosenzahl enthalten sind allerdings 960.000 ebenfalls faktisch Arbeitslose, die in der Zahl der „Unterbeschäftigten“ auftauchen, im November 2016 lag die bei 3.491.569). Nun gibt es zwei Rechtskreise, in denen die Arbeitslosen abgesichert sein können – also das SGB III (Arbeitslosenversicherung) und das SGB II (Grundsicherung). Und die Verteilung der registrierten offiziellen Arbeitslosen verdeutlicht das Problem: 756.094 befanden sich unter dem Dach der Arbeitslosenversicherung, hingegen 1.775.881 im Hartz IV-System, das als steuerfinanziertes und bedürftigkeitsabhängiges Leistungssystem ganz anderen Prinzipien folgt als die beitragsfinanzierte Arbeitslosenversicherung. Mit anderen Worten: Mit nur noch 29,9 Prozent ist nicht einmal mehr jeder dritte offiziell registrierte Arbeitslose in dem System, das eigentlich für die Absicherung der Arbeitslosigkeit zuständig sein sollte. 70 Prozent der Arbeitslosen befinden sich in der Grundsicherung. Das ist die zahlenmäßige Abbildung der These vom Scheitern der Arbeitslosenversicherung, in den Kategorien des alten deutschen Sozialstaatsmodells mit seiner Vorrangigkeit der Sozialversicherungen kommt das einer Kapitulation gleich.

Die massiven Veränderungen der Sicherungsfunktionalität werden schon seit Jahren im Fachdiskurs beschrieben und problematisiert, vgl. nur als ein Beispiel die Studie Der Bedeutungsverlust der Arbeitslosenversicherung von Peer Rosenthal (2012: 3):

»Ein Blick zurück: Bis zum Jahr 2005 gab es in der Bundesrepublik für Arbeitslose zum einen das ‚klassische‘ Arbeitslosengeld, das als Lohnersatzleistung aus der Arbeitslosenversicherung über Beiträge finanziert wird. Die daran anschließende steuerfinanzierte Arbeitslosenhilfe sollte den Erhalt des individuellen Lebensstandards auf niedrigerem Niveau ermöglichen. Für Personen ohne Ansprüche auf Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe wurde Sozialhilfe gezahlt. Im Zuge der Reformen nach dem ‚Hartz‘-Konzept wurde die Arbeitslosenhilfe als Bestandteil der Arbeitslosenversicherung abgeschafft. Neu eingeführt wurde das Arbeitslosengeld II, umgangssprachlich ‚Hartz IV‘ genannt. Das Arbeitslosengeld II soll im Unterschied zur alten Arbeitslosenhilfe nur noch das Existenzminimum sichern. Das ‚klassische‘ Arbeitslosengeld – also der Lohnersatz als Leistung der Arbeitslosenversicherung – wird seitdem als Arbeitslosengeld I bezeichnet.

Bis zur Abschaffung der Arbeitslosenhilfe haben rund 70 Prozent der Bezieherinnen und Bezieher Leistungen erhalten, die auf ihr vorheriges Einkommen bezogen waren – also entweder Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe. Aktuell können bundesweit nur noch 28 Prozent der Arbeitslosen Ansprüche auf das beitragsfinanzierte Arbeitslosengeld I geltend machen. Im Land Bremen trifft dies sogar nur noch auf 18 Prozent der Arbeitslosen zu. Das bis 2005 leitende Prinzip der Lebensstandardsicherung hat demnach mit der Einführung von ‚Hartz IV‘ eine massive Schwächung erfahren – zugunsten des Mindestsicherungssystems ‚Hartz IV‘. Die Arbeitslosenversicherung kann im Grunde nur noch als Sonderfall der Risikoabsicherung gegen das soziale Risiko Arbeitslosigkeit gelten.«

Dieser Tatbestand ist zum einen begründet in der Grundlogik einer Arbeitslosenversicherung, die eben nur einen temporären Einkommensausfall durch Erwerbslosigkeit auffangen kann (und soll), was dann zu einem Problem wird, wenn ein Teil der Arbeitslosen mit lang anhaltender Erwerbslosigkeit konfrontiert ist. Zum anderen aber auch durch restriktive Zugangsvoraussetzungen in der Arbeitslosenversicherung (konkret wären hier Rahmenfrist und Anwartschaftszeit zu nennen). Die können von einem nicht geringen Teil der Arbeitslosen schon beim Zugang aus einer Beschäftigung nicht erfüllt werden, so dass sie direkt „durchgereicht“ werden in das Hartz IV-System (und dort nicht erst nach einem Arbeitslosengeld I-Bezug landen).

Beispiel: Im Oktober 2016 sind 204.442 Personen aus Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt in Arbeitslosigkeit gegangen, davon 49.132 direkt in das SGB II. Das entspricht 24 Prozent. Jeder vierte neue Arbeitslose landet also direkt im Hartz IV-System.

Genau an dieser Stelle könnte man ansetzen, wenn es um die Frage geht: Was tun mit den Überschüssen in der Arbeitslosenversicherung?

Wie immer gibt es mehrere Möglichkeiten. Eine erste Übersicht ergibt folgende Optionen:

Man könnte angesichts der finanziellen Lage und mit Blick auf den eigentlichen sozialpolitischen Auftrag die Sicherungsfunktionalität der Arbeitslosenversicherung (wieder) ausbauen, in dem man die Zugangsvoraussetzungen weniger restriktiv ausgestaltet.
Man könnte die Ausgaben erhöhen für neue Aufgaben, die von der beitragsfinanzierten Arbeitslosenversicherung übernommen werden.
Und man könnte natürlich die Beiträge der Versicherten an die Arbeitslosenversicherung senken und damit eine monetäre Entlastung bei den Beitragszahlern herbeiführen.

Alle drei Optionen werden diskutiert bzw. befinden sich schon in der Umsetzung.

Die Variante Entlastung auf der Beitragsseite wird beispielsweise in diesem Artikel thematisiert: Milliardenüberschüsse am Arbeitsmarkt. Dort findet man diesen Passus:

»Die hervorragende Beschäftigungs- und Kassenlage lässt die Rufe nach Entlastung der Beitragszahler lauter werden. Der Bund der Steuerzahler forderte am Montag eine Senkung des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung von 3 auf 2,5 Prozent für 2017, was zwischen 3 und 4 Milliarden Euro im Jahr kosten würde. Der aktuelle Satz gilt seit 2011. Zuvor war er mehrfach gesenkt worden, 2007 hatte er noch bei 6,5 Prozent gelegen. „Seitdem hat die Bundesagentur eine Milliarden-Rücklage aufgebaut, die sie in diesem Umfang gar nicht benötigt“, kritisiert Steuerzahler-Präsident Reiner Holznagel. Kürzlich hat die Arbeitsagentur selbst gemeldet, dass das Risiko für Beschäftigte, arbeitslos zu werden, derzeit so niedrig ist wie seit 2009 nicht mehr.«

Aber in dem Artikel werden auch eher skeptische Stimmen zitiert: »Etwas vorsichtiger äußerte sich IZA-Direktor Schneider. Während ein zu geringer Finanzpuffer in Abschwungphasen zu einer Erhöhung der Beiträge und damit einer Verschärfung der Probleme am Arbeitsmarkt beitrage, wecke ein zu großes Finanzpolster die Versuchungen der Politik, „die vorhandenen Mittel für sachfremde Wohltaten zu verwenden“. Deshalb könne man über Beitragssenkungen erst nachdenken, wenn das finanzielle Polster größer sei als das, was man im Abschwung brauche. Aus dem Verwaltungsrat der Arbeitsagentur ist zu vernehmen, dass noch deutlich mehr als die bislang gesparten 11 Milliarden Euro nötig seien, damit die Arbeitslosenversicherung ähnlich autonom durch künftige Krisen komme wie durch die Rezession 2008/2009.«

Wie dem auch sei, die Diskussion über eine Beitragssatzsenkung nimmt derzeit Fahrt auf: »Angesichts hohe Überschüsse bei der Bundesagentur für Arbeit plädieren Politiker von SPD und Union für eine Entlastung der Beschäftigten«, berichtet die FAZ: Koalition prüft Beitragssenkung bei Arbeitslosenversicherung.

Der bereits wertende Hinweis von Hilmar Schneider, dass die Politik versucht sein könnte, „die vorhandenen Mittel für sachfremde Wohltaten zu verwenden“ kann als Überleitung genutzt werden für die Option einer Ausgabenerhöhung für neue Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit als Trägerin der Arbeitslosenversicherung. Man müsste aber richtigerweise ergänzen, dass nicht nur „die“ Politik möglicherweise ein Interesse haben könnte, mit dem (bekannten) Griff in volle Beitragskassen bestimmte Maßnahmen oder Leistungen zu finanzieren, die eigentlich – bei ordnungspolitisch korrekter Verhaltensweise – nicht aus Versicherungs-, sondern aus Steuermitteln zu finanzieren wären, sondern die Bundesagentur für Arbeit selbst hat derzeit im gegebenem institutionellen Gefüge ein sehr großes Eigeninteresse an neuen Aufgaben. Und zwar mit dem Ziel der Existenzsicherung. Das hängt zusammen mit der tektonischen Verschiebung der Absicherung des Risikos Arbeitslosigkeit in das Grundsicherungssystem im Zusammenspiel mit einer deutlichen Verbesserung der Arbeitsmarktlage für die „guten“ Arbeitslosen im Rechtskreis SGB III, die dazu geführt hat, dass – zugespitzt formuliert – den Agenturen für Arbeit die Arbeitslosen „ausgehen“, während die Jobcenter, die für das SGB II zuständig sind, im wahrsten Sinne des Wortes absaufen unter den vielen „Kunden“, wie das heutzutage so heißt. Und die nicht nur mit einer erheblich verfestigten Langzeitarbeitslosigkeit und vielen anderen Leistungsbeziehern konfrontiert sind, die in den offiziellen Arbeitslosenzahlen gar nicht auftauchen (man muss hier darauf hinweisen, dass im Jahr 2016 rund 4.310.000 erwerbsfähige Leistungsberechtigte im Rechtskreis SGB II von einem Jobcenter betreut wurden, wie die BA im neuen Arbeitsmarktbericht für den Dezember 2016 mitgeteilt hat), sondern auch viele neue „Kunden“ bekommen dadurch, dass die Flüchtlinge nun sukzessive in das Hartz IV-System einmünden.

Das führt zu der nur scheinbar widersprüchlichen Situation, dass es im SGB III-Bereich „zu viel“ Personal und in den Jobcentern für die SGB II-Aufgaben „zu wenig“ Personal und das auch noch in Verbindung mit zu wenig Geld gibt. Natürlich könnte der unbedarfte Beobachter der Szenerie auf den an sich ja auch naheliegenden Gedanken einer Umverteilung vom SGB III hin zum Hartz IV-System kommen, aber aufgrund der Trennung der Rechtskreise ist das nicht so einfach bis gar nicht zu realisieren.

Also liegt es aus einer für die BA institutionenegoistisch durchaus verständlichen Perspektive nahe, neue Aufgaben an Bord zu ziehen, mit denen man die eigene Existenz und vor allem den eigenen Personalbestand legitimieren kann. Das ist bereits erfolgt – man denke hier nur an die Teilübertragung von Aufgaben der Jobcenter und aus dem SGB II-System an die Arbeitsagenturen im Gefolge der letzten SGB II-Änderungen:
Personen, die aufstockend zum Arbeitslosengeld I auch Hartz IV-Leistungen beziehen (müssen), werden ab Januar 2017 von den Arbeitsagenturen vermittlerisch betreut, so die BA bereits am 01.08.2016: Kunden der Jobcenter profitieren von Rechtsvereinfachungen. Damit nicht genug.
Unter der Überschrift Neues Programm soll Hartz-IV-Karrieren beenden berichtet Thomas Öchsner: »Ein neues Programm soll Kinder von Hartz-IV-Empfängern davor schützen, ebenfalls den Einstieg in den Arbeitsmarkt zu verpassen. Es soll mit Mitteln der Arbeitslosenversicherung bezahlt werden … Normalerweise werden Steuergelder für solche Belange verwendet.« Der Grundgedanke ist ja nicht verkehrt. Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit (BA) haben in der Altersgruppe der unter 25-jährigen Arbeitslosen etwa 65 Prozent keine abgeschlossene Berufsausbildung. Arbeitgeber und Gewerkschaften im Verwaltungsrat der Nürnberger BA haben ein neues Programm vorgelegt, um Hartz-IV-Karrieren zu stoppen.

»Bislang gibt es bei der Förderung von Jugendlichen mit Ausbildungsdefiziten ein großes Problem: Beziehen ihre Eltern Hartz IV, sind für sie die steuerfinanzierten Jobcenter zuständig. Ist dies nicht der Fall, sind die etwa 150 Arbeitsagenturen ihr Ansprechpartner. Dies gilt auch für bestimmte Förderhilfen oder die Berufsberatung … Die Arbeitgeber … und die Gewerkschaften schlagen nun vor, dass die etwa 150 Arbeitsagenturen künftig grundsätzlich alle jungen Menschen unter 25 Jahren ohne Erstausbildung betreuen und die Arbeitslosenversicherung dies bezahlt … Die Kosten belaufen sich in den nächsten fünf Jahren auf insgesamt mehr als eine Milliarde Euro … Deutlich teurer ist der zweite Teil des neuen Programms: Dabei geht es um Reha-Maßnahmen für Arbeitslose, um den Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt zu befördern. Auch hier gibt es ein Wirrwarr an Zuständigkeiten. Hartz-IV-Empfänger bekommen eine Rehabilitation deutlich seltener als Arbeitslose, die eine Arbeitsagentur betreut. Arbeitgeber und Gewerkschaften plädieren daher dafür, diese Aufgabe komplett die Bundesagentur übernehmen und für zunächst fünf Jahre finanzieren zu lassen. Der Bundesrechnungshof hatte Defizite bei den Reha-Maßnahmen kritisiert. Die Kosten belaufen sich auf vier Milliarden Euro binnen fünf Jahren.«

Und bereits angeschoben ist die nächste, deutlich weiter ausgreifende Stufe der Aufgabenbeschaffung für die Arbeitsagenturen – und hier trifft sich die Arbeitsuche der BA mit den Interessen der Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD), die im Kontext der von ihr vorangetriebenen Debatte über „Arbeit 4.0“ auch die Bundesagentur für Arbeit umbauen möchte hin zu einer Agentur für Qualifizierung. Das nimmt langsam Gestalt an. Und wieder lassen wir den Noch-BA-Chef Weise zu Wort kommen:

»Derzeit würden im Rahmen eines Modellprojekts Bundesagentur-Mitarbeiter darauf vorbereitet, künftig Menschen bei ihrer Berufsplanung in Bezug auf die Wirtschaft 4.0 fundiert beraten zu können. „Eine solche Beratung würde dann beispielsweise auch der 50-Jährige bekommen, der als Aufzugsmonteur in einem Maschinenbau-Unternehmen arbeitet und dessen Arbeit sich gewaltig ändern wird.“ Das Projekt „Lebensbegleitende Berufsberatung“ solle von März 2017 an in drei Arbeitsagenturen in Deutschland erprobt werden … Dem Projekt liege die Annahme zugrunde, dass sich im Zuge der Digitalisierung Berufsbilder schneller verändern als früher. Berufs- und Weiterbildungsberatung müsse sich daher durch das gesamte Erwerbsleben ziehen«, kann man dem Artikel Weise: Spielt nicht, lernt entnehmen.

Heike Göbel hat das unter der Überschrift Karriere vom Amt? entsprechend der solchen Ansätzen ablehnend gegenüberstehenden FAZ-Linie so kommentiert: »Sozialministerin Andrea Nahles hat … Großes mit der Behörde vor. Die soll ausgebaut werden zum Karriereamt für jedermann, zu einer „Arbeitsversicherung“, die nicht nur im Notfall hilft. Drei Agenturen testen die „lebensbegleitende Berufsberatung“ nun. Agentur-Chef Weise verkauft die Neuerung ganz im Sinn der SPD-Politikerin als notwendiges Projekt, um die Wirtschaft in der digitalen Zukunft mit passgenau qualifiziertem Personal zu versorgen und Arbeitslosigkeit vorzubeugen. Wirklich? Hier wird der öffentliche Bildungsauftrag gewaltig überdehnt in der falschen Annahme, der Berufsweg sei in planenden Beamtenhänden gut aufgehoben. Dem Tempo und der bunten Vielfalt der Bedürfnisse privater Unternehmen wird das nicht gerecht. In einer Marktwirtschaft kann es keine Arbeitsversicherung geben. Nahles sollte mit dem Etikettenschwindel aufhören.«

Unabhängig von der Tatsache, dass die (übrigens gerade hinsichtlich der den Qualifizierungsansatz mindestens ergänzenden materiellen Absicherung weitaus umfangreicher angelegte) Idee einer Weiterentwicklung der Arbeitslosenversicherung (im engeren Sinne) hin zu einer „Arbeits- bzw. Beschäftigungsversicherung“ schon seit vielen Jahren im Fachdiskurs hin und her gewälzt wird (vgl. hierzu nur das Gutachten von Günther Schmid: Von der Arbeitslosen- zur Beschäftigungsversicherung. Wege zu einer neuen Balance individueller Verantwortung und Solidarität durch eine lebenslauforientierte Arbeitsmarktpolitik, Berlin 2008), kann und muss man die Frage aufwerfen, ob die Arbeitsagenturen des Jahres 2017 wirklich der richtige Ort sein können für einen derart ambitionierten Ansatz, der vor allem ein arbeitsmarktlicht höchst qualifiziertes Beratungspersonal voraussetzen würde. Die BA hat sich seit den „Hartz-Gesetzen“ aber eher im Downgrading der eigenen beraterischen Qualitäten „ausgezeichnet“ und durch eine Industrialisierung des Vermittlungsprozesses, was alles nicht optimistisch stimmt, dass diese große Aufgabe dort in absehbarer Zeit auch realisiert werden könnte, selbst wenn man das wollte.

Bleibt noch die Variante, die Sicherungsfunktionalität der Arbeitslosenversicherung (wieder) auszubauen. Die wird schon seit langem diskutiert und gefordert. Und sie wäre natürlich auch gerade jetzt eine Option. Dabei geht es im engeren Sinne um die weniger restriktive Ausgestaltung der Zugangshürden zu den Leistungen der Arbeitslosenversicherung, die wie bereits angesprochen vor allem durch Rahmenfrist und Anwartschaftszeit determiniert werden. Oder konkreter den Grundsatz betreffend: Um einen Anspruch auf Arbeitslosengeld I zu erwerben, muss eine Person innerhalb der letzten 24 Monate (Rahmenfrist) mindestens zwölf Monate (Anwartschaftszeit) beschäftigt gewesen sein.

Da der Anteil flexibler Erwerbsformen immer weiter steigt, ist die Absicherung der Kurzzeitbeschäftigten bei Arbeitslosigkeit in den Fokus der Politik gerückt. Mit Veränderungen bei den beiden Parametern haben sich schon 2012 Elke Jahn und Gesine Stephan in dieser IAB-Veröffentlichung beschäftigt: Leistungsansprüche bei kurzen Beschäftigungszeiten: Arbeitslosengeld – wie lange man dafür arbeiten muss. Die beiden Autorinnen diskutieren die möglichen Vor- wie auch Nachteile einer Veränderung von Rahmenfrist und/oder Anwartschaftszeit. Die Ergebnisse ihrer Berechnungen zeigen, dass es Verbesserungen geben kann, diese aber überschaubar sind. »Wäre im Jahr 2010 die Rahmenfrist von zwei auf drei Jahre verlängert worden, hätten etwa 50.000 Personen zusätzlich Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung erhalten. Bei einer Rahmenfrist von zwei Jahren in Kombination mit einer Verkürzung der Anwartschaftszeit von zwölf auf vier Monate hätten vermutlich etwa 250.000 Personen zusätzlich Leistungen bezogen – im Schnitt aber nur für kurze Zeit«, bilanzieren die Wissenschaftlerinnen.

Insofern nicht überraschend: »Die Arbeitslosenversicherung kann die soziale Absicherung von Randbelegschaften nur begrenzt gewährleisten. Ein beträchtlicher Anteil derjenigen Personen, die derzeit nach einer Beschäftigung Arbeitslosengeld II erhalten, hat schon zuvor Leistungen der Grundsicherung bezogen. Auch nach einer Reform, die die Anwartschaftsdauer verkürzt oder die Rahmenfrist verlängert, müsste ein Siebtel bis ein Drittel der zusätzlichen Arbeitslosengeld-I-Bezieher voraussichtlich mit Arbeitslosengeld II aufstocken« (Jahn/Stephan 2012: 8). Eine entsprechende Verbesserung der Rahmenbedingungen beim Zugang zu SGB III-Leistungen wäre übrigens nichts Neues, sondern teilweise lediglich die Rückkehr zu alten Regelungen im Arbeitslosenversicherungsrecht.

Letztendlich wird an dieser Stelle erkennbar, welche Folgen die Beseitigung der alten Arbeitslosenhilfe hatte und hat. Auch mit den seit langem diskutierten Verbesserungen bei den Zugangsregularien wird man das Grundproblem einer beitragsfinanzierten Arbeitslosenversicherung nicht wirklich aufheben können – sie kann (und soll) einen möglichst ausreichenden Schutz für eine bestimmte Zeit der Erwerbslosigkeit liefern, aber sie kann, wenn sie der Beitrags- und Versicherungslogik folgt, Probleme zu niedriger Erwerbseinkommen und/oder nur kurzzeitiger Erwerbsarbeits- und damit Beitragsphasen nicht wirklich befriedigend lösen. Damit wären wir dann wieder im alten System der Arbeitslosenhilfe bzw. nach deren Abschaffung im Hartz IV-System. Und dort würde man sich über „zu viel“ Personal und solche Überschüsse freuen.