Sozialpolitik

Explodierende Beitragsschulden in der Krankenversicherung, Solo-Selbständige, die unterhalb des Mindesteinkommens jonglieren und warum Bismarck wirklich tot ist

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Die Absicherung der großen Lebensrisiken ist der Kernbestandteil des Sozialstaats. Dass dazu auch eine Krankenversicherung gehört, versteht sich in Deutschland – anders als beispielsweise in den USA – eigentlich von selbst. Aber auch hier muss man der Versicherungsschutz finanziert werden, was über Beiträge passiert, die nach der Leistungsfähigkeit der Versicherten bemessen werden. Im Ergebnis führt die sozialversicherungsförmige Absicherung der Krankheitsrisiken dazu, dass auch Leute, die nur sehr geringe Beiträge gezahlt haben, im Grunde das gleiche Leistungsspektrum bekommen wie Versicherte, die aufgrund ihres beitragspflichtigen Einkommens den Maximalbeitrag leisten müssen. Und auch Selbständige haben grundsätzlich die Möglichkeit, sich in der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) abzusichern, über eine freiwillige Mitgliedschaft bei einer der Krankenkassen. Ansonsten sollen sich die Selbständigen gemäß der alten Bismarckschen Logik als nicht-schutzbedürftige Personen selbst kümmern, wie bei ihrer Alterssicherung auch. Das ist so lange kein Problem, wie die Selbständigen tatsächlich von einigen wenigen Ausnahmen abgesehen nicht schutzbedürftig sind, weil sie über in entsprechendes Einkommen verfügen, das ihnen eine private Absicherung für das Alter sowie über die private Krankenversicherung eine gegen die Krankheitsrisiken ermöglicht.

Aber Bismarck ist bekanntlich biologisch schon seit längerem verstorben und die Welt, in der er die grundlegenden Konstruktionsprinzipien der Sozialversicherungssysteme mit auf den Weg gebracht hat, die verändert sich und immer öfter stoßen sich die grundlegenden Annahmen, auf denen auch unsere Sozialversicherungssysteme aufbauen, an den Teilen der anderen Wirklichkeit, die sich herausgebildet hat. Man kann (und müsste) das diskutieren für die Frage der überwiegend lohnbezogenen Finanzierung gerade im Alterssicherungssystem und man kann (und müsste) das diskutieren für die – historisch vielleicht noch sinnvolle – Trennung zwischen schutzbedürftigen Arbeitern (später dann auch Angestellte) versus sich selbst überlassenen Selbständigen (wobei eine genauere historische Analyse zeigen kann, dass es immer schon ein absolut prekär aufgestelltes Kleinunternehmertum gegeben hat. Und die Einbeziehung eines Teils der Selbständigen in die Sozialversicherung in den vergangenen Jahrzehnten war ja auch immer schon eine Reaktion auf die sich verändernde Welt und das Anerkenntnis, dass die (aus sozialpolitischer Sicht) zunehmend zu einer rein formalen Statusgrenze geschrumpften Unterscheidung zwischen abhängiger Beschäftigung versus Selbständigkeit nicht mehr hinreichend ist.

Diese grundsätzlichen und strukturellen Andeutungen sollen einleiten in eine Auseinandersetzung mit einem scheinbar aktuellen Problem im Bereich der Krankenversicherung, hinter dem aber strukturell viel von dem steht, was einleitend angesprochen wurde:

Die Beitragsschulden von freiwillig Krankenversicherten in der GKV explodieren. Ende vergangenen Jahres standen die GKV-Mitglieder mit sechs Milliarden Euro in der Kreide (vgl. beispielsweise Beitragsschulden bei den Kassen sprengen Sechs-Milliarden-Grenze). Die Zunahme der Beitragsschulden ist enorm: Sie entspricht binnen Jahresfrist einer Zunahme von 1,5 Milliarden Euro. Anfang 2016 schuldeten die freiwillig Versicherten den gesetzlichen Kassen noch 4,48 Milliarden Euro. »Damit sich das Beitragsschuldengesetz der Koalition, das im August 2013 in Kraft getreten ist, als weitgehend wirkungslos erwiesen. Bis dahin hatten die Säumniszuschläge der Kassen nach der Vorgabe des Gesetzgebers 60 Prozent pro Jahr betragen. Seitdem ist der Zuschlag auf ein Monat pro Jahr reduziert worden.«

Dazu wurde hier bereits im Kontext mit Berichten über Menschen ohne Krankversicherungsschutz berichtet, konkret am 18. Januar 2017 in dem Beitrag Eigentlich darf es die doch gar nicht mehr geben. Menschen ohne Krankenversicherungsschutz: Hier bei uns sind ausnahmslos alle Menschen in der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) oder unter bestimmten Voraussetzungen in der Privaten Krankenversicherung (PKV) abgesichert – wobei „ausnahmslos“ im Sinne der Rechtslage gilt. Denn immer wieder gab es in der Vergangenheit Berichte, dass es Menschen gab ohne irgendeinen Krankenversicherungsschutz. Die Berichte haben dazu geführt, dass man durch das Gesetz zur Stärkung des Wettbewerbs in der gesetzlichen Krankenversicherung seit dem 1.4.2007 alle im Inland wohnenden Personen in die Versicherungspflicht einbezogen hat (§ 5 SGB V Versicherungspflicht). Die Krankenkassen sprechen hier von einer im § 5 Abs. 1 Nr. 13 SGB V normierten „Auffangversicherungspflicht“ der GKV. Seit 2009 gibt es auch für die PKV eine Versicherungspflicht. Aber in den Jahren nach dieser gesetzgeberischen Klarstellung wurde immer wieder über Menschen berichtet, die keinen Versicherungsschutz hatten. Irgendetwas scheint also nicht so funktioniert zu haben, wie man sich das gedacht hat mit der Versicherungspflicht. Es gab Menschen, die deshalb ihren Versicherungsschutz verloren hatten, weil sie Beitragsschulden aufgehäuft hatten, die – verstärkt durch die Säumniszuschläge – beständig größer (und für viele Betroffene immer unbezahlbarer) wurden. Deshalb wollte man einen Schnitt machen, sozusagen bei Null starten und die Altfälle „bereinigen“ – mit dem Gesetz zur Beseitigung sozialer Überforderung bei Beitragsschulden in der Krankenversicherung vom 15.7.2013. Ausstehende Beiträge konnten erlassen werden, der Säumniszuschlag wurde gesenkt und ein Notlagentarif für privat Versicherte eingeführt.

Und jetzt diese Entwicklungen bei den Beitragsschulden. Warum die Schulden der gesetzlichen Krankenversicherung explodieren – diese Frage von Timot Szent-Ivanyi drängt sich natürlich auf. Wer sind die Hauptschuldner? Das ist klar auszumachen: Die Selbstständigen. Sie allein schulden den gesetzlichen Kassen fast fünf Milliarden Euro.

Timot Szent-Ivanyi schreibt in seinem Artikel: »Die Beitragsberechnung bei Selbstständigen in der gesetzlichen Krankenversicherung unterscheidet sich von der bei angestellten Arbeitnehmern. Weil man früher davon ausgegangen ist, dass Selbstständige in der Regel gut verdienende Unternehmer mit Angestellten sind, wurde ein Mindestbeitrag festgelegt. Er soll verhindern, dass sich der Selbstständige arm rechnet. Derzeit wird bei der Beitragsberechnung so getan, als verdiene der Betroffene brutto mindestens 2231 Euro. Da die Selbstständigen auch den Arbeitgeberanteil selbst zahlen müssen, sind für den Versicherungsschutz (inklusive Krankengeldanspruch und Pflegeversicherung) im Schnitt mindestens knapp über 400 Euro im Monat fällig. Nur in besonderen Härtefallen lässt sich der Beitrag auf rund 270 Euro drücken. Weniger geht nicht.« In der Abbildung findet man die aktuell korrekten Beträge, wenn die Selbständigen auf ein Krankengeldanspruch verzichten.

Dann kommt er zu dem entscheidenden  Punkt: »Die Szene der Unternehmer hat sich in den vergangenen Jahren sehr verändert. Inzwischen sind etwa 71 Prozent der in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Selbstständigen sogenannte Solo-Selbstständige; sie haben also keine Angestellten. Sie können von dem Gehalt, das beim Mindestbeitrag unterstellt wird, nur träumen. 82 Prozent dieser Solo-Angestellten haben lediglich ein Jahreseinkommen von brutto bis zu 15.010 Euro. Das Jahresdurchschnittseinkommen dieser Personengruppe liegt bei brutto 9444 Euro, also lediglich 787 Euro im Monat. Daran gemessen ist ihr Beitragsanteil für die Krankenversicherung deutlich zu hoch. Er kann fast 50 Prozent betragen, während Arbeitnehmer derzeit im Schnitt 8,4 Prozent zahlen.«

Was kann man tun? »Naheliegend ist eine Absenkung des Mindestbeitrags. Auch Gleitzonen für geringe Einkommen wären möglich. Das alles klingt allerdings leichter, als es in der Praxis ist. Denn die Möglichkeiten, sich im Zweifel arm zu rechnen, um Beiträge zu sparen, bestehen heute noch. Es muss also darauf geachtet werden, dass nicht am Ende andere Versicherte die Lasten tragen müssen, also insbesondere die Arbeitnehmer.«

Wir sehen und lesen, dass es jetzt weniger einfach wird, als man vielleicht im ersten Moment denkt. Auch der »Bundesrat sorgt sich, weil immer mehr Kleinunternehmer ihre Krankenversicherung nicht mehr zahlen können. Ihre Beitragsschulden in der GKV explodieren«, kann man diesem Artikel entnehmen: Selbstständige in der GKV-Schuldenfalle. Im Bundesrat gab es einen Antrag von Thüringen, Berlin und Brandenburg. »Noch bis zur Bundestagswahl soll die Regierung einen Bericht zur Lage dieser Gruppe vorlegen, heißt es darin. Zudem fordern die Länder konkrete Vorschläge, wie diese Gruppe bei den GKV-Beiträgen entlastet werden kann.« Und weiter erfahren wir:

»Der GKV-Mindestbeitrag für diese Gruppe belief sich im vergangenen Jahr auf 342 Euro pro Monat. Nur durch einen Härtefallantrag lässt sich der Obolus nochmals um rund ein Drittel auf 228 Euro drücken. Ursache dafür ist die Mindestbemessungsgrenze, die bei der Beitragsermittlung von Selbstständigen unterstellt wird (aktuell 2231,25 Euro). Eine Senkung dieser Grenze hätte „erhebliche Mindereinnahmen“ in der GKV zur Folge, ihre Abschaffung stünde „im Widerspruch zum Solidarprinzip der GKV“, erklärte die Regierung im September 2016 auf eine Anfrage der Grünen-Fraktion im Bundestag. Diese besonderen Bemessungsgrenzen für Selbständige dienten der „Beitragsgerechtigkeit“ – auf diese Weise werde der Vorteil ausgeglichen, dass die Beitragshöhe anhand des Nettoprinzips ermittelt wird – anders als bei abhängig Beschäftigten.«

Und andere Stimmen, beispielsweise von den Krankenkassen? »Aus Sicht des GKV-Spitzenverbands muss die Koalition ran, um die Schuldenlast von Versicherten abzubauen«, kann man diesem Artikel entnehmen: Gesetzgeber ist am Zug. „Wenn der ‚Versicherungsschutz für alle‘ aus gesamtgesellschaftlichen Gründen nach wie vor politisch gewollt ist, brauchen die Krankenkassen eine Lösung für diejenigen, die ihre Beiträge tatsächlich nicht zahlen können“, wird Ann Marini, stellvertretende Sprecherin des GKV-Spitzenverbands, in dem Artikel zitiert. Hier müsse die öffentliche Hand mit Steuergeld einspringen, diese Last dürfe nicht auf die anderen Beitragszahler abgewälzt werden. Größtmögliche Hilfe hat das Beitragsschuldengesetz der kleinen Gruppe der bisher Nichtversicherten gewährt, die sich bis Ende 2013 bei einer Krankenkasse gemeldet haben – ihnen wurden Beiträge erlassen, darüber wurde schon in diesem Beitrag berichtet: Eigentlich darf es die doch gar nicht mehr geben. Menschen ohne Krankenversicherungsschutz. Nicht angegangen worden ist vom Gesetzgeber aber die wachsende Gruppe der Solo-Selbstständigen, die so wenig verdienen, dass sie die GKV-Beiträge nicht stemmen können.

Die Grünen im Bundestag votieren dafür, die Mindestbeiträge für kleine Selbstständige zumindest auf das Niveau der sonstigen freiwillig Versicherten in der GKV zu senken (siehe Abbildung). Aber man kann an dieser Stelle natürlich die grundsätzliche Frage aufrufen – bis wohin runter soll es denn gehen? Und ist es Aufgabe der Solidargemeinschaft, auch Geschäftsmodelle von Selbständigen zu subventionieren, bei denen die weniger als 900 Euro im Monat verdienen? Eine Frage, daran sei hier nur erinnert, die sich auch im Bereich der Grundsicherung nach SGB II stellt, bei den selbständigen Aufstockern im Hartz IV-System also. Leistet man, anders gefragt, nicht einen Beitrag zur Stabilisierung von Kümmerexistenzen, wenn man denen die Absicherung auch noch erleichtert? Vgl. zu den multiplen Schwierigkeiten, die sich mit Blick auf diese Personengruppe ergeben, auch den Beitrag von Markus Krüsemann: Was tun gegen die Prekarität des Kleinunternehmertums?

Man sollte an dieser Stelle zumindest darauf hinweisen, dass es diese Probleme nicht nur in der GKV gibt, sondern auch in der privaten Krankenversicherung: »Auch in der PKV sieht es für einen Teil der Solo-Selbstständigen finanziell düster aus. Die am schlechtesten verdienende Gruppe muss sogar bis zu 58 Prozent ihres Einkommens aufwenden, um die PKV-Police bedienen zu können, hat das Wissenschaftliche Institut der AOK (WIdO) ermittelt. Während die Zahl der PKV-Versicherten im Basistarif mit rund 29.000 gering blieb, gehörten rund 116.000 Versicherte dem neu geschaffenen „Notlagentarif“ an.« Das muss man auch vor dem Hintergrund sehen, dass 58 Prozent der Selbstständigen im Jahr 2012 in der GKV versichert waren, 42 Prozent in der PKV. Hier gilt die Regel: Je höher die Einkommensklasse, desto höher ist der Anteil der PKV-Versicherten. Doch auch in der Privatassekuranz nimmt der Zahl der „Niedriglöhner“ zu.

Wieder zurück in die GKV: „Die Beitragslast ist zu hoch“, moniert Rainer Woratschka in seinem Artikel hinsichtlich der Ist-Situation ja auch nicht zu Unrecht: »Sie arbeiten als Paketauslieferer Unternehmensberater und Kosmetikerin, sind Kioskbesitzer, Hausmeister, Boutiquenbetreiber. Die Altersvorsorge sparen sie sich, wenn es nicht reicht. Aber an einer Krankenversicherung kommen auch sogenannte Solo-Selbständige nicht vorbei. Ein Problem, denn für viele ist dieser Posten selbst in gesetzlichen Kassen finanziell kaum noch zu stemmen. Die Beiträge fressen auch in gesetzlichen Kassen inzwischen oft die Hälfte der gesamten Einnahmen.« So die bekannte Diagnose. Und weiter: »Das Problem der Solo-Selbständigen mit den Kassenbeiträgen rührt vor allem aus zwei Umständen. Zum einen fehlt ihnen die Arbeitgeberbeteiligung, sie müssen den Krankenversicherungsbeitrag komplett aus eigener Tasche zahlen. Zum andern schert sich die Sozialversicherung nicht groß um ihr Einkommen. Zur Beitragsberechnung wird ihnen einfach ein monatliches Mindesteinkommen unterstellt, von dem viele Kleinunternehmer nur träumen können.«

Dietmar Haun und Klaus Jacobs kommen in ihrer 2016 veröffentlichten Studie Die Krankenversicherung von Selbstständigen: Reformbedarf unübersehbar zu diesem Fazit:

»Die Option GKV oder PKV pauschal am Kriterium der Selbstständigkeit festzumachen, hat mit der Arbeitsmarkt- und Einkommensrealität schon längst nichts mehr zu tun. Dass dabei Entscheidungen über den Krankenversicherungsschutz mit potenziell lebenslanger Bindungswirkung getroffen werden, passt nicht mehr zu den immer häufigeren Patchwork-Erwerbsbiografien. Aber noch etwas ist bei der empirischen Analyse deutlich geworden: Die Beitragsregelungen sowohl in der GKV als auch in der PKV sind für viele Selbstständige nicht mehr angemessen. In der PKV wird die Intention der erst 2009 eingeführten Krankenversicherungspflicht durch den Notlagentarif bereits heute ausgehöhlt. Das Geschäftsmodell der PKV ist vom Grundsatz her nicht in der Lage, auf sich ändernde individuelle Erwerbs- und Lebenslagen der Versicherten zu reagieren. Doch auch in der GKV werden die weithin auf Typisierungen basierenden Beitragsregelungen der konkreten Situation vieler Selbstständiger nicht mehr gerecht, wie nicht zuletzt die hohe Zahl von Nichtzahlern unterstreicht. Allerdings prallen hier zwei Schutzinteressen aufeinander: einerseits die Schutzbedürftigkeit kleiner Selbstständiger in prekären Einkommenslagen, aber andererseits auch die Notwendigkeit, die Solidargemeinschaft der GKV vor Überforderung zu schützen. An der solidarischen Finanzierung des Krankenversicherungsschutzes müssen sich deshalb alle Bürger beteiligen, nicht zuletzt auch die nach wie vor vielen Selbstständigen mit hohen und sehr hohen Einkommen.«

Das würde wieder auf eine stärkere oder gar alleinige Steuerfinanzierung verweisen, für die es gute Argumente gibt, aber eben auch Einwände.

Einen anderen Ansatz bringt Florian Staeck in die Debatte ein. In seinem Kommentar Abschied von Bismarck schreibt er: »Was tut die Regierung? Nichts. Sie ignoriert ein sozialpolitisches Problem, das zugleich eine ordnungspolitische Großbaustelle ist: Die Zahl der Selbstständigen ist – politisch gewollt – im Kielwasser der „Agenda 2010“ gestiegen. Darunter sind Gutverdiener genauso wie Menschen mit Einkommen nahe dem Mindestlohn – nur, dass sie auf eigene Rechnung arbeiten.  Doch in der Gesetzlichen Krankenversicherung lebt die alte Bismarck-Welt weiter. Vor 20 Jahren wurde bereits die überkommene Unterscheidung von Arbeitern und Angestellten abgeschafft. Inzwischen stellt sich aber die Frage, ob formale Kriterien der Erwerbsbiografie überhaupt über den Krankenversicherungsschutz bestimmen sollten. Die bisher existierenden Vorschläge, die schlicht auf eine Senkung der Mindestbemessungsgrenzen hinauslaufen, werden der Komplexität nicht gerecht. Eine ordnungspolitisch tragfähige Regelung muss die GKV als Solidargemeinschaft neu austarieren. Völliges Neuland muss dafür nicht betreten werden. Mit der Künstlersozialversicherung liegt ein Bauplan vor, der Orientierung geben kann.«

Fazit: Noch sind wir auf der Suche nach einem wirklich überzeugenden Rezept für die Lösung der beschriebenen Probleme.

Der Gesetzgeber hat keine Lust (mehr). Das Mindestlohngesetz, die nicht vorhandenen Ausnahme-Langzeitarbeitslosen und Flüchtlinge im Anerkennungspraktikum

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Es ist ruhiger geworden um den gesetzlichen Mindestlohn. Die Kritiker schmollen ob der nicht-eingetretenen Vorhersagen und heben hin und wieder das Bein, um deutlich zu machen, dass der Mindestlohn trotzdem von schlechten Eltern ist und dass die schlimmen Folgen irgendwann mal in der Zukunft zu Tage treten könnten. Zum 1. Januar 2017 ist der Betrag von 8,50 Euro auf 8,84 Euro pro Stunde brutto angehoben worden – und damit ist erst einmal Ruhe, bis die Mindestlohn-Kommission erneut beratschlagen darf. Natürlich ist es immer so, dass im Verlauf der Zeit mit Blick auf das zugrundeliegende Gesetzeswerk an der einen oder anderen Stelle Anpassungsbedarfe erkennbar werden, die man dann normalerweise im Gesetzgebungsverfahren aufgreift und das Gesetz anpasst. Und derzeit sind zwei Baustellen erkennbar, die aber partout umschifft werden (sollen).

Das sind beispielsweise – immer wieder – „die“ Langzeitarbeitslosen, für die der Gesetzgeber bei der Normierung des Mindestlohngesetzes aus polit-kosmetischen Gründen und gegen die Empfehlungen der meisten Sachverständigen, die nicht interessengebunden sind, für die ersten sechs Monate eine Ausnahmeregelung von der (eigentlich für alle) geltenden Lohnuntergrenze in das Mindestlohngesetz geschrieben hat (§ 22 Abs. 4 MiLoG). Dort heißt es: »Für Arbeitsverhältnisse von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die unmittelbar vor Beginn der Beschäftigung langzeitarbeitslos im Sinne des § 18 Absatz 1 des Dritten Buches Sozialgesetzbuch waren, gilt der Mindestlohn in den ersten sechs Monaten der Beschäftigung nicht.« Hört sich eindeutiger an, als es ist.

Nun wurde bereits im Gesetzgebungsverfahren von Experten darauf hingewiesen, dass diese Sonderregelung nicht nur inhaltlich mehr als fragwürdig ist, sondern wenn man ein wenig Ahnung hat von der Praxis war jedem klar, dass das kaum Relevanz entfalten wird in der wirklichen Wirklichkeit. So ist es denn auch gekommen. Der bereits aufgerufene Paragraf 22 Absatz 4 MiLoG enthält noch eine Ergänzung, die man angesichts der massiven Kritik schon bei der Entstehung der Norm mit aufgenommen hat: »Die Bundesregierung hat den gesetzgebenden Körperschaften zum 1. Juni 2016 darüber zu berichten, inwieweit die Regelung nach Satz 1 die Wiedereingliederung von Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt gefördert hat, und eine Einschätzung darüber abzugeben, ob diese Regelung fortbestehen soll.«

Und dieser Bericht liegt nun vor (vgl. dazu Mindestlohn: Kabinett beschließt Bericht zur Ausnahmeregelung für Langzeitarbeitslose vom 8. Februar 2017) – mit einer nicht erstaunlichen Erkenntnis und zugleich einer erstaunlichen Schlussfolgerung: Bericht und Einschätzung der Bundesregierung zur Regelung für Langzeitarbeitslose nach § 22 Absatz 4 Satz 2 des Mindestlohngesetzes, so ist der lediglich zwei Seiten umfassende Bericht überschrieben. Wir erfahren, dass die Bundesregierung die Regelung zur Ausnahme der Geltung des Mindestlohns für Langzeitarbeitslose in den ersten sechs Monaten ihrer Beschäftigung durch das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) hat evaluieren lassen. Und der Befund?

»Die Analysen des IAB zeigen, dass die Ausnahmeregelung nur in sehr wenigen Fällen auch tatsächlich angewandt wird.«

So weit, so erwartbar. Was aber sind die Schlussfolgerungen der Bundesregierung? Die folgende Chuzpe muss man erst mal sacken lassen:

»Aus Sicht der Bundesregierung gibt es damit unter den bestehenden Rahmenbedingungen weder zwingende Gründe für eine Beibehaltung der Regelung noch zwingende Gründe für eine Abschaffung. Angesichts der Unsicherheiten über die weiteren Entwicklungen der Wirtschaft und des Arbeitsmarktes in den kommenden Jahren hält es die Bundesregierung jedoch für sinnvoll, Arbeitgebern weiterhin Anreize zu geben, Langzeitarbeitslosen einen Einstieg in den Arbeitsmarkt zu ermöglichen. Die Bundesregierung empfiehlt daher, zum jetzigen Zeitpunkt keine gesetzlichen Änderungen vorzunehmen. Nach Auffassung der Bundesregierung soll die weitere Entwicklung jedoch beobachtet und gegebenenfalls eine erneute Evaluation unter veränderten Bedingungen durchgeführt werden.«

Na klasse. Das Instrument wird wie vorhergesagt nicht genutzt, es ist ein mehr als begründungspflichtiger Fremdkörper in der Architektur einer allgemeinen gesetzlichen Lohnuntergrenze, die Evaluierung hat eindeutige Befunde gebracht – aber der Gesetzgeber lässt alles so, wie es ist und stellt eine nächste Evaluierung des toten Pferdes in Aussicht.

Man könnte das jetzt als eine unverschämte Arbeitsverweigerung des Gesetzgebers brandmarken, wenn da nicht noch eine weitere Fallkonstellation wäre, die möglicherweise erklärt, warum das Mindestlohngesetz als solches nicht angepackt werden soll – die auch immer wieder ins Feld geführten Flüchtlinge. Mit Blick auf diese Personengruppe gibt es seit 2015, als so viele Flüchtlinge zu uns gekommen sind, immer wieder die Forderung nach ihrer Herausnahme aus dem Geltungsbereich des gesetzlichen Mindestlohns, für einige Hardcore-Vertreter generell, für andere wenigstens analog zur Sonderregelung bei den Langzeitarbeitslosen (vgl. dazu beispielsweise den Beitrag Es tut doch gar nicht weh … Gewerkschaften zwischenbilanzieren den – natürlich erfolgreichen – Mindestlohn und die Gegenseite greift auf Flüchtlinge zurück, um es noch mal zu versuchen vom 25. September 2015).

Dieses Ansinnen wurde in der Vergangenheit selbst aus dem Arbeitgeber-Lager zu Recht zurückgewiesen, auch deshalb, weil man keinen fatalen Unterbietungswettbewerb aufmachen wollte mit möglicherweise heftigen Reaktionen auf Seiten der einheimischen Bevölkerung vor allem in den unteren Lohngruppen, die von der (potenziellen) Konkurrenz dann eventuell ganz real getroffen werden.
Aber auch an dieser Front hat sich die Debatte eigentlich beruhigt, um jetzt an einer ganz speziellen Stelle wieder aufzuploppen.

Es geht um Praktika. Da wird dem einen oder anderen einfallen – da war doch was mit Praktika und dem Mindestlohn. Genau, nur in einem eng definierten Rahmen sind die von der Gültigkeit des Mindestlohns ausgenommen (worden) – und das mit diesem gestaltenden Anspruch der damaligen und Noch-Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD), der von Thomas Öchsner in seinem Artikel  Ausnahme für Flüchtlinge so beschrieben wird:

„Ich will das Modell der Generation Praktikum beenden“, sagte sie damals. Mit Kettenpraktika von Hochschulabsolventen sollte nach dem Startschuss für den Mindestlohn Anfang 2015 endlich Schluss sein. Und so kam es dann auch: Praktikanten sind vom Mindestlohn nur dann ausgenommen, wenn es sich um Pflichtpraktika von bis zu drei Monaten während eines Studiums handelt, oder um Pflichtpraktika innerhalb einer schulischen, betrieblichen oder universitären Ausbildung. Der Mindestlohn, betonte Nahles stets, dürfe „kein Schweizer Käse“, der Ausnahmefall nicht zur Norm werden.

Schaut man in das Gesetz, dann findet man die entsprechende Regelung in dem bereits im anderen Zusammenhang aufgerufenen § 22 MiLoG, konkret im Absatz 1. Dort wird explizit und abschließend (weil nicht mit den üblichen Formulierungen wie „insbesondere“ als exemplarisch für einen weiteren Anwendungsbereich gekennzeichnet) aufgelistet, in welchen vier Fallkonstellationen der Mindestlohn nicht angewendet werden muss:

1. ein Praktikum verpflichtend auf Grund einer schulrechtlichen Bestimmung, einer Ausbildungsordnung, einer hochschulrechtlichen Bestimmung oder im Rahmen einer Ausbildung an einer gesetzlich geregelten Berufsakademie leisten,
2. ein Praktikum von bis zu drei Monaten zur Orientierung für eine Berufsausbildung oder für die Aufnahme eines Studiums leisten,
3. ein Praktikum von bis zu drei Monaten begleitend zu einer Berufs- oder Hochschulausbildung leisten, wenn nicht zuvor ein solches Praktikumsverhältnis mit demselben Ausbildenden bestanden hat, oder
4. an einer Einstiegsqualifizierung nach § 54a des Dritten Buches Sozialgesetzbuch oder an einer Berufsausbildungsvorbereitung nach §§ 68 bis 70 des Berufsbildungsgesetzes teilnehmen.

Nun gibt es mit Blick (nicht nur) auf Flüchtlinge, sondern generell bei Zuwanderern das Problem, dass im Kontext der Anerkennung ihrer im Ausland erworbenen Berufsabschlüsse hier in Deutschland zuweilen ein Anerkennungspraktikum absolviert werden muss, also eine bestimmte Zeit der beruflichen Tätigkeit in einem Betrieb, bevor man die Gleichwertigkeit ihres Abschlusses und damit deren Verwendbarkeit auf dem deutschen Arbeitsmarkt feststellen kann. Das ist insgesamt ein kompliziertes Feld, weiterführende Informationen kann man beispielsweise dieser Website entnehmen: Anerkennung in Deutschland. Das Informationsportal der Bundesregierung zur Anerkennung ausländischer Berufsqualifikationen.

Zu der aktuellen Problematik im Zusammenhang mit dem Mindestlohn schreibt Thomas Öchsner in seinem Artikel:

»Es geht dabei um Flüchtlinge und Zuwanderer, die sich für die Anerkennung ihres ausländischen Berufsabschlusses in Deutschland nachqualifizieren. In diesen Fällen soll für sie ebenfalls kein Mindestlohn gelten. Muss ein Geflüchteter mit einem Ausbildungsberuf noch praktische Kenntnisse in einem Betrieb erwerben, damit sein ausländischer Abschluss als gleichwertig gilt, sei dies wie ein Pflichtpraktikum zu werten – also gibt es keine 8,84 Euro die Stunde. So steht es in einem gemeinsamen Papier der drei Bundesministerien für Arbeit, Finanzen und Bildung.«

Nun kann man mit guten Gründen für diesen speziellen Bereich tatsächlich Argumente ins Feld führen, die bei einer Beschäftigung von Flüchtlingen und anderen Zuwanderern in einem der Anerkennung ihres Berufsabschlusses dienenden Praktikum für die Nicht-Anwendung des Mindestlohns sprechen. Vor allem, wenn man ansonsten davon ausgehen muss, dass viele Unternehmen ansonsten auf das Angebot solcher Plätze verzichten würden, was wiederum fatal wäre für eine Integrationsperspektive, denn auf dem deutschen Arbeitsmarkt sind nun mal Berufsabschlüsse von zentraler Bedeutung.

Die Bundesregierung will also mit dem erwähnten „Papier“ die Rechtslage klarstellen, ohne dies ausdrücklich in das Mindestlohngesetz aufzunehmen. Man will den Hinweis auf die Mindestlohnfreiheit bei Anerkennungspraktika lediglich als „Bestandteil des Informationsangebots der Bundesregierung“ kommunizieren.

Und da gibt es jetzt Probleme. Zum einen haben die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages mit Datum 17. Januar 2017 eine Stellungnahme verfasst unter der Überschrift Mindestlohnfreiheit von Anpassungspraktika nach dem Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz. Öchsner fasst den zentralen Befund aus dem Gutachten so zusammen: »Qualifizierungen, die im Rahmen der Anerkennung von ausländischen Berufsabschlüssen anfallen, seien „nach Wortlaut und Systematik nicht von der Ausnahmeregelung für Pflichtpraktika erfasst“. Diese Ausnahmeregelung ließe sich zwar im Prinzip auf die notwendigen Praktika und Kurse bei solchen Nachqualifizierungen übertragen. Der Wille des Gesetzgebers lasse sich aber „aus der Gesetzesgenese nicht zweifelsfrei ableiten“.«
In dem Gutachten selbst findet man auf S. 11 eine zusammenfassende Bewertung und einen an sich praktikablen Lösungsvorschlag:

»Betriebliche Phasen der Anpassungsqualifikationen im Kontext der Anerkennung ausländischer Berufsabschlüsse können grundsätzlich als Praktika im Sinne der Definition des § 22 Abs. 1 Satz 3 MiLoG angesehen werden. Sie sind nach Wortlaut und Systematik nicht von der Ausnahmeregelung für Pflichtpraktika nach § 22 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 MiLoG erfasst. Der Wille des Gesetzgebers lässt sich aus der Gesetzesgenese nicht zweifelsfrei ableiten. Jedoch sind sie den in der der Ausnahmeregelung ausdrücklich erwähnten Pflichtpraktika im Hinblick auf ihren Zweck, die Interessenlage der Beteiligten und ihre fehlende Missbrauchsanfälligkeit wesentlich gleich gelagert, so dass Sinn und Zweck der Ausnahmeregelung für deren Einbeziehung in § 22 Abs. 1 Satz Nr. 1 MiLoG im Wege der Analogie sprechen, wie sie in dem vorliegenden Entwurf der gemeinsamen Auslegung der Exekutive vorgeschlagen wird.«

Also gut, wird der eine oder andere an dieser Stelle für sich bilanzieren, dann fügt der Gesetzgeber eben in den genannten § 22 Absatz 1 neben den bereits verankerten vier Fallkonstellationen einen fünften Punkt ein und gut ist. So könnte das laufen, so müsste das laufen.

Aber: Das Bundesarbeitsministerium verweigert sich diesem nachvollziehbaren und gebotenen Ansinnen. Dazu Thomas Öchsner das BMAS zitierend:

»Es sei überhaupt nicht nötig, das Mindestlohngesetz deswegen zu erweitern, sagte eine Sprecherin. Eine vermeintlich klarstellende Regelung würde zwangsläufig neue Auslegungsfragen für andere Formen von Praktika und Qualifizierungszeiten aufwerfen, „die nicht im Gesetz explizit genannt werden“. Dies würde „nicht zu einem Mehr an Rechtssicherheit führen“.«

Warum zieren die sich so? Brigitte Pothmer, die arbeitsmarktpolitische Sprecherin der Grünen im Bundestag, hat eine naheliegende Vermutung und spricht die auch aus: Sie glaubt, dass sich hinter diesem Nein des Ministeriums ein anderer Grund verbirgt: Nahles wolle das Gesetz nicht anfassen, „weil sie befürchtet, dass die Union diese Gelegenheit nutzen würde, um den Mindestlohn auszuhöhlen“.

Das wäre mit Blick auf die mehr als fragile Mechanik der Großen Koalition, die ja bereits in die Lähmungsphase angesichts des anlaufenden Bundestagswahlkampfs eingetreten ist, durchaus nachvollziehbar, wenn auch frustrierend. Denn damit droht der Sache, um die es im Interesse einer möglichst gelingenden Arbeitsmarktintegration von Flüchtlingen und anderen Zuwanderern gehen sollte, eine große, möglicherweise existenzielle Gefahr – nämlich der Zustand einer bewusst in Kauf genommenen Rechtsunsicherheit für die Unternehmen, die im Ergebnis dazu führen kann und wird, dass diese nicht oder in einem viel zu geringem Umfang die dringend benötigten Praktikumsplätze zur Verfügung stellen. Und dass das eben keine theoretische Gefahr ist, kann man dem Gutachten der Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags auch entnehmen. Dort heißt es wohlformuliert, aber mit klarer Ansage auf Seite 11:

»In Anbetracht des Umstandes, dass der Auffassung der Exekutive insoweit keine Bindungswirkung gegenüber der unabhängigen Arbeitsgerichtsbarkeit zukommt, kann nicht mit Sicherheit davon ausgegangen werden, dass diese Auslegung von der Rechtsprechung geteilt wird. Im Sinne der Rechtssicherheit wäre daher eine ausdrückliche Aufnahme der Anpassungspraktika in das MiLoG durch eine entsprechende Gesetzesänderung einer Erstreckung der Ausnahmenregelung im Wege der Analogie vorzuziehen.«

Und da glaubt man, dass vor diesem Hintergrund Unternehmen bereitwillig genügend Anerkennungspraktika zur Verfügung stellen werden? Es wäre absolut nachvollziehbar, wenn sie einen Teufel tun.

Fazit: Weil die zuständige Bundesarbeitsministerin (institutionengoistisch im Gefüge der auslaufenden Großen Koalition durchaus nachvollziehbar) keine Lust hat, den zugeschnürten Sack Mindestlohngesetz an einer bestimmten Stelle wieder aufzumachen, weil sie befürchtet, dann erneut mit einem Hornissenschwarm an weiteren Ausnahmeforderungen konfrontiert zu werden, wird so getan, als könne man über die Kommunikation des „Informationsangebots der Bundesregierung“ eine rechtlich bindende Wirkung entfalten, was nachweisbar falsch ist – und was die betroffenen Betriebe in ein unlösbares Dilemma stürzt, das sie dann völlig rational mit Verweigerung beantworten werden müssen.

Das aber wäre mit Blick auf die sowieso schon nicht einfache und an vielen Stellen hakende Arbeitsmarktintegration von Menschen, die nach Deutschland gekommen sind und von denen viele hier auch bleiben wollen oder werden müssen, ein katastrophales Ergebnis. Die Bundesregierung hat nicht das Recht, aufgrund ihrer (parteipolitischen) Selbst-Blockade einen so wichtigen Änderungsbedarf (der übrigens aufgrund seiner Kleinteiligkeit gesetzgeberisch rasch erledigt werden kann, wenn man denn will) einfach liegen zu lassen. Auch hier wieder würde man die Verantwortlichen gerne in Haftung nehmen können für die sicher eintretenden Schäden.

Die Schwarzarbeit schrumpft. Aber Mindestlohn und Kündigungsschutz sind weiter die Schuldigen. Was für ein Unsinn

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In Deutschland nehmen Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung nach Berechnung von Wissenschaftlern weiter ab. Das ist doch mal eine positive Nachricht, die da von der FAZ und anderen Medien verbreitet wurde. vgl. beispielsweise den Artikel Schwarzarbeit geht weiter zurück: »Das Verhältnis von Schattenwirtschaft zu offizieller Wirtschaft reduziert sich der Studie zufolge im achten Jahr in Folge. Der Anteil am Bruttoinlandsprodukt (BIP) ist mit 10,4 Prozent (Vorjahr 10,8 Prozent) demnach so niedrig wie noch nie seit dem Beginn der Studienstatistik 1995. In der Schattenwirtschaft werden in diesem Jahr laut der Schätzung Leistungen im Wert von 330 Milliarden Euro erbracht, 6 Milliarden Euro weniger als 2016. Unter Schattenwirtschaft versteht man Schwarzarbeit – also zumeist Bezahlungen in bar ohne Rechnung und an der Steuer vorbei -, aber auch andere Formen der illegalen Beschäftigung.« Nun wird sich der eine oder andere aufmerksame Leser sicherlich fragen, wie man denn etwas, dass im wahrsten Sinne des Wortes im Schatten passiert, so genau mit Euro-Beträgen beziffern kann. Eine gute Frage.

Die Zahlen zur Schattenwirtschaft, die in diesen Tagen (wieder) durch die Medien rauschen, werden alljährlich veröffentlicht von Friedrich Schneider von der Universität Linz in Kooperation mit dem Institut für angewandte Wirtschaftsforschung (IAW) in Tübingen. Die diesjährige Ausgabe ist so überschrieben: Prognose zur Entwicklung der Schattenwirtschaft 2017: Anhaltend positive Beschäftigungslage und steuerliche Entlastungen führen zu einem weiteren Rückgang der Schattenwirtschaft vom 7. Februar 2017.

»Der langjährige Zuwachs der offiziellen Beschäftigung sowie das Wirtschaftswachstum werden nach der Prognose im Jahr 2017 erneut zu einem Rückgang der Schattenwirtschaft in Deutschland führen. Auch steuerliche Entlastungen tragen dazu bei, dass die Schattenwirtschaft in diesem Jahr um ca. 1,8 Prozent zurückgehen wird. Das Verhältnis von Schattenwirtschaft zu offizieller Wirtschaft reduziert sich dadurch weiter auf 10,4 %.« Die Abbildung verdeutlicht den im Grunde seit 2003 erkennbaren Rückgang der Schattenwirtschaft, wenn man den misst als Anteil am Bruttoinlandsprodukt (BIP). Allerdings stellt sich auch hier die Frage nach der Genauigkeit der ermittelten und in der Abbildung dargestellten Werte, für ein höchst subtiles und gleichsam naturbedingt nur schwach ausgeleuchtetes Feld wie die Schattenwirtschaft.
Zur Methodik der Berechnungen kann man auf diese Veröffentlichung verweisen:

Friedrich Schneider und Bernhard Boockmann (2016): Die Größe der Schattenwirtschaft – Methodik und Berechnungen für das Jahr 2016, Linz und Tübingen, 2. Februar 2016

Man muss an dieser Stelle besonders zwei Aspekte hervorheben: 1.) Es handelt sich um Schätzgrößen, die bis auf konkrete Euro-Beträge heruntergerechnet werden, die auf zahlreichen Annahmen basieren. Und 2.) Die Schätzungen des Friedrich Schneider sind in der volkswirtschaftlichen Diskussion nicht unumstritten, es gibt erhebliche Zweifel vor allem an der ausgewiesenen Höhe der Schattenwirtschaft (vg. zur Kritik an der Methodik der verwendeten Schätzverfahren beispielsweise U. Thießens (2011): Schattenwirtschaft: Vorsicht vor hohen Makroschätzungen, in: Wirtschaftsdienst, H. 3/2011, S. 194-201). Aber das soll in diesem Beitrag gar nicht weiter verfolgt werden, auch wenn es wichtig ist zu sehen, dass die auch aktuell wieder verwendeten Zahlen zur Schattenwirtschaft und damit als ein Teil von ihr der Schwarzarbeit auf höchst wackeligen Beinen stehen.

Es soll an dieser Stelle auch nur daran erinnert, nicht aber weiter vertieft werden, dass Schneider und Boockmann in den vergangenen Jahren hinsichtlich ihrer Prognosen und vor allem der dahinter stehenden angeblichen Ursachen ordentlich daneben gelegen haben. Das kann man an älteren Beiträgen in diesem Blog nachvollziehen:

So wurde am 3. Februar 2015, also kurz nach der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns, kritisch über die damalige Prognose der Schattenwirtschaftsexperten berichtet: Beim Mindestlohn-Bashing darf die Schattenwirtschaft nicht fehlen. Und wenn sie passend gemacht werden muss, so war der Beitrag überschrieben. Denn damals wurde mit Bezug auf die Schneider/IAW-Prognose davon gesprochen, dass der Mindestlohn die Schwarzarbeit befeuern würde. Das ist aber nicht passiert.
Und ein Jahr später gab es dann das Flüchtlingsthema. Und auch die mussten herhalten für eine letztendlich nicht eingetretene Prognose, dass die Schwarzarbeit wieder anziehen werde. Vgl. dazu den Beitrag An sich gute Nachrichten aus der Schattenwirtschaft. Wenn da nicht die Flüchtlinge wären, von denen Gefahr droht. Aber ist das wirklich so? vom 2. Februar 2017. Auch hier ist es bislang anders gekommen, als von den Autoren gegenüber der Presse (nicht aber in ihren schriftlichen Ausarbeitungen, die durchaus differenzierter daherkommen) geäußert wurde.

Nun könnte man meinen, dass die gelernt haben aus den Erfahrungen der Vergangenheit und etwas vorsichtiger agieren – oder schlichtweg mit mehr Demut angesichts der Komplexität der die Schwarzarbeit beeinflussenden Faktoren. Leider erweisen sich offensichtlich gerade Ökonomen irgendwie als lernresistent. Denn dem FAZ-Bericht über die neuen Zahlen und die Prognose für 2017 kann man entnehmen, dass man zwar keinen durch was auch immer bedingten Anstieg mehr vorhersagt, aber dann kommt das hier:

»Dass es hierzulande im Vergleich zu den Vereinigten Staaten oder der Schweiz offenbar attraktiver ist, schwarz zu arbeiten, erklärt Co-Autor Bernhard Boockmann vom IAW mit der hohen Regelungsdichte des Arbeitsmarktes – Mindestlohn und Kündigungsschutz nennt er als Beispiele. „Je stärker der Arbeitsmarkt reguliert ist, desto stärker ist die Versuchung für Arbeitgeber, in die Schattenwirtschaft auszuweichen und dadurch die die Regulierung zu umgehen.“«

Das nun ist gelinde gesagt Humbug. Irreführung der interessierten Öffentlichkeit, vielleicht aber auch „nur“ (allerdings genau so schlimm) ein krampfhaftes Festhalten an Modellvorstellungen, die der ganzen Zahlenspielerei zugrunde liegen.

Warum das Unsinn ist? Einen Hinweis auf die Antwort findet man bei den Studien-Autoren selbst.:

»Von Schwarzarbeit betroffen sind … vor allem Baugewerbe und Handwerk – gefolgt von Gastronomie und haushaltsnahen Dienstleistungen, zu denen etwa auch die 24-Stunden-Betreuung älterer Menschen gehört.«

Klammern wir an dieser Stelle einmal die Großbaustellen aus, bei denen im großen Umfang und vor allem über die illegale Beschäftigung osteuropäischer Arbeitskräfte Profite gescheffelt werden von letztendlich organisierter Kriminalität, und fokussieren uns auf die typischen Formen der Schwarzarbeit, dann wird schnell erkennbar, dass das alles wenig bis nichts mit Kündigungsschutz und Mindestlohn zu tun haben kann.

Beispiel 1: Bau und Handwerk. Man muss doch nur einmal sehenden Auges an einem Samstag durch die Neubaugebiete unseres Landes gehen und sich anschauen, wer dort eigentlich arbeitet. Viele Schwarzarbeiter wird man finden. Aber in aller Regel sind das Bauarbeiter und Handwerker, die unter der Woche regulär beschäftigt in einem Unternehmen arbeiten und sich an den Samstagen etwas dazuverdienen, brutto für netto. Die teilweise die Arbeitsutensilien ihres Betriebs nutzen, in dem sie sozialversicherungspflichtig und versteuert arbeiten. Oder Handwerker, die selbstverständlich ganz legal Aufträge von Unternehmen oder der öffentlichen Hand erledigen, wenn aber ein Privathaushalt einen Auftrag vergibt, dann wird schon standardmäßig von vielen gefragt: Auf Rechnung?

Beispiel 2: Haushaltsnahe Dienstleistungen, z. B. die Putzkräfte. Haben Sie schon mal versucht, als Privathaushalt eine legale Putzhilfe auf 450 Euro-Basis zu bekommen? Sie werden eine solche Erfahrung gemacht haben: Die meisten Bewerberinnen auf private Putzstellen wollen das schwarz machen – bzw. sie müssen das schwarz machen. Weil sie oftmals schon eine offizielle geringfügige Beschäftigung haben und ausüben, z.B. putzen sie Büros oder Sportstudios oder was auch immer aus der legalen Wirtschaft und arbeiten dort als legale Minijobber. Selbst wenn sie wollten, sind sie gar nicht in der Lage, einem Privathaushalt eine legale Beschäftigungsoption anzubieten.

Aber der aufmerksame Leser möge sich Beispiel 1 und 2 genau anschauen: Wo ist da der Kündigungsschutz und der Mindestlohn der die Schwarzarbeit generierende Faktor? Das ist nichts weiter als Ideologie oder veraltetes Modelldenken. Mit der Wirklichkeit hat das nichts zu tun.

Donald Trump als Kämpfer für eine ehrliche Arbeitslosenstatistik? Zur Diskussion über die „Unterbeschäftigung“ und interessante Parallelen zu Deutschland

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In der deutschen Diskussion gibt es seit langem einen veritablen Streit um die „richtigen“ Arbeitslosenzahlen. Waren es nun im Januar 2017 wirklich nur 2,77 Mio. Arbeitslose – oder nicht doch eher 3,7 Mio., also 900.000 mehr Betroffene, als den Bürgern mitgeteilt wurde? Vgl. dazu die genaueren Erläuterungen in dem Beitrag Der Arbeitsmarkt und die vielen Zahlen: Von (halb)offiziellen Arbeitslosen über Flüchtlinge im statistischen Niemandsland bis zu dauerhaft im Grundsicherungssystem Eingeschlossenen vom 2. Februar 2017. Und auch die 3,7 Mio. Menschen, die von der BA unter dem Stichwort Arbeitslose plus „Unterbeschäftigung“ ausgewiesen werden, können durchaus als Untergrenze für die wahre Betroffenheit von Erwerbslosigkeit verstanden werden. In einem doppelten Sinne interessanterweise wird eine vergleichbare Diskussion in den USA geführt. Zum einen gibt es auch dort eine Debatte über die offizielle und die „wahre“ Größenordnung der Erwerbslosigkeit – und zum anderen hat der viel geschmähte Donald Trump den Finger auf diese offene und eben nicht nur statistische Wunde gelegt. Natürlich mit ganz eigenen Interessen und nicht ohne wahrhaft Trump’sche Widersprüche, zugleich aber mit erstaunlichen Parallelen zur deutschen Debatte.

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Die „Pflegemafia“ … und ihre Verarbeitung durch die Rechtsprechung am Beispiel von tatbeteiligten Pflegebedürftigen

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Im Frühjahr 2016 rauschte das ein paar Tage durch die Medienlandschaft – „Pflegemafia“ konnte man da lesen, sogar von einer „russischen“ Pflegemafia auf deutschem Boden war die Rede. Auslöser der damaligen Beschäftigung mit einer besonderen Ausprägung des Abrechnungsbetrugs im Bereich der ambulanten Pflege war der Beitrag So funktioniert der Milliarden-Betrug der Pflege-Mafia von Dirk Banse und Anette Dowideit. Das wurde auch in diesem Blog aufgegriffen: Eine russische Pflegemafia inmitten unseres Landes? Über milliardenschwere Betrugsvorwürfe gegen Pflegedienste und politische Reflexe, so ist der Beitrag vom 18. April 2016 überschrieben. »Ambulante Pflege ist ein lukrativer Markt, auf dem sich viele dubiose Anbieter tummeln. Seit Jahren gibt es Berichte über osteuropäische Firmen, die Kranken- und Pflegekassen abzocken, indem sie Senioren als Pflegefälle ausgeben, die in Wahrheit noch rüstig sind«, so hatten das Banse und Dowideit formuliert. Ute Krogull hat das kurze Zeit später in ihrem Artikel Die schmutzigen Geschäfte der Pflegemafia aufgegriffen: »Es gibt ein System des organisierten Betrugs, in das angeblich sogar Ärzte verwickelt sind. Viele wissen davon. Doch keiner kommt dagegen an, wie das Beispiel Augsburg zeigt.«

Branchenkenner sprechen von einem „riesigen grauen Markt in einem abgeschotteten System“. Wie funktioniert das? Krugall beschreibt das in ihrem Artikel so:

»Dienste kreuzen – teilweise in Absprache mit Pflegebedürftigen bzw. deren Angehörigen – Leistungen auf den Abrechnungsbögen an, die nie erbracht wurden. Menschen werden instruiert, sich gegenüber dem Medizinischen Dienst der Krankenkassen, der die Pflegestufe vergibt, hinfälliger zu stellen, als sie sind. Hilfskräfte übernehmen Aufgaben von Fachkräften. Überschüsse aus dem Betrugsgeschäft teilt man sich, macht Gegengeschäfte oder stellt Angehörige pro forma als Pfleger an – ohne dass sie einen Finger rühren.«

Die Staatsanwaltschaft ermittelt auch in Augsburg gegen einen Pflegedienst. Dieser soll in über 600 Fällen betrügerische Abrechnungen erstellt und so in vier Jahren über 200.000 Euro ergaunert haben. Krugall hat natürlich die naheliegende Frage gestellt: Warum fällt das – wenn es denn so weit verbreitet sei – so selten auf?

»Eckard Rasehorn, Geschäftsführer der Arbeiterwohlfahrt Augsburg-Stadt, sagt: „Kassen und Sozialhilfeträger können nichts beweisen.“ Was passiert, ist offensichtlich hochprofessionell organisiert und spielt sich hinter verschlossenen Türen ab. Und das in einer regelrechten Parallelgesellschaft, die gegen „den Staat“ zusammenhält. Klaus Kneißl, Sozialplaner beim Augsburger Sozialreferat, sagt: „Der Nachweis ist wahnsinnig schwer zu führen.“ Möglich sei es nur bei besonders dreisten Fällen. Wenn zum Beispiel das Sozialamt, das für Patienten ohne Versicherung die Kosten übernimmt, eine Rechnung aus dem Krakenhaus erhält – und parallel die Forderung eines Dienstes, der den Menschen angeblich zur selben Zeit zu Hause gepflegt hat.«

Und immer wieder wurde damals von einer „russischen“ Pflegemafia gesprochen, eine etwas ungenaue Formulierung, aber auch in Augsburg war (ist?) das relevant, was man diesen Erläuterungen entnehmen kann:

»Die russische Parallelgesellschaft ist in Augsburg immer wieder Thema. 25.000 der 284.000 Bürger haben Wurzeln in postsowjetischen Staaten. Es gibt ein ganzes System von Geschäften, Dienstleistungsunternehmen, Pflegediensten und Ärzten. Kneißl schätzt, dass mindestens zehn der 50 Augsburger Sozialstationen in russischer Hand sind. Teilweise sind sie erkennbar an typischen Namen aus dem Sprachraum, gerne Frauenvornamen oder mythologische Figuren. Großteils sind sie auf russischsprachige Klienten spezialisiert, das Personal ist oft schlecht bezahlt und spricht teilweise kaum Deutsch.«

Man muss allerdings anmerken, dass die betrügerischen Aktivitäten im vergangenen Jahr kein wirklich neues Phänomen waren, bereits 2011 gab es Diskussionen darüber anlässlich von Vorgängen in Berlin. Dort ging es um „normale“ Pflege im häuslichen Kontext, Im vergangenen Jahr hingegen wurde vor allem die Expansion des betrügerischen Pflegemodells auf „lukrative“ Beatmungspatienten beklagt.

Es ging also um einen Betrug der Sozialsysteme mit Schwerstkranken, die rund um die Uhr Betreuung brauchen und aus Sicht der Kriminellen deutlich lukrativer sind. Mit ihnen lassen sich pro Monat bis zu 15.000 Euro illegal abzweigen.

Aber auch hier wieder stoßen wir auf das gleiche Muster wie bei der „normalen“ häuslichen Pflege. So wurde im vergangenen Jahr berichtet und beklagt: „Patienten und Angehörige wirken häufig an den Betrugshandlungen mit“, so ein Ermittler aus Nordrhein-Westfalen. „Dafür erhalten sie einen Teil der Beute.“

Das stellt sich nicht nur dem einen oder anderen die Frage, was eigentlich mit diesen Beteiligten des betrügerischen Handelns passiert, wenn denn Fälle tatsächlich ans Tageslicht gezogen werden können. Dazu konnte man beispielsweise am 2. November 2016 lesen: »Kooperieren Pflegemafia und Patienten, kommt das dem Staat teuer zu stehen. Das Sozialgericht Berlin hat nun entschieden: Ein Amt darf betrügerischen Sozialhilfeempfängern die Leistung kürzen«, berichtete Matthias Wallenfels in seinem Artikel Amt darf Rentnerin Sozialhilfe kürzen: Das Sozialamt darf die Sozialhilfe einer Pflegebedürftigen rückwirkend um Geldbeträge kürzen, die diese von einem kriminellen Pflegedienst als Kick-Back für ihr Mitwirken beim Abrechnungsbetrug erhalten hat, so das Sozialgericht Berlin. Und die daraus folgenden Rückforderungen darf das Sozialamt durch Anrechnung auf die laufende Grundsicherung sofort durchsetzen.

Was genau ist passiert und auf welcher Grundlage hat das Sozialgericht seine Entscheidung (S 145 SO 1411/16 ER) getroffen? Schauen wir uns den geschilderten Sachverhalt genauer an:

»Im konkreten Fall stand ein Berliner Pflegedienst im Fokus der Staatsanwaltschaft. Sichergestellte Kassenbücher und Dienstpläne begründen laut SG den Verdacht, dass hier rund 300 Patienten in den Abrechnungsbetrug verwickelt waren.
Die 1949 geborene Klägerin beziehe vom Sozialamt Steglitz-Zehlendorf, seit Jahren Grundsicherung im Alter. Zugleich sei sie Patientin des beanstandeten Pflegedienstes.
Mit Bescheid vom 11. August 2016 habe das Sozialamt sämtliche Bescheide zurückgenommen, mit denen der Antragstellerin Sozialleistungen für den Zeitraum November 2014 bis Februar 2015 bewilligt worden waren.
Die Antragstellerin habe in diesem Zeitraum für ihre Mitwirkung am Abrechnungsbetrug des Pflegedienstes ein Einkommen aus Kick-Back-Zahlungen zwischen 245 und 336 Euro monatlich erzielt. Dadurch sei ihre Hilfebedürftigkeit entsprechend verringert worden.«

1.125 Euro zu viel gezahlte Sozialhilfe seien zurückzuzahlen. Zur Begleichung der Erstattungsforderung werde die laufende Grundsicherung ab sofort um monatlich 73 Euro gekürzt, so das zuständige Sozialamt – und dagegen hatte die Betroffene Klage beim Sozialgericht eingelegt, die von diesem zurückgewiesen wurde (vgl. dazu auch Sozialgericht Berlin: Leistungskürzungen wegen Pflegebetrugs – Sozialgericht bestätigt Linie der Sozialämter, 02.11.2016). Darin erfahren wir zu den Gründen für die Ablehnung der Klage seitens des Berliner Sozialgerichts:

»Die Anrechnung der „Kick-Back-Zahlungen“ als Einkommen und die darauf gestützte Rückforderung von Sozialleistungen seien nicht zu beanstanden. Laut den von der Staatsanwaltschaft beschlagnahmten Kassenbüchern habe die Antragstellerin über die Jahre von dem Pflegedienst insgesamt sogar Zahlungen in Höhe von 12.064 Euro erhalten. An der Richtigkeit der Kassenbücher habe das Gericht keine Zweifel. Offensichtlich habe der Pflegedienst derartige Unterlagen führen müssen, um angesichts von rund 300 am Betrugssystem beteiligten Patienten den Überblick über seine „Wirtschaftlichkeit“ zu behalten. Die Kassenbücher würden durch die ebenfalls beschlagnahmten Dienstpläne bestätigt.
Die Einwände der Antragstellerin seien in keiner Weise nachvollziehbar. Die Antragstellerin habe nämlich Nachweise über tägliche Pflege unterschrieben, obwohl sie laut Abschlussbericht des Landeskriminalamtes überhaupt nicht gepflegt worden sei. Die Unzuverlässigkeit des Pflegedienstes sei dem Gericht im übrigen aufgrund einer Vielzahl weiterer Verfahren bereits bekannt.«

Das Sozialgericht betonte auch das Vorliegen ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Rückforderung, u.a. mit Hinweis darauf, angesichts »des Ausmaßes des Leistungsbetrugs mit einem Schaden in Höhe von mehreren Millionen Euro sei auch aus generalpräventiven Gründen eine sofortige Reaktion des Sozialhilfeträgers erforderlich.«
Das Vorgehen diene dem Schutze des Sozialversicherungssystems und der Gesamtheit der Steuerzahler.

Eigentlich nachvollziehbar. Aber dann stoßen wir bereits in der Pressemitteilung des Sozialgerichts am Ende nach dem Hinweis, dass das Urteil noch nicht rechtskräftig sei, weil Beschwerdemöglichkeit beim Landessozialgericht bestehen würde, auf diesen Passus, bei dem der Nicht-Jurist zwei- oder mehrmals hinschauen muss:

»Der Beschluss gibt die überwiegende Rechtsauffassung am Sozialgericht wieder. Eine abweichende Auffassung hat die 146. Kammer vertreten (Beschluss vom 21. Oktober 2016 – S 146 SO 1487/16 ER). Die 146. Kammer hält den vom Sozialamt gewählten Weg, Einkommen aus Straftaten auf erhaltene Sozialhilfe anzurechnen, aus dogmatischen Gründen für falsch. Es sei inkonsequent, Gewinne aus kriminellen Handlungen auf die Sozialhilfe anzurechnen, denn Hilfeempfänger dürften grundsätzlich nicht auf Einnahmequellen verwiesen werden, die von der Rechtsordnung missbilligt werden.«

Offensichtlich muss diese Unstimmigkeit auf der nächst höheren Instanzenebene geklärt werden. Genau das ist mittlerweile passiert, mit diesem Ergebnis: Keine Sozialhilfekürzung wegen Pflegebetrugs: »Pflegebedürftigen, die sich am Pflegebetrug beteiligt haben, darf die Sozialhilfe dennoch nicht die Leistungen für den täglichen Lebensunterhalt kürzen. Sogenannte Kick-back-Zahlungen, die Pflegebedürftige für ihre Unterschrift unter nicht erbrachte Leistungen erhalten haben, sind kein „Einkommen“ das auf die Sozialhilfeleistungen angerechnet werden kann, entschieden zwei Senate des Landessozialgerichts (LSG) Berlin-Brandenburg in Potsdam. Sie hoben damit gegenteilige Eilentscheidungen des Sozialgerichts Berlin auf. Das Sozialamt könne nicht verlangen, Einkünfte aus strafbaren Handlungen zum Bestreiten des Lebensunterhalts einzusetzen.«

Die Pressemitteilung des Landessozialgerichts Berlin-Brandenburg vom 2. Februar 2017 ist so überschrieben: Leistungskürzungen wegen Pflegebetrugs – Landessozialgericht bremst Sozialämter. Auch beim LSG haben sich gleich zwei Senate mit der Materie parallel beschäftigt, denn dort sind zwei Senate (bestehend aus jeweils drei Berufsrichtern) mit der Sparte der Sozialhilfe befasst. Beide Senate haben übereinstimmend entschieden, dass die Sozialämter die „sofortige Vollziehung“ ihrer Bescheide nicht anordnen durften. Unterschiede gab es nur in der Begründung:

  1. Der 15. Senat hat die Rechtsfrage, ob Kick-Back-Zahlungen Einkommen im Rechtssinne seien, ausdrücklich offen gelassen (Beschluss vom 21. Dezember 2016, L 15 SO 301/16 B ER, rechtskräftig). Allerdings sei der Erhalt von Kick-Back-Zahlungen nicht hinreichend belegt, denn hierfür spreche einzig ein Eintrag in einem Kassenbuch des Pflegedienstes. Umgekehrt sei z.B. nicht erwiesen, dass die Antragstellerin Pflegeleistungen in einem geringeren als mit der Pflegekasse abgerechneten Umfange erhalten habe.
  2. Der 23. Senat hat offen gelassen, ob der Erhalt von Kick-Back-Zahlungen erwiesen sei und entschieden (z.B. Beschluss vom 9. Januar 2017, L 23 SO 327/16 B ER, rechtskräftig), dass Kick-Back-Zahlungen als Gewinne aus begangenen Straftaten kein „Einkommen“ im Sinne des Sozialhilferechts darstellten. Ein solcher Zufluss an Geld stamme aus einem gemeinschaftlich begangenen Betrug und sei von vornherein mit einer Rückzahlungspflicht belastet. Eine Behörde könne nicht verlangen, Einkünfte aus strafbaren Handlungen zum Bestreiten des Lebensunterhalts einzusetzen, um so den Anspruch auf staatliche Sozialleistungen zu mindern.

Der entscheidende Punkt ist natürlich die Argumentation des 23. Senats hinsichtlich einer Nich-Anrechenbarkeit des gemeinsam erwirtschafteten Profits durch das betrügerische Handeln, da es „kein Einkommen“ sei. Sollte sich diese Linie im Hauptsacheverfahren durchsetzen, dann wird damit ein – nun ja – irritierendes Signal ausgesendet, denn dass man das Mitwirken der Betroffenen bzw. ihrer Angehörigen braucht, um richtig abzuzocken, ist wohl mehr als offensichtlich.

Zugleich lehrt uns dieser Ausflug in die Tiefen und Untiefen der Sozialrechtsprechung, dass das Aufdecken von Missbrauch das eine ist, das andere hingegen die sich über sehr lange Zeit hinziehende juristische Aufarbeitung mit teilweise mehr als bedenkenswerten Ergebnissen. In der Zwischenzeit könnte der Rubel weiter gerollt sein, was man natürlich nur vermuten kann.