Stefan Sell

Die „Pflegemafia“ … und ihre Verarbeitung durch die Rechtsprechung am Beispiel von tatbeteiligten Pflegebedürftigen

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Im Frühjahr 2016 rauschte das ein paar Tage durch die Medienlandschaft – „Pflegemafia“ konnte man da lesen, sogar von einer „russischen“ Pflegemafia auf deutschem Boden war die Rede. Auslöser der damaligen Beschäftigung mit einer besonderen Ausprägung des Abrechnungsbetrugs im Bereich der ambulanten Pflege war der Beitrag So funktioniert der Milliarden-Betrug der Pflege-Mafia von Dirk Banse und Anette Dowideit. Das wurde auch in diesem Blog aufgegriffen: Eine russische Pflegemafia inmitten unseres Landes? Über milliardenschwere Betrugsvorwürfe gegen Pflegedienste und politische Reflexe, so ist der Beitrag vom 18. April 2016 überschrieben. »Ambulante Pflege ist ein lukrativer Markt, auf dem sich viele dubiose Anbieter tummeln. Seit Jahren gibt es Berichte über osteuropäische Firmen, die Kranken- und Pflegekassen abzocken, indem sie Senioren als Pflegefälle ausgeben, die in Wahrheit noch rüstig sind«, so hatten das Banse und Dowideit formuliert. Ute Krogull hat das kurze Zeit später in ihrem Artikel Die schmutzigen Geschäfte der Pflegemafia aufgegriffen: »Es gibt ein System des organisierten Betrugs, in das angeblich sogar Ärzte verwickelt sind. Viele wissen davon. Doch keiner kommt dagegen an, wie das Beispiel Augsburg zeigt.«

Branchenkenner sprechen von einem „riesigen grauen Markt in einem abgeschotteten System“. Wie funktioniert das? Krugall beschreibt das in ihrem Artikel so:

»Dienste kreuzen – teilweise in Absprache mit Pflegebedürftigen bzw. deren Angehörigen – Leistungen auf den Abrechnungsbögen an, die nie erbracht wurden. Menschen werden instruiert, sich gegenüber dem Medizinischen Dienst der Krankenkassen, der die Pflegestufe vergibt, hinfälliger zu stellen, als sie sind. Hilfskräfte übernehmen Aufgaben von Fachkräften. Überschüsse aus dem Betrugsgeschäft teilt man sich, macht Gegengeschäfte oder stellt Angehörige pro forma als Pfleger an – ohne dass sie einen Finger rühren.«

Die Staatsanwaltschaft ermittelt auch in Augsburg gegen einen Pflegedienst. Dieser soll in über 600 Fällen betrügerische Abrechnungen erstellt und so in vier Jahren über 200.000 Euro ergaunert haben. Krugall hat natürlich die naheliegende Frage gestellt: Warum fällt das – wenn es denn so weit verbreitet sei – so selten auf?

»Eckard Rasehorn, Geschäftsführer der Arbeiterwohlfahrt Augsburg-Stadt, sagt: „Kassen und Sozialhilfeträger können nichts beweisen.“ Was passiert, ist offensichtlich hochprofessionell organisiert und spielt sich hinter verschlossenen Türen ab. Und das in einer regelrechten Parallelgesellschaft, die gegen „den Staat“ zusammenhält. Klaus Kneißl, Sozialplaner beim Augsburger Sozialreferat, sagt: „Der Nachweis ist wahnsinnig schwer zu führen.“ Möglich sei es nur bei besonders dreisten Fällen. Wenn zum Beispiel das Sozialamt, das für Patienten ohne Versicherung die Kosten übernimmt, eine Rechnung aus dem Krakenhaus erhält – und parallel die Forderung eines Dienstes, der den Menschen angeblich zur selben Zeit zu Hause gepflegt hat.«

Und immer wieder wurde damals von einer „russischen“ Pflegemafia gesprochen, eine etwas ungenaue Formulierung, aber auch in Augsburg war (ist?) das relevant, was man diesen Erläuterungen entnehmen kann:

»Die russische Parallelgesellschaft ist in Augsburg immer wieder Thema. 25.000 der 284.000 Bürger haben Wurzeln in postsowjetischen Staaten. Es gibt ein ganzes System von Geschäften, Dienstleistungsunternehmen, Pflegediensten und Ärzten. Kneißl schätzt, dass mindestens zehn der 50 Augsburger Sozialstationen in russischer Hand sind. Teilweise sind sie erkennbar an typischen Namen aus dem Sprachraum, gerne Frauenvornamen oder mythologische Figuren. Großteils sind sie auf russischsprachige Klienten spezialisiert, das Personal ist oft schlecht bezahlt und spricht teilweise kaum Deutsch.«

Man muss allerdings anmerken, dass die betrügerischen Aktivitäten im vergangenen Jahr kein wirklich neues Phänomen waren, bereits 2011 gab es Diskussionen darüber anlässlich von Vorgängen in Berlin. Dort ging es um „normale“ Pflege im häuslichen Kontext, Im vergangenen Jahr hingegen wurde vor allem die Expansion des betrügerischen Pflegemodells auf „lukrative“ Beatmungspatienten beklagt.

Es ging also um einen Betrug der Sozialsysteme mit Schwerstkranken, die rund um die Uhr Betreuung brauchen und aus Sicht der Kriminellen deutlich lukrativer sind. Mit ihnen lassen sich pro Monat bis zu 15.000 Euro illegal abzweigen.

Aber auch hier wieder stoßen wir auf das gleiche Muster wie bei der „normalen“ häuslichen Pflege. So wurde im vergangenen Jahr berichtet und beklagt: „Patienten und Angehörige wirken häufig an den Betrugshandlungen mit“, so ein Ermittler aus Nordrhein-Westfalen. „Dafür erhalten sie einen Teil der Beute.“

Das stellt sich nicht nur dem einen oder anderen die Frage, was eigentlich mit diesen Beteiligten des betrügerischen Handelns passiert, wenn denn Fälle tatsächlich ans Tageslicht gezogen werden können. Dazu konnte man beispielsweise am 2. November 2016 lesen: »Kooperieren Pflegemafia und Patienten, kommt das dem Staat teuer zu stehen. Das Sozialgericht Berlin hat nun entschieden: Ein Amt darf betrügerischen Sozialhilfeempfängern die Leistung kürzen«, berichtete Matthias Wallenfels in seinem Artikel Amt darf Rentnerin Sozialhilfe kürzen: Das Sozialamt darf die Sozialhilfe einer Pflegebedürftigen rückwirkend um Geldbeträge kürzen, die diese von einem kriminellen Pflegedienst als Kick-Back für ihr Mitwirken beim Abrechnungsbetrug erhalten hat, so das Sozialgericht Berlin. Und die daraus folgenden Rückforderungen darf das Sozialamt durch Anrechnung auf die laufende Grundsicherung sofort durchsetzen.

Was genau ist passiert und auf welcher Grundlage hat das Sozialgericht seine Entscheidung (S 145 SO 1411/16 ER) getroffen? Schauen wir uns den geschilderten Sachverhalt genauer an:

»Im konkreten Fall stand ein Berliner Pflegedienst im Fokus der Staatsanwaltschaft. Sichergestellte Kassenbücher und Dienstpläne begründen laut SG den Verdacht, dass hier rund 300 Patienten in den Abrechnungsbetrug verwickelt waren.
Die 1949 geborene Klägerin beziehe vom Sozialamt Steglitz-Zehlendorf, seit Jahren Grundsicherung im Alter. Zugleich sei sie Patientin des beanstandeten Pflegedienstes.
Mit Bescheid vom 11. August 2016 habe das Sozialamt sämtliche Bescheide zurückgenommen, mit denen der Antragstellerin Sozialleistungen für den Zeitraum November 2014 bis Februar 2015 bewilligt worden waren.
Die Antragstellerin habe in diesem Zeitraum für ihre Mitwirkung am Abrechnungsbetrug des Pflegedienstes ein Einkommen aus Kick-Back-Zahlungen zwischen 245 und 336 Euro monatlich erzielt. Dadurch sei ihre Hilfebedürftigkeit entsprechend verringert worden.«

1.125 Euro zu viel gezahlte Sozialhilfe seien zurückzuzahlen. Zur Begleichung der Erstattungsforderung werde die laufende Grundsicherung ab sofort um monatlich 73 Euro gekürzt, so das zuständige Sozialamt – und dagegen hatte die Betroffene Klage beim Sozialgericht eingelegt, die von diesem zurückgewiesen wurde (vgl. dazu auch Sozialgericht Berlin: Leistungskürzungen wegen Pflegebetrugs – Sozialgericht bestätigt Linie der Sozialämter, 02.11.2016). Darin erfahren wir zu den Gründen für die Ablehnung der Klage seitens des Berliner Sozialgerichts:

»Die Anrechnung der „Kick-Back-Zahlungen“ als Einkommen und die darauf gestützte Rückforderung von Sozialleistungen seien nicht zu beanstanden. Laut den von der Staatsanwaltschaft beschlagnahmten Kassenbüchern habe die Antragstellerin über die Jahre von dem Pflegedienst insgesamt sogar Zahlungen in Höhe von 12.064 Euro erhalten. An der Richtigkeit der Kassenbücher habe das Gericht keine Zweifel. Offensichtlich habe der Pflegedienst derartige Unterlagen führen müssen, um angesichts von rund 300 am Betrugssystem beteiligten Patienten den Überblick über seine „Wirtschaftlichkeit“ zu behalten. Die Kassenbücher würden durch die ebenfalls beschlagnahmten Dienstpläne bestätigt.
Die Einwände der Antragstellerin seien in keiner Weise nachvollziehbar. Die Antragstellerin habe nämlich Nachweise über tägliche Pflege unterschrieben, obwohl sie laut Abschlussbericht des Landeskriminalamtes überhaupt nicht gepflegt worden sei. Die Unzuverlässigkeit des Pflegedienstes sei dem Gericht im übrigen aufgrund einer Vielzahl weiterer Verfahren bereits bekannt.«

Das Sozialgericht betonte auch das Vorliegen ein überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Rückforderung, u.a. mit Hinweis darauf, angesichts »des Ausmaßes des Leistungsbetrugs mit einem Schaden in Höhe von mehreren Millionen Euro sei auch aus generalpräventiven Gründen eine sofortige Reaktion des Sozialhilfeträgers erforderlich.«
Das Vorgehen diene dem Schutze des Sozialversicherungssystems und der Gesamtheit der Steuerzahler.

Eigentlich nachvollziehbar. Aber dann stoßen wir bereits in der Pressemitteilung des Sozialgerichts am Ende nach dem Hinweis, dass das Urteil noch nicht rechtskräftig sei, weil Beschwerdemöglichkeit beim Landessozialgericht bestehen würde, auf diesen Passus, bei dem der Nicht-Jurist zwei- oder mehrmals hinschauen muss:

»Der Beschluss gibt die überwiegende Rechtsauffassung am Sozialgericht wieder. Eine abweichende Auffassung hat die 146. Kammer vertreten (Beschluss vom 21. Oktober 2016 – S 146 SO 1487/16 ER). Die 146. Kammer hält den vom Sozialamt gewählten Weg, Einkommen aus Straftaten auf erhaltene Sozialhilfe anzurechnen, aus dogmatischen Gründen für falsch. Es sei inkonsequent, Gewinne aus kriminellen Handlungen auf die Sozialhilfe anzurechnen, denn Hilfeempfänger dürften grundsätzlich nicht auf Einnahmequellen verwiesen werden, die von der Rechtsordnung missbilligt werden.«

Offensichtlich muss diese Unstimmigkeit auf der nächst höheren Instanzenebene geklärt werden. Genau das ist mittlerweile passiert, mit diesem Ergebnis: Keine Sozialhilfekürzung wegen Pflegebetrugs: »Pflegebedürftigen, die sich am Pflegebetrug beteiligt haben, darf die Sozialhilfe dennoch nicht die Leistungen für den täglichen Lebensunterhalt kürzen. Sogenannte Kick-back-Zahlungen, die Pflegebedürftige für ihre Unterschrift unter nicht erbrachte Leistungen erhalten haben, sind kein „Einkommen“ das auf die Sozialhilfeleistungen angerechnet werden kann, entschieden zwei Senate des Landessozialgerichts (LSG) Berlin-Brandenburg in Potsdam. Sie hoben damit gegenteilige Eilentscheidungen des Sozialgerichts Berlin auf. Das Sozialamt könne nicht verlangen, Einkünfte aus strafbaren Handlungen zum Bestreiten des Lebensunterhalts einzusetzen.«

Die Pressemitteilung des Landessozialgerichts Berlin-Brandenburg vom 2. Februar 2017 ist so überschrieben: Leistungskürzungen wegen Pflegebetrugs – Landessozialgericht bremst Sozialämter. Auch beim LSG haben sich gleich zwei Senate mit der Materie parallel beschäftigt, denn dort sind zwei Senate (bestehend aus jeweils drei Berufsrichtern) mit der Sparte der Sozialhilfe befasst. Beide Senate haben übereinstimmend entschieden, dass die Sozialämter die „sofortige Vollziehung“ ihrer Bescheide nicht anordnen durften. Unterschiede gab es nur in der Begründung:

  1. Der 15. Senat hat die Rechtsfrage, ob Kick-Back-Zahlungen Einkommen im Rechtssinne seien, ausdrücklich offen gelassen (Beschluss vom 21. Dezember 2016, L 15 SO 301/16 B ER, rechtskräftig). Allerdings sei der Erhalt von Kick-Back-Zahlungen nicht hinreichend belegt, denn hierfür spreche einzig ein Eintrag in einem Kassenbuch des Pflegedienstes. Umgekehrt sei z.B. nicht erwiesen, dass die Antragstellerin Pflegeleistungen in einem geringeren als mit der Pflegekasse abgerechneten Umfange erhalten habe.
  2. Der 23. Senat hat offen gelassen, ob der Erhalt von Kick-Back-Zahlungen erwiesen sei und entschieden (z.B. Beschluss vom 9. Januar 2017, L 23 SO 327/16 B ER, rechtskräftig), dass Kick-Back-Zahlungen als Gewinne aus begangenen Straftaten kein „Einkommen“ im Sinne des Sozialhilferechts darstellten. Ein solcher Zufluss an Geld stamme aus einem gemeinschaftlich begangenen Betrug und sei von vornherein mit einer Rückzahlungspflicht belastet. Eine Behörde könne nicht verlangen, Einkünfte aus strafbaren Handlungen zum Bestreiten des Lebensunterhalts einzusetzen, um so den Anspruch auf staatliche Sozialleistungen zu mindern.

Der entscheidende Punkt ist natürlich die Argumentation des 23. Senats hinsichtlich einer Nich-Anrechenbarkeit des gemeinsam erwirtschafteten Profits durch das betrügerische Handeln, da es „kein Einkommen“ sei. Sollte sich diese Linie im Hauptsacheverfahren durchsetzen, dann wird damit ein – nun ja – irritierendes Signal ausgesendet, denn dass man das Mitwirken der Betroffenen bzw. ihrer Angehörigen braucht, um richtig abzuzocken, ist wohl mehr als offensichtlich.

Zugleich lehrt uns dieser Ausflug in die Tiefen und Untiefen der Sozialrechtsprechung, dass das Aufdecken von Missbrauch das eine ist, das andere hingegen die sich über sehr lange Zeit hinziehende juristische Aufarbeitung mit teilweise mehr als bedenkenswerten Ergebnissen. In der Zwischenzeit könnte der Rubel weiter gerollt sein, was man natürlich nur vermuten kann.

Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen: „Erkenntnisse liegen der Bundesregierung nicht vor“. Doch, die gibt es – und sie bestätigen die Skepsis gegenüber den „Nirwana-Arbeitsgelegenheiten“

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Ein wichtiges Instrumentarium für die parlamentarische Opposition ist das Fragerecht, beispielsweise in Form von kleinen Anfragen an die Bundesregierung. Und die muss die umfänglich und ohne Vorhalten von Informationen beantworten.

Nun würde die Regierung gerne manche Dinge, die ihr nicht in den Kram passen, gerne zurückhalten oder darauf verweisen, man verfüge über keine Informationen. Was aber nicht in Ordnung und ein unakzeptabler Verstoß gegen die parlamentarischen Sitten wäre. Vielleicht aber lässt man auch Anfragen beantworten von Referenten, die möglicherweise weniger durch Qualifikation, sondern aufgrund des richtigen Parteibuchs ausgesucht worden sind – auch das kann erklären helfen, ist aber ebenfalls nicht in Ordnung, denn wenigstens der Fachbeamtenapparat eines Ministeriums sollte funktionieren.

Eine lange Vorrede, um auf diesen konkreten Fall zu kommen: Bereits am 12. Juni 2016 wurde hier gepostet: „Nirwana-Arbeitsgelegenheiten“ zwischen Asylbewerberleistungsgesetz und SGB II. Eine dritte Dimension der „Ein-Euro-Jobs“ und die dann auch noch 20 Cent günstiger? Darin wurde im Kontext des damals in der Niederkunft befindlichen Integrationsgesetzes das Bundesarbeitsministerium zitiert: »Zusätzliche 100.000 Arbeitsgelegenheiten für Berechtigte nach dem Asylbewerberleistungsgesetz ermöglichen erste Einblicke in den deutschen Arbeitsmarkt.« 100.000 „Ein-Euro-Jobs“ (in diesem Fall aber sogar noch reduziert auf 80 Cent) nur für Asylbewerber zwischen Ankommen und Anerkennung als Asylberechtigte (dann sind sie nämlich im Hartz IV-System)? Das hat schon quantitativ überrascht.

Und nicht nur hinsichtlich der geplanten Größenordnung (die mehr als ambitioniert daherkam, wenn man berücksichtigt, dass es im ganzen Hartz IV-System bundesweit nur noch knapp über 80.000 Arbeitsgelegenheiten, so heißen die „Ein-Euro-Jobs“ richtigerweise, gibt). Sondern auch hinsichtlich der inhaltlichen Ausrichtung. Damals wurde der Zweifel so formuliert:

»Das nun überrascht den einen oder anderen, vor allem aber den sachkundigen Beobachter der arbeitsmarktpolitischen Landschaft, denn die „Arbeitsgelegenheiten“ – im SGB II die letztendlich einzige verbliebene Form der öffentlich geförderten Beschäftigung – haben von ihrer Anlage bzw. ihrem vom Gesetzgeber gewollten Zuschnitt nun eher nicht die Aufgabe, dem deutschen Arbeitsmarkt irgendwie nahezukommen, sondern aufgrund der förderrechtlichen Anforderungen (vgl. hierzu § 16d SGB II, nach dessen Absatz 1 erwerbsfähige Leistungsberechtigte in Arbeitsgelegenheiten zugewiesen werden können, »wenn die darin verrichteten Arbeiten zusätzlich sind, im öffentlichen Interesse liegen und wettbewerbsneutral sind.«) müssen sie sogar möglichst weit weg sein von dem, was in der „normalen“ Wirklichkeit des Arbeitsmarktes passiert, damit sie nicht gegen die Wettbewerbsneutralität (§ 16d Abs. 4 SGB II) verstoßen.«

Und weiter:

»Das grundlegende Problem der neuen, geplanten 100.000 „Bundes-AGH-Teilnehmer“ ist nun, dass die
a) für eine Klientel geplant werden, die es eigentlich nicht oder zumindest immer weniger geben wird und
b) dass mit der Durchführung nicht die Kommunen bzw. die Jobcenter (also die zuständigen Institutionen für die heute schon bestehenden AGHs) beauftragt werden sollen, sondern die Bundesagentur für Arbeit (BA) soll das machen.«

Vor diesem konzeptionellen Hintergrund der Arbeitsgelegenheiten ist die Erwartung des BMAS, die geplanten 100.000 Plätze würden „erste Einblicke in den deutschen Arbeitsmarkt“ ermöglichen, nur als weltfremd zu bezeichnen.
Die neuen Arbeitsgelegenheiten eigener Art, wie sie mit dem Integrationsgesetz geplant und der Öffentlichkeit lauthals verkündet wurden, machen überhaupt keinen Sinn. Da werden 100.000 Plätze geplant, die man eigentlich nicht oder nur mit einer sehr kleinen Zahl besetzen kann. Darauf wurde bereits in diesen beiden Blog-Beiträgen kritisch hingewiesen: Die Bundesarbeitsministerin fordert „Ein-Euro-Jobs“ für Flüchtlinge. Aber welche? Und warum eigentlich sie? Fragen, die man stellen sollte vom 13. Februar 2016 sowie Die Bundesarbeitsministerin macht es schon wieder: „Ein-Euro-Jobs“ für Flüchtlinge ankündigen, die noch nicht im Hartz IV-System sind. Was soll das? vom 23. März 2016.

Sage also keiner, man wäre nicht gewarnt gewesen.

Nun hat in der Zwischenzeit, nachdem das Programm angelaufen ist, die grüne Bundestagsabgeordnete Brigitte Pothmer eine Anfrage zur Umsetzung dieses ambitionierten Vorhabens an die Bundesregierung gestellt. Und sie hat eine Antwort bekommen:

Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen – Aktueller Stand, Probleme, Perspektiven. Antwort der Bundesregierung, BT-Drucksache 18/11039 vom 31.01.2017

Und was die Abgeordnete da serviert bekommen hat, findet sich in solchen Schlagzeilen wieder: Kaum Interesse an Ein-Euro-Jobs für Asylbewerber, schreibt beispielsweise Dietrich Creutzburg in der Online-Ausgabe der FAZ: »300 Millionen Euro lässt sich der Bund sein neues Förderprogramm kosten. Doch das läuft schleppend an.« So kann man das sagen.

Seit August 2016 wurden von Ländern und Kommunen nur 18.959 Plätze beantragt; genehmigt und damit grundsätzlich verfügbar waren bis Mitte Januar 13.000 Plätze, wird aus der Antwort der Bundesregierung zitiert. Und weiter erfahren wir: Wie viele Asylbewerber tatsächlich schon einen solchen Ein-Euro-Job angetreten haben, ist indes unklar. Und die Verursacherin wird dann so zitiert:

»Für die Abgeordnete Brigitte Pothmer, Arbeitsmarktfachfrau der Grünen, zeigt die Bilanz, dass das Programm von vornherein schlecht durchdacht gewesen sei. Nahles habe „offensichtlich voll am Bedarf vorbeigeplant“. Ärgerlich sei, dass es nicht einmal eine Statistik über die Zahl der Teilnehmer oder gar deren Nationalität gebe. Pothmer rät dazu, das Programm am besten einzustellen. Statt dafür jährlich 300 Millionen Euro „zu blockieren, sollte Ministerin Nahles die nicht benötigten Mittel sinnvoller in Sprachkurse, Qualifizierungen und betriebliche Maßnahmen investieren“, forderte sie.«

Genauer hat sich O-Ton Arbeitsmarkt die Antwort angeschaut und die Befunde in diesem Artikel veröffentlicht: Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen: „Erkenntnisse liegen der Bundesregierung nicht vor“. Dort findet man diesen Hinweis:

»Wie viele der beantragten Plätze auch tatsächlich an Flüchtlinge vergeben wurden, dazu schweigt die Bundesregierung. Sie habe „keine Erkenntnisse dazu, wie viele Asylsuchende bisher eine Flüchtlingsintegrationsmaßnahme begonnen haben. Derartige teilnehmerbezogene Daten werden von der Bundesagentur für Arbeit (BA), die das Arbeitsmarktprogramm „Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen“ im Auftrag der Bundesregierung durchführt, nicht erfasst.«

Das überrascht dann doch, denn O-Ton Arbeitsmarkt hat schon im November letzten Jahres eine Auswertung der BA auch über die bisher besetzten Plätze erhalten. Bundesweit waren zu diesem Zeitpunkt rund 4.400 von etwa 12.000 beantragten Plätzen besetzt, bei deutlichen Unterschieden zwischen den Bundesländern. Baden-Württemberg und Niedersachsen hatten im November die Hälfte ihrer eingeplanten Stellen besetzt, Thüringen erreichte 43 Prozent, Nordrhein-Westfalen 39 Prozent und Bayern 34. Die übrigen Länder hatten erst (teils deutlich) weniger als ein Drittel der beantragten Stellen besetzt, Bremen und Berlin konnten noch keine der beantragten Stellen besetzen.
Auf Nachfrage bei der BA erklärt diese dementsprechend auch, dass sie sehr wohl Informationen über die besetzten Plätze habe. Diese Daten seien in der Auswertung für die kleine Anfrage enthalten. Rund 12.500 der 13.000 genehmigten Plätze seien besetzt. Warum die Bundesregierung diese Informationen in ihrer Antwort auf die kleine Anfrage nicht nutzt, ist fraglich.
Und dass das Programm vor sich hinstottert, kann man auch erklären, wenn man genau hinschaut, wie das in dem Beitrag auf O-Ton Arbeitsmarkt gemacht wurde:
Die Zielgruppe der Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen mit einer maximalen Dauer von sechs Monaten sind Volljährige mit guter Bleibeperspektive, über deren Asylantrag noch nicht entschieden ist. Die FIM sind damit „Warte-Ein-Euro-Jobs“ für die Zeit zwischen Antrag und endgültigem Bescheid und damit für einen Zeitraum, den das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BMAF) immer mehr verkürzen soll und will.

Genau das könnte einer der Gründe für das zurückhaltende Interesse sein. Unter den Ländern, die bisher keine oder nur wenige FIM besetzt beziehungsweise beantragt haben, sind auch die Länder mit den kürzesten Bearbeitungsdauern wie das Saarland und Sachsen-Anhalt. Hier könnte es sich schlicht nicht lohnen, einem Flüchtling mit guter Bleibeperspektive eine FIM anzubieten. Anerkannten Flüchtlingen stehen im Übrigen alle regulären arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen offen, darunter auch die herkömmlichen Ein-Euro-Jobs.
Und zum Abschluss sei an das erinnert, was in diesem Blog bereits im Juni 2016 als Empfehlung ausgesprochen wurde:
»Eigentlich liegt ein grundlegender Lösungsansatz auf der Hand, der aber noch nicht einmal diskutiert wird. Am Ende landen die meisten Flüchtlinge alle im Hartz IV-System, also im Rechtskreis des SGB II, außer sie können sich als anerkannte Asylbewerber auf dem Arbeitsmarkt alleine finanzieren, was einigen, sicher in den nächsten Jahren aber nicht vielen gelingen wird. Warum also nicht die Jobcenter von Anfang an für die arbeitsmarktliche Betreuung und Begleitung der Flüchtlinge zuständig machen? Das wäre konsequent und man vermeidet die zahlreichen Probleme, die sich allein aus dem Rechtskreiswechsel und der heute schon vorhandenen und nun auch noch auszubauenden Teil-Zuständigkeit der BA mit ihren Arbeitsagenturen ergeben.
Wenn man das verbinden würde mit einer radikalen Instrumentenreform im SGB II, die es den Jobcentern endlich ermöglichen würde, das sinnvolle Arsenal an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen flexibel und ohne die hypertrophierten förderrechtlichen Begrenzungen und den vielen hyperkomplexen Sonderprogrammen für extrem selektiv definierte „Zielgruppen“, die wir heute haben, umzusetzen, dann wäre eine deutliche Verbesserung erreichbar.«
Daran hat sich nichts geändert. Und leider wird in diesem Bereich ja auch nie jemand in Haftung genommen für den offensichtlichen Unsinn, den man verzapft hat. Und man kann noch nicht einmal sagen, man habe das ja nicht ahnen können.

Der Arbeitsmarkt und die vielen Zahlen: Von (halb)offiziellen Arbeitslosen über Flüchtlinge im statistischen Niemandsland bis zu dauerhaft im Grundsicherungssystem Eingeschlossenen

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Um es gleich an den Anfang des Beitrags zu stellen: „Den“ Arbeitsmarkt gibt es sowieso nicht und wenn, dann nur in den Lehrbüchern mancher Ökonomen, die zudem auch noch suggerieren, dieser Markt würde in etwa so funktionieren wie der für Kartoffeln (und deshalb ist der Mindestlohn auch schlecht). Die Wirklichkeit ist wie immer (und je nach Gemütsverfassung) viel bunter bzw. grauer. Es gibt unzählige Einzelarbeitsmärkte und viele von denen sind auch noch lokal/regional begrenzt. Das erklärt einen nicht kleinen Teil der Probleme, die man mit Ausgleichsprozessen auf bzw. – noch schlimmer – zwischen diesen einzelnen Märkten hat. Der normale Arbeitnehmer weiß davon ein Lied zu singen, vor allem, wenn man eine neue Stelle sucht oder suchen muss. Aber das scheint ja immer seltener erforderlich z u sein, folgt man den (scheinbaren) Jubelmeldungen über die Arbeitsmarktentwicklung in Deutschland, wie sie in monatlichen Abständen aus Nürnberg über die Medien verbreitet werden.

„Der Arbeitsmarkt ist gut in das neue Jahr gestartet. Die Zahl der arbeitslosen Menschen ist im Januar allein aus jahreszeitlichen Gründen gestiegen. Saisonbereinigt gab es einen Rückgang“, so wird der Noch-Vorstandsvorsitzende der Bundesagentur für Arbeit (BA), Frank-Jürgen Weise, am 31. Januar 2017 anlässlich der monatlichen Pressekonferenz in Nürnberg zitiert. Der Zusammenfassung des Monatsberichts Januar 2017 der BA kann man entnehmen:

»Der Aufbau sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung hat sich weiter fortgesetzt, wenn auch nicht mehr so stark wie im ersten Halbjahr 2016. Die Nachfrage nach neuen Mitarbeitern bewegt sich auf anhaltend hohem Niveau. Arbeitslosigkeit und Unterbeschäftigung sind allein aufgrund der üblichen Winterpause gestiegen, saisonbereinigt haben sie deutlich abgenommen. Die Arbeitslosigkeit liegt unter dem Vorjahreswert, die Unterbeschäftigung darüber, weil sie den zunehmenden Einsatz von Arbeitsmarktpolitik insbesondere für geflüchtete Menschen berücksichtigt. Ohne diesen Einfluss wäre auch die Unterbeschäftigung gesunken.« (S. 6)

Man muss an dieser Stelle darauf hinweisen, dass es seit Jahren ein leidiges Thema der Berichterstattung über den Arbeitsmarkt ist, dass die allermeisten Medien partout vollständig änderungsresistent sind gegenüber dem nun wirklich ebenfalls seit langem bekannten Problem, dass die offizielle Zahl der registrierten Arbeitslosen lediglich die Untergrenze abbildet. Nicht umsonst spricht die BA selbst in ihren Mitteilungen immer nach dieser Zahl gleich von der „Unterbeschäftigung“ – eine (nett formuliert) mehr als unglückliche Wortkrücke für real existierende Arbeitslosigkeit, man könnte auch von Rosstäuscherei sprechen.

Die Abbildung am Anfang dieses Beitrags verdeutlicht das Problem: Für Januar 2017 werden als Untergrenze 2,77 Mio. Arbeitslose ausgewiesen – und so gut wie alle Medien und auch die Agenturen übernehmen das bis in die Schlagzeilen, vgl. als eines der vielen Beispiel die übernommene Meldung der Agentur Reuters: »Die Bundesagentur für Arbeit (BA) registrierte im Januar 2,777 Millionen Arbeitslose«, die unter die Überschrift gestellt wurde: 2,77 Mio. ohne Job: Arbeitslosenzahl in Deutschland steigt moderat. Überall werden die Menschen mit dieser Zahl versorgt – nur macht es schon einen nicht nur rechnerischen Unterschied, ob man von 2,77 Mio. oder aber von 3,7 Mio., mithin also von 927.170 Arbeitslosen mehr berichten würde. Denn so groß ist die Zahl der „Unterbeschäftigten im engeren Sinne“. Wer darunter abgebucht wird, kann man der Abbildung entnehmen.

Und man muss jetzt doch nicht wirklich auch noch begründen, dass diese Zahl statt der 2,77 Mio. verwendet werden sollte. Denn dass die  über 158.000 Arbeitslosen über 58 Jahre, die aber seit einem Jahr kein Jobangebot mehr bekommen haben, faktisch arbeitslos sind, erschließt sich von selbst (und sie bekommen ja auch weiter ihre Leistungen), werden aber nicht gezählt. Und dass die Teilnehmer am sechsten Kurs „Wie bewerbe ich mich in Zeiten des Internets richtig“ selbstverständlich weiter arbeitslos sind, ist offensichtlich.

Aber es ist eben auch und vor allem ein Medienproblem. In Österreich beispielsweise wird immer die Zahl der Arbeitslosen und der in Maßnahmen befindlichen Menschen zusammen genannt, während bei uns die  mehr als 690.000 Maßnahmenteilnehmer in die „Unterbeschäftigung“ statistisch outgesourct werden.

Immer wieder wird das Thema mal aufgegriffen – so beispielsweise aktuell von Klaus Tscharnke von dpa in seinem Artikel Nicht jeder Arbeitsloser ist im Sinn der Statistik ohne Job. Er stellt die Tücken der Zahlen dar und weist dabei auch auf das Problem der „Unterbeschäftigung“ hin. Dabei zitiert er mich mit dieser Formulierung: »Der Koblenzer Arbeitsmarktforscher Professor Stefan Sell, der sich seit Jahren für mehr Transparenz auf dem Arbeitsmarkt einsetzt, nimmt die Bundesagentur in Schutz: „Die Bundesagentur veröffentlicht alles, man muss nur tief genug hineinsehen.“ Tatsächlich findet, wer sucht, auch Kenngrößen jenseits der reinen Arbeitslosenzahl. Seit ein paar Jahren enthalten Pressemitteilungen der Bundesagentur etwa die Unterbeschäftigung.«

Damit soll nicht zum Ausdruck gebracht werden, das alles ihn Ordnung ist, sondern die BA muss sich an die gesetzlichen Vorgaben, wer wann als Arbeitsloser Gestalt annehmen darf, halten. Sie versucht allerdings in ihren Mitteilungen seit einiger Zeit kontinuierlich, die Unterbeschäftigung direkt nach den kleingerechneten offiziellen Arbeitslosen aus- und damit darauf hinzuweisen. Es wäre die Aufgabe der Presse, hier endlich wirklichkeitsnäher zu berichten und die bessere Zahl zu verwenden.

Besser, aber bei weitem noch nicht die ganze Heterogenität abbildend. Tscharnke geht einen Schritt weiter und argumentiert in seinem Artikel: »Nimmt man es ganz genau, müsste man eigentlich noch jene Männer und Frauen dazurechnen, die Arbeitsmarktforscher unter dem Begriff „Stille Reserve“ zusammenfassen. Nach Schätzungen des Nürnberger Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) … dürften es rund 271.000 sein.« Das nun ist nicht so ganz einfach, er beschreibt diese Gruppe so: „Das sind“, so die Lesart der Bundesagentur, „beispielsweise Personen, die nicht direkt nach Arbeit suchen und sich deshalb auch nicht bei der örtlichen Arbeitsagentur als arbeitssuchend registrieren lassen, sondern vielmehr abwarten, ob sich ein passender Job anbietet.“ Für andere besteht die „Stille Reserve“ hingegen aus Menschen, die die häufig erfolglose Jobsuche resigniert aufgegeben haben, obwohl sie eigentlich gerne arbeiten würden. Zur „Stillen Reserve“ vgl. auch den Fachbeitrag von Martina Rengers (2016): Ungenutztes Arbeitskräftepotenzial in der Stillen Reserve. Ergebnisse für das Jahr 2015.

Soll man die nun mitzählen zu den Arbeitslosen? Und was wäre dann mit denen, die in „unfreiwilliger Teilzeit“ arbeiten müssen, also weniger, als sie wollen und oftmals eigentlich auch müssten, um über die Runden zu kommen? Dabei wären dann auch die zu bilanzieren, die gerne weniger arbeiten möchten (vgl. dazu weiterführend den Beitrag von Martina Rengers (2015): Unterbeschäftigung, Überbeschäftigung und Wunscharbeitszeiten in Deutschland).

Damit wären wir beim nächsten Punkt, an dem sich der Zahlensalat in seiner ganzen Größe zeigt. Die Fixierung auf die (offizielle) Zahl der Arbeitslosen wird nicht nur durch die hier diskutierte „Unterbeschäftigung“ fragwürdig, sondern die Größenordnung wird noch weitaus stärker unterzeichnet, wenn man einen Blick wirft auf die Zahl der Menschen, die sich im (kleinen), überschaubaren SGB III-System, also der Arbeitslosenversicherung, befinden und im SGB II-System, also der Grundsicherung für Arbeitsuchende, also Hartz IV. Auch dazu veröffentlicht die Bundesagentur für Arbeit eine instruktive Statistik.

Man kann die so zusammenfassen: Von 2,77 Mio. offiziellen Arbeitslosen, 4,34 Mio. erwerbsfähigen Hartz IV-Empfängern bis hin zu über 6 Mio. Menschen im Grundsicherungssystem insgesamt und dazu noch eine Million Menschen in der Arbeitslosenversicherung. Das sind die relevanten Größenordnungen, um die es (nicht nur) in der politischen Diskussion gehen sollte.

Die Abbildung verdeutlicht zugleich, dass das, was umgangssprachlich als „Hartz IV-System“ bezeichnet wird, überaus heterogen ist und weit über die immer noch dominierende Vorstellung von „dem“ arbeitslosen Hartz IV-Empfänger hinausreicht. Denn von den 4,34 Mio. erwerbsfähigen SGB II-Leistungsberechtigten (hinzu kommen weitere 1,66 Mio. Nicht-Erwerbsfähige, vor allem Kinder bis 15 Jahre) tauchen „lediglich“ 1,767 Millionen in der Statistik der arbeitslosen Menschen auf (wobei man an dieser Stelle darauf hinweisen sollte, dass mittlerweile nur noch 30 Prozent aller offiziellen Arbeitslosen vom SGB III, also der Arbeitslosenversicherung, erfasst werden, die doch eigentlich für die Absicherung des Risikos Arbeitslosigkeit zuständig sein sollte). Was ist mit den anderen? Die sind doch als erwerbsfähig klassifiziert? Darunter befinden sich beispielsweise die „Aufstocker“, also Menschen, die einer Erwerbsarbeit nachgehen, aber so wenig verdienen, dass sie zusätzlich Leistungen vom Jobcenter beziehen. Oder die vielen Alleinerziehenden, die ein oder mehrere kleine Kinder zu betreuen haben. Oder Menschen, die sich um pflegebedürftige Angehörige kümmern. Oder Auszubildende, die Leistungen beziehen. Man erkennt schnell, um was für ein buntes Universum ganz unterschiedlicher Lebenssachverhalte es sich handelt, wenn wir über „Hartz IV“ sprechen.

Und eine weitere Zahl kann man auch der Abbildung der BA entnehmen. Von den 1,767 Mio. Menschen, die im SGB II sind und als arbeitslos gezählt werden, sind 953.000 Menschen als Langzeitarbeitslose hervorgehoben – und diese Zahl ist auch noch eine Untergrenze, denn aufgrund der „schädlichen Unterbrechungen“ werden beispielsweise Hartz IV-Empfänger, die einen Ein-Euro-Job von sechs Monaten gemacht haben oder eine andere Maßnahme von z.B. drei Monaten nach dem Ende der Maßnahme statistisch wieder „jungfräulich“ gestellt, also ihre Arbeitslosigkeitszeit beginnt wieder bei Null, obgleich sie natürlich weiter faktisch langzeitarbeitslos sind (interessanterweise gelten diese „schädlichen Unterbrechungen“ dann nicht, wenn die Jobcenter Personen auswählen für bestimmte Förderprogramme, die das Merkmal „langzeitarbeitslos“ voraussetzen – woran man erkennen kann, wie willkürlich die statistische Regelung ist).

Und an dieser Stelle kommen wir abschließend zu den interessanten, zugleich teilweise erschreckenden Befunden einer neuen Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der BA:

Seibert, Holger et al. (2017): Typische Verlaufsmuster beim Grundsicherungsbezug: Für einige Dauerzustand, für andere nur eine Episode. IAB-Kurzbericht, 04/2017, Nürnberg

Der Zusammenfassung kann man folgendes entnehmen:

»Der Bezug von SGB-II-Leistungen ist für die Betroffenen häufig von langer Dauer. Etwa eine Million Leistungsbezieher ist zwischen 2005 und 2014 ununterbrochen auf Leistungen der Grundsicherung angewiesen.
Eine Sequenzmusteranalyse auf Basis detaillierter Prozessdaten gibt Aufschluss über typische Erwerbsverläufe von Personen, die 2007 erstmals SGB-II-Leistungen erhielten.

Einem guten Viertel gelingt es, den SGB-II-Leistungsbezug durch die Aufnahme einer ungeförderten Beschäftigung vergleichsweise schnell zu verlassen. Ein knappes Drittel verbleibt hingegen lange im Leistungsbezug und hat relativ wenig Kontakt zum Arbeitsmarkt.

Eine dritte Gruppe wiederum ist zwar relativ gut in den Arbeitsmarkt integriert, kann aber den Lebensunterhalt nicht ohne aufstockende SGB-II-Leistungen bestreiten.

Eine vierte Gruppe meistert den Ausstieg erst nach längerer Zeit.

Bei jüngeren Leistungsbeziehern zeigt sich, dass vor allem der Erwerb eines Ausbildungsabschlusses mittelfristig das Verlassen des Leistungsbezugs begünstigt. Unter denen, die keinen Bildungsabschluss erlangen, bleibt ein hoher Anteil längerfristig auf Leistungen angewiesen.«

In ihrem Fazit kommen die Forscher zu dem bereits angedeutet Ergebnis: »Es gibt eine Reihe von ganz unterschiedlichen aber typischen Muster im Leistungsbezug, wobei eine deutliche Polarisierung zu erkennen ist: Einerseits finden sich Verlaufsmuster, bei denen es den Personen bereits während der ersten Beobachtungsjahre gelingt, den Leistungsbezug meist nachhaltig zu verlassen. Andererseits gibt es Personen, die beständig auf Leistungen angewiesen sind und nur in äußerst geringem Umfang in Beschäftigung zurückfinden. Bei einem Teil dieser Gruppe scheinen auch die eingesetzten arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in dieser längerfristigen Betrachtung von insgesamt sieben Jahren nicht zu einer nachhaltigen Integration zu führen. Allerdings fällt die Bildungsausstattung bei den Dauerbeziehern besonders niedrig aus: Hier dominieren fehlende Schulabschlüsse oder Hauptschulabschlüsse und nur eine Minderheit besitzt berufliche Bildungsabschlüsse. Aufgrund der Arbeitsmarktferne steht hier wohl eher ein langfristiges Heranführen an den Arbeitsmarkt im Vordergrund.« (Seibert et al. 2017: 8)

Nur genau dafür fehlen uns schlichtweg die sinnvollen Instrumente, beispielsweise eine moderne öffentlich geförderte Beschäftigung, gekoppelt mit Qualifizierung durch und über „echte“ Arbeit und nicht mehr (wenn überhaupt) das Maßnahmenhopping, das als Grundübel der deutschen Arbeitsmarktpolitik für diesen Personenkreis identifizierbar ist (vgl. dazu kritisch, aber auch mit Lösungsvorschlägen den Beitrag Die fortschreitende Programmitis in der Arbeitsmarktpolitik und ein sich selbst verkomplizierendes Förderrecht im SGB II vom 28. Juni 2016).
Und auch die Gruppe der „Aufstocker“ sollte nicht vergessen werden: »Auch andere Werdegänge sind zum Teil durch einen verstetigten Leistungsbezug gekennzeichnet, jedoch sind diese Personen nicht vom Arbeitsmarkt entkoppelt. Vielfach sind sie in Voll- oder Teilzeit beschäftigt, aufgrund ihres Beschäftigungsumfangs, der Entlohnung oder der Bedarfsgemeinschaftsgröße aber dennoch auf SGB-II-Leistungen angewiesen.«

Es geht hier nicht um eine überschaubar kleine Personengruppe, sondern Millionen Menschen sind auf dieses Gleis gesetzt. Das ist unerträglich für eine Gesellschaft, der Teilhabe von Bedeutung ist. Aber selbst, wenn wir mittlerweile in einer Gesellschaft angekommen sein sollten, in der das keine Rolle mehr spielt, muss man darauf hinweisen, dass das Einsperren dieser Menschen in ein eben nicht-bedingungsloses Grundsicherungssystem – mit zahlreichen Auflagen und zu erfüllenden Voraussetzungen aus einer Welt, in der es grundsätzlich ein eigenständiges Leben außerhalb von Hartz IV geben kann durch irgendeine Erwerbsarbeit – überaus fragwürdig daherkommt.

Minijobs diesseits und jenseits vom Mindestlohn sowie darüber hinaus die Frage: Muss und sollte es so bleiben mit den Minijobs?

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Es ist ruhig geworden um den gesetzlichen Mindestlohn in den vergangenen Monaten. Seit dem 1. Januar 2015 ist er für (fast) alle in Kraft und zu Beginn dieses Jahres wurde er angehoben auf 8,84 Euro pro Stunde. Die vielen Kritiker der Lohnuntergrenze sind angesichts der nicht eingetretenen Beschäftigungskatastrophe leiser geworden und auf der anderen Seite hat das ausgelagerte Verfahren einer Anpassung des Mindestlohns in die Mindestlohnkommission für die Politik Druck rausgenommen angesichts der vielen Forderungen nach einem deutlich höheren Mindestlohn als das, was wir jetzt haben (vgl. dazu den Beitrag Der gesetzliche Mindestlohn und seine rechnerische Zähmung vom 29. Juni 2016). Nun aber schwappt das Thema wieder in den Strom der öffentlichen Aufmerksamkeit, ausgelöst von einer Studie des Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Instituts (WSI) der gewerkschaftsnahen Hans-Böckler-Stiftung. Thomas Öchsner hat darüber in seinem Artikel unter der Überschrift Millionen Minijobber werden mit illegalen Minigehältern abgespeist berichtet.

Diese Überschrift ist nicht unproblematisch, verleitet sie doch viele Leser nach der ersten, flüchtigen Kenntnisnahme zu dem Eindruck, dass das heute, im Januar 2017 so sei. Und er schreibt dann auch am Anfang seines Beitrags: »Viele Minijobber erhalten nicht den gesetzlichen Mindestlohn, obwohl er ihnen zusteht.« Wenn man dann aber weiterliest, erfahren wir:

»Demnach bekamen 2015 knapp die Hälfte dieser geringfügig Beschäftigten weniger als 8,50 Euro brutto die Stunde, die Arbeitgeber damals mindestens zahlen mussten … „Die Zahlen lassen keinen Zweifel daran, dass die Betriebe bei einem erheblichen Teil der Minijobber nicht wie gesetzlich vorgeschrieben die Löhne erhöht haben“, stellen die Studienautoren Toralf Pusch und Hartmut Seifert fest … Bei wie vielen 450-Euro-Stellen genau die Lohnuntergrenze unterlaufen wird, schreiben die Forscher nicht. Es dürfte sich aber um Millionen handeln.«

Einerseits wird auch hier der Eindruck erweckt, dass es sich um eine aktuelle Bestandsaufnahme handelt, andererseits sollte man die von Öchsner zitierte Jahreszahl – 2015 – nicht überlesen. Da lohnt doch ein Blick in das Original:

Toralf Pusch und Hartmut Seifert: Mindestlohngesetz. Für viele Minijobber weiterhin nur Minilöhne. WSI Policy Brief Nr. 9, Düsseldorf: Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut (WSI), Januar 2017

Für ihre Studie haben Pusch und Seifert Daten aus zwei Quellen ausgewertet: Dem Sozio-oekonomischen Panel (SOEP), das vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) betreut wird, sowie das Panel Arbeitsmarkt und Soziale Sicherung (PASS), das beim Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit angesiedelt ist. In beiden Panels wurden im Laufe des Jahres 2015 mehrere Tausend Arbeitnehmer zu Einkommen und Arbeitszeiten befragt. Die WSI-Forscher konzentrieren sich in ihrer Auswertung auf Menschen, für die der Minijob den Haupterwerb darstellt. Branchen, in denen der gesetzliche Mindestlohn für einen Übergangszeitraum legal unterschritten werden durfte, haben sie für ihre Analyse bereits herausgerechnet.

Nun muss man zwei Dinge wissen und bei der Interpretation der Studienergebnissen berücksichtigen:

  1. Auch wenn SOEP und PASS wichtige und überaus hilfreiche Datensätze sind – es handelt sich um Befragungsdaten und Stichproben. Damit verbunden sind zwei methodische Aspekte: Zum einen beruhen die Angaben zu Stundenlöhnen auf den Angaben der Befragten und sind Umrechnungen von deren Angaben, was sie in einem bestimmten Zeitraum, beispielsweise im der Befragung vorgelagerten Monat verdient haben und wie viel Stunden sie gearbeitet haben. Mithin haben wir hier natürlich einen nicht auflösbaren Unschärfebereich, der sich aus den unvermeidbaren Ungenauigkeiten von Befragungsdaten ergibt. Zum anderen kann die Stichprobegröße dazu führen, dass bei bestimmten speziellen Auswertungen, bei denen viele Merkmalsträger ausgeschlossen werden müssen, sehr kleine Fallzahlen resultieren, von denen dann auf die Grundgesamtheit hochgerechnet wird.
  2. Hinzu kommt, dass sich die Datenerhebung in der WSI-Studie auf das Frühjahr 2015 bezieht und damit auf einen Zeitraum kurz nach der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns. Damit verbunden sind zwei methodische Fragezeichen: Man kann davon ausgehen, dass sich am Anfang gerade im Bereich der Minijobs – neutral formuliert – noch zahlreiche Übergangs- und Anpassungsschwierigkeiten bei der Überführung der Minijobs in die neue Mindestlohnwelt beobachten lassen (von denen einen Teil im weiteren Verlauf der Zeit gelöst werden), so dass sich mit Blick auf den Jahresanfang 2017 eine Übertragung der Werte von selbst verbietet.

In der Studie selbst gibt es einen kleinen Hinweis auf den zuletzt angesprochenen Mechanismus. So schreibt Öchsner in seinem Bericht über die Studie: »So verdienten im Jahresdurchschnitt 2014 etwa 60 Prozent der Minijobber weniger als 8,50 Euro die Stunde. Dieser Anteil sank zunächst auf etwa 50 Prozent. Der durchschnittliche Zeitpunkt der Befragung war dabei der März 2015. Zieht man die Umfrageergebnisse vom Juni 2015 heran, erhielten immer noch 44 Prozent der Minijobber nicht die 8,50 Euro.« Ganz offensichtlich hatten wir es schon in den wenigen Monaten bis zur Jahresmitte 2015 mit einem beweglichen Ziel zu tun und es spricht nichts dagegen, dass sich die Werte in dem weitaus längeren Zeitraum bis heute weiter nach unten angepasst haben.

Das soll nicht verstanden werden als eine Botschaft dergestalt, dass alles in Ordnung sei in diesem Bereich, dass es keine Probleme mit den Minijobs geben würde. Aber man sollte korrekterweise und im Sinne der Sache darauf verzichten, a) den Eindruck zu erwecken, dass gegenwärtig die Hälfte der Minijobber nicht den ihnen zustehenden Mindestlohn bekommen und b) dass das gesicherte Daten sind.

Diese Schwachstelle wurde dann auch sofort aufgegriffen von den fundamentalen Mindestlohnkritiker, dazu beispielsweise der Beitrag Inszenierter Minijob-Skandal von Dietrich Creutzburg: »Zumindest Mitarbeiter des Statistischen Bundesamts und der Mindestlohnkommission haben sich am Montag aber darüber gewundert – und zwar nicht nur deshalb, weil die Zahlen auf der recht wackligen Grundlage allgemeiner Haushaltsbefragungen stehen oder weil sie sich bei näherem Hinsehen nur auf das Frühjahr 2015 beziehen, also sehr kurz nach Einführung des Mindestlohns.« Das greift die auch in diesem Beitrag dargestellten kritischen Hinweise auf. Hinzu kommt:

»Vor allem weichen die Zahlen der Böckler-Stiftung stark von jenen ab, die das Statistische Bundesamt längst vorgelegt hat. Demnach waren im April 2015 bis zu 13 Prozent der Minijobber (und nicht 48,5 Prozent) zu Stundenlöhnen von unter 8,50 Euro tätig.
Die amtlichen Statistiker hatten dazu für die Mindestlohnkommission eigens eine Sondererhebung unter 6000 Betrieben mit 70.000 Beschäftigten durchgeführt. Deren im Juni 2016 veröffentlichten Ergebnisse waren bisher auch von Gewerkschaftsseite nicht bezweifelt worden.«

Er spricht hier offensichtlich den ersten Bericht der Mindestlohnkommission an, der im Juni 2016 veröffentlicht worden ist:  Erster Bericht zu den Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns, so ist das Werk überschrieben. Darin findet man auch die von ihm zitierten Daten (vgl. zur Kritik an diesem Bericht, die aus dem gewerkschaftlichen Lager vorgetragen wurde, den Beitrag Der Mindestlohn und seine Kommission. Die Arbeitnehmervertreter sind sauer über „gravierende Fehldarstellungen“ im ersten Bericht der Kommission über die Auswirkungen der Lohnuntergrenze vom 7. Juli 2016).

Auch wenn es bei der Missachtung der Mindestlohnregelung (wahrscheinlich) nicht mehr ganz so schlimm aussehen mag, wie von der WSI-Studie behauptet – die eigentlich relevante und über den Mindestlohn weit hinausreichende Frage sollte hier aufgerufen werden – denn die verdient eine vertiefende Diskussion:

Ob und wie weiter mit dem Beschäftigungsformat der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse, die völlig zu Recht seit Jahren immer wieder grundsätzlich kritisiert werden?

Nun muss man vorweg beim Blick auf die geringfügige Beschäftigung unterscheiden zwischen den ausschließlich geringfügig Beschäftigten, die also keiner weiteren Erwerbstätigkeit nachgehen. Die Abbildung am Anfang dieses Beitrags verdeutlicht die Größenordnung, um die es hier geht: Nach den Daten der Beschäftigungsstatistik der Bundesagentur für Arbeit (BA) waren im Juni 2016 von den 7,44 Mio. Minijobbern 4,86 Mio. ausschließlich geringfügig beschäftigt. Das waren immerhin 11,2 Prozent aller Erwerbstätigen in Deutschland. Bis zum Sommer des letzten Jahres ist diese Zahl im Vergleich zu den Vorjahren gesunken – um 38.000 gegenüber dem Sommer 2015. Und im Juni 2015 wurden bereits 184.000 ausschließlich geringfügig Beschäftigte gegenüber dem Jahr 2014 gezählt.
Daneben gibt es noch die Kategorie der Minijobber, die eine geringfügige Beschäftigung als Nebenjob, zusätzlich zu einer anderen Hauptbeschäftigung ausüben. Im Juni 2016 waren das mit 2,58 Mio. immerhin 8,2 Prozent aller sozialversicherungspflichtig Beschäftigten. Deren Zahl ist übrigens anders als bei den geringfügig Beschäftigten in den zurückliegenden Jahren gestiegen: Um 98.000 gegenüber 2015 und auch da schon hatte es gegenüber 2014 einen Anstieg von 55.000 Nebenjobbern gegeben.

Hinsichtlich der Entwicklung der Minijobs seit Einführung des gesetzlichen Mindestlohns gibt es interessante Neuigkeiten, auf die Markus Krüsemann in seinem Beitrag Minijobs 2016 wieder auf dem Vormarsch hinweist: Im Gefolge der Einführung der allgemeinen Lohnuntergrenze ist es zu einem Rückgang der geringfügigen Beschäftigung gekommen. Ein Teil dieser Beschäftigungsverhältnisse ist verloren gegangen, etwa die Hälfte aber ist in sozialversicherungspflichtige Arbeit umgewandelt worden, so der Befund einer IAB-Studie (vgl. Arbeitsmarktspiegel. Entwicklungen nach Einführung des Mindestlohns (Ausgabe 1). IAB-Forschungsbericht 1/2016). Aber die neuen, bis Juni 2016 vorliegenden Zahlen der BA zeigen, so Krüsemann, dass es sich offensichtlich nicht um eine echte Trendwende bei den Minijobs gehandelt hat. »Die sind nämlich in den ersten Quartalen 2016 im Vergleich zu den Vorjahresquartalen wieder angestiegen.« Ein genauerer Blick auf die Daten zeigt: Das erneute Wachstum bei den Minijobs geht allein auf die Zunahme von Personen zurück, die zusätzlich zu ihrer Hauptbeschäftigung eine geringfügige Beschäftigung im Nebenjob ausüben.

Das alles muss – weit über die Frage, ob sich die Entlohnung wirklich an die Mindestlohnvorgaben hält oder nicht – gesehen werden vor dem empirisch leider gesicherten Tatbestand, dass in vielen Minijobs elementare Arbeitnehmerrechte verletzt werden. Darauf wurde beispielsweise schon in dem Beitrag Die Minijobs mal wieder. Von neu erforschten alten „Defiziten“ bis hin zu unlösbaren strukturellen Problemen eines besonderen Beschäftigungsformats am 18.10.2015 hingewiesen. Dabei geht es um den Vorwurf, dass gerade Minijobbern oftmals ihnen zustehende Rechte aus dem Arbeitsverhältnis vorenthalten werden. Für diese Kritiklinie liefert eine Studie des IAB (vgl. Stegmaier, Jens et al.: Bezahlter Urlaub und Lohnfortzahlung im Krankheitsfall: In der Praxis besteht Nachholbedarf bei Minijobbern. IAB-Kurzbericht, 18/2015, Nürnberg 2015) entsprechendes Futter:

»Rund 35 Prozent der Minijobber berichten, keinen bezahlten Urlaub zu erhalten, ohne dass ein rechtlich zulässiger Grund dafür vorliegt. Von den Betrieben sagen etwa 15 Prozent ohne Angabe eines rechtlichen Grundes, dass ihre Minijobber keinen bezahlten Urlaub bekommen. Bei der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall liegen die Anteile bei rund 46 bzw. rund 21 Prozent …  Die Studie zeigt aber auch: Rund 50 Prozent der Betriebe, die angeben, ihren Minijobbern keinen bezahlten Urlaub zu gewähren, haben Kenntnis von der tatsächlichen Rechtslage. Bei der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall fielen die Ergebnisse ähnlich aus.«

Und eigentlich ist das noch eine Beschönigung der Situation, denn man muss wissen: Die Studie bezieht sich auf die Situation in Betrieben mit mindestens elf Beschäftigten, das bedeutet, dass die Situation in den Kleinstbetrieben gar nicht abgebildet wird. Gerade für diesen Abschnitt dies Arbeitsmarktes muss man aber plausibel davon ausgehen, dass es erhebliche Diskrepanzen zwischen der Rechtslage und der tatsächlichen Umsetzung bei Minijobs geben wird.

Abschließend zu der bereits aufgerufenen Frage, ob und wie es weiter gehen sollte mit den Minijobs. Die Kritik an dieser eigenartigen Beschäftigungsform ist alt und entsprechende Abhandlungen füllen Schrankwände.

Bereits am 12. August 2013 wurde hier in dem Beitrag Blanke Not oder „gestiegene Konsumlust“? Vermutungen über eine Tatsache: Die Anzahl der Zweitjobs wächst weiter. Das Problem sind die Minijobs an sich darauf hingewiesen: Immer wieder wird die Frage gestellt, ob die deregulierte geringfügige Beschäftigung dazu beigetragen hat, dass „gute“, weil „normale“ sozialversicherungspflichtige Beschäftigung umgewandelt wurde und wird in „schlechte“ Minijobs. Zu dieser wichtigen Frage hat das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit 2012 eine eigene Untersuchung veröffentlicht mit differenzierten, interessanten Befunden: »Hinweise auf die Verdrängung sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung durch Minijobs finden sich vor allem im Einzelhandel, im Gastgewerbe sowie im Gesundheits- und Sozialwesen … Indizien für die Verdrängung von sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung durch Minijobs gibt es vor allem für kleine Betriebe mit unter zehn Beschäftigten. In diesem kleinbetrieblichen Segment gehen also der Aufbau von Minijobs und die Reduktion der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung Hand in Hand.« (Minijobs: Hinweise auf Verdrängung vor allem im Einzelhandel und Gastgewerbe).

Und immer wieder – nicht überraschend – wird darauf hingewiesen, welche desaströsen Auswirkungen die Minijobs auf die Arbeitsmarktpositionierung wie auch auf die soziale Sicherung der Frauen haben. Eine umfangreiche Bestandsaufnahme von Carsten Wippermann hierzu wurde im Frühjahr 2013 seitens des Auftraggebers, des Bundesfamilienministerium, veröffentlicht, allerdings ohne die ansonsten üblichen Verlautbarungen und Werbeaktionen, was darauf hindeutet, dass man sich damals nicht besonders identifizieren wollte mit den Befunden der Studie, die hier aber besonders empfohlen sei: Carsten Wippermann: Frauen im Minijob – Motive und (Fehl-)Anreize für die Aufnahme geringfügiger Beschäftigung im Lebenslauf, Berlin 2013.

Man kann es drehen und wenden, wie man will, viele Frauen bleiben in der „Geringfügigkeitsfalle“ hängen, da sie nichts anderes finden als Minijobs (man schaue sich nur die Stellengesuche des Einzelhandels an) und weil auch das deutsche Steuerrecht mit dem Institut des Ehegattensplitting und der unterschiedlichen Steuerklassen dies leider befördert. In diesem Kontext hatte sich auch die Bertelsmann-Stiftung mit einer Studie und Reformvorschlägen zu Wort gemeldet:

Werner Eichhorst, Tina Hinz, Paul Marx, Andreas Peichl, Nico Pestel, Sebastian Siegloch, Eric Thode, Verena Tobsch: Geringfügige Beschäftigung: Situation und Gestaltungsoptionen, Gütersloh: Bertelsmann-Stiftung, 2012

Das Handelsblatt berichtete damals in dem Artikel Minijobs verschärfen Fachkräftemangel über diese Studie: »Ursache des Problems sei zum einen der abrupte Anstieg der Abgaben- und Steuerbelastung an der oberen Verdienstgrenze der begünstigen Minijobs. Zusätzlich werde dieser „Fehlanreiz“ oft gerade für gut ausgebildete Ehefrauen noch durch die Effekte des Ehegattensplittings bei der Einkommensteuer verschärft, so die Studie: Jeder Mehrverdienst der Partnerin führe dann über den sinkenden Splittingvorteil zu einem überproportionalen Anstieg der Steuerlast. Nach den Daten der Studie leben allein zwei Millionen der rund sieben Millionen Minijob-Beschäftigten mit einem vollzeitbeschäftigten Ehepartner zusammen. Gleichzeitig haben mehr als drei Viertel der Minijobberinnen mindestens eine abgeschlossene Berufsausbildung, ermittelten die Forscher.«

Welche Schlussfolgerungen wurden damals gezogen? Es wurde für eine Verbindung aus Reformen bei Minijobs und Ehegattensplitting plädiert: Die bestmögliche Variante aus Sicht der Studienverfasser sieht vor, das gegenwärtige Ehegattensplitting durch ein Realsplitting zu ersetzen. Die Minijobs sollten ab dem ersten Euro der Einkommensteuerpflicht unterliegen und steigende Beitragssätze zur Sozialversicherung aufweisen. Damit würde die heute bestehende Regelung für Einkommen zwischen 400 und 800 Euro auf den Bereich bis 400 Euro ausgedehnt. Das zusätzlich entstehende Steueraufkommen würde zur Absenkung des Einkommensteuertarifes verwendet.

Solche Ideen wirken über die Zeitschiene hinweg und tauchen dann später wieder auf. So hat sich aktuell der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB) zu Wort gemeldet – und ein Reformkonzept die Minijobs betreffend vorgelegt, in dem sich einige Inhalte wiederfinden: Schwarzarbeit und Willkür: Wie Minijobber ausgenutzt werden. DGB stellt Reformkonzept vor, so der DGB am 20.01.2017: »Sie arbeiten nur vier Stunden in der Woche, müssen sich aber rund um die Uhr für einen möglichen Einsatz parat halten: Für Minijobber in der Systemgastronomie ist das ganz normaler Alltag. Auf dem Bau wird mit schwarz bezahlten „Überstunden“ getrickst, in der Gebäudereinigung mit unerreichbaren Zeitvorgaben. Damit sich das ändert, müssen die Minijobs reformiert werden.«

Bei der Bestandsaufnahme der in der Praxis beobachteten Probleme taucht auch wieder der unterm Strich nicht gezahlte Mindestlohn wieder auf, nach einem bekannten Mechanismus:

»Nicht nur in der Systemgastronomie werden die Minijobs als Flexibilisierungsinstrument missbraucht. Beispiel Gebäudereinigung: Hier ist der Anteil an geringfügig Beschäftigten besonders hoch, viele Reinigungskräfte sind Frauen. Sie stecken in der Minijob-Falle fest und arbeiten oft viele Stunden unbezahlt. „Auf dem Papier wird die maximale Stundenanzahl eingehalten“, sagt Frank Schmidt-Hullmann von der IG BAU. „In der Praxis ist das Arbeitspensum aber so hoch, dass es in der vereinbarten und bezahlten Zeit gar nicht zu schaffen ist.“ Oft werden auch Tätigkeiten wie Umziehen oder Fahrten von einem Reinigungsobjekt zum nächsten nicht bezahlt.
Unter dem Strich verdienen die Minijobber also häufig deutlich unter Mindestlohn. Oder sie arbeiten einen Teil der Stunden schwarz – ohne, dass ihnen das bewusst ist. „Das passiert auf dem Bau sehr häufig“, berichtet Schmidt-Hullmann. „Die Arbeiter werden als Minijobber angestellt, aber Vollzeit beschäftigt. Alles, was über die 450 Euro hinausgeht, bekommen sie bar auf die Hand ausgezahlt. Viele wissen gar nicht, dass das Schwarzarbeit und strafbar ist, Migranten aus Osteuropa zum Beispiel.“«

Und was schlägt der DGB nun vor? Nach den Vorstellungen des DGB sollen Minijobs vom ersten Euro an in die Sozialversicherung einbezogen werden, zum Beispiel durch eine Gleitzonenregelung, also im Grunde einer Verlängerung dessen, was wir heute schon mit den sogenannten „Midi-Jobs“ zwischen 450,01 und 850 Euro haben, nach unten. Dabei sind die Beiträge der Beschäftigten am Anfang sehr niedrig und steigen dann schrittweise an, während die anfangs höhere Belastung der Arbeitgeber langsam sinkt. Darüber hinaus solle die pauschale Besteuerung abgeschafft und sichergestellt werden, dass bei Minijobs die gleichen Arbeitsbedingungen herrschen wie bei Vollzeitjobs.

Wer das genauer nachlesen möchte, wird hier fündig: Raus aus der Armutsfalle. DGB-Reformkonzept Minijob, so ist die Publikation, aus der auch die Abbildung mit der vorgeschlagenen Gleitzonenregelung entnommen ist, überschrieben.

Neben der Einbeziehung in die Sozialversicherung vom ersten Euro an ist das zweite Kernelement des Reformvorschlags die Beendigung der pauschalen Besteuerung. Dazu erfahren wir:

»Die pauschale Besteuerung der Einkommen aus Minijobs ist Kern des Problems. Deshalb sollten die Minijobs in das allgemeine Besteuerungssystem eingegliedert werden. Zur Anpassung der Arbeitsverhältnisse sind angemessene Übergangsfristen für die bestehenden Arbeitsverhältnisse notwendig. Um die Steuerbelastung für Ehepaare wirklichkeitsnäher vorzunehmen, soll das Faktorverfahren (Steuerklasse IV/IV mit Faktor) verpflichtend gelten. Das Faktorverfahren ist bereits geltendes Recht, muss derzeit aber vom Ehepaar aktiv beantragt werden.«

Aber was ist mit bestimmten Fallkonstellationen, wo man argumentieren könnte, dass der Minijob mit seiner Herausnehme aus dem allgemeinen System der Sozialabgaben- und Steuerbelastung Sinn machen kann? Man braucht ihn schlichtweg nicht, so der DGB, ohne auf Sonderregelungen verzichten zu müssen: »Bereits heute gibt es Beitrags- und Steuerfreibeträge für ehrenamtliche und karitative Tätigkeiten. Darüber hinaus bestehen weitere Sonderregelungen beim Zuverdienst zum Studium, zur Rente oder zur Arbeitslosenmeldung. Bei diesen Sonderregelungen handelt es sich um zielgenaue Instrumente, die durch den Gesetzgeber bei Bedarf angepasst werden können. Schüler/innen könnten zum Beispiel in Form einer Taschengeldregelung weiterhin sozialabgabenfrei Einkommen in einem bestimmten Rahmen verdienen. Somit braucht es den Minijob nicht.«

Aber werden dann nicht die Menschen in der Minijobzentrale arbeitslos? Auch hierzu gibt es vom DGB einen Vorschlag: »Auch reguläre Teilzeit mit wenig Stunden kann ohne bürokratischen Aufwand angeboten werden. Hier könnte die heutige Minijobzentrale neue Aufgaben übernehmen. Als „Teilzeitzentrale“ könnte sie die Anmeldung der „kleinen Teilzeit“ übernehmen, die Einhaltung der Sozialversicherungspflicht und der Entgeltgleichheit kontrollieren, für Beschäftigung im Haushalt zuständig bleiben und zusätzlich Kleinst-Unternehmen betreuen.«

Über Details muss diskutiert werden. Aber die Stoßrichtung sollte nach allen Erfahrungen, die wir auf dem Arbeitsmarkt gemacht haben mit der geringfügigen Beschäftigung, klar sein: Weg mit diesem eigenartigen Beschäftigungsformat. Auch wenn der eine oder andere (übrigens nicht nur Arbeitgeber, sondern auch viele Arbeitnehmer, die sich über einen Zweitjob notwendige Finanzmittel organisieren) erst einmal gegen einen solchen Schritt votieren wird.

Flüchtlinge: Konturen der Festung Europa, zugleich die Unwahrscheinlichkeit einer europäischen Lösung und die kommenden Lager jenseits des Mittelmeers

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Die ganze Welt und vor allem die Berichterstattung ist gefangen von den sich überschlagenden Ereignissen in den USA. Die ersten Maßnahmen des neuen Präsidenten Donald Trump verheißen tatsächlich den Versuch einer Umsetzung seiner Wahlversprechen auf Kosten „der anderen“ – darunter auch von Menschen, die in den USA Zuflucht suchen wollen. Die sollen draußen bleiben (müssen). Ob das nun über eine Mauer an der mexikanischen Grenze oder aber über ein kollektives Einreiseverbot für Menschen mit einer bestimmten Staatsangehörigkeit erreicht werden soll – die Botschaft bleibt die gleiche: Abschottung. Grenzziehung. Ausschluss. Und immer wieder verweist der neue Präsident auf die angeblich schrecklichen Zustände, die in Europa herrschen sollen wegen der vielen Flüchtlinge.

Dabei wird in Europa die Empörung über die USA selbst als heuchlerisch bezeichnet: Europas unsichtbare Mauer, so ist der Kommentar von Doris Akrap überschrieben: Donald Trump »könnte, wenn er wollte, ja mal nachfragen, wie die EU ihre unsichtbare Mauer an der Mittelmeerküste eigentlich nennt – und wie viele Flüchtlinge die EU dieses Jahr schon im Mittelmeer hat absaufen lassen.«

Und sie erinnert an zwei der zahlreichen – ihrer Meinung nach bizarren – Vorschläge des Bundesinnenministers Thomas de Maizière (CDU): »Aufnahmelager in Afrika nach türkischem Vorbild und die kostenlose Rückführung von im Mittelmeer aufgegriffenen Flüchtlingen nach Afrika, wo sie in Ruhe einen Asylantrag stellen können sollen.«

Ob bizarr oder nicht – genau in diese Richtung bewegt sich zumindest konzeptionell der große schwere Tanker EU. Marcel Leubecher berichtet darüber in seinem Artikel Die Festung Europa nimmt Konturen an:

»Langsam, aber sicher werden die Pläne zum Schutz der europäischen Außengrenzen konkret. Schon in der kommenden Woche könnten die EU-Regierungschefs auf dem Sondertreffen in Maltas Hauptstadt Valletta das Ende der aktuellen Hauptflüchtlingsroute Libyen–Italien einläuten. Mit mehr als 100 Millionen Euro sollen die Südgrenzen des Bürgerkriegsstaates Richtung Zentralafrika abgeriegelt werden, die Vereinten Nationen sollen die Versorgung für Migranten innerhalb Libyens aufstocken.«

Der Bundesinnenminister  Thomas de Maizière (CDU) wird deutlich: Ziel müsse es dann sein, „dass Flüchtlinge gar nicht erst nach Europa gebracht werden, sondern zurückgebracht werden in sichere Orte“. Von diesen sicheren Lagern außerhalb der EU könnten dann „die Schutzbedürftigen – und nur die Schutzbedürftigen – nach Europa“, geholt werden.

Dieser (angestrebte) Paradigmenwechsel scheint auch in anderen europäischen Staaten auf fruchtbaren Boden zu stoßen, so wird der österreichische Verteidigungsminister Hans Peter Doskozil (SPÖ) dahingehend zitiert, er wolle durchsetzen, »dass Asylanträge nicht in Österreich, sondern in Asyl- und Migrationszentren im Niger, in Usbekistan oder Jordanien gestellt werden. Außerdem möchte er eine EU-weite Obergrenze zur Aufnahme dieser Flüchtlinge festlegen.«

Die Südeuropäer wollen die Dublin-Vereinbarung, wonach Migranten dort Asyl beantragen müssen, wo sie nach Europa einreisen, kippen. Zu dieser Vereinbarung (die Flüchtlingsfrage wurde europaweit 1990 im Dubliner Übereinkommen geregelt und 2003 durch die Dublin-Verordnung abgelöst) und ihren Problemen vgl. beispielsweise den Artikel In Europa angekommen – und dann? bereits vom 22.04.2015, also vor der Öffnung der deutschen Grenzen im Herbst 2015. Die Dublin-Vereinbarung hatte (und hat) zwei grundsätzliche Probleme – ein logisches und ein ganz praktisches:

  • Durch die Regelung, dass die Flüchtlinge dort ihren Asylantrag stellen müssen, wo sie EU-Boden betreten haben (und falls sie weiter in das EU-Innere vorstoßen, von dort wieder in das Aufnahmeland zurückgeschickt werden können), überlässt man einige wenige Grenzstaaten der EU, vor allem Griechenland und Italien, die Hauptlast der Flüchtlingszuwanderung. Das wäre nur dann nicht der Fall, wenn es ein wie auch immer geregeltes System der Verteilung der Flüchtlinge auf alle EU-Staaten geben würden, so dass man die Menschen, die in den Frontstaaten gestrandet sind, idealerweise gleichmäßig verteilen könnte über den ganzen EU-Raum. Diese Regelung aber gab es nicht und sie gibt es auch heute nicht. 
  • Diese Einseitigkeit wurde in der Vergangenheit dadurch „gelöst“, dass die Aufnahmeländer eine irreguläre Weiter-Migration in die anderen EU-Staaten gefördert haben, in dem sie die Menschen haben ziehen lassen. Die Flüchtlinge wurden also gleichsam „durchgereicht“. Das nun ist seit den turbulenten Ereignisse im Gefolge der Grenzöffnung in Deutschland im Herbst 2015 nicht mehr möglich auf einer der beiden Hauptrouten, also von Griechenland aus über den Balkan weiter nach Österreich, Deutschland oder nach Schweden. Diese Route ist bekanntlich abgeriegelt oder zumindest doch weitgehend geschlossen werden. So dass die betroffenen Menschen in Griechenland hängen bleiben. Wie so oft ist alles auch eine Frage der Quantitäten – wenn, wie das seit 2015 offensichtlich der Fall geworden ist, zu viele Flüchtlinge kommen und an einige wenige EU-Staaten weitergereicht werden, dann ist klar, dass das über kurz oder lang nicht gut geht, sondern in den betreffenden Ländern zu Abschottungsversuchen führen muss.

Um wenigstens den menschlichen „Nachschub“ nach Griechenland verringern zu können, hat die EU bekanntlich einen Deal mit der Türkei geschlossen, der allerdings äußerst fragil ist und unter die Mühlsteine der Ereignisse in der Türkei nach dem angeblichen Putschversuch sowie des vor unseren Augen ablaufenden Umbaus des Landes zu einer Autokratie zu geraten droht.

So ist in den Monaten des vergangenen Jahres nur noch die Mittelmeerroute nach Italien geblieben. Und die „funktioniert“ – wenn auch auf Kosten von mehreren tausend Toten, die den Versuch, Italien zu erreichen, nicht geschafft haben. Im vergangenen Jahr haben es mehr als 180.000 Flüchtlinge geschafft, nach Italien zu gelangen. »Anders als in früheren Jahren bleiben aber inzwischen viele von ihnen dort, weswegen das Land 2016 nach Deutschland die meisten Asylanträge und -entscheidungen verzeichnete«, so Marcel Leubecher in seinem Artikel.

Von der rechtlichen Möglichkeit, über sichere Drittstaaten – Deutschland ist ausschließlich von solchen umgeben – einreisende Ausländer an der Grenze abzuweisen, macht die Bundesrepublik nur ausnahmsweise Gebrauch. Aber das kann und soll sich ändern, weil man ansonsten zu Recht davon ausgehen muss, dass viele der Flüchtlinge innerhalb der EU in die Länder (weiter)ziehen werden, in denen es ihnen besser ergeht als in den ärmeren Südstaaten.

Damit verlagert man aber das Problem, wie bereits erwähnt, in die letzten Außenposten der EU, also Griechenland und Italien vor allem, (wieder) zurück. Was dann dort die Stimmung nach unten treiben wird (gegen die Flüchtlinge), denn die südeuropäischen Staaten leiden ja immer noch unter den Folgen der „Euro-Krise“ und sie verfügen nicht einmal für die eigene Bevölkerung über ausreichende soziale Sicherungssysteme. Vor diesem Hintergrund sind sie gezwungen, so lange wie irgendwie möglich einen Teil der Flüchtlinge in andere EU-Staaten zu „exportieren“. Wenn die sich aber immer stärker oder gar vollständig weigern, das Spiel mitzuspielen, dann kollabiert das System insgesamt.

Vor diesem Hintergrund scheinen die Bemühungen auf der EU-Ebene, soweit sie in den Medien beschrieben werden, durchaus rational. »Die EU arbeitet derzeit allerdings an Plänen, das Asylhopping zu beenden, indem sie die nationalen Standards und Systeme angleicht. Derzeit weichen Anerkennungsquoten, Chancen auf Einbürgerung und Sozialleistungen stark voneinander ab«, so Marcel Leubecher.

Dazu passt dann dieser Hinweis auf den Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble (CDU): Er brachte »eine Angleichung der Sozialstandards in der Europäischen Union (EU) ins Gespräch – unter anderem auch, um eine gleichmäßige Verteilung der Flüchtlinge unter den EU-Staaten zu erleichtern. „Wir haben bei den sozialen Leistungen viel höhere Standards als die meisten europäischen Länder. Deswegen wollen so viele nach Deutschland“ …  dann müssen wir gucken, ob wir mit den anderen EU-Ländern auf einen gemeinsamen, einheitlichen Sozialstandard kommen. Bisher ist das in Deutschland ein Tabu“, sagte Schäuble.«

Schäuble will hier allerdings als Tabu-Brecher fungieren – die damit verbundene mögliche Dimension der Konsequenzen erscheinen allerdings auslegungsbedürftig: Wenn man die Logik zu Ende denkt, die nur angedeutet wird, dann müsste das bedeuten, dass die Flüchtlinge nicht mehr die Leistungen in der Höhe bekommen, die sie derzeit in Deutschland erhalten – oder aber nicht mehr die niedrigen (oder gar keine) Leistungen wie in anderen EU-Staaten. Nun ist es praktisch gesehen kaum wahrscheinlich, dass man Flüchtlinge, die in Rumänien leben müssen, deutlich höhere Leistungen zusprechen wird, nur um das Gefälle zu Deutschland oder anderen reichen Ländern in der EU zu verringern. Also bliebe nur die Option, dass es Schäuble um eine deutliche Absenkung der Leistungen für Flüchtlinge in Ländern wie Deutschland geht. Wie aber soll das wirklich funktionieren? Das erscheint doch alles mehr als wackelig konzipiert zu sein.

Letztendlich aber wäre das schon der zweite oder dritte Schritt vor dem eigentlich ausstehenden ersten Schritt – also ein System zu finden, die Flüchtlinge über welchen Verteilungsschlüssel auch immer über alle EU-Mitgliedsstaaten zu verteilen, um eine Überlastung einiger weniger Länder zu vermeiden. Das wird ja nicht erst seit kurzem diskutiert und eingefordert – aber bislang nicht ansatzweise, auch nicht für kleine Kontingente, umgesetzt worden. Man denke an dieser Stelle an den vehementen Widerstand der osteuropäischen EU-Länder, die sich jeglicher Umverteilung der Flüchtlinge verweigern und das mit Sicherheit auch in der vor uns liegenden Zeit machen werden. Die EU müsste also bei diesen Verweigerern die Daumenschrauben anlegen, beispielsweise bei der Mittelverteilung. Dass sie das tun würde, kann man zum jetzigen Zeitpunkt mit ganz großer Sicherheit verneinen, auch dadurch bedingt, dass sich die EU und deren Kommission derzeit in einer substanziellen Infragestellung befinden, wofür der Brexit nur ein Mosaikstein darstellt.

Vor diesem Hintergrund muss man zu dem Prüfergebnis kommen, dass es derzeit und absehbar nur sehr geringe Chancen für eine europäische Lösung geben kann. Wenn das aber so ist, dann muss man auch angesichts der vielen Menschen, die ihr Glück über das Mittelmeer versuchen wollen, bei der Abwehr zusätzlicher Flüchtlinge ansetzen und möglichst verhindern, dass die überhaupt die Überfahrt nach Europa wagen und – wenn sie in Not geraten – von Rettungsschiffen aufgesammelt und nach Italien gebracht werden, womit sie am ersten Ziel angekommen sind.

An dieser Stelle muss sich eine brutale Mechanik entfalten. Bildlich gesprochen muss man die Zugbrücke richtig hochziehen und nicht nur wie bislang „halb“. Praktisch würde das bedeuten, dass die Menschen, die man im Mittelmeer aufgegriffen hat, konsequent vom europäischen Boden ferngehalten werden müssen. Man muss sie also wieder zurückschieben nach Afrika. Insofern ist die angesprochene Lager-Idee in Libyen die derzeit absehbar realistische Variante für das, was vor uns liegt.

Wenn man diesen Gedankengang mitgegangen ist (und das sei hier deutlich herausgestellt: unabhängig davon, wie man diese Entwicklung bewertet) – dann wird man mit den Niederungen der Wirklichkeit in den angedachten Frontstaaten außerhalb der EU und von uns aus betrachtet jenseits des Mittelmeers konfrontiert. Denn die Lager würden in Ländern errichtet und betrieben werden, die weit weg sind von jeden Maßstäben einer humanitären Gestaltung dieser „Wartehallen“ vor der Festung Europa.

Nehmen wir als Beispiel diesen Artikel: Auswärtiges Amt sieht „KZ-ähnliche Verhältnisse“. Und wo genau sehen die das? In Libyen, dem wichtigsten Stopp-Land in der angesprochenen Strategie. Während die EU einen Flüchtlingspakt mit Libyen berät, kritisieren deutsche Diplomaten »die Menschenrechtslage in dem Land laut einem Medienbericht scharf: Exekutionen und Aussetzungen in der Wüste zählten zum Alltag.« Die deutsche Botschaft in Nigers Hauptstadt Niamey habe von „allerschwersten, systematischen Menschenrechtsverletzungen“ berichtet, die in den zahlreichen Privatgefängnissen stattfinden würden:

»Schlepper und Migranten würden in solchen Privatgefängnissen häufig eingesperrt. „Exekutionen nicht zahlungsfähiger Migranten, Folter, Vergewaltigungen, Erpressungen sowie Aussetzungen in der Wüste sind dort an der Tagesordnung“ … „Augenzeugen sprachen von exakt fünf Erschießungen wöchentlich in einem Gefängnis – mit Ankündigung und jeweils freitags, um Raum für Neuankömmlinge zu schaffen, das heißt den menschlichen ,Durchsatz‘ und damit den Profit der Betreiber zu erhöhen.“«

Das ist nicht nur auf Libyen begrenzt, sondern man wird damit auch in den anderen Ländern in Afrika konfrontiert, die man benutzen müsste, um die Abwehr-Strategie erfolgreich werden zu lassen. Für eine aktuelle Auseinandersetzung mit dem, was da zwischen der EU und afrikanischen Staaten am Entstehen ist, vgl. auch diese Arbeit:

Florian Koch (2017): Zuckerbrot und Peitsche? Der neue Takt in der EU-Migrationspolitik gegenüber Afrika, Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung, Januar 2017

Auf der anderen Seite: Was für Alternativen bieten sich denn den Verantwortlichen – nicht nur, aber auch – angesichts des multimorbiden Gebildes EU derzeit, wenn es das Ziel sein soll, die Zuwanderung der Flüchtlinge zu reduzieren oder gar einen Massenexodus armer Afrikaner zu verhindern?

Und selbst wenn man davon ausgehen kann und muss, dass die EU die am Horizont immer deutlicher erkennbar Lager-Bildung in Nordafrika damit garnieren muss, dass es das im Doppel mit einem „geregelten Verfahren“ zur legalen Einreise in die EU geben wird – auch ein „geregeltes Verfahren“ steht a) vor dem Selektions- und b) vor dem Mengenproblem, denn die innere Verfasstheit der meisten europäischen Länder würde eine die Grenzen überschaubarer Flüchtlingszahlen übersteigende offene Zuwanderung hilfebedürftiger Menschen nach Europa gar nicht zulassen aufgrund der entsprechend daraus resultierenden Reaktionen auf Seiten der Inländer.

Es ist so ein fürchterliches Dilemma.