Sozialpolitik

Wenn Wissenschaftler im Haifischbecken kreisen. Vorschläge zur Reform der Geldverteilmaschine Risikostrukturausgleich

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»Der Finanzausgleich zwischen den Kassen ist eine hochpolitische Angelegenheit, es geht um die Verteilung von rund 200 Milliarden Euro im Jahr. Dass diese Geldverteilmaschine seit ihrem Start 2009 erst zum zweiten Mal wissenschaftlich untersucht wurde, ist ein Unding«, schreibt Florian Staeck in seinem Kommentar, den er mit Das 200 Milliarden-Monster überschrieben hat. Es geht – verknüpft mit dem Gesundheitsfonds – um den „Morbi-RSA“, also um den „morbiditätsorientierten Risikostrukturausgleich“. Dieser wurde – ursprünglich als Weiterentwicklung des alten, seit 1995 geltenden Ausgleichssystems seit 2001 für 2007 geplant – im Jahr 2009 mit dem Gesundheitsfonds dann tatsächlich auch eingeführt. Das Grundanliegen kommt sympathisch rüber: »Die Mittel des Gesundheitsfonds sollen so an die Krankenkassen verteilt werden, dass sie da ankommen, wo sie zur Versorgung der Versicherten am dringendsten benötigt werden. Zunächst erhält jede Krankenkasse für jeden Versicherten eine Grundpauschale in Höhe der durchschnittlichen Pro-Kopf-Ausgaben in der GKV. Für eine Krankenkasse mit vielen alten und kranken Versicherten reicht dieser Betrag naturgemäß nicht aus, während eine Krankenkasse mit vielen jungen und gesunden Versicherten zuviel Geld erhielte. Daher wird diese Grundpauschale durch ein System von Zu- und Abschlägen angepasst. Neben den bisherigen Merkmalen des Risikostrukturausgleichs – Alter, Geschlecht und Bezug einer Erwerbsminderungsrente – soll dabei auch die anhand von 80 ausgewählten Krankheiten gemessene Krankheitslast der Krankenkassen berücksichtigt werden«, so das Bundesversicherungsamt in einer Darstellung des Risikostrukturausgleichs. Nun hört sich das mit dem Ausgleich der besonders hohen Ausgaben, die mit bestimmten Krankheiten verbunden sind, einfacher an als es dann in der Praxis ist.

Man ahnt schon, wo das methodische Grundproblem liegt: Wenn man (lediglich) klar abgrenzbare Hochkosten-Fälle berücksichtigt, ist das nachvollziehbar und auch kaum manipulationsanfällig – denn eine relativ seltene, aber extrem kostenintensive Autoimmunerkrankung lässt sich gut abgrenzen.

Problematisch wird es dann, wenn man das Spektrum der berücksichtigungsfähigen Krankheiten seht weit aufmacht und die Frage der (Nicht-)Diagnose einem gewissen „Gestaltungsspielraum“ unterliegt. Dann werden Anreize in die Welt gesetzt, die man nutzen kann. Was offensichtlich, so die Kritiker, auch passiert (ist).

Und gerade an dieser Stelle hat es in der Vergangenheit mächtig geknallt zwischen den verschiedenen Kassen(arten). Im vergangenen Jahr gab es eine intensive Debatte über konkrete Manipulationsvorwürfe (vgl. hierzu den Beitrag Wenn der „mordbiditätsorientierte Risikostrukturausgleich“ Anreize setzt, Patienten morbider zu machen als sie sind und denen das dann schmerzhaft auf die Füße fallen kann vom 7. November 2016).

Auch aus der Forschung wurden statistische Hinweise auf „Gestaltungsaktivitäten“ geliefert, vgl. hierzu die Studie Sebastian Bauhoff, Lisa Fischer, Dirk Göpffarth and Amelie C. Wuppermann (2017): Plan Responses to Diagnosis-Based Payment: Evidence from Germany’s Morbidity-Based Risk Adjustment. CESifo Working Papers 65017, Munich, May 2017.

Reformen an dem komplexen Verteilungsalgorithmus des Morbi-RSA werden insbesondere von Ersatz, Betriebs- und Innungskassen gefordert, und zwar so rasch wie möglich. Die AOKen profitieren hingegen derzeit von dem Mechanismus und haben andere Interessen. Bundesgesundheitsminister Hermann Größe (CDU) hat Ende 2016 reagiert – und ein Gutachten in Auftrag gegeben. Unter anderem soll auch evaluiert werden, wie eine Manipulationsanfälligkeit des Finanzausgleichs in Zukunft verhindert werden kann. So ein Gutachten unter Haifischbecken-Bedingungen kann natürlich nicht in einem aseptischen Raum der Wissenschaft erarbeitet werden, dafür geht s hier offensichtlich um zu viel Geld. Außerdem sind die Wissenschaftler, die mit dem Gutachten beauftragt wurden (konkret handelt es sich um einen Anfang 2017 extra einberufenen Wissenschaftlichen Beirat zur Weiterentwicklung des Risikostrukturausgleichs), gerade nicht dem Elfenbeinturm verhaftet, sondern selbst teilweise Multi-Akteure innerhalb des Systems, was man beispielsweise an der Person des Vorsitzenden, Prof. Dr. Jürgen Wasem, studieren kann. Man schaue sich nur die beeindruckende Liste an Mitgliedschaften in Kommissionen und Institutionen an. Auf der einen Seite ist das verständlich, dass man mit so einer Aufgabe nur Leute beauftragen kann, die sich in dem hyperkomplexen System des Gesundheitswesens auch auskennen, auf der anderen Seite ist dann natürlich auch die Gefahr einer institutionengetriebenen „hidden agenda“ nicht unplausibel.  Darüber wurde bereits in diesem Beitrag vom 11. September 2017 berichtet: Die Krankenkassen auf dem wahren Schlachtfeld. Wo es um das ganz große Geld geht. Der „Morbi-RSA“ als höchst umstrittene Verteilungsformel im Gesundheitswesen.

Rechtzeitig zum Start der Koalitionssondierungen sollten die Wissenschaftler ihr Gutachten vorlegen. Nun liegen die ersten Ergebnisse der Arbeit des Beirats vor, dieser Auftrag wurde also mit einer Punktlandung erfüllt.

Am Tag, als der Beirat das Gutachten vorgestellt hat, erschien in der „Ärzte Zeitung“ dieser Artikel: Morbi-RSA – Streit um Geld und Diagnosen. Dort wurde darauf hingewiesen, dass insbesondere zwei miteinander verwobene Problemkreise die Reform des Morbi-RSA komplex und konfliktträchtig machen: Zum einen massive finanzielle Folgen für die Kassen durch bereits kleine Veränderungen am Algorithmus sowie die Frage der Manipulationsresistenz des Morbi-RSA.

Nach der Präsentation des neuen Gutachtens konnte man dann in der „Ärzte Zeitung“ diesen Artikel lesen: Neue Regeln für Morbi-RSA: „Mehr Geld für Kranke, weniger für Gesunde“. Das hört sich für den außenstehenden Zuschauer doch recht vernünftig an.
Der Vorsitzende des Beirats, Jürgen Wasem, wird mit diesen Worten zitiert: „Das ist ein guter Tag für Kranke.“ Den historisch Bewanderten erinnert das sehr an den ersten Satz von Peter Hartz, als er 2002 die Empfehlungen der „Hartz-Kommission“ zusammen mit dem damaligen Bundeskanzler Schröder der Öffentlichkeit vorgestellt hat, auch da war von einem „guten Tag“, in dem Fall für die Arbeitslosen in Deutschland die Rede.

Was nun hat die Kommission vorgeschlagen? Das „Sondergutachten zu den Wirkungen des morbiditätsorientierten Risikostrukturausgleichs“ kann man noch nicht im Original auf der Beiratsseite finden, aber immerhin eine Zusammenfassung, der man die Grundlinien der Argumentation des Gutachtens entnehmen kann.

Zu den wichtigsten Vorschlägen in dem Gutachten gehören sicher diese drei Punkte:

  • Bisher werden nur 80 ausgewählte Krankheiten im Finanzausgleich besonders berücksichtigt. Die Experten empfehlen ein Vollmodell, das also alle Krankheiten berücksichtigt. Man will also die Zielgenauigkeit der Zuweisungen über den RSA dadurch erhöhen, dass man alle Kosten berücksichtigt.
  • Und anders als auch von manchen Kassen gefordert, empfehlen die Experten nicht, im RSA auf Diagnosen, die in der ambulanten Versorgung erhoben werden, zu verzichten. An denen bzw. deren Qualität hatten sich die Manipulationsvorwürfe festgemacht.
  • Einen Risikopool, durch den die Kosten besonders „teurer“ Versicherter abgedeckt werden könnten, empfehlen die Experten nicht vorbehaltlos. Man habe keine systematische Benachteiligung von Kassen beobachten können, die einen besonders hohen Anteil von Hochkostenfällen versichern, sagte Wasem. Bis Ende 2008 hat es im RSA einen solchen Risikopool gegeben, er war dann mit dem Start des Morbi-RSA entfallen.

Vor allem das Vollmodell, das im Gutachten vorgeschlagen wird, würde sicher nicht die Komplexität des Systems verringern. Komplexitätssteigernde Effekte sind auch durch einen noch ausstehenden Folgeauftrag an das Gremium zu erwarten: Ende April 2018 wird der Wissenschaftliche Beirat erneut ein Gutachten vorlegen, das vom Bundesgesundheitsministerium angefordert wurde. Dieses wird sich damit beschäftigen, ob eine regionale Versorgungskomponente in den RSA eingefügt werden soll. Hintergrund ist, dass die Versorgung in Ballungsregionen oft höhere Kosten verursacht als in ländlichen Regionen. Ein weiterer Hintergrund ist das Drängen reicher Bundesländer wie Bayern, die Umverteilungskomponente zu ihren Gunsten zu reduzieren.

Natürlich wird jetzt intensiv gestritten über die Vorschläge – und ein konsensuales Ergebnis ist naturgemäß nicht zu erwarten. Die ersten Reaktionen der einzelnen Kassenarten verdeutlichen das:

»Der Ersatzkassenverband vdek kritisierte, dass das Sondergutachten des Wissenschaftlichen Beirats keine Lösungen enthalte, wie die finanzielle Benachteiligung der Ersatzkassen und ihrer Versicherten im Morbi-RSA kurzfristig beseitigt werden könnte. Stattdessen werde ein Krankheitsvollmodell vorgeschlagen, das bereits überdeckte Kassen und Kassenarten weiter bevorteile.

Auch die BKK zeigte sich enttäuscht über das Gutachten. Das Bündel der vorgelegten Empfehlungen gehe an den tatsächlichen Wettbewerbsverzerrungen zwischen Kassen und Kassenarten vorbei, so Franz Knieps, Vorstand des BKK-Dachverbands in einer Pressemitteilung. Denn die Vorschläge bewegten sich allesamt im technokratischen Umfeld des gegenwärtigen RSA, der diese Probleme erst geschaffen habe. Als „befremdlich und praxisfern“ bezeichnete er zudem die Nichtberücksichtigung der Unterschiede bei den Zusatzbeitragssätzen.

Als gute Basis für die Weiterentwicklung des morbiditätsorientierten Risikostrukturausgleichs (Morbi-RSA) bezeichnet hingegen der Vorstandsvorsitzende des AOK-Bundesverbandes, Martin Litsch, das Sondergutachten zum Morbi-RSA.«

Es ist mehr als schwierig, sich in diesem interessenverminten Gelände zu bewegen. Vielleicht hilft eine grundsätzliche Rückbesinnung: Der Beirat, der nach 2001 für die Ausarbeitung eines neuen RSA zuständig war, hatte dafür plädiert, vor allem besonders teure Krankheiten auszugleichen. Der entsprechende Gesetzentwurf sah vor, dass diese Krankheiten „eng abgrenzbar, schwerwiegend und chronisch“ sein und eine „besonders Bedeutung für das Versorgungsgeschehen“ haben müssten. Vor allem aber sollten die durchschnittlichen Behandlungskosten je Patient die durchschnittlichen Leistungsausgaben für alle Versicherten um mindestens 50 Prozent übersteigen. Der Beirat hatte bewusst Erkrankungen wie Rheuma, einfache Diabetes, Asthma oder Depressionen ohne schweres Krankheitsbild nicht in die Liste aufgenommen, weil sie zwar häufig vorkommen, aber keine hohen Behandlungskosten auslösen und oft auch schwer abgrenzbar und zu diagnostizieren sind.

Diesem Votum war man schlussendlich nicht gefolgt, sondern hatte mit den 80 finanziell besonders „wertvollen“ Erkrankungen dann eine weite Abgrenzung gewählt, die nun noch einmal geweitet werden soll, wenn man dem neuen Gutachten folgen würde. Bereits bei der veränderten Beschlussfassung den bestehenden Morbi-RSA betreffend wurde aus den Reihen des alten Beirats, der damals geschlossen zurückgetreten ist, vor der Manipulationsanfälligkeit einer zu weiten Berücksichtigung gewarnt und der damalige Vorsitzende, der Bremer Gesundheitsökonom Gerd Glaeske, sah sogar die Gefahr einer Morbidisierung der Gesellschaft am Horizont.

Man könnte abschließend – und an die Abbildung am Anfang des Beitrags anknüpfend, in der man den massiven Konzentrationsprozess in der Krankenkassenlandschaft erkennt – die Frage stellen, was eigentlich gegen einen sehr eng gestrickten Morbi-RSA spricht? Vielleicht die Tatsache, dass dann der Konzentrationsprozess der Kassen weiter vorangetrieben wird – die frühere Bundesgesundheitsministerin Ulla Schmidt (SPD) hatte mal um die 50 Krankenkassen als ausreichend bezeichnet, aber man könnte durchaus noch weiter runter gehen. Denn die Krankenkassen im GKV-System unterliegen dem Kontrahierungszwang und die Versicherten haben die Möglichkeit, die Kasse zu wechseln. Ist es wirklich so, dass in einem GKV-System 50 oder 100 Kassen und der (angebliche) Wettbewerb zwischen ihnen besser ist als zwei, drei oder fünf Kassen – oder gar die gerne als Schreckensgespenst an die Wand gemalte Einheitskasse (für den GKV-Bereich, ergänzt um eine darüber liegende Schicht an Versicherungen für Zusatzleistungen)? Das sind die eigentlichen Fragen, die man aufrufen müsste.

Quelle der Abbildung: GKV-Spitzenverband, Entwicklung der Krankenkassenanzahl seit 1970

Wie viele kommen noch nach? Neue Zahlen zum Thema Familiennachzug für Flüchtlinge in Deutschland

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Nicht nur, aber auch im Wahlkampf war das Thema Familiennachzug für Flüchtlinge, die nach Deutschland gekommen sind, ein mehr als heißes Eisen. Während bestimmte Politiker mit Horrorzahlen von mehr als einer Million Menschen, die von einem Familiennachzug profitieren könnten, hantiert haben, reagierte die Politik auf ihre Art mit Blick auf die mittlerweile vollzogene Bundestagswahl: Einschränkungen beim Familiennachzug wurden für subsidiär Schutzberechtigte in die Welt gesetzt. Für diejenigen, denen nach dem 17. März 2016 eine Aufenthaltserlaubnis als subsidiär Schutzberechtigte erteilt wurde, wurde der Familiennachzug bis zum 16. März 2018 ausgesetzt; ein Nachzug während dieser Phase ist nur in Einzelfällen und aus völkerrechtlichen oder dringenden humanitären Gründen möglich. Aufgrund der hohen Zahl der Asylsuchenden hatte der Gesetzgeber im Jahr 2016 „zur besseren Bewältigung der aktuellen Situation“ die vorübergehende Aussetzung des Familiennachzugs zu subsidiär Schutzberechtigten beschlossen. Dadurch sollten die Flüchtlingsströme besser bewältigt werden können (vgl. dazu und weiteren rechtlichen Aspekten Eine weitere Aussetzung des Familiennachzuges verstößt gegen EU-Recht sowie Ein Menschenrecht auf Eltern).

Grundsätzlich gilt, das einige Voraussetzungen erfüllt sein müssen für einen Familiennachzug: Die aufnehmende Person muss über einen gültigen Aufenthaltstitel verfügen, ausreichenden Wohnraum und Krankenversicherungsschutz für sich und die nachziehenden Familienangehörigen vorweisen sowie den Lebensunterhalt sichern können. Darüber hinaus müssen bestimmte „Integrationsleistungen“ vor und/oder nach dem Nachzug erfüllt werden (z. B. Nachweis über Deutschkenntnisse). Allerdings können enge Familienangehörige von anerkannten Flüchtlingen unter erleichterten Bedingungen ein Visum zum Familiennachzug erhalten, auf Lebensunterhaltssicherung, ausreichenden Wohnraum und Spracherfordernis kommt es weitgehend nicht an.

Seit 2014 ist ein deutlicher Zuwachs an erteilten Aufenthaltserlaubnissen im Kontext Familiennachzug zu erkennen. 2013 waren es noch 55.000, im vergangenen Jahr wurden bereits mehr als 105.000 Aufenthaltserlaubnisse erteilt.

Aber wie viele können denn noch kommen? Eine durchaus politisch heikle Frage, die sich auch methodisch gar nicht so einfach beantworten lässt. Das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit hat es dennoch versucht und ist zu für viele eher erstaunlichen Ergebnissen gekommen.

Entsprechend die Reaktionen in den Medien: Familiennachzug viel zu hoch geschätzt, so  Caterina Lobenstein. Sie weist auch hin auf die – viele Menschen beunruhigenden – Zahlen, die seit einiger Zeit im Umlauf sind:

»Die AfD vermutet, ab 2018 könnten zwei Millionen Flüchtlinge ihren Verwandten nach Deutschland folgen; Politiker der Partei warnten vor ganzen Großfamilien, die sich demnächst in Bewegung setzen und die deutschen Sozialkassen belasten könnten. Pro Flüchtling sei mit fünf Verwandten zu rechnen. Die Bild schrieb von mehr als sieben Millionen weiteren Flüchtlingen, die durch den Familiennachzug nach Deutschland kommen könnten. Innenminister Thomas de Maizière sprach von einer „gewaltigen Zahl“.«

Per Familiennachzug kommen weniger Flüchtlinge als erwartet, so ein anderer Artikel. Man sieht schon an dieser kleinen Auswahl, dass das, was das IAB zu Tage gefördert hat, einige irritiert.

Aber wie viele können es denn nun wirklich werden? Dazu lohnt sich ein Blick in die Original-Veröffentlichung des IAB:

Herbert Brücker (2017): Familiennachzug: 150.000 bis 180.000 Ehepartner und Kinder von Geflüchteten mit Schutzstatus leben im Ausland, in: IAB-Forum, 19.10.2017

Die zentralen Befunde der IAB-Berechnungen:

»Bis Ende 2017 werden voraussichtlich rund 600.000 volljährige Geflüchtete mit Schutzstatus in Deutschland leben. Rund 400.000 von ihnen werden als anerkannte Asylbewerber und Flüchtlinge nach der Genfer Flüchtlingskonvention das Recht auf den Nachzug ihrer Ehepartner und minderjährigen Kinder haben. Weitere 200.000 haben überwiegend einen subsidiären Schutzstatus. Für sie wurde der Familiennachzug ausgesetzt, wenn sie seit April 2016 zugezogen sind. Auf die anerkannten Asylbewerber und Geflüchteten werden bis Ende 2017 voraussichtlich 100.000 bis 120.000 Ehepartner und minderjährige Kinder im Ausland entfallen, die einen Anspruch auf Familiennachzug haben. Würden zusätzlich Personen mit subsidiären Schutzstatus berücksichtigt, stiege die Zahl der nachzugsberechtigen Ehepartner und Kinder um 50.000 bis 60.000. Die vergleichsweise geringen Zahlen für den Familiennachzug erklären sich daraus, dass viele Geflüchtete ledig sind und sich deren Kinder und Ehepartner bereits mehrheitlich in Deutschland befinden.«

Wie sind die auf diese Zahlen gekommen? Man hat auf die IAB-BAMF-SOEP-Befragung von Geflüchteten zurückgegriffen.

»Die IAB-BAMF-SOEP-Befragung von Geflüchteten ist eine jährliche Wiederholungsbefragung, die im Längsschnitt rund 4.500 Geflüchtete befragt. Im ersten Teil wurden 2016 2.349 Geflüchtete interviewt, die in 1.766 Haushalten leben. Der zweite Teil der Befragung ist bis Dezember 2016 noch im Feld und wird den Umfang der Stichprobe in etwa verdoppeln. Befragt werden Geflüchtete, die vom 1. Januar 2013 bis zum 31. Januar 2016 in Deutschland eingereist sind und einen Asylantrag gestellt haben, sowie ihre Haushaltsmitglieder. Befragt wurden in der ersten Welle nur erwachsene Personen (18 Jahre und älter).« Zu ersten Ergebnissen der Befragung vgl. Brücker et al. (2016): IAB-BAMF-SOEP-Befragung von Geflüchteten: Flucht, Ankunft in Deutschland  und erste Schritte der Integration, Nürnberg 2016 sowie Brücker et al. (2017):  IAB-BAMF-SOEP-Befragung von Geflüchteten 2016: Studiendesign, Feldergebnisse sowie Analysen zu schulischer wie beruflicher Qualifikation, Sprachkenntnissen sowie kognitiven Potenzialen, Nürnberg 2017).

Um das an dieser Stelle hervorzuheben: Die Zahlen des IAB beruhen auf Befragungsdaten aus einer Stichprobe, aus denen dann der Umfang der potenziell nachzugsberechtigten Ehepartner und minderjährigen Kinder geschätzt wird.

Für die Schätzung wurde die Familienstruktur aus der Stichprobe herangezogen – die gilt als repräsentativ für Personen, die vom 1.1.2013 bis zum 31.1.2016 als Schutzsuchende nach Deutschland gekommen sind. Die Abschätzung der Zahl der nachzugsberechtigten Familienangehörigen von Geflüchteten ist nicht zu verwechseln mit einer Analyse des tatsächlichen Familiennachzugs. Dazu das IAB: »Grundsätzlich ist davon ausgehen, dass der tatsächliche Familiennachzug die Zahl der nachzugsberechtigten Personen möglicherweise erheblich unterschreitet. Allerdings muss ebenfalls berücksichtigt werden, dass auch Familienangehörige, die keinen Anspruch auf Familiennachzug haben, in einem gewissen Umfang nachziehen werden.«

Das Fazit des IAB:

»Die Zahl der im Ausland lebenden nachzugsberechtigten Familienangehörigen von Geflüchteten ist deutlich geringer als in der Öffentlichkeit häufig genannt – so wird vielfach eine Zahl von rund einem, mitunter von drei bis vier nachzugsberechtigten Familienangehörigen angenommen.
Zwei Gründe sind ausschlaggebend dafür, dass die Zahl tatsächlich deutlich niedriger ist: Der erste Grund liegt in der Alters- und Familienstruktur der Geflüchteten. Die Geflüchteten sind eine junge Bevölkerungsgruppe und häufig ledig … Der zweite Grund liegt darin, dass sich die Mehrzahl der Ehepartner und Kinder bereits in Deutschland befindet … Daher kommen auf jeden erwachsenen Geflüchteten tatsächlich nur 0,28 Ehepartner und minderjährige Kinder, die – einen entsprechenden Schutzstatus vorausgesetzt – einen Anspruch auf Familiennachzug geltend machen können. Allerdings werden auch andere Familienangehörige einen Antrag auf Familiennachzug stellen. Wenn wir die Lebenspartner und erwachsenen Kinder berücksichtigen, dann würden auf jeden erwachsenen Geflüchteten 0,37 Familienangehörige im Ausland entfallen … Insgesamt kommen also auf die erwachsenen anerkannten Asylberechtigten und Flüchtlinge in Deutschland zum Jahresende 2017 100.000 bis 120.000 nachzugsberechtigte Ehepartner und Kinder, die im Ausland leben. Wenn wir die Personen mit subsidiärem Schutz berücksichtigen, steigt diese Zahl auf 150.000 bis 180.000.«

Ein Vorstoß zur „Entlastung“ der Arbeitgeber beim Mindestlohn – ein Vorgeschmack auf das, was von einer Jamaika-Koalition sozialpolitisch zu erwarten ist?

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Es sind bereits drei Wochen vergangen seit der Bundestagswahl 2017 – und nach dem Ergebnis war und ist klar, dass es wenn, dann eine „Jamaika“-Koalition aus Union, FDP und Grünen geben muss. Aber die Sondierungsgespräche, also die Phase vor der Aufnahme offizieller Koalitionsverhandlungen, haben immer noch nicht begonnen. Zum einen musste sich die Union sammeln und interne Streitigkeiten um die unnennbare Obergrenze für Flüchtlinge semantisch befrieden, zum anderen wollte die Bundeskanzlerin offensichtlich erst einmal in aller Ruhe die Landtagswahlen in Niedersachsen abwarten, die nun am 15. Oktober stattgefunden und der Union ein weitere Problem verschafft haben, da die für klinisch tot erklärte SPD dort überraschend hat gewinnen können. Vor diesem Hintergrund muss der aufmerksame Beobachter weiter warten, was denn nun sozialpolitisch auf uns zu kommen könnte, wenn die mal richtig anfangen zu verhandeln.
In der Not gibt man sich auch mit Brosamen zufrieden und sammelt alles auf, was als Hinweis gewertet werden könnte, wohin die Reise einer „Jamaika“-Koalition gehen wird. Und da erweist es sich als hilfreich, dass es diese Koalitionsformation bereits gibt, in Schleswig-Holstein. Und von dort werden „interessante“ Aktivitäten vermeldet. Die vielleicht einen Vorgeschmack liefern können.

Dabei geht es um den gesetzlichen Mindestlohn. Was war das für eine Schlacht vor und bei seiner Einführung. Mit harten Bandagen wurde gekämpft. Und neben dem Spiel mit den angeblichen, mittlerweile bekanntlich widerlegten Jobkiller-Ängsten wurde auch heftig auf die Tränendrüse des „Bürokratiemonsters“ gedrückt. Und eigentlich müsste man im Oktober 2017 zu dem Ergebnis kommen, dass der „Schock“ des Mindestlohns und die mit ihm verbundenen Auflagen irgendwie Geschichte ist, hört man doch von „normalen“ Unternehmen diesbezüglich keine massive Kritik mehr, außer vielleicht, dass man generell beklagt, dass Löhne immer Kosten sind und stören. Also könnte man sich anderen Themen widmen, aber nein – offensichtlich wird die Kritik an bestimmten Bestandteilen des Mindestlohns bzw. seiner Umsetzung weiter vorangetrieben und sie stößt bei dem einen oder anderen Politiker auf einen entsprechenden Resonanzboden.

Dabei stand und steht nicht etwa die Lohnauszahlung an sich unter Beschuss, selbst die Höhe des Mindestlohns nicht (mehr), sondern neben den Kontrollen seitens des Zolls war und ist es die Arbeitszeitdokumentation, die von einigen als schmerzender Stachel im betrieblichen Fleisch empfunden wird. Und die seit Anbeginn des Mindestlohns Sturm laufen, um eine „Entlastung“ von diesem bürokratischen „Aufwand“ zu erreichen. Und das hat bei den meisten gar nichts mit dem Mindestlohn an sich zu tun, sondern mit der Arbeitszeit, die nun nachgehalten und für eventuelle Kontrollen vorgehalten werden muss.

Dazu bereits die Hinweise in dem Beitrag (Schein-)Welten des gesetzlichen Mindestlohns nach seiner Geburt vom 22. April 2015, in den turbulenten Wochen nach dem Inkraftreten der gesetzlichen Lohnuntergrenze. In diesem Beitrag wurde von einer Demonstration „gegen Bürokratismus und Dokumentationswahn“ des bayerischen Hotel- und Gaststättenverbands in München berichtet. Dort wurde beklagt, „das Gastgewerbe drohe unter der Last der Bürokratie zu zerbrechen“. „Gastfreundschaft statt Doku-Wahn“ und „Wirtsstube statt Schreibstube“ lauteten die Parolen, oder auch „Ich will jeden Sonntag arbeiten“ und „Ich will kochen statt dokumentieren“. Dann wurde in dem Beitrag der Finger auf die echte Wunde gelegt, denn wenn man genau hinschaut, »dann öffnet sich eine ganz andere Sichtweise auf den eigentlichen Gegenstand des Protestes. Denn der ist weniger bis gar nicht das Mindestlohngesetz und die damit verbundene Auflage, mindestens 8,50 Euro pro Stunde zu zahlen, sondern das Arbeitszeitgesetz, wobei die Verstöße gegen dieses Gesetz in der Vergangenheit oftmals und in der Regel kaschiert werden konnten, nunmehr aber durch die Stundendokumentation der beschäftigten Arbeitnehmer offensichtlich werden, wenn es denn mal eine Kontrolle geben sollte.« Und weiter: »Es geht den Hoteliers und Wirten … um die Pflicht, die geleistete Arbeitszeit minutiös Woche für Woche aufzulisten und gleichzeitig um die Arbeitszeitgrenzen nach dem schon viel länger geltenden Arbeitszeitgesetz, das maximal zehn Stunden Arbeit pro Tag festschreibt.«

Wie das mit der Arbeitszeitdokumentation geregelt ist, verdeutlicht die Abbildung am Anfang dieses Beitrags. Eine Dokumentationspflicht gibt es branchenübergreifend, also für alle Arbeitgeber (außer den Privathaushalten) nur für die geringfügig Beschäftigten, den Minijobbern. Und dann für Arbeitnehmer/innen in zehn Branchen, die im Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz explizit genannt werden als Branchen, in denen man es überdurchschnittlich oft mit Schwarzarbeit zu tun habe, in denen also ein Teil der Unternehmen anfällig ist für Missbrauch zuungunsten der Beschäftigten. Und für die hat man auch eine Dokumentation der Arbeitszeit vorgeschrieben.

Also eigentlich, denn zugleich hat man dem zuständigen Bundesarbeitsministerium (BMAS) gesetzlich die Möglichkeit eröffnet, durch eine Rechtsverordnung ohne Zustimmungspflicht des Bundesrates die Dokumentationspflicht zu erweitern – oder einzuschränken. Von der letzteren Variante hat das BMAS dann auch mit der Mindestlohndokumentationspflichtenverordnung (MiLoDokV)vom 29. Juli 2015 Gebrauch gemacht – um die damaligen Kritiker etwas zu beruhigen. Das wurde damals in diesem Beitrag vom 30. Juni 2015 analysiert und kommentiert: Der Mindestlohn mal wieder. Er wirkt vor sich hin und Andrea Nahles korrigiert ein paar Stellschrauben im Getriebe. Das zentrale Entgegenkommen der Ministerin Andrea Nahles (SPD) damals an die Kritiker am Mindestlohn gerade auch in den Reihen der Großen Koalition: Sie hat die Dokumentationspflicht bei der Arbeitszeit bei bestimmten Personen verkleinert. Aufzeichnungspflichten bei der Beschäftigung von Ehepartnern, Kindern und Eltern des Arbeitgebers sind mit der neuen Verordnung entfallen. Sie ist aber noch einen Schritt weiter gegangen und man hat die Schwellenwerte von brutto 2.000 (wenn die kontinuierlich während der letzten zwölf Monate geflossen sind) bzw. 2.598 Euro pro Monat eingeführt, bei deren Überschreiten man die Arbeitszeit nicht mehr dokumentieren muss. Diese Beträge sind natürlich schon auf den ersten Blick etwas willkürlich gesetzt. Zur Kritik kann man in dem damaligen Beitrag finden:

»Da fragt sich auch der dem Mindestlohn sehr zugeneigte Leser vielleicht: Warum jetzt 2.000 Euro? Ist das empirisch ermittelt worden oder hat man gewürfelt? Oder hat man die Zahl genommen, weil sie so schön rund ist? Und wenn man das irgendwie erklärt bekommt, bleibt eine weitere Frage mit Ratlosigkeitspotenzial, denn die Absenkung gilt ja nur, »wenn das Arbeitsverhältnis schon länger besteht und der Lohn in den vergangenen zwölf Monaten regelmäßig bezahlt wurde.« Ja wie? Was genau ist denn „schon länger besteht“? Geht’s noch präziser? Oder ist das dann aus dem zweiten Teil abzuleiten, wo von den vergangenen zwölf Monaten die Rede ist. Also zwölf Monate. Warum nicht 11 oder 10 oder 9? Hat man da gewürfelt?

Der arbeitsmarktpolitische Sprecher der Unionsfraktion, Karl Schiewerling (CDU), wird mit der kritischen Anmerkung zitiert, durch die Einführung einer weiteren Gehaltsschwelle werde das Gesetz für Arbeitgeber und Kontrollbehörden noch komplizierter. Das ist nicht von der Hand zu weisen. Insgesamt erscheint das nicht wirklich durchdacht, offensichtlich will Andrea Nahles den Mindestlohnkritikern in der Union und in den Wirtschaftsverbänden irgendwie entgegenkommen.«
Zwischenfazit: Bereits mit den Ausnahmeregelungen aus dem Juli 2015 wurde das Mindestlohnregime komplizierter ausgestaltet.

Aber offensichtlich ist der Phantasie hier keine Grenzen gesetzt. Denn  nun meldet sich die real existierende „Jamaika“-Koalition zu Wort, also die aus Schleswig-Holstein. Die hat den Bundesrat am 10. Oktober 2017 aufgefordert, mit einem Gesetzentwurf die Arbeitszeiterfassung beim Mindestlohn für Teilzeitkräfte „handhabbarer und praxisnäher“ zu gestalten.
Das hört sich erst einmal ganz unverdächtig an. Was genau wollen die Nordmänner und -frauen hier erreichen?

Dazu muss man einen Blick werfen in den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Mindestlohngesetzes, ein Antrag des Landes Schleswig-Holstein an den Bundesrat. Der soll in der 961. Sitzung des Bundesrates am 3. November 2017 behandelt werden.
Dort wird erst einmal behauptet: »Die Dokumentationspflicht stellt insbesondere für kleine und mittlere Unternehmen einen Mehraufwand dar.«

Und weiter: »Um den Bürokratieaufwand zu reduzieren, sollen mit dem Gesetzentwurf die Dokumentationspflichten nach dem MiLoG handhabbarer und praxisnäher gestaltet werden.«

Und wie will man das erreichen?

»Die Verordnungsermächtigung des § 17 Absatz 3 MiLoG wird um eine Verpflichtung zur Abgrenzung von Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigten ergänzt.«

In der Begründung wird ausgeführt: »So treffen die festgelegten Entgeltgrenzen keine Unterscheidung zwischen Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigten. Dabei haben Teilzeitbeschäftigte aufgrund ihrer stundenreduzierten Arbeitszeit ein niedrigeres Monatseinkommen. Dadurch erreichen sie selbst bei einem Stundenlohn, der deutlich über dem derzeitigen Mindestlohn von 8,84 Euro liegt, in der Regel nicht die Schwellenwerte.«

Das ist richtig erkannt. Aber wie soll dem Abhilfe geschaffen werden? »Bei der Festlegung der Schwellenwerte ist daher die stundenreduzierte Arbeitszeit der Teilzeitbeschäftigten zu berücksichtigen, beispielsweise indem anstelle eines Monatseinkommens eine stundenbezogene Entgeltgrenze festgelegt wird.« Das war’s. Alles andere müsse das Ministerium erledigen.

Wir müssen uns das so vorstellen: Wenn die Teilzeitkräfte (angeblich) einen Stundenlohn von 10 Euro bekommen (oder – erneut angeblich – mehr), dann muss man die Arbeitszeiten in den eingangs genannten Branchen nicht mehr dokumentieren. Mit der logischen Folge, dass das dann auch nicht mehr vom Zoll geprüft werden kann, denn wo keine Stunden dokumentiert werden, da kann man auch nicht nachweisen, dass ein gesetzlich vorgeschriebener Stundenlohn vorenthalten wurde.

Dazu schreibt der DGB in der Pressemitteilung Kein Mindestlohn mehr für Teilzeitkräfte? DGB protestiert gegen Vorstoß der Jamaika-Koalition in Kiel:

»Die Jamaika-Koalition in Kiel will nichts anderes als den Mindestlohn aufweichen. Wer arbeitet, hat einen Rechtsanspruch auf einen anständigen Lohn – ob Vollzeit oder Teilzeit. Das heißt seit 2015: mindestens den Mindestlohn. Dafür muss die Arbeitszeit erfasst werden. Es gibt keinen Spielraum, wie das „handhabbarer und praxisnäher“ gemacht werden kann. Wer die Arbeitszeit nicht dokumentieren will, will nicht weniger Bürokratie, sondern mehr Ausbeutung. Diese Pläne würden Millionen Beschäftigten in Gastronomie, Handel, Logistik treffen – und vor allem Frauen, denn sie arbeiten öfter Teilzeit.«

Letztendlich geht es auch hier wieder um das ungeliebte Kind Arbeitszeitdokumentation und den darüber verstellbaren Beweis, dass ein Arbeitgeber möglicherweise gegen das Arbeitszeitgesetz verstoßen hat.

Aber ist das wirklich so ein bürokratisches Monstrum? Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales schreibt in der hauseigenen Broschüre Der Mindestlohn. Fragen & Antworten:

»Wenn Arbeitgeber zur Dokumentation nach dem MiLoG verpflichtet sind …, müssen sie Beginn, Ende und Dauer der täglichen Arbeits­zeit von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern erfassen. Diese Dokumentation erfordert keine spezielle Form, sondern kann z. B. handschriftlich auf einem einfachen Stundenzettel vermerkt werden. Auch die konkrete Dauer und Lage der Arbeitspausen muss nicht gesondert ausgewiesen werden. Bei Beschäftigten, die ausschließlich mobil tätig sind und ihre Arbeitszeit flexibel und eigenverantwortlich einteilen können, genügt es, die Dauer der Arbeitszeit festzuhalten.«

Das hört sich nicht wirklich monströs an. Zudem kann man sich sogar kostenlose Apps zur Erfassung der Arbeitszeit seitens der Mitarbeiter herunterladen.

Nein, hier geht es um etwas ganz anderes. Gerade die Teilzeitbeschäftigten (zu denen natürlich auch die Minijobber gehören) sind bekanntlich diejenigen, die am ehesten ausgenutzt und überdurchschnittlich stark in Anspruch genommen werden können. Vor allem in den Branchen, die man nunmehr entlasten will.

Der ganze Vorgang verweist auf eine hoch konfliktäre Baustelle, die auf uns zukommen wird, wenn es eine „Jamaika“-Koalition geben wird. Denn Union und FDP wollen an das Arbeitszeitgesetz und die dort normierten Schutzvorschriften heran. Das mit dem Mindestlohn ist da nur ein ganz leichtes Lüftchen, das man platziert hat, um den Boden zu bereiten.