Sozialpolitik

Flüchtlinge – gibt’s die noch? Von öffentlicher Nicht-Wahrnehmung und anderen Zahlen über Auslagerung und Privatisierung bis hin zu einem „Staatsversagen“, das man vor Ort ausbaden muss

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Wenn man als unbedarfter Beobachter die deutsche Medienlandschaft verfolgt, dann könnte man den Eindruck bekommen, im Jahr 2017 ist zumindest das Thema neue Flüchtlinge, die nach Deutschland kommen, erledigt. Dem ist nicht so, wie man den trockenen Zahlen entnehmen kann. Die monatlich herausgegebene Asylantragsstatistik des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) verdeutlicht die Entwicklung seit dem Januar 2016. Nun kann man an dieser Stelle einwenden, dass das insofern verzerrt ist, weil hier die Monatswerte für die gestellten und als solche auch registrierten Asylanträge ausgewiesen werden. Dennoch kann man von dem folgenden Befund ausgehen: Monat für Monat kommen im Schnitt mindestens 15.000 Menschen neu zu uns. Man rechne diese – deutlich geringere Zahl als noch im Jahr 2016, geschweige denn 2015 – auf zwölf Monate hoch, dann wissen wir, dass auch in diesem Jahr (mindestens) 180.000 Menschen hier Asyl suchen werden. Das IAB schreibt dazu im Zuwanderungsmonitor November 2017:

»Im Oktober 2017 wurden etwa 15.000 Flüchtlinge neu erfasst. Nach Angaben derAsylgesuch-Statistik des BAMF wurden im Oktober 2017 etwa 15.000 neu zugezogene Flüchtlinge gezählt. Damit bleibt der Zuzug Geflüchteter auf dem Niveau des Vorjahreszeitraums. Seit April 2016 bewegt sich die Zahl der monatlich erfassten Geflüchteten etwa auf dem Niveau von 15.000 Personen.«

Die erwähnte Asylgesuch-Statistik ist eine neue Datenquelle: Seit Januar 2017 können erstmalig genaue Angaben zum monatlichen Zugang von Asylsuchenden gemacht werden. Hierfür steht dem BAMF nunmehr eine auf Personendaten basierende und der Antragserfassung zeitlich vorgelagerte Asylgesuch-Statistik zur Verfügung, die jetzt zur Darstellung des Zugangs von Asylsuchenden anstelle der bisherigen EASY-Statistik herangezogen wird.«

Außerdem kann man hinsichtlich der Frage, woher diese Menschen kommen, dem Zuwanderungsmonitor entnehmen: »Im Oktober 2017 kamen 59,4 Prozent der Flüchtlinge, die in der Asylgesuch-Statistik erfasst wurden, aus Ländern, die von Kriegen, Bürgerkriegen oder
starker politischer Verfolgung betroffen sind, alleine 21,8 Prozent aus Syrien. Allerdings ist dies ein deutlicher Rückgang gegenüber den ersten drei Monaten des Jahres 2016, als noch gut 85 Prozent aus diesen Ländern kamen (und rund 40% aus Syrien).«

Vor diesem Hintergrund erscheinen dann mit großer Energie ausgefochtene Kämpfe um die sich irgendwie verselbständigte „Obergrenze“ von 200.000 pro Jahr, wie man sie bei den gescheiterten Sondierungsgesprächen für eine „Jamaika“-Koalition erleben musste, irgendwie symbolisch. Aber dahinter steht natürlich eine ganz grundsätzliche und eben nicht verschwundene Frage, nämlich die nach dem Umgang mit den auch in Zukunft zu erwartenden Migranten, für deren Fluchtmotive es viele Ursachen – und die dann oft auch nicht trennscharf zu unterscheiden – gibt.

Das sollte Anlass genug sein, einmal von oben und auch von unten auf die damit verbundenen Probleme zu schauen. Beginnen wir mit der „Vogelperspektive“, gleichsam einem internationalen Blick auf den Umgang mit den Flüchtlingsbewegungen.

Vor kurzem fand ein Gipfeltreffen zwischen der EU und der Afrikanischen Union statt. Das stand unter dem Eindruck solcher im Jahr 2017 unglaublich klingender Berichte: Wie auf Märkten in Libyen Sklaven versteigert werden, so ist einer der vielen Artikel überschrieben:

»In Libyen werden Migranten verkauft wie Vieh. Das kritisieren Hilfsorganisationen seit längerem. Ein Bericht zeigt den Handel im Video. „900, 1000, 1100“: Die Interessenten auf dem Handy-Video überbieten sich gegenseitig, als würde es um Tiere gehen. „Große starke Jungs für die Arbeit auf der Farm“, wirbt der Auktionator. Am Ende werden die zwei Männer für 1200 Libysche Dinar – gerade einmal knapp 750 Euro – ihrem neuen Besitzer übergeben.«

Wer sich im Original überzeugen möchte, dass das keine Fake News sind, wird hier auch mit Video-Material bei CNN fündig: People for sale. Where lives are auctioned for $400. Die Reporter von CNN beobachteten mehrere Auktionen, bei denen mehrere Dutzend Männer in wenigen Minuten „unter den Hammer“ gingen. Viele der Männer stammten aus Nigeria, Niger, Ghana und anderen afrikanischen Ländern, aus denen viele Flüchtlinge kommen.

Übrigens ist das alles jetzt nicht vom Himmel der Ahnungslosigkeit gefallen. Bereits Ende Januar 2017 konnte und mussten man solche Berichte zur Kenntnis nehmen: Flüchtlinge in Libyen: Auswärtiges Amt kritisiert „KZ-ähnliche Verhältnisse“: »Angesichts eines möglichen Migrationspakts mit Libyen hat das Auswärtige Amt die Lage in den Flüchtlingslagern des Landes ungewöhnlich scharf kritisiert … Wörtlich heißt es demnach: „Authentische Handy-Fotos und -videos belegen die KZ-ähnlichen Verhältnisse in den sogenannten Privatgefängnissen.“ In solchen „Privatgefängnissen“ würden Schlepper ausreisewillige Migranten häufig gefangen halten.„Exekutionen nicht zahlungsfähiger Migranten, Folter, Vergewaltigungen, Erpressungen sowie Aussetzungen in der Wüste sind dort an der Tagesordnung“, heißt es in dem Bericht. „Augenzeugen sprachen von exakt fünf Erschießungen wöchentlich in einem Gefängnis – mit Ankündigung und jeweils freitags, um Raum für Neuankömmlinge zu schaffen, d.h. den menschlichen ,Durchsatz’ und damit den Profit der Betreiber zu erhöhen“, (…).«

Und im April warnte die Internationale Organisation für Migration (IOM) vor einem modernen Sklavenhandel in Libyen (vgl. dazu IOM Learns of ‚Slave Market‘ Conditions Endangering Migrants in North Africa). Die Migranten seien „konfrontiert mit systematischer Mangelernährung, sexuellem Missbrauch bis hin zum Mord“. Dem IOM zufolge werden Frauen in die Prostitution gezwungen und vergewaltigt. Diese Einschätzung stützte die Organisation auf Zeugenberichte. Laut CNN verschärft sich die Lage weiter, seitdem die libysche Küstenwache weniger Boote in Richtung Europa passieren lässt.

Und wie hat man auf dem EU-Afrika-Gipfel auf diese unerträglichen Berichte reagiert? Dazu Robin Alexander in seinem Artikel Merkels spontaner Flüchtlings-Deal für Libyen:

»Unter Federführung von Angela Merkel und dem französischen Präsidenten Emmanuel Macron macht Europa einen neuen Flüchtlings-Deal. Der Partner ist noch heikler als die Türkei des Recep Tayyip Erdogan, mit der die EU im März 2016 ihre umstrittenes Flüchtlingsabkommen machte. Diesmal geht es um ein Land, in dem nicht nur ein Autokrat herrscht, sondern sogar Bürgerkrieg: um Libyen … freie Fahrt für die Migranten übers Mittelmeer nach Italien ist nicht im deutschen Interesse, denn viele von ihnen würden sich sicher nach Deutschland durchschlagen. Keine Gewalt, kein Durchwinken – Merkel braucht einen dritten Weg.

Der Plan … sieht so aus: Die Regierung in Libyen gewährt internationalen Organisationen Zugang zu allen Lagern – zurzeit ist das nicht möglich. Dort sollen Mitarbeiter des UN-Flüchtlingswerks und der Internationalen Organisation für Migration (IOM) durch Befragung und Prüfung feststellen, wer ein politischer Flüchtling ist und wer aus wirtschaftlichen Gründen seine Heimat verlassen hat.

Die zweite Gruppe, die nach der Einschätzung von Experten 80 Prozent aller Migranten in Libyen umfasst, soll in ihre Herkunftsländer zurückgebracht werden. Hier wollen Afrikaner und Europäer zusammenwirken: Die Afrikaner wollen Personaldokumente und Transitpapiere wesentlich schneller als heute zur Verfügung stellen und Flugzeuge chartern, um die Migranten in ihre Heimat zu bringen. Die EU stattet sie mit Rückkehrhilfen aus, also bescheidenen Finanzmitteln.

Die Insassen libyscher Lager, die jedoch tatsächlich Flüchtlinge im Sinne europäischer Asylgesetzgebung oder der Genfer Flüchtlingskonvention sind, werden nicht in ihre Heimat gebracht, sondern aus Libyen ausgeflogen – zunächst in die Nachbarländer Tschad oder Niger. Von dort sollen sie in einem Ansiedlungs-Verfahren in europäische oder außereuropäische Länder gebracht werden, die bereit sind, sie aufzunehmen … Ähnlich wie das Abkommen mit der Türkei verspricht auch der neue Libyen-Plan legale Wege nach Europa: Wenn die Absprachen funktionieren, sollen „Kontingente“ aus afrikanischen Staaten in Europa aufgenommen werden. Allerdings nicht auf Dauer: Gedacht ist an „zirkuläre Mobilität“, also etwa die Ausbildung und Finanzierung von Studenten, die später in ihre Heimatländer zurückkehren.«

Man muss sich zum jetzigen Zeitpunkt darüber bewusst sein – das ist alles erst einmal nur eine Absichtserklärung, deren Umsetzung mit vielen Fragezeichen versehen werden muss. So muss einer ins Boot geholt werden, der gar nicht am EU-Afrika-Gipfel an der Elfenbeinküste teilnahm, weil er offiziell keinen Staat regiert: General Chalifa Haftar, der weite Teile Libyens kontrolliert. Aber dort sind viele Flüchtlinge interniert. Der Milizenführer soll nun dazu gebracht werden, internationalen Beobachtern Zugang zu diesen Lagern zu ermöglichen. Man wird sehen.

In diesem Kontext lohnt der Blick auf eine neue Studie:

Lydie Arbogast et al. (2017): Die Internierung von Migrant*innen in der EU: Ein florierendes Geschäft, Brüssel: Rosa-Luxemburg-Stiftung, Büro Brüssel, 2017

Dazu kann man dem Vorwort von Martin Schirdewan und Florian Horn die folgende Beschreibung der Studie entnehmen:

»Was kostet ein Flüchtling pro Tag? Diese Frage rückt in den Vordergrund, wenn die Ausrichtung der Flüchtlingspolitik durch Kosten-Nutzen-Rechnungen und nicht durch humane Handlungsweisen bestimmt ist. Anwendung findet dieser Politikansatz in vielen Bereichen der Daseinsvorsorge – Bildung, Verkehr, Strom, Wasser. Um jede Dienstleistung so günstig wie möglich anzubieten, wird stets das gleiche Konzept angewendet: Privatisierung, denn nur der private Wettbewerb bringe die besten Preise. Aber bekanntlich zählt im Kapitalismus für Unternehmen der Profit. Um mit scheinbar günstigen Preisen ausreichende Profite zu erzielen,wird daher oft an anderer Stelle gespart. In der Flüchtlingspolitik werden so Menschenrechte und Fürsorgeprinzip zugunsten der Profitziele von Unternehmen vernachlässigt.

Die Unterbringung beziehungsweise Internierung von Asylsuchenden ist in den zurückliegenden Jahren zu einem «florierenden Geschäft» geworden, an dem auch transnationale Konzerne mitverdienen, während die sozialen Kosten dieses «Geschäftsmodells» vergemeinschaftet werden. Zuallererst auf dem Rücken der betroffenen Schutzsuchenden, die sich häufig Mangelversorgung, Rechts- und Freiheitsentzug sowie Gewalt ausgesetzt sehen. Aber auch auf dem Rücken der Beschäftigten der Dienstleitungsunternehmen werden Aufgaben wie Sicherheit, Verpflegung und Verwaltung von Flüchtlingsunterkünften ausgelagert.

Diese Studie schildert zum Teil schockierende Beispiele des Geschäfts mit Flüchtlingen in Europa und der Folgen des Profitdrucks. Beispiele aus Großbritannien, wo die Privatisierung des Asylsystems stark ausgeprägt ist und an die Gefängnisindustrie der Vereinigten Staaten erinnert; aus Italien, welches ein Public-Private-Partnership (PPP) Modell anwendet und wo die Verstrickung der Mafia in das Geschäft mit den Flüchtlingen aufgedeckt wurde; oder aus Frankreich, wo eine Baufirma undokumentierte Migranten zum Bau einer Abschiebeeinrichtung anheuerte, in der dieselben Migranten später bis zu ihrer Abschiebung interniert wurden, beleuchten die aktuellen Fehlentwicklungen.Darüber hinaus illustriert der Bericht auch die politischen Konsequenzen, die die Privatisierung der Flüchtlingsversorgung nach sich zieht.

Nichtregierungsorganisationen (NROs) werden teilweise kooptiert, die verantwortlichen staatlichen Behörden stehlen sich aus ihrer Verantwortung für ihre eigene Politik, und NROs vernachlässigen im Wettbewerb um Aufträge ihre eigenen Ansprüche.

Die Studie beschreibt ausführlich den Trend zur Auslagerung und Privatisierung in den Einrichtungen zur Unterbringung und Internierung von Flüchtlingen in Europa und deren Konsequenzen für die Flüchtlinge selbst, aber auch für Politik und für die Gesellschaft, in der wir leben. Nicht zuletzt dient sie als Warnung dafür, dass wenn große transnationale Unternehmen das Geschäft mit der Sicherheit lange genug bestimmen, ein Politikwechsel kaum möglich sein wird und die Konsequenzen uns alle betreffen.«

Das sollte mehr als nachdenklich stimmen. Aber ebenso muss man sich auch auf eine ganz andere Ebene begeben und akzeptieren, dass in den Aufnahmeländern und dort vor Ort unbestreitbar zu Konflikten kommt, die das Potenzial haben, die ganze Flüchtlingsthematik (noch mehr) auf eine schiefe Ebene zu setzen. Und eine kritische Auseinandersetzung ist auch und gerade dann notwendig, wenn das Thema instrumentalisiert wird von Kreisen, die daraus ihr politisches Süppchen kochen wollen. Denen steht dann aber immer auch ein Lager gegenüber, die negative Entwicklungen am liebsten ausblenden wollen, weil man die Instrumentalisierung durch „die anderen“ fürchtet, was aber nichts am Problem ändert.

Hierzu ein Beispiel aus Mannheim: Minderjährige Straftäter – Mannheimer OB sieht „Staatsversagen“, so ist ein Artikel überschrieben, der über ein Problem berichtet, das man auch in vielen anderen Städten kennt:

»Der Mannheimer Oberbürgermeister Peter Kurz (SPD) hat das Innenministerium wegen wiederholter Straftaten von Flüchtlingen aus Nordafrika zum Handeln aufgefordert. Die Bevölkerung nehme es als „Staatsversagen“ wahr, wenn die meist strafunmündigen Täter – deren Identität zudem oft unklar sei – nicht zur Rechenschaft gezogen werden könnten, schrieb er in einem Brief an Ressortchef Thomas Strobl (CDU). „Das Grundvertrauen, dass der Staat seine Bürger schützen kann, ist nicht mehr vorhanden“, betonte Kurz. Seit Beginn der ersten Einreisewelle nach Mannheim 2015 falle eine kleine Gruppe zumeist aus Marokko durch eine „bislang nicht gekannte hohe kriminelle Energie“ auf. Kurz nennt in seinem Schreiben Straßenkriminalität, aber auch Sachbeschädigung und körperliche Angriffe in Einrichtungen. „Bei dieser Personengruppe besteht keinerlei Mitwirkungsbereitschaft oder Interesse an Integration“, unterstrich der Rathauschef. In seinem Brief fordert er Strobl auf, „kurzfristig Voraussetzungen zu schaffen, um eine geschlossene Unterbringung für die beschriebene Klientel realisieren zu können“.«

Allerdings sollte man auch berücksichtigen, um welche Größenordnungen es hier geht – die aber die ganze Gruppe in eine Art Kollektivhaft zu bringen droht: Der Oberbürgermeister spricht von etwa 15 von derzeit insgesamt rund 230 unbegleiteten minderjährigen Ausländern (UMA) in Mannheim, mit denen man intensive Probleme habe. Die Behörden fürchten ein Abrutschen der oft aus Marokko stammenden Jugendlichen ganz ins kriminelle Milieu. Sie waren auf der Flucht von ihrer Familie getrennt oder von ihren Eltern allein auf die Reise nach Deutschland geschickt worden.

Eine an sich einfache, zugleich aber auch komplexe Angelegenheit. Das angesprochene „Staatsversagen“ manifestiert sich aus Sicht der Mehrheit der Bevölkerung darin, dass man offensichtlich nicht in der Lage ist, bei denjenigen, die einem hier auf der Nase herumtanzen, entsprechende Konsequenzen zu ziehen. Ein harter Umgang mit Intensivtätern ist nicht nur psychologisch mit Blick auf irgendwelche Stimmungen in der Bevölkerung, sondern auch sachlich geboten. Und natürlich ist es auch so, dass man sich in die eigene Tasche lügen würde, wenn man nicht zur Kenntnis nimmt, dass es flächendeckend erhebliche Probleme vor allem und immer wieder mit jungen Männern aus Nordafrika gibt.

Zugleich aber bekommen wir jetzt auf einer allgemeineren Ebene die Folgen eines anderen – flächendeckenden – Versagens zu spüren. Bereits Ende 2015, auf dem Höhepunkt der massiven Zuwanderung von Flüchtlingen, wurde auch hier immer wieder darauf hingewiesen, wie wichtig es sein wird, arbeitsmarktpolitisch eine enge und kontinuierliche Betreuung zu organisieren, damit die Menschen, vor allem die jüngeren Flüchtlinge, nicht in einen malignen Zustand des Nichts-Tun eingemauert werden. Genau das aber ist in vielen Kommunen, wo die Menschen leben, leider zu beobachten – auch und vor allem, weil es Bund und Bundesländer nicht wirklich geschafft haben, einen umfangreichen nationalen Aktionsplan mit den entsprechenden Mitteln aufzustellen und konsequent umzusetzen.

Und was mit jungen Menschen passiert oder passieren kann, die seit zwei oder drei Jahren hier sind und keiner Beschäftigung nachgehen (können/dürfen/müssen), das kann sich jeder mal dadurch vorzustellen versuchen, dass man selbst davon betroffen wäre. Wer von uns würde dann nicht auch möglicherweise …

Mindestlohn(+): Von 8,84 Euro Lohnuntergrenze und dem da geht noch mehr: Ein Vergabe-Mindestlohn von 9,54 Euro in Mecklenburg-Vorpommern beispielsweise

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Ruhig ist es um ihn geworden. Der gesetzliche Mindestlohn von anfangs 8,50 Euro, mittlerweile seit Anfang 2017 auf 8,84 Euro angehoben, hat die Aufmerksamkeit der Medien verloren. Hin und wieder dringen noch Berichte an die Oberfläche, dass es hier und da Verstöße gegen die Lohnuntergrenze gibt. Zoll meldet mehr Verstöße gegen Mindestlohn, so eine Meldung aus dem September 2017: »Der Zoll hat im ersten Halbjahr 2017 die Zahl der unangekündigten Kontrollen deutlich erhöht – und deutlich mehr Lohndrücker ertappt.« Oder dieser Artikel hier: Kontrolle: Jeder zehnte Lastwagenfahrer ohne Mindestlohn. Vor dem Hintergrund des wirklich skandalösen Lohndumping-Volumens in der Paketbranche ist auch dieser Artikel interessant: Fahrer klagt gegen die Niedriglöhne der Post: »Die Post beschäftigt osteuropäische Speditionen, um Briefe und Pakete in Deutschland zu transportieren. Die Angestellten bekommen oft weniger als den Mindestlohn. Ein tschechischer Fahrer wehrt sich jetzt juristisch gegen die Bezahlung. Seine Klage könnte einen Präzedenzfall für Tausende Mitarbeiter schaffen. Denn nach Schätzungen sind rund die Hälfte der Fahrer bei sogenannten „Servicepartnern“ der Post beschäftigt.«

Aber ansonsten kann man durchaus zur Kenntnis nehmen, dass der Mindestlohn als solcher flächendeckend in den Unternehmen akzeptiert wird, sicherlich auch deshalb, weil die von interessierten Kreisen in den Raum gestellte angebliche „Beschäftigungskatastrophe“ mit hunderttausenden wegfallenden Jobs schlichtweg das geblieben sind, was sie von Anfang war – eine irrlichternde Anwendung einer sehr einseitigen ökonomischen Logik, nach der Löhne immer nur Kosten und damit eine Belastung sind und folglich zu Entlassungen führen müssen.

Nun wird bei der Mindestlohndiskussion häufig übersehen, dass es durchaus mehrere Mindestlöhne geben kann und auch gibt. Damit sind nicht die Übergangs- und Ausnahmeregelungen für bestimmte Bereiche bei der untersten Schicht, also dem gesetzlichen Mindestlohn, gemeint, die nunmehr auslaufen. Sondern die Branchenmindestlöhne. Es gibt allgemeinverbindliche Branchenmindestlöhne auf Basis des Tarifvertragsgesetzes (TVG), des Arbeitnehmerentsendegesetz (AEntG) und des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes (AÜG). Vgl. dazu die Übersicht Mindestlöhne auf einen Blick.

Und gleichsam als Schicht zwischen dem allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn und den spezifischen Branchenmindestlöhnen gibt es dann auch noch zumindest in einigen Bundesländern sogenannte Vergabe-Mindestlöhne. Deren Existenz (und umstrittene Legitimation) kann man wie so oft nur historisch verstehen, man muss dazu zurückgehen in die Zeit, bevor es einen gesetzlichen Mindestlohn als eine für alle verbindliche Lohnuntergrenze in Deutschland gab.

Ausgangspunkt waren Tariftreueregelungen der öffentlichen Hand. Seit das Bundesverfassungsgericht im Jahr 2006 in einem Grundsatzurteil die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Tariftreueregelungen bekräftigt hat, haben immer mehr Bundesländer landesspezifische Vergabegesetze mit Tariftreueklauseln verabschiedet, wonach öffentliche Aufträge nur noch an solche Unternehmen vergeben werden dürfen, die sich an bestehende Tarifverträge halten. Dass diese Regelung höchst umstritten und umkämpft waren, kann man verstehen, wenn man die ökonomische Logik versteht, die hinter diesem Ansatz steht:

»Vor dem Hintergrund einer seit Mitte der 1990er Jahre rückläufigen Tarifbindung bilden Tariftreueregelungen ein ordnungspolitisches Instrument, um das Tarifvertragssystem in Deutschland zu stabilisieren. Der Staat nutzt hierbei seine Marktmacht als öffentlicher Auftraggeber, um Unternehmen zur Einhaltung von Tarifstandards zu bewegen. Ohne entsprechende Regelungen würde der Staat selbst zur weiteren Erosion des Tarifvertragssystems beitragen, da er normalerweise gezwungen ist, das günstigste Angebot anzunehmen und damit nicht-tarifgebundenen Unternehmen einen strukturellen Wettbewerbsvorteil einräumen müsste. Tariftreuegesetze verfolgen demnach das Ziel, bei der öffentlichen Vergabe gleiche Wettbewerbsbedingungen herzustellen, sodass die Konkurrenz nicht primär über die Lohn- und Arbeitskosten, sondern über die Qualität der Leistungen ausgetragen wird.« (Thorsten Schulten und Michael Pawicki: Tariftreueregelungen in Deutschland – Ein aktueller Überblick, in: WSI Mitteilungen, Heft 4/2008, S. 184)

Aber: Mit dem umstrittenen Rüffert- Urteil vom 3. April 2008 (C-346/06) hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) dieser Praxis jedoch ein jähes Ende bereitet. Der EuGH sah damals in den Tariftreuevorschriften einen Verstoß gegen die europäische Entsenderichtlinie (96/71). In der Interpretation des EuGH erlaubt die Entsenderichtlinie zwar die vergaberechtliche Vorgabe allgemeinverbindlicher Tarifverträge, nicht jedoch von lediglich ortsüblichen Tarifverträgen, die keine allgemeinverbindliche Geltung haben. Darüber hinaus stellte der EuGH fest, dass Tariftreuevorgaben aus seiner Sicht auch mit der europäischen Dienstleistungsfreiheit (Artikel 56 AEUV) nicht vereinbar seien.

In Reaktion auf das Rüffert-Urteil haben sämtliche Bundesländer ihre Landesvergabegesetze revidiert und verlangen seither – mit Ausnahme des Verkehrssektors, der unionsrechtlich eine Sonderstellung einnimmt – nur noch Tariftreueerklärungen, die sich auf allgemeinverbindliche Tarifverträge beziehen. Darüber hinaus hat die Mehrheit der Bundesländer vergabespezifische Mindestlöhne eingeführt und hierdurch eine Lohnuntergrenze für die Durchführung öffentlicher Aufträge festgelegt (vgl. hierzu die Darstellung bei Nassibi et al. (2016): Perspektiven vergabespezifischer Mindestlöhne nach dem Regio-Post-Urteil des EuGH).

Der „Rüffert“-Entscheidung des EuGH aus dem Jahr 2008 lag noch der Vertrag von Maastricht und nicht der erst Ende des Jahres 2008 in Kraft getretene Vertrag von Lissabon zugrunde, welcher der Berücksichtigung sozialer Belange eine höhere Bedeutung einräumt. Aber auch der neue Kontext hat nichts an der Rechtsprechung des EuGH geändert, was man dann 2014 zu spüren bekam, in einem durchaus pikanten Verfahren: Der Bund verklagt ein Bundesland vor dem EuGH. Hier zur Erinnerung der Sachverhalt (vgl. dazu den Beitrag EuGH kassiert Mindestlohn bei öffentlichen Aufträgen von André Siedenberg aus dem Jahr 2014):

»Auf eine Ausschreibung der Stadt Dortmund zur Aktendigitalisierung bewarb sich unter anderem die zu 100 Prozent im Eigentum des Bundes stehende Bundesdruckerei. Diese wollte die Digitalisierung von einem Nachunternehmer mit Sitz in Polen durchführen lassen. Dort allerdings sei ein Stundenlohn von 8,62 Euro schlicht unangemessen hoch.

Die Stadt schloss die Bundesdruckerei daraufhin von dem Vergabeverfahren aus, und musste sich für diese Entscheidung zunächst vor der Vergabekammer Arnsberg rechtfertigen. Dort wiederum beschloss man, die Sache dem EuGH vorzulegen, wo sich das Land Nordrhein-Westfalen – als Gesetzgeber der Mindestlohnvorgabe und Beklagte – und die Bundesrepublik Deutschland – als Eigentümerin der Bundesdruckerei und Klägerin – gegenüber standen.«

Der EuGH hat mit seinem Urteil (C-549/13) entschieden, dass die streitige Regelung des TVgG – NRW der Dienstleistungsfreiheit zuwiderläuft, sofern ein Bieter auf einen öffentlichen Auftrag zur Zahlung eines Mindestlohns verpflichtet wird, wenn er beabsichtigt, den Auftrag ausschließlich durch Arbeitnehmer auszuführen, die bei einem Nachunternehmer mit Sitz im Ausland beschäftigt sind.

Die EuGH-Entscheidung aus dem Jahr 2014 wurde auch in diesem Blog ausführlich besprochen – vgl. dazu den Beitrag Mindestlohnpflicht bei öffentlichen Aufträgen? Ja, aber nicht für Subunternehmer im Ausland. Ein deutsch-polnisches Modell der Bundesdruckerei wird vom EuGH bestätigt vom 18. September 2014. Darin wurde ausgeführt, dass der EuGH gar nicht anders entscheiden konnte angesichts der hier relevanten Fallkonstellation, dass die gesamte Dienstleistungserbringung in einem anderen Mitgliedsstaat der EU stattfinden soll. Ansonsten würde im Extremfall jeder aufgrund seiner niedrigeren Kosten günstigere Anbieter aus dem Ausland abgeblockt werden können. In der damaligen Kritik an der EuGH-Entscheidung wurde herausgestellt, dass damit der Ausbreitung des Subunternehmertums gefördert aus Steuermitteln Tür und Tor geöffnet werde. Das war einerseits überzogen, anderseits steckt natürlich auch ein Kern Wahrheit in dieser Wahrnehmung der Entscheidung, denn der vorliegende Fall ist ja auch dadurch gekennzeichnet, dass der Bieter, also die Bundesdruckerei, die eigenen Lohnkosten dadurch zu unterlaufen versucht, in dem ein Tochterunternehmen in Polen gegründet wird, über die man dann die Auftragserledigung der Stadt Dortmund zu einem Preis anbieten kann, bei dem die inländische Konkurrenten, die sich an die Bestimmungen des Tariftreue- und Vergabegesetzes Nordrhein-Westfalen halten müssen, nicht mitgehen können und aufgrund des Dumpingpreises ausscheiden werden. Man könnte dies logisch gesehen nur ausschließen, in dem man die Auftragserledigung an ein bestimmtes Territorium bindet, was wiederum europarechtlich nicht funktionieren wird. Ein echtes Dilemma, vor allem mit Blick auf die Aufträge, die man tatsächlich auch vollständig auslagern kann, denn dann wird das beschriebene Ungleichgewicht im Ausschreibeverfahren nicht auflösbar sein, wenn der Preis entscheidend ist für die Vergabe. Letztendlich folgt das Modell dem Outsourcing vieler produzierender Unternehmen, die Teile der Produktion oder diese insgesamt an billigere Standorte verlagern.

Aber wieder zurück zur Situation nach dem Fall der ursprünglichen Tariftreueregelungen in den Bundesländern und dem Eindampfen auf vergabespezifische Mindestlöhne. Anfang 2016 verfügten 12 von 16 Bundesländern über einen eigenständig festgelegten vergabespezifischen Mindestlohn.

In der juristischen Diskussion war die Einführung vergabespezifischer Mindestlöhne von Beginn an stark umstritten. Unter Berufung auf das zitierte Rüffert-Urteil wurden in weiten Teilen der juristischen Literatur die vergabespezifischen Mindestlöhnen als unionsrechtswidrig abgelehnt, da sie wie die früheren Tariftreuevorgaben lediglich einen auf öffentliche Aufträge beschränkten, „partiellen“ Arbeitnehmerschutz gewährleisten.

In seinem „Regio Post“-Urteil (C–115/14) vom 17.11.2015 hat der EuGH dann grundsätzlich die unionsrechtliche Zulässigkeit von vergabespezifischen Mindestlöhnen bestätigt. Aber der Fall, der dem Urteil zugrundelegung, stammt aus einer Zeit, in der es in Deutschland noch keinen allgemeinverbindlichen allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn gab. Zweifel daran, dass der EuGH mittlerweile angesichts der Existenz des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland anders entscheiden würde, verwerfen Nassibi et al. (2016) in ihrer Ausarbeitung Perspektiven vergabespezifischer Mindestlöhne nach dem Regio-Post-Urteil des EuGH. Sie kommen zu diesem Fazit:

Die »Bundesländer (haben) auch in Zukunft die Möglichkeit, über den bundesweiten gesetzlichen Mindestlohn hinaus zusätzliche landesspezifische Mindestlohnregelungen für den Bereich der öffentlichen Auftragsvergabe vorzugeben. In der Praxis scheinen die meisten Landesregierungen derzeit auf diese zusätzliche Gestaltungsoption jedoch eher verzichten zu wollen. Stattdessen haben bereits mehrere Bundesländer erklärt, perspektivisch nur noch den allgemeinen Mindestlohn nach dem Mindestlohngesetz (MiLoG) als Kriterium bei der öffentlichen Auftragsvergabe vorgeben zu wollen.

Die faktische Aufgabe eigenständiger vergabespezifischer Mindestlöhne ist umso unverständlicher, als dass ihre Zielsetzung deutlich über die Ziele des allgemeinen gesetzlichen Mindestlohns hinausgeht … vergabespezifische Mindestlöhne (zielen) darüber hinaus auf die Schaffung von fairen Wettbewerbsbedingungen, indem sie die Lohnkostenkonkurrenz nicht nur zwischen bietenden privaten Unternehmen, sondern auch zwischen privaten und öffentlichen Leistungserbringern begrenzen. So wird z. B. der vergabespezifische Mindestlohn in Nordrhein-Westfalen explizit auch damit begründet, „dass sich die öffentliche Hand nicht durch Auslagerung von Aufgaben auf private Auftragnehmer ihrer Verantwortung für eine angemessene Vergütung der Beschäftigten entziehen kann, derer sie sich, wenn sie die beauftragte Leistung selbst erbringen würde, bedienen müsste.“ Um einen lohnkostenbedingten Anreiz zur Auslagerung öffentlicher Dienstleitungen an private Anbieter zu vermeiden, wurde der vergabespezifische Mindestlohn in NRW deshalb ursprünglich auf einem Niveau festgelegt, das der untersten Vergütungsgruppe im Tarifvertrag der Länder (TV-L) entsprach, so dass „die Beschäftigten der Auftragnehmer in vergleichbarer Weise entlohnt [werden] wie die Beschäftigten der Auftraggeber.“« (Nassibi et al. 2016: 5 f.; die Autoren zitieren zu NRW aus dem Entwurf eines Tariftreue- und Vergabegesetzes Nordrhein-Westfalen, TVgG -NRW vom 14.7.2011, Drucksache 15/2379).

Nach dieser langen, aber notwendigen Vorarbeit sind wir in der Gegenwart angekommen, in der wir mit so einer Nachricht aus Mecklenburg-Vorpommern konfrontiert werden, die sich nun besser einordnen lässt: MV führt Vergabe-Mindestlohn von 9,54 Euro ein, so der NDR: »Das Land will öffentliche Aufträge künftig nur noch an Unternehmen geben, die ihren Mitarbeitern einen höheren Mindestlohn von 9,54 Euro zahlen. Im Landtag wollen die Koalitionäre dafür das Vergabegesetz ändern. Damit würde der Einstiegs-Stundenlohn bei Arbeiten im Auftrag des Landes um 70 Cent höher als der bundesweit gültige Mindestlohn von mittlerweile 8,84 Euro. Profitieren würden unter anderem Wachdienst-Mitarbeiter. In ihrer Branche liegt der Tariflohn bei 9, 35 Euro – fast 20 Cent unter der jetzt von der Landesregierung angepeilten Mindestmarke. Dieser Betrag soll jährlich Anfang Oktober an die Lohnentwicklung angepasst werden.« Der neue, höhere Mindestlohn soll nach Aussage der Ministerpräsidentin Schwesig auch für kommunale Aufträge gelten – das wäre ein wichtiger Punkt, wenn man bedenkt, dass zwei Drittel aller Aufträge aus den Gemeinden kommen.

Aber die SPD-CDU-Koalition in Schwerin geht noch einen Schritt weiter und »will auch die Wirtschaftsförderung an bessere Löhne koppeln. Neuangesiedelte Unternehmen mit mehr als 250 Mitarbeitern bekommen eine öffentliche Förderung nur, wenn sie Tariflöhne oder tarifähnliche Bezahlung garantieren. Für kleinere Betriebe ohne Tarif gilt: Diese müssen Abstriche bei der Förderung hinnehmen. Firmen, die ihren Mitarbeiter dagegen Tarif oder mehr zahlen, können eine Bonus-Förderung erhalten.«

Ganz offensichtlich hat sich die SPD hier durchsetzen können, denn die CDU wollte das alles nicht wirklich. CDU-Fraktionschef Kokert wird so zitiert: »Mit dem Satz von 9,54 Euro liege das Land unter der in Schleswig-Holstein getroffenen Regelung. Wichtig sei, dass auch die 80 Prozent der Betriebe, die keinen Tarif zahlen, von der Wirtschaftsförderung nicht komplett ausgeschlossen seien.« Das kann man wohl als zähneknirschende Stellungnahme bezeichnen.

Aber es gibt auch Kritik von Seite der oppositionellen Linksfraktion – und die spricht einen Punkt an, dem wir in diesem Beitrag schon begegnet sind: »Schwesig habe Großes in Aussicht gestellt, jetzt gehe es aber nur im „Schneckentempo“ voran. Beim Vergabe-Mindestlohn hätte sich die Koalition an der untersten Lohngruppe des öffentlichen Dienstes orientieren sollen, die sehe einen Stundenlohn von 10,09 Euro vor. Die getroffene Regelung sei ein „fauler Kompromiss“.«

Eine vor diesem Hintergrund eher als euphemistisch zu bezeichnende Bewertung der geplanten Neuregelung findet man unter dieser Überschrift: Staatsaufträge gibt`s nur bei fairen Löhnen: »Schluss mit Billiglöhnen« kann man da lesen. Bei 9,54 Euro pro Stunde wird da so mancher eher zweifeln. Auf der anderen Seite: »Bislang gelten in acht von zehn Betrieben und für die Hälfte der Beschäftigten keine Tarifregeln. Nach Schleswig-Holstein fordert MV nun bundesweit den zweithöchsten Mindestlohn bei Staatsaufträgen ein.«

Apropos Schleswig-Holstein mit seiner „Jamaika-Koalition“ aus CDU, FDP und Grünen – da gab es um den vergabespezifischen Mindestlohn vor kurzem eine Aufregungswelle: Mindestlohn: Koalitionsinterner Ärger um Minister-Äußerung, konnte man beispielsweise lesen: »Mit Äußerungen zum Mindestlohn in Schleswig-Holstein hat Wirtschaftsminister Bernd Buchholz den grünen Koalitionspartner verärgert. Der FDP-Politiker hatte … erklärt, mit Billigung der Koalitionspartner werde der für öffentliche Aufträge geltende Mindestlohn von 9,99 Euro verschwinden … Die Grünen widersprachen: «Wir Grüne sind stark irritiert über die Äußerungen zu den Mindestlöhnen in Schleswig-Holstein», sagte der arbeitsmarktpolitische Sprecher der Landtagsfraktion, Rasmus Andresen. Schließlich pfiff die FDP-Fraktion ihren Minister zurück.«
Hier ist man offensichtlich Opfer der Komplexität des Themas geworden, denn die Koalition hat vereinbart, dass der Landesmindestlohn in den Bundesmindestlohn überführt wird, der Vergabemindestlohn, der bei öffentlicher Auftragsvergabe Grundlage ist, davon aber nicht betroffen sei. Konkret: »Im Koalitionsvertrag hatten CDU, Grüne und FDP vereinbart, den landesgesetzlichen Mindestlohn bei 9,18 Euro einzufrieren und bis 2019 auslaufen zu lassen, weil … der bundesgesetzliche Mindestlohn bis dahin aller Voraussicht nach auf dem gleichem Niveau oder höher liegen wird. Der Mindestlohn für die Vergabe öffentlicher Aufträge ist ein anderer.«

Und auch in Berlin war ein vergabespezifischer Mindestlohn Anfang des Jahres ein Thema – allerdings unter dem Niveau dessen, was Mecklenburg-Vorpommern jetzt in Aussicht stellt, wie man diesem Artikel entnehmen kann. Im Koalitionsvertrag hat die rot-rot-grüne Landesregierung festgehalten, dass Firmen, die ab einer Auftragshöhe von 500 Euro für die öffentliche Hand arbeiten, einen Stundenlohn von mindestens neun Euro zahlen müssen. Die Untergrenze soll mindestens alle zwei Jahre angehoben werden. »Die Vereinbarung soll alle Beschäftigten des Auftragnehmers, seiner Subunternehmer und Leiharbeitskräfte betreffen, die eingesetzt werden. Die Umsetzung sei „ohne landesgesetzliche Regelung“ möglich, sagte eine Sprecherin der Wirtschaftsverwaltung. Das Berliner Ausschreibungs- und Vergabegesetz enthalte eine Ermächtigungsgrundlage, wodurch der Senat den Vergabemindestlohn unabhängig vom bundesweiten Mindestlohn problemlos anheben könnte.«

Aber auch das muss man mit Blick auf Berlin zur Kenntnis nehmen: »Für viele Branchen ist der gut gemeinte Schritt … nicht relevant: Dachdecker bekommen seit dem 1. Januar 2017 einen Branchenmindestlohn von 12,25 Euro, Gerüstbauer elf Euro, ungelernte Maler und Lackierer 10,10 Euro und Wachschützer mindestens neun Euro.« Bei einigen anderen sieht das anders aus: »Profitieren werden jene, für die kein Tarifvertrag besteht. Zum Beispiel Hilfskräfte bei Caterern, die sich um das Mittagessen in Kitas und Schulen kümmern.«

Einen Mindestlohn vorzuschreiben ist das eine. Dass er eingehalten wird, das andere. Außer im Baugewerbe gibt es in Berlin kaum Kontrollen. Es soll zwar laut Koalitionsvertrag mehr Kontrolleure geben, aber zwischen Theorie und Praxis gibt es gerade in Berlin ein ziemlich großes Loch.

Viele dunkle Wolken wie auch einige Lichtblicke in der großen weiten Welt der Pflege. Und die Rechtsprechung als Notnagel auf der Rutschbahn nach unten

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Begeben wir uns auf eine kleine Rundreise durch die Berichterstattung über die große weite Welt der Pflege. Unter der knappen, aber aussagefähigen Überschrift Pflege: Krank gespart finden wir solche Hinweise: »Die Hilferufe sind kurz und sachlich. Doch was die Formulare erzählen, klingt bedrohlich: „Gefährdung des Personals durch eingeschränkte Hygiene“, heißt es in einem von ihnen. In einem anderen Dokument steht: „Zeitnahe Medikamenten-Gabe nicht möglich.“ Oder gar: „Pat. postoperativ kollabiert, Präsenz beim ersten Aufstehen konnte nicht gewährleistet werden, → Rea.“ Was bedeutet, dass ein frisch operierter Patient zusammengebrochen war und wiederbelebt werden musste, weil niemand bei ihm war, als er versuchte, das erste Mal selbständig aufzustehen.«

Die Sätze stammen aus internen Dokumenten deutscher Krankenhäuser. Es sind sogenannte Überlastungs- oder Gefährdungsanzeigen, so Kai Biermann in seinem Artikel. »Verzweifelte Pflegekräfte beschreiben darin ihren frustrierenden Alltag und immer wieder auch lebensbedrohliche Situationen. Ob Unfallchirurgie, Psychiatrie oder Intensivstation – das Problem ist überall das gleiche: Zu wenige Krankenschwestern und Pfleger müssen sich hierzulande um zu viele Patienten kümmern. Solche schriftlichen Gefährdungsanzeigen sind ihr Versuch, ihre Arbeitgeber auf das tägliche Drama hinzuweisen. Sie fordern endlich Hilfe, für sich und für ihre Patienten.«

Das Politikmagazin „Report Mainz“ hat das in seiner Sendung am 28.11.2017 aufgegriffen: Pflege im Ausnahmezustand: Eine Intensivstation schlägt Alarm, so ist der Beitrag überschrieben: „Extrem gefährliche Pflege“ durch Personalmangel: Das sind die Vorwürfe, die Pflegekräfte der Intensivstation des Diakonie-Klinikums in Stuttgart erheben. 120 Überlastungsanzeigen haben die Pflegekräfte der Intensivstation in den vergangenen Jahren verfasst – und sie sind ohne offensichtliche Wirkung geblieben. Der Personalmangel ist allerdings kein Einzelproblem. Gegenüber „Report Mainz“ berichten Pflegekräfte von drei weiteren Stuttgarter Kliniken von gravierender Patientengefährdung aufgrund von Personalmangel.

Dazu passen dann leider auch solche Meldungen: Dramatischer Hilferuf an Uniklinik. Man muss das einfach mal auf sich wirken lassen:

»Die Pflegekräfte der onkologischen Station am Universitätsklinikum des Saarlands sind offenbar überarbeitet und haben der Klinikleitung ein Ultimatum gestellt. „Die Pflegekräfte können nicht mehr. Sie warnen vor gefährlicher Pflege und möchten ihre Gesundheit nicht länger gefährdet wissen“, gab Verdi-Gewerkschaftssekretär Michael Quetting in einer schriftlichen Mitteilung bekannt. Demnach fordert die Station die Klinikleitung auf, ihr 23 Stellen mit examinierten Pflegekräften zuzuteilen. Geschieht dies nicht, wollen die Pflegekräfte ihren Dienst nur noch nach Vorschrift leisten. Das heißt, niemand wird mehr, „aus seiner Freizeit in den Dienst kommen, niemand mehr gegen das Arbeitszeitgesetz verstoßen“, sagt Dennis Dacke, Sprecher des Verdi-Landbezirks.«

Die Station habe das Ultimatum bereits am 4. Oktober gestellt. Sie fordert mindestens sechs Pflegekräfte für die Frühschicht, fünf für die Mittelschicht und zwei für die Nachtschicht (6-5-2). Die Uniklink habe daraufhin eine Mindestbesetzung von 5-4-2 ab 1. Januar zugesichert. Die Beschäftigten lehnen diesen Vorschlag ab, denn dadurch würde die absolute Notbesetzung gleichsam zur Normalbesetzung. Aktuell liege die Besetzung teilweise unter der Notbesetzung. Dass nachts eine Pflegekraft allein arbeitet, sei keine Seltenheit.

Von der Klinikleitung gab es noch keine Stellungnahme, sie war nicht erreichbar.

Man könnte das jetzt mit zahlreichen weiteren Beispielen fortführen, die alle aufzeigen, wie dramatisch der bereits bestehende Personalmangel in vielen Krankenhäusern ist.

Aber es gibt auch kleine Lichtblicke, die zeigen können, dass es Sinn macht, sich gewerkschaftlich zu organisieren und den Druck der vielen einzelnen Pflegekräfte zu kollektivieren und in Forderungen an die Arbeitgeber zu verdichten. Welche Folgen so ein Vorgehen haben kann, lässt sich beispielsweise diesem Artikel entnehmen: Knoten geplatzt: UKGM schafft 100 neue Stellen. Es geht um die Universitätsklinikum Gießen und Marburg GmbH, die sich in Trägerschaft der privaten Rhön Klinikum AG befindet.

»Mit zwei Warnstreiks hatten die Beschäftigten des UKGM die Aufnahme von Tarifverhandlungen erzwungen. Am Montagabend kam es zu einer Einigung im Tarifstreit.« Demnach habe sich das Klinikum verpflichtet, „100 neue Stellen in der Pflege, im Funktionsdienst und in weiteren Bereichen zu schaffen“, wird Verdi-Verhandlungsführer Stefan Röhrhoff zitiert.

Auch gebe es nun Regelungen für ein kurz- und langfristiges Ausfallmanagement, das festlegt, wie der Arbeitgeber darauf reagiert, wenn Beschäftigte ausfallen. Über die Stellen werde vierteljährlich über eine paritätisch besetzte Clearingstelle entschieden. Die Laufzeit des Tarifvertrags beginne am 1. Mai kommenden Jahres und ende am 31. Dezember 2019 – „denn wir gehen davon aus, dass es danach eine gesetzliche Regelung zum Personalmindeststandard geben wird, ansonsten wird nachverhandelt“, erläuterte Röhrhoff.

Bereits in den vorherigen beiden Verhandlungsrunden hatte die Geschäftsführung des UKGM den Forderungen zugestimmt, dass es keine betriebsbedingten Kündigungen und einen Outsourcing-Schutz sowie die Übernahme der Auszubildenden gebe. Man kann also durchaus was erreichen.

Interessant und anschlussfähige an die alle betreffende Diskussion ist der Hinweis auf die geplante „gesetzliche Regelung zum Personalmindeststandard“. Hierzu wurde in diesem Blog bereits mehrfach berichtet, vgl. dazu den Beitrag Personalausstattung in der Pflege als Thema im Bundestag: So geht es nicht weiter und es muss sich was ändern. Aber wie? vom 23. November 2017. Am Ende der bisherigen Koalition von CDU/CSU und SPD wurde in einem ihrer letzten Gesetze beschlossen, Personaluntergrenzen für den Krankenhausbereich einzuführen – bzw. für bestimmte Pflegebereiche, denn Untergrenzen sollen nur in „pflegesensitiven Bereichen“ gelten (vgl. dazu am Beispiel der Intensivpflege die Beiträge Eigentlich könnt ihr zufrieden sein. Oder doch nicht? Eine Studie zur Intensivpflege. Ein Lehrstück zu unterschiedlichen Wahrnehmungen der Pflegewelt vom 28. Juli 2017 sowie Immer diese Studien. Und die so wichtige Kritik daran. Die Intensivpflege in deutschen Krankenhäusern als Beispiel vom 31. August 2017).

Welche „pflegesensitiven Bereiche“ das sein sollen, hat die „Selbstverwaltung“ zu bestimmen, bevor dann überhaupt über die konkrete Ausgestaltung der Personalmindeststandards verhandelt wird. Das wurde und wird kritisiert, vor allem, weil hier nur die Vertreter der Krankenhäuser mit denen der Krankenkassen und Krankenversicherungen verhandeln.

Dies wird auch deshalb kritisiert, weil sowohl die Krankenhausträger wie auch die Krankenkassen bislang immer auf der Bremse standen, wenn es um verbindliche Personalvorgaben ging. Eine Vorgabe existiert bislang nur für neonatologische Intensivstationen, also für Frühgeborenenstationen. Allerdings wurde sie durch eine Übergangsregelung so verwässert, dass die Kliniken die Anforderung bis Ende 2019 nicht erfüllen müssen.

Der Gesetzgeber fordert nun von den Krankenhäusern, dass sie sich bis Ende Juni 2018 für alle anderen Bereiche selbst verpflichten, „Personaluntergrenzen für sogenannte pflegeintensive Bereiche“ einzuführen. Seit Monaten verhandelt die Deutsche Krankenhausgesellschaft mit dem Spitzenverband der Gesetzlichen Krankenkassen (GKV-SV) darüber, was pflegeintensive Bereiche überhaupt sind.

Vor kurzem wurde dieses Verhandlungsergebnis bekannt: DKG und GKV-SV einigen sich auf Personaluntergrenzen, wobei die Überschrift mehr als verkürzt ist, denn man hat sich nur auf die Bereiche verständigt, für die dann Personaluntergrenzen zu vereinbaren sind: »Es handelt sich um folgende sechs Bereiche, auf die sich die Deutsche Krankenhaus-Gesellschaft (DKG) und der Spitzenverband der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV-SV) … geeinigt haben:

  • Geriatrie
  • Neurologie
  • Herzchirurgie
  • Intensivstationen
  • Kardiologie
  • Unfallchirurgie

Welche Personalvorgaben in der Pflege künftig im Detail gelten sollen, müssen DKG und GKV-SV laut gesetzlichen Vorgaben bis zum 30. Juni 2018 vereinbart haben, sonst droht eine Ersatzvornahme des Bundesgesundheitsministeriums (BMG).«

Natürlich wird nicht nur der eine oder andere die Frage aufwerfen, warum denn nun dieser Ausschnitt aus der Krankenhauswelt. Warum nicht auch Personaluntergrenzen für internistische Stationen oder warum nicht für die Kinder- und Jugendmedizin? Unabhängig davon kann man durchaus grundsätzlich den ganzen Ansatz mit den Personaluntergrenzen in Frage stellen und darauf hinweisen, dass das eben nur die Definition der unbedingt erforderlichen Personalmindestausstattung ist, wir aber in Wirklichkeit ein umfassendes Personalbemesungssystem benötigen, das die Aufgabe hätte, gute pflegerische Arbeit abzubilden, nicht irgendwelche Mindestausstattungen.
Und selbst die Geburt möglicher Personaluntergrenzen für nur einige Bereiche schleppt sich seit Jahren dahin. Was natürlich auch und gerade mit den finanziellen Auswirkungen zu tun hat, letztendlich mit der Konstruktionslogik des bestehenden Krankenhausfinanzierungssystems über Fallpauschalen, die auf DRGs basieren und die eben eine Pauschale abbilden für den gesamten Prozess. Vgl. dazu bereits aus dem Jahr 2014 den Beitrag Pflegenotstand – und nun? Notwendigkeit und Möglichkeit von Mindeststandards für die Ausstattung der Krankenhäuser mit Pflegepersonal (08.09.2014).

Wie kann es gelingen, gerade im Pflegebereich für genügend Personal zu sorgen – unter der Vorgabe, das bestehende Vergütungssystem im Krankenhausbereich nicht grundlegend zu verändern? Angesichts der Personalnot in den Kliniken (die eben auch durch die Anreize aus dem Vergütungssystem ausgelöst wird) muss das Plädoyer in Richtung auf eine gesetzliche Personalbemessung hinauslaufen. Diese könne am ehesten mit Hilfe von Systemen entwickelt werden, die den tatsächlichen Pflegeaufwand erfassen. Das ist kein grundlegend neuer Ansatz. Erfahrungen mit der PPR zeigten, dass solche Instrumente ohne weiteres ins DRG-System einzufügen sind. Die Pflege-Personalregelung (PPR) wurde 1993 eingeführt, um die Leistungen der Pflege transparenter zu machen und eine Berechnungsgrundlage für den Personalbedarf zu haben. Experten gingen damals davon aus, dass sich durch konsequente Anwendung der PPR bundesweit ein Personalmehrbedarf im fünfstelligen Bereich ergeben würde. Als sich abzeichnete, dass die daraus resultierenden Mehrkosten nicht zu tragen sind, wurde die Pflege-Personalregelung schnell wieder ausgesetzt. Das ist aber eine politische Entscheidung, keine methodische Blockade der Möglichkeit, das erforderliche Pflegepersonal in Form harter, also gesetzlicher Vorgaben zu bestimmen.

Auch auf der Landesebene tobt der Konflikt, Beispiel Saarland: Streit um Krankenhausplan: „Wo sind die 1000 Pfleger, Frau Bachmann?“, so ist ein Artikel der Saarbrücker Zeitung überschrieben. Konkret geht es um das Krankenhaus-Gutachten der CDU/SPD-Landesregierung.

aktiva – Beratung im Gesundheitswesen (2017): Empfehlungen zur Personalbesetzung im medizinischen/pflegerischen Bereich der Krankenhäuser im Saarland. Gutachten zur Vorbereitung des Saarländischen Krankenhausplans 2018 – 2025 für das Ministerium für Soziales, Gesundheit, Frauen und Familie, Köln, November 2017

Im Koalitionsvertrag hatte die saarländische Landesregierung versprochen, im Krankenhausplan verbindliche Personalvorgaben zu machen. Nun gibt es das zitierte Gutachten und darin heißt es: Das würde nicht gehen.

In dem am 22. November 2017 veröffentlichten Gutachten wird der Landesregierung empfohlen, die Ergebnisse der bundesweiten Verhandlungen über Personaluntergrenzen in sogenannten pflegesensitiven Bereichen abzuwarten und selbst keine verbindlichen Vorgaben zu machen. Begründet wird dies unter anderem damit, dass es in Deutschland bislang »keine relevanten Studien (gibt), die Aussagen zum Zusammenhang zwischen Personalausstattung und Ergebnisqualität  im Krankenhaus zulassen«. Das nun ist gelinde gesagt eine mehr als steile These der „Experten“. Die Kritik ließ nicht lange auf sich warten: Gutachten zum Krankenhausplan Saar: Das ist Humbug, so beispielsweise eine Stellungnahme der Gewerkschaft Verdi.

An dieser Stelle muss man darauf hinweisen, dass parallel zu diesen (Nicht-)Entwicklungen offensichtlich die Rolle der Rechtsprechung an Bedeutung gewinnt. Nehmen wir als Beispiel diese Meldung: Gericht stärkt Schutz der Pflegekräfte: »Arbeitgeber sind verpflichtet, ihre Mitarbeiter vor Überlastung zu schützen. Das gilt selbstverständlich auch für Pflegekräfte im Krankenhaus. Daher ist eine vorgeschriebene Mindestbesetzung von Stationen auch gegen den Willen des Arbeitgebers rechtmäßig. Das hat das Arbeitsgericht Kiel entschieden (Az.: 7 BV 67c/16).« Die Ansage des Arbeitsgerichts ist eindeutig:

»Das Gericht musste eine Auseinandersetzung zwischen einem Klinikbereich und dem Betriebsrat schlichten. Es ging um die Mindestbesetzung des Pflegedienstes auf bestimmten Stationen. Um Meinungsverschiedenheiten auszuräumen, bildeten Arbeitgeber und Betriebsrat zunächst eine paritätisch besetzte Einigungsstelle. Doch auch hier konnte der Streit nicht beigelegt werden. Zwar hatten gleich drei Gutachten festgestellt, dass die physische und psychische Belastung des Personals eine kritische Grenze erreicht hatte. Dennoch fanden die Mitglieder der Einigungsstelle keine einvernehmliche Lösung für das Problem. Daher entschied letztlich eine Mehrheit, für bestimmte Belegungssituationen eine Mindestzahl von Pflegekräften vorzuschreiben.

Das passte dem Arbeitgeber jedoch nicht. Er sah seine Entscheidungsfreiheit eingeschränkt und zog vor Gericht. Dort allerdings hatte er keinen Erfolg. Das Arbeitsgericht entschied, die Mehrheitsentscheidung der Einigungsstelle sei rechtmäßig. Das Mitbestimmungsrecht des Betriebsrats beziehe sich auch auf Regelungen zum Gesundheitsschutz, inklusive Schutzmaßnahmen bei konkreten Gefährdungen. Eine Mindestbesetzung vorzugeben, sei rechtens.«

Und da ist doch noch dieser andere Kontinent der Pflegewelt? Genau, die Altenpflege, wo die Verhältnisse oftmals noch katastrophaler aussehen als im Krankenhausbereich. Und auch hier spielt mittlerweile die Rechtsprechung die Rolle des letzten Notnagels gegen die Rutschbahn nach unten. Man führe sich nur als ein Beispiel die offensichtliche Notwendigkeit eines solchen Urteils vor Augen: Gericht: Ein Nachtpfleger für 60 Heimbewohner ist zu wenig. Wohl wahr, aber schauen wir uns die Meldung genauer an:

In einem Pflegeheim mit 50 bis 60 Bewohnern genügt es nicht, wenn eine einzelne Pflegekraft die Nachtwache übernimmt. So die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Cottbus. In dem Eilverfahren ging es um den Bescheid des Landesamtes für Soziales und Versorgung gegen den Betreiber eines Brandenburger Pflegeheims. Der Heimbetreiber hätte sich laut Bescheid zu festgestellten Mängeln und deren Beseitigung äußern müssen, dagegen aber Widerspruch eingelegt.

»Im noch nicht rechtskräftigen Urteil heißt es, dass es „nach Ansicht des Gerichts entbehrlich war, die Behauptung einer pflegerischen Unterversorgung mit konkreten Beispielen zu untermauern, wenn die Versorgung von 50 beziehungsweise 60 Bewohnern von Häusern in der Nacht – darunter etwa 20 Bewohnern mit dem Pflegegrad vier oder fünf, die nachts mindestens zweimal der Pflege bedürften – unstrittig lediglich durch eine Pflegefachkraft erfolge“.«

Solche Urteile sind im Jahr 2017 in unserem Land offensichtlich notwendig. Kann man eindrücklicher illustrieren, in welchem Morast wir bereits versunken sind?

Foto: © Stefan Sell