Sozialpolitik

Den Rettungsdienst im Vergabedschungel verheddern. Das Problem einer elementaren Daseinsvorsorge zwischen Vergabelogik und kommunalen Entscheidungsdilemmata

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Früher waren so einige Dinge einfacher organisiert (was nicht automatisch bedeuten muss: besser). Beispielsweise der Rettungsdienst. Der wurde in den großen Städten irgendwann mal professionalisiert und in die Hände der sowieso vorzuhaltenden Berufsfeuerwehr gelegt, in vielen anderen Kommunen hat man das an die delegiert, die sich das zu ihrem Anliegen gemacht hatten, also beispielsweise dem Deutschen Roten Kreuz, der Johanniter Unfallhilfe oder dem Arbeiter Samariter Bund. Diese gemeinnützig agierenden Organisationen hatten und haben zudem den Vorteil, dass sie auf einen nicht unerheblichen Stamm an ehrenamtlichen Mitarbeitern zurückgreifen können, was wiederum die Kosten für die öffentliche Hand reduziert. Zugleich waren und sind diese Organisationen auch eingebunden in den Katastrophen- bzw. Zivilschutz, den man für den Fall der Fälle vorhalten muss.

Doch die Zeiten haben sich geändert und die Krankentransport- und Rettungsdienste haben sich zwischenzeitlich ausdifferenziert zu dem, was Betriebswirte ein lukratives „Geschäftsmodell“ nennen. Was natürlich auch damit zu tun hat, dass man diese Dienstleistungen über einen großen Player des Sozialstaats abwickeln kann, also der Krankenversicherung.

Und seit den 1990er Jahren wird immer mehr auf Markt und Wettbewerb gesetzt, um darüber effizientere Lösungen zu finden. Um das hier vorweg zu sagen: Das muss nicht (immer) des Teufels sein. Es kann tatsächlich überaus bereichernd und hilfreich sein, wenn man gewachsene Strukturen über Konkurrenz und Alternativen aufbrechen kann – bei bestimmten Angelegenheiten hingegen kann das „in the long run“ überaus heftige Kollateralschäden verursachen, weil gewachsene und stabile Strukturen eben auch Vorteile haben können. Es kommt eben darauf an.

Auch für den in der wirklichen Organisationswirklichkeit überaus heterogenen, weil auf der Länderebene operierenden Rettungsdienst hat das Regime von Ausschreibungen und Vergabeverfahren Einzug gehalten – also eigentlich, unter bestimmten Voraussetzungen, bei anderen nicht. Man ahnt schon, jetzt muss es kompliziert werden.

Ohne den geneigten Leser an dieser Stelle zu überfordern (und zugleich die eingeweihten Juristen um Verzeihung für die Grobschlächtigkeit der Darstellung bittend) muss man darauf hinweisen, dass wir es mit Blick auf den Rettungsdienst mit einer diffizilen Angelegenheit zum tun haben. 70 Prozent findet unter dem Dach des „öffentlichen Rettungsdienstes“ statt und bei 30 Prozent handelt es sich um Genehmigungen nach dem jeweiligen Landesrecht.

Die öffentlichen Träger der elementaren Daseinsvorsorgeaufgabe Rettungsdienst arbeiten nun oftmals so, dass Leistungserbringer wie das DRK, die Johanniter oder der ASB beauftragt werden mit der Durchführung der „Dienstleistung“.

Dabei unterscheidet man zwischen dem Submissionsmodell, bei dem das Entgelt direkt vom Leistungsträger (also dem Landkreis oder der kreisfreien Stadt) gezahlt wird und das dem EU-Vergaberecht unterliegt – und auf der anderen Seite dem Konzessionsmodell, bei dem die Leistungserbringer mit den Sozialversicherungsträgern Vereinbarungen schließen, das nicht über Vergabe laufen muss, weil es sich um Dienstleistungskonzessionen handelt, das sich aber sehr wohl an europäisches Primärrecht halten muss.

Aber auch das europäische Primärrecht, das Preisrecht und das Haushaltsrecht ohnehin, verlangt grundsätzlich, dass öffentliche Aufträge im Wettbewerb vergeben werden, da im Wettbewerb der Marktpreis ermittelt und der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit gewährleistet wird.

Nun gibt es wie immer im Leben eine Ausnahme: »Seit dem 18. April 2016 gilt in Deutschland ein umfassend novelliertes Vergaberecht, von dem auch der Rettungsdienst betroffen ist. Die auf EU-Ebene definierte, sogenannte „Bereichsausnahme“ wurde in das überarbeitete Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) aufgenommen … Das neue Vergaberecht enthält in § 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB eine Ausnahmevorschrift: die sogenannte Bereichsausnahme für den Rettungsdienst. Danach besteht in sehr engen Grenzen die Möglichkeit, das Vergaberecht bei der Vergabe von Rettungsdienstleistungen nicht anzuwenden.«

Das hört sich doch nach einem Schlupfloch an, um den Anforderungen und den nicht selten hoch problematischen Ergebnissen von Vergabeverfahren, in denen am Ende der „billigste“ Anbieter zum Zuge kommt, zu entkommen. Schauen wir also genauer hin, wie das in diesem Beitrag gleistet wurde: Trotz Bereichsausnahme: Rettungsdienst unterliegt weiterhin dem Vergaberecht:

»Das neue Vergaberecht enthält in § 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB eine Ausnahmevorschrift: die sogenannte Bereichsausnahme für den Rettungsdienst. Danach besteht in sehr engen Grenzen die Möglichkeit, das Vergaberecht bei der Vergabe von Rettungsdienstleistungen nicht anzuwenden. Aus dieser Ausnahmevorschrift ergibt sich jedoch gerade keine generelle Erlaubnis, Leistungen des alltäglichen Rettungsdienstes direkt, also ohne ein vorheriges wettbewerbliches Verfahren, zu vergeben.«

Wie das nun wieder? Zur Erklärung muss man sich den zitierten § 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB genauer anschauen. Dort steht hinsichtlich der Bereiche, bei denen eine Nicht-Anwendbarkeit des Vergaberechts zulässig sei, der Punkt

»4. zu Dienstleistungen des Katastrophenschutzes, des Zivilschutzes und der Gefahrenabwehr, die von gemeinnützigen Organisationen oder Vereinigungen erbracht werden … mit Ausnahme des Einsatzes von Krankenwagen zur Patientenbeförderung fallen; gemeinnützige Organisationen oder Vereinigungen im Sinne dieser Nummer sind insbesondere die Hilfsorganisationen, die nach Bundes- oder Landesrecht als Zivil- und Katastrophenschutzorganisationen anerkannt sind.«

Fazit: § 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB gestattet zwar eine Direktvergabe an gemeinnützige Organisationen oder Vereinigungen – jedoch nur für Rettungsdienstleistungen, die im Rahmen des Katastrophenschutzes, des Zivilschutzes oder der Gefahrenabwehr erbracht werden, d. h. gerade nicht für Leistungen des alltäglichen Rettungsdienstes.

Konsequenz aus dieser Rechtslage: »Städte und Kreise müssen daher klar abgrenzen, ob die von ihnen zu vergebenden Leistungen wirklich unter die neue Bereichsausnahme für Rettungsdienste des Katastrophenschutzes etc. fallen, sonst drohen juristische Folgen. Bei Vergaben im Rahmen der Bereichsausnahme besteht aktuell ein erhöhtes Klagerisiko nicht berücksichtigter Organisationen / Leistungserbringer. Die Durchführung eines Wetbewerbs erscheint daher auch in Zukunft die sicherste Form, um Leistungen des Rettungsdienstes zu vergeben.«

Bereits im vergangenen Jahr, als das neue Vergaberecht im GWB normiert wurde, gab es mit Blick auf den Rettungsdienst Kritik an der angeblich zu weit greifenden Umsetzung dessen, was seitens der EU als Ausnahmeregelung gedacht war – u.a. von dem privaten Rettungsdienstanbieter Falck, der gleich noch eine besondere Rolle spielen wird: Falck spricht im Zusammenhang mit der angeblich deutlich erweiterten Fassung der Ausnahmeregelung von einem deutschen „Sonderweg“, der bei Auftraggebern und Leistungserbringern zu Rechtsunsicherheit führen könne, kann man diesem Artikel entnehmen: Vergaberecht: Falck sieht sich benachteiligt. Nach Auffassung des Unternehmens dient die Ausnahmeregelung seitens der EU dem Ziel, Aufträge des Katastrophenschutzes, Zivilschutzes und der Gefahrenabwehr von diesen Vergaberichtlinien auszunehmen. Absicht der EU war es, damit gemeinnützige Organisationen von wettbewerblichen Verfahren auszunehmen.

»Gemeinnützig wird in diesem Zusammenhang als rein ehrenamtlich tätige Organisation definiert. Nach Ansicht von Falck ist das der Grund, weshalb die Ausnahme für die im deutschen Rettungsdienst mitwirkenden Hilfsorganisationen nicht angewendet werden kann: Sie würden den Rettungsdienst nahezu vollständig mit hauptamtlichen Kräften sicherstellen. Gleichwohl habe Deutschland die Ausnahmeregelung übernommen und deutlich erweitert. Im GWB würden solche Organisationen als gemeinnützig gesehen, die im Katastrophenschutz mitwirkten. Namentlich würden der ASB, die DLRG, das DRK sowie die Johanniter und Malteser aufgeführt. Die „Benennung konkreter Leistungserbringer ist aus juristischer Sicht schon deshalb einzigartig, da ein Vergabegesetz Neutralität und Gleichbehandlung sicherstellen soll“, kritisiert Falck. „Die Aufzählung von Dienstleistern verstößt eindeutig hiergegen.“«

Falck erinnerte daran, dass man zwar die „Bereichsausnahme“ wählen kann, aber ein »transparentes, nicht diskriminierendes Vergabeverfahren sei nach wie vor erforderlich. Im Falle einer Direktvergabe würden dem Auftraggeber unter anderem Schadensersatzforderungen drohen.«

Das war die allgemeine Vorarbeit für den nun folgenden Blick auf einen konkreten Fall.

»Die Dänen kommen, und Bonn wehrt sich: Die Expansion des Falck-Konzerns im deutschen Rettungsdienst hat einen juristischen Konflikt mit der Bundesstadt ausgelöst, der in dieser Woche heftig eskaliert ist – mit unabsehbaren Folgen für Notfallpatienten«, berichtet Andreas Baumann in seinem Artikel Falck-Konzern blockiert Ausschreibung: Vergabe-Krise beim Rettungsdienst in Bonn. Hier werden wir Zeugen, wie man sich in den Untiefen des Vergaberechts und der damit verbundenen Rechtsprechung auf kommunaler Ebene verheddern kann – und das in einem Bereich, in dem es unumstritten um elementare Daseinsvorsorge geht.

Mit Blick auf Bonn muss man wissen: Die Verträge mit dem Deutschen Roten Kreuz (DRK), den Maltesern, den Johannitern und dem Arbeiter-Samariter-Bund (ASB) laufen zum Jahresende aus. Bisher stellen die vier Hilfsorganisationen den Großteil der Rettungsteams in Bonn. Und die Neuvergabe ist durch den Streit mit Falck blockiert.


Zur Organisation des Rettungsdienstes in der Stadt Bonn:
»Laut Rettungsdienstbedarfsplan werden in Bonn in unterschiedlichen Schichtsystemen 17 Rettungswagen vorgehalten, die alle der Stadt gehören. Fünf besetzt die Berufsfeuerwehr mit eigenem Personal, wovon drei nur in Spitzenlastzeiten eingesetzt werden. Die anderen Teams kommen von externen „Leistungserbringern“ – bisher die vier Hilfsorganisationen. Bei der Entscheidung der Leitstelle, welcher Wagen alarmiert wird, spielt die Herkunft des Einsatzpersonals keine Rolle. Die Fahrzeuge für normale Krankentransporte stellen die Leistungserbringer selbst.
Die Kosten für den Rettungsdienst holt sich die Stadt von den Krankenkassen zurück, mit denen sie gerade über den Entwurf der Gebührensatzung verhandelt.« 


Wie konnte es zu der Situation kommen? Am Anfang stand und steht der Wille des Stadtrates, dass auch in Zukunft der Rettungsdienst mit den vier genannten gemeinnützigen Anbietern durchgeführt werden soll.
»Deshalb schrieb die Stadt die vier Lose für die Feuerwachen Bonn, Beuel, Godesberg und Hardtberg (jeweils Rettungsdienst und Krankentransporte) zum 1. Januar 2018 nicht europaweit aus, sondern pochte auf die sogenannte Bereichsausnahme.«

Da ist sie also wieder, die Ausnahmeregelung von den vergaberechtlichen Bestimmungen, die wir hier schon skizziert haben. Und wo deutlich geworden ist, dass die eher sehr restriktiv auszulegen ist. Und mit den Folgen wird die Stadt Bonn jetzt konfrontiert.

Denn der private, gewinnorientierte Anbieter Falck wehrt sich gegen diese Herausnehme aus dem normalen wettbewerblichen Verfahren. Und der Konflikt mit der Stadt Bonn steht nicht singulär im Raum. Falck hat einen Streitfall mit Solingen bis vor den Europäischen Gerichtshof (EuGH) getrieben, der noch nicht entschieden hat.

Die 1906 in Dänemark gegründete Aktiengesellschaft ist nach eigenen Angaben seit 2010 mit Tochterfirmen in Deutschland aktiv und hat rund 2.500 Mitarbeiter an 65 Standorten in acht Bundesländern. Seit Anfang 2010 gibt es in Deutschland die Falck Rettungsdienst GmbH mit Sitz in Hamburg. 2012 stellt einen wichtigen Einschnitt dar, denn die Falck Rettungsdienst GmbH nimmt erfolgreich an Ausschreibungen teil, u.a. im Landkreis Spree-Neiße (Brandenburg). Erstmals in der deutschen Rettungsdienstgeschichte übernimmt ein Unternehmen exklusiv den kompletten Rettungsdienst in einem ganzen Landkreis. 2013 schließen sich Falck, die G.A.R.D.-Gruppe und promedica mit den diversen Tochterunternehmen zur Falck-Unternehmensgruppe zusammen. Das mit Abstand größte, privatwirtschaftliche Rettungsdienstunternehmen in Deutschland entsteht.

In Dänemark selbst, dem Stammland des mittlerweile international agierenden Konzerns, wo die Falck-Gruppe beim Rettungsdienst mal einen Anteil von über 80 Prozent hatte, musste das Unternehmen selbst auch Erfahrungen machen mit den Folgen von Ausschreibungen und Vergabeverfahren. Im November 2011 wird gemeldet: Niederländer verdrängen Falck aus Süd-Dänemark: »Die niederländische BIOS-Gruppe mit Sitz in Rotterdam hat den Zuschlag der dänischen Region Syddanmark erhalten, in den nächsten zehn Jahren den Rettungsdienst durchzuführen. Damit haben sich die Niederländer in einer Ausschreibung gegen das dänische Unternehmen Falck durchgesetzt.« Das Falck-Angebot für Syddanmark soll das niederländische Unternehmen angeblich um zehn Prozent unterboten und dadurch den Zuschlag bekommen haben.
Aber man sollte solche Geschichten auch immer weiter erzählen. Denn im April 2016 bekommt das hier serviert: Dänemark: Falck-Konkurrent BIOS droht Konventionalstrafe. Dazu auch dieser Artikel: Rettungsdienst-Chaos in Süd-Dänemark: Bios spricht von „höherer Gewalt“. Was ist da los? »Seit 1. September 2015 sollen die Rettungswagen des niederländischen Unternehmens Bios Ambulance Service die lebenswichtigen Ambulanzdienste in Süddänemark sichern. Doch bis heute kann der Dienstleister seine vertraglich vereinbarten Verpflichtungen nicht erfüllen. Selbst hohe Geldprämien konnten nicht die erforderliche Anzahl an Mitarbeitern anlocken … Das Problem der Unterversorgung liege am Mangel an Fachkräften, die die Region nicht geliefert habe, sagt der Konzern – und plädiert angesichts eines anstehenden Millionen-Bußgeldes auf höhere Gewalt.«

Nun kann man das als Ausflüchte eines unter Druck befindlichen Unternehmens abhaken. Aber:

Die dänische »Konkurrenz- und Verbraucherbehörde (hat) Indizien dafür gefunden, dass der vorherige Betreiber Falck – der bei der Ausschreibung 2014 vom Billig-Anbieter Bios ausgestochen worden war – durch seine marktbeherrschende Stellung unreguläre Marktbarrieren aufgebaut habe.

Falck soll demnach seine in weiten Teilen Dänemarks monopolartige Stellung (über 85 Prozent Marktanteil) im Ambulanzbereich zu wettbewerbsverzerrenden Machtspielen ausgenutzt haben. Bios‘ Anwerbung von neuen Rettungskräften soll behindert worden sein, zum Teil mit gestreuten Gerüchten über die Arbeitsbedingungen … Überdies sollen mehr Rettungskräfte angeworben worden sein, als eigentlich benötigt wurden, um den Konkurrenten zu schwächen.« Fast wie aus einem Lehrbuch der praxisorientierten Volkswirtschaftslehre.

Ganz schön harter Stoff und unabhängig von den jeweiligen Sachverhalten kann man strukturell erkennen, dass das System aus Ausschreibungen und Vergaben und die damit immer einhergehenden rechtlichen Möglichkeiten, gegen Entscheidungen vorzugehen, bringen eine Menge Unsicherheit und Instabilität mit sich – und das in einem Feld wie dem so elementar wichtigen Rettungsdienst.

Das können und müssen wir jetzt auch in Bonn zur Kenntnis nehmen. Dem Artikel Falck-Konzern blockiert Ausschreibung: Vergabe-Krise beim Rettungsdienst in Bonn können wir weiter entnehmen:
»Falck will auch in Bonn mitmischen und schaltete deshalb die Vergabekammer Rheinland in Köln ein. Die legte das Verfahren im August auf Eis, bis der Europäische Gerichtshof entschieden hat – was ein bis zwei Jahre dauern kann. Den Antrag der Stadt, das Zuschlagsverbot für die Hilfsorganisationen aufzuheben, schmetterten die Wettbewerbswächter im September ab. Die Vergabekammer wies darauf hin, dass Bonn den Rettungsdienst für eine Übergangszeit bis zum EuGH-Beschluss ausschreiben könnte, so wie es andere Kommunen getan haben. Eine solche Interimsvergabe muss aber auch Falck offen stehen.«

Andere Städte sind – teilweise nach schmerzhaften Erfahrungen mit der Rechtsprechung – so vorgegangen, beispielsweise die Stadt Köln. Dort man es zunächst ebenfalls mit der Bereichsausnahme versucht, mittlerweile ist der Konzern deshalb seit Oktober in den Rettungsdienst eingebunden. Auch hier ein mit Bonn in vielem vergleichbarer Ausgangspunkt – mit einem anderen Ergebnis, worüber dieser Artikel aus dem Januar 2017 berichtet: Streit um Kölner Rettungsdienst-Ausschreibung entschieden. 51 Prozent des Rettungsdienstes in der Domstadt wurden über die Berufsfeuerwehr abgedeckt, die anderen 49 % hatte die Stadt an vier lokale Dienstleister (Arbeiter-Samariter-Bund, Deutsches Rotes Kreuz, Johanniter-Unfall-Hilfe und Malteser Hilfsdienst) vergeben. Bereits 2011 hatte es Streit um die Vergabe der Rettungsdienste in der Domstadt – damals in europaweiter Ausschreibung – gegeben. Kein Wunder: Schließlich geht es um einen Auftragswert von mehr als 50 Millionen Euro in den kommenden fünf Jahren. »Die Kölner Stadtverwaltung empfahl – ganz vergaberechtskonform – eine europaweite Ausschreibung. Der Stadtrat, das Kölner Stadtparlament, hielt dagegen und plädierte für die Anwendung einer Ausnahmeregelung im Vergaberecht (§ 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB, mehr dazu auch hier), die es in engen Grenzen ermöglicht, Dienstleistungen im Rettungswesen ohne allgemeine Ausschreibung – und damit ohne Wirtschaftlichkeitsprüfung – zu vergeben, sodass man getreu dem Motto „bekannt und bewährt“ weiterhin auf die lokalen Dienstleister zurückgreifen könne.«

Die Stadtverwaltung ahnte, was auf sie zukommen könnte und verwies »auf die Möglichkeit von Nachprüfungsverfahren durch potentielle Bieter. So könnten übergangene Anbieter von Rettungsdienstleistungen die freihändige Auftragsvergabe gerichtlich anfechten, wodurch der Stadt Strafzahlungen und Schadenersatzforderungen im Millionenbereich drohen würden.« Gleichwohl hat sich der Rat der Stadt Köln am 19. Januar gegen eine europaweite Ausschreibung der Kölner Rettungsdienste entschieden. Und einer der Konkurrenten, die nicht zum Zuge gekommen sind, hat dann auch eine Klage angekündigt. Daraufhin hat die Stadt Köln die Vergabe als Interimslösung für zwei Jahre ausgeschrieben – mit der Folge, dass es Falck gelungen ist, bei einer europaweiten Ausschreibung den Zuschlag für eines von 14 Losen erhalten. Seit dem 3. Oktober 2017 wird im Kölner Stadtgebiet zum ersten Mal ein privater Anbieter im Rettungsdienst tätig sein, konkret wird Falck künftig die Rettungswache 2 in Marienburg betreiben, die bisher vom Arbeiter-Samariter-Bund (ASB) geführt wurde, wie man diesem Artikel entnehmen kann. Neben Leistungsnachweisen war beim Zuschlag der Preis ausschlaggebend.

Und die Bonner? Den Kölner Weg einer europaweiten Ausschreibung als Interimslösung »schlugen Feuerwehr und Stadtverwaltung dem Rat am 2. Oktober vor. Doch in nichtöffentlicher Sitzung setzten die Fraktionen gegen die ausdrückliche Warnung der Fachleute eine erneute Vergabe als Bereichsausnahme durch (geschätzter Gesamtwert für zwei Jahre: 13,2 Millionen Euro). Nur die Linkspartei enthielt sich.« Der Stadtdirektor wird mit dieser Warnung zitiert: „Die Organisation des Rettungsdienstes über den Jahreswechsel hinaus würde gefährdet“, denn das Verfahren werde „mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit wieder keinen Erfolg haben“.
Und genauso kam es: Falck stellte wieder einen Nachprüfungsantrag an die Vergabekammer, wo die Stadt am 26. Oktober zum zweiten Mal scheiterte. Unter größtem Zeitdruck startete die Verwaltung nun ein wettbewerbliches Interimsverfahren, an der auch der Privatkonzern teilnehmen konnte.
Wohlgemerkt, wir reden hier darüber, dass die Trägerschaft des Rettungsdienstes ab dem 1. Januar 2018 nicht geklärt ist, also ein Zeitpunkt in wenigen Wochen.
Und Falck zog erneut vor die Vergabekammer, weil das Unternehmen beklagte, dass die Rahmenbedingungen so gewählt seien, dass ein Dienstleister, der neu am Ort sei, sie in der Kürze der Zeit nicht erfüllen könne. Falck rügt zudem die fehlende EU-weite Bekanntmachung, eine rechtswidrige Fristsetzung und – mit Blick auf die Hilfsorganisationen – „wettbewerbswidrige Absprachen sowie Interessenkonflikte“.

Bis die Vergabekammer einen Beschluss fasst, stockt alles. Wann das passiert – unklar. Die Stadt Bonn will nun die Verträge mit den Hilfsorganisationen zumindest bis März 2018 verlängern, wie aus nichtöffentlichen Papieren hervorgeht. Was für ein teilweise wirklich selbst produziertes Chaos in einem so sensiblen und im wahrsten Sinne des Wortes überlebenswichtigen Bereich.

Man kann einiges lernen von den beschriebenen Vorgängen und muss dann sich wieder die Grundsatzfrage aufrufen: Sind die wettbewerblichen Vergabeverfahren wirklich sinnvoll in diversen Bereichen des Sozial- und Gesundheitswesens? Aber auch wenn man zu dem Ergebnis kommt, sie sind es nicht, muss man darauf hinweisen, dass auch die gemeinnützigen Anbieter, die heute unterwegs sind, auf einem „Markt“ agieren und sich oftmals faktisch so verhalten wie ein börsennotierter Anbieter, der auf Gewinnerzielung ausgerichtet ist. Man schaue sich beispielsweise nur die durchaus zahlreichen Medienberichte über teilweise miese Bezahlung, Verstöße gegen Arbeitszeitbestimmungen und andere Verfehlungen an, die mit den Namen der großen gemeinnützig daherkommenden Arbeitgeber verbunden sind, die ihrerseits versuchen, den Kostendruck, mit dem sie konfrontiert werden, an andere, in diesem Fall die Mitarbeiter, weiterzugeben.

Dass wir es mit einem strukturellen Problem zu tun haben, das auch andere Bereiche der öffentlichen Daseinsvorsorge erfasst hat, kann man beispielsweise diesem Beitrag des Politikmagazins „defacto“ (HR-Fernsehen) vom 13.11.2017 entnehmen: Mehrkosten und unzufrieden Bürger- Wie Landkreise mit öffentlichen Ausschreibungen überfordert sind: »In Waldeck-Frankenberg fahren die Schulbusse nicht mehr. Denn das neue Busunternehmen hat bei der öffentlichen Ausschreibung so niedrige Preise angeboten, dass es nach einem halben Jahr Insolvenz anmelden musste. Gleiches im Schwalm-Eder-Kreis: das langjährige und bewährte Busunternehmen hätte seine Mitarbeiter unter Mindestlohn beschäftigen müssen, um mit dem Billigangebot der Mitstreiter mithalten zu können. Insolvenzen, Mehrkosten, Ärger für die Kunden – und das alles, weil der Landkreis gezwungen ist, das billigste Angebot anzunehmen? Experten sagen, das stimme so nicht. Denn die Landkreise müssten nicht zwangsläufig das günstigste Angebot nehmen.«

Die Jugendgewalt ging zurück und hat sich an den Stadtrand verschoben. Das mit dem Stadtrand und den Großsiedlungen bleibt, aber sie steigt wieder. Das Beispiel Berlin

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Seit mehreren Jahren wird in diesem Blog über unterschiedliche Themen mit sozialpolitischer Bedeutung berichtet – und hin und wieder sollte man ältere Beiträge wieder aufrufen und überprüfen, ob das, was dort berichtet wurde, weiter Bestand hat. Das gilt beispielsweise für ein Thema von an sich hoher gesellschaftlicher Relevanz und Brisanz, das aber wenn überhaupt nur punktuell und dann in aller Regel skandalisierend (und die Unsicherheitsgefühle verstärkend) aufgerufen wird in den Medien: Jugendgewalt.

Viele werden sich erinnern, dass die immer dann bis in die Talk-Shows hochgezogen wird, wenn irgendwo ein schrecklicher Einzelfall passiert ist, den man dann zu bearbeiten versucht. Bei vielen Menschen bleibt dann hängen, dass wir in gefährlichen Zeiten leben und irgendwie alles schlimmer wird.

Dazu passend wurde am 4. Dezember 2014 in diesem Blog der Beitrag Jugendgewalt und Jugendkriminalität zwischen medialem Aufgussthema, ernüchternden Befunden aus der Forschung und einem „skeptischen Restgefühl“ veröffentlicht. Den Anfang von damals könnte man auch heute noch verwenden: »In regelmäßigen Abständen wird man vor dem Bildschirm konfrontiert mit einer natürlich bedrohlich daherkommenden punktuellen Skandalisierung des Themas Jugendgewalt und generell Jugendkriminalität, nicht selten hinterlegt mit dem Hinweis auf eine überproportionale Beteiligung junger Menschen mit Migrationshintergrund und gerne mit einem besonderen Fokus auf die jugendlichen „Intensivtäter“, die ja auch tatsächlich schon früh eine „beeindruckende“ Liste an Straftaten aufweisen können. Vor kurzem war es wieder soweit. Eine ganze Packung wurde dem normalen Fernsehzuschauer serviert.«

Und im Fazit des Beitrags aus dem Dezember 2014 findet man diesen Hinweis: »Die immer wiederkehrende punktuelle Skandalisierung des höchst komplexen Themas Jugendgewalt führt zu einer sehr verzerrenden Wahrnehmung und Diskussion in der Öffentlichkeit. Die ernüchternden, relativierenden Befunde aus der aktuellen Forschung werden zu wenig wahrgenommen. Unauflösbar ist natürlich das Dilemma, dass es einen Bias gibt zwischen dem, was man statistisch, bezogen auf das Kollektiv aussagen kann und der tragischen individuellen Dimension des Themas, den jede Gewalttat muss immer auch vor dem Hintergrund gesehen werden, dass wir hier von den Opfern sprechen müssen, denen es nichts nützt, dass im statistischen Mittel die Gewalttaten zurückgehen.«

Fast genau ein Jahr später, am 20. November 2015, wurde dann dieser Beitrag veröffentlicht: Die Jugendgewalt geht zurück und verschiebt sich zugleich in die Großsiedlungen am Stadtrand. Über verblassende Mythen, die Umrisse deutscher Banlieues und die Bedeutung von Arbeit.
In diesem Beitrag wurde über die Erkenntnisse der Arbeitsstelle Jugendgewaltprävention berichtet, die es in Berlin seit 2013 gibt. Und die legt regelmäßig Berichte über die Entwicklung der Jugendgewalt und Evaluierungen präventiver Maßnahmen vor.

Im November 2015 konnte man diese beiden zentralen Befunde der interessierten Öffentlichkeit zur Kenntnis geben:

  1. In Berlin erreicht die Gewalt von Kindern und Jugendlichen den niedrigsten Stand seit zehn Jahren. Die messbare Jugendgewalt ist rückläufig. Das ist die eindeutig positive Botschaft.
  2. Allerdings gibt es eine klare Tendenz zu einer Gewaltverschiebung in die Großsiedlungen.

Also einerseits und andererseits. Insbesondere der Bezirk Marzahn-Hellersdorf steht stellvertretend für eine besondere Verdichtung neuer Exklusions- und Gewaltrisiken, hieß es in dem damaligen Bericht. Und diese Warnung sollte man nicht beiseite schieben: »Noch sei man zwar weit entfernt von der Gemengelage in den abgehängten französischen Vorstädten, den Banlieues; aber die Gefahr solle man sich vergegenwärtigen«, wurde Forschungsleiter Albrecht Lüter von der Arbeitsstelle Jugendprävention zitiert. Charakteristisch für diese Brennpunkte von Jugendgewalt sei „die Überlagerung eines schwierigen Sozialstatus mit einer von Großsiedlungen und Hochhausquartieren geprägten städtebaulichen Struktur“.

Und nun gibt es neue Befunde, die aufhorchen lassen. Angriffe, Drohungen: Hemmschwellen sinken – Jugendgewalt in Berlin steigt wieder, berichtet beispielsweise die „Berliner Zeitung“:

»Nach Jahren des Rückgangs ist die Jugendgewalt in Berlin im vergangenen Jahr erstmals wieder leicht gestiegen. Sowohl die Zahlen der Gewalttaten wie Körperverletzungen sowie der Verdächtigen nahmen im Vergleich zum Jahr 2015 etwas zu.

Einen deutlichen Anteil daran haben junge Flüchtlinge und Einwanderer. Das zeigt der vierte Jahresbericht der Arbeitsstelle Jugendgewaltprävention, der am Dienstag bei einer Tagung vorgestellt wurde. Die meisten der Gewalttaten waren allerdings leichte Körperverletzungen, schwere Taten kamen nur in der Minderzahl vor.«

Besorgniserregend sei auch, dass offenbar Hemmschwellen sänken. Zudem seien rund 500 Intensiv- oder Mehrfachtäter mit mehr als zehn Straftaten in Berlin registriert.
Meist sind es bestimmte Viertel, die auffällig sind: Hochhaussiedlungen am Stadtrand, Partymeilen und große Umsteigebahnhöfe. Genannt werden bei den 35 Problemgebieten etwa Hellersdorf Nord, Tiergarten Süd, Kurfürstendamm, Marzahn Nord, Hellersdorf Ost, Charlottenburg Nord und der Alexanderplatz.

Der in Berlin erscheinende „Tagesspiegel“ berichtet unter der Überschrift: Präventionsstelle veröffentlicht Studie: An Berlins Rändern nimmt die Jugendgewalt zu: »Die Jugendgewalt in der Hauptstadt ist gestiegen. Besonders belastet sind Großsiedlungen. In den Blick geraten Geflüchtete mit unsicherem Aufenthaltsstatus«, so die Zusammenfassung von Susanne Vieth-Entus und Christoph Stollowsky. Seit 2013 nahm die Jugendgewalt in Berlin kontinuierlich ab – doch im Jahr 2016 gab es erstmal wieder einen leichten Anstieg um 2,4 Prozentpunkte.

Auch Vieth-Entus und Stollowsky beziehen sich dabei auf diese Veröffentlichung

Landeskommission Berlin gegen Gewalt (Hrsg.) (2017): Berliner Monitoring Jugendgewaltdelinquenz. Vierter Bericht 2017. Berliner Forum Gewaltprävention Nr. 62, Berlin, November 2017

Die geringfügige Zunahme bei der Jugendgewalt verursachen offenbar vor allem junge, meist geflüchtete Tatverdächtige mit unsicherem Aufenthaltsstatus.

Die Autoren der Studie weisen jedoch darauf hin, dass die Zunahme bei den Tatverdächtigen mit unsicherem Aufenthaltsstatus vor dem Hintergrund der im selben Zeitraum ebenfalls gestiegenen Zahl Geflüchteter insgesamt gesehen werden muss. Einen „Anlass zur Dramatisierung“ sieht die Studie nicht, es sei auch noch unklar, ob sich überhaupt eine Trendwende abzeichne.

Eines aber ist ziemlich deutlich:

Eindeutig erkennbar und offenbar schwer aufzuhalten ist hingegen die Tendenz zur Gewaltverschiebung in die Großsiedlungen am Stadtrand sowie in citynahe Wohngebiete mit einem hohen Anteil sozial benachteiligter Menschen und Migrantenfamilien. Fazit der Studie: „Die Polarisierung nimmt in Berlin zu.“

In dem Bericht werden auch die Jugendgewaltdelikte in Berlins Schulen untersucht und dargestellt. »Dort gab es gleichfalls einen Anstieg. Den negativen Spitzenplatz hält hier seit einigen Jahren ebenfalls Marzahn-Hellersdorf. Blickt man in die „Schulgewaltstatistik“ der Berliner Polizei des Jahres 2016, so wurden von insgesamt 1489 Rohheitsdelikten auf Schulgeländen allein im Marzahn-Hellersdorf 285 Delikte verübt. Es folgten der Bezirk Mitte mit 240 und Neukölln mit 159 solcher Fälle.«

Die Zahlen beziehen sich 2016 – sind denn keine neueren verfügbar? Dazu bekommt man dann diesen Hinweis:

»Ob sich der Trend zu mehr Gewalt auch 2017 fortgesetzt hat, lässt sich zurzeit nicht sagen, denn die Bildungsverwaltung gibt die aktuellen Zahlen vom zweiten Schulhalbjahr 2016/17 noch nicht heraus. Die Sprecherin von Bildungssenatorin Sandra Scheeres (SPD), Beate Stoffers, begründet das Zurückhalten der Daten damit, dass „die Meldungen der Schulen erst evaluiert und wissenschaftlich untersucht werden“. Denn es habe sich herausgestellt hat, dass manche Schulen wichtige Vorkommnisse gar nicht melden, während andere Schulen selbst über Lappalien Bericht erstatten.

Dieses Vorgehen ist neu: Bislang war die Gewaltstatistik halbjährig erhoben und vom SPD-Abgeordneten Joschka Langenbrinck erfragt und publiziert worden. Noch im September dieses Jahres hatte Bildungs-Staatssekretär Mark Rackles (SPD) dem Abgeordneten mitgeteilt, dass die Daten „voraussichtlich Ende Oktober zur Verfügung stehen werden“.«

Das klingt jetzt nicht nach einer Transparenzoffensive des Senats. Und wenn es – was hier nicht abschließend beurteilt werden kann – wirklich eine „Zwischenlagerung“ von Zahlen gibt, dann ist das eines dieser bekannten, aber sinnlosen Unterfangen, denn man kann die Probleme nicht wegretuschieren und die Zahlen werden ja sowieso bekannt.

Auch wenn es eine mehr als mühsame Angelegenheit ist – an präventiven Maßnahmen sollte man es gerade in diesem Bereich nicht fehlen lassen. Das kann nicht nur mit Konzepten und Ideen gemacht werden, sondern dafür braucht es auch Professionelle aus der Kinder- und Jugendarbeit bis hin zu den Sicherheitsbehörden, die das machen. Und das kostet natürlich Geld.
Über welche Größenordnungen der Förderung wir in der Millionenstadt Berlin sprechen, kann man diesen Zahlen entnehmen: »Um Jugendgewalt präventiv einzudämmen, erhielt jeder Bezirk bisher 135.000 Euro pro Jahr für entsprechende soziale Initiativen. Ab 2018 soll dieser Zuschuss auf 150.000 Euro erhöht werden.«

Foto: © Stefan Sell

Auch in der Schweiz wird am Arbeitszeitgesetz gerüttelt

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In Deutschland wird seit längerem an der Infragestellung der bestehenden Regelungen des Arbeitszeitgesetzes gearbeitet – dazu der Beitrag „Flexibilisierung“ des Arbeitszeitgesetzes: Angriff auf ein Museumsstück? Der Acht-Stunden-Tag und die wirklichen Absichten der Deregulierer vom 17. November 2017. Fragen der Arbeitszeit berühren neben den unmittelbaren Interessen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer immer auch ein Stück weit elementare Aspekte des Arbeitsverständnisses einer Gesellschaft. Man kann das an Extrembeispielen zeigen, wie die immer wieder aus Japan zu uns durchdringenden Berichte über die extremen Arbeitszeiten, was sich dann in solchen Meldungen niederschlagen kann: Japanische Reporterin starb nach 159 Überstunden im Monat. »Tod durch Überarbeitung ist in Japan so verbreitet, dass dafür eigens das Wort „karoshi“ geprägt wurde. In einer Regierungsstudie aus dem Jahr 2016 gaben 23 Prozent der befragten Firmen an, dass manche ihrer Mitarbeiter auf mehr als 80 Überstunden pro Monat kommen. Ein Jahr zuvor wurden 93 Fälle von Selbstmord oder versuchtem Suizid infolge von Überarbeitung offiziell anerkannt.« Zum „karoshi“-Pänomen vgl. auch diesen Artikel: Japan arbeitet sich zu Tode. Der wurde in einer Schweizer Tageszeitung veröffentlicht und auch in der Schweiz berühren Arbeitszeitfragen zum einen ganz handfeste Interessen, zum anderen aber auch das Selbstverständnis hinsichtlich der Arbeit schlechthin.

David Hesse versucht das in seinem lesenswerten Artikel Befreit euch! Arbeitet länger! so zu beschrieben:

»Zum Schweizer Selbstverständnis gehören Pünktlichkeit, Diskretion, Sauberkeit – und Fleiss. Ein Schweizer, sagen wir uns selber, lässt die Arbeit ungern liegen, bleibt lieber etwas länger im Büro. Dass ein Schalter wirklich wie angeschrieben Punkt 11.15 Uhr schliesst und den letzten Wartenden dumm stehen lässt – es geschieht, aber seltener als anderswo. «Dann kommen sie halt noch schnell.» Arbeit wird erledigt, wenn sie anfällt.«

Hesse spricht von einem (tief sitzenden) „Erledigungsstolz“ – und auf denen können aktuelle Vorstöße der Arbeitgeberseite setzen:

»Bei Bedarf sollen Schweizer Arbeitnehmer mehr arbeiten dürfen, als das Gesetz bis jetzt erlaubt – beim Geschenkeeinpacken im Warenhaus, im Service während der Weihnachtsessen, am Skilift bei Neuschnee. Klingt pragmatisch. Schweizerisch.«

Praktisch mündet das dann in solche Meldungen: Gewerbeverband will 50-Stunden-Woche: »Dem Schweizerischen Gewerbeverband (SGV) ist das heutige Arbeitsrecht teilweise zu starr. Er will die Arbeits- und Ruhezeiten lockern und die Höchstarbeitszeit auf 50 Stunden pro Woche erhöhen.« Die Argumentation der Schweizer Arbeitgeber kommt einem in Deutschland sehr bekannt vor: »Das heutige Arbeitsgesetz sei nicht mehr zeitgemäss, sondern es atme noch den Geist der Industrialisierung aus dem letzten Jahrtausend, sagte SGV-Direktor und FDP-Nationalrat Hans-Ulrich Bigler … Die zu starren Arbeitszeiten würden sich an einem überholten Fabrikbild orientieren.«
Die Position des SGV kann man hier nachlesen: Unnötige Regulierungen abbauen – flexiblen Arbeitsmarkt stärken. Wer an einer ausführlichen Darstellung interessiert ist, kann sich in einer eine Pressemappe den Beitrag Senkung der Regulierungskosten im Arbeitsrecht – konkrete Forderungen anschauen.

Und auch die Reaktionen seitens der Gewerkschaften erinnern an das, was wir in Deutschland erleben:

»Die Gewerkschaften kritisierten die SGV-Vorschläge umgehend. Die geltenden Regulierungen seien nicht veraltet, sondern übten eine Schutzfunktion aus, schrieb etwa die Unia. Unter dem Deckmantel der «Modernisierung» greife der Gewerbeverband grundlegende gesetzliche Schutzmassnahmen an.

Der Schweizerische Gewerkschaftsbund (SGB) und Travailsuisse sehen in den Forderungen einen einseitigen «Angriff auf den Arbeitnehmerschutz». Die Schweiz habe schon heute die längsten Arbeitszeiten in ganz Europa, erklären sie. Viele Arbeitnehmende seien einer hohen Arbeitsbelastung ausgesetzt, Stress und Burn-outs hätten in den letzten Jahren stark zugenommen.«

Aber wieder zurück zu dem Artikel Befreit euch! Arbeitet länger! von David Hesse. Seine Einordnung des Vorstoßes der Arbeitgeber: »Das Arbeitsgesetz stammt tatsächlich aus einer anderen Zeit – einige Vorschriften sind überholt. Doch der Gewerbeverband will keine Feinjustierung, sondern eine Komplettlockerung.«

Und er ordnet das in den Gesamtkontext ein, den man im Falle der Schweiz mitberücksichtigen sollte:

»Für Unternehmen ist die Schweiz im europäischen Vergleich weiterhin das Land der Freiheit. Wo sonst kann man Arbeitnehmer ohne Begründung entlassen mit einer Kündigungsfrist von wenigen Monaten? Wo sonst sind Betriebsräte und Gewerkschaften in so vielen Branchen irrelevant? Gemäss einer OECD-Liste bieten in Europa nur Grossbritannien, Irland und das kleine Estland noch weniger Arbeitnehmerschutz als die Schweiz.«

Die Wirtschaft in der Schweiz sei „hochflexibel“, so auch das World Economic Forum (WEF) in Davos. Und Hesse berichtet weiter relativierend: »Die Überregulierung der Schweiz ist eine fixe bürgerliche Idee. Doch sie ist ein Mythos. Als die FDP 2015 breit dazu aufrief, der Partei unsinnige Vorschriften zu melden, war der Rücklauf sehr bescheiden. «Es hat noch viel Platz im Briefkasten für Bürokratiebeschwerden», kommentierte die im Grunde klar regulierungsempfindliche NZZ.«

Die Schutzbedürftigkeit des Arbeitnehmers wird in Zeiten der Uberisierung eher zunehmen. Und David Hesse warnt auch vor einem zu naiven Glauben daran, dass die Arbeitgeber mit neuen Arbeitgeberkompetenzen maßvoll umgehen werden.

»Wenn der Chef die Mannschaft per Gesetz 50 Stunden arbeiten lassen darf, so wird er das immer wieder tun – auch dann, wenn das Personal einmal nicht mehr mag oder Kinder und Angehörige zu betreuen hätte. Die Schweizer, wirklich, sie arbeiten gern. Entrechten muss man sie deswegen nicht.«