SGB XII

Die Angst der Kommunen vor einem weiteren Ausgabenschub und zugleich grundsätzliche Fragen an eine Bypass-Auffangfunktion der Sozialhilfe nach SGB XII

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Das war zu erwarten und es wird noch deutlich schriller werden, wenn alle die aktuellen Entscheidungen des Bundessozialgerichts zur Frage nach dem Sozialhilfeanspruch bestimmter EU-Ausländer nachvollzogen haben – vgl. zum Hintergrund den Beitrag Griechisch-rumänisch-schwedische Irritationen des deutschen Sozialsystems. Das Bundessozialgericht, die „Hartz IV“-Frage bei arbeitsuchenden „EU-Ausländern“ und eine Sozialhilfe-Antwort vom 3.12.2015. Am Ende dieses Beitrags findet sich die folgende erste Bewertung:

»Das BSG bestätigt zwar den Leistungsausschluss mit Blick auf das SGB II, also das „Hartz IV“-System. Es fügt aber die Kategorie des „verfestigten Aufenthalts“ in das komplizierte Sozialleistungsanspruchsgefüge ein. Und wenn das gegeben ist, dann müssen Sozialhilfeleistungen nach SGB XII gezahlt werden. Zehntausende EU-Ausländer haben in Deutschland nach den heutigen Entscheidungen des BSG Anspruch auf Sozialhilfe: Zwar gelte der bestehende Ausschluss von Hartz-IV-Leistungen weiter, spätestens nach sechs Monaten Aufenthalt in Deutschland aber muss die Sozialhilfe einspringen. In den Worten des Gerichts: »Im Falle eines verfestigten Aufenthalts – über sechs Monate – ist (das) Ermessen aus Gründen der Systematik des Sozialhilferechts und der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in der Weise reduziert, dass regelmäßig zumindest Hilfe zum Lebensunterhalt in gesetzlicher Höhe zu erbringen ist.«
Das wird die Kommunen nicht erfreuen, denn die Sozialhilfeleistungen nach dem BSHG sind – anders als der größte Teil der SGB II-Leistungen – kommunale Leistungen, also von den Gemeinden auch zu finanzieren.«

Und genau an dieser Stelle setzt nun eine erste Kritiklinie an: Bereits unmittelbar im Anschluss an das Urteil konnte man in der für die FAZ bei solchen Themen typischen subkutanen Übertreibung durch die Art und Weise der Formulierung in der Überschrift die Meldung lesen: Milliardenkosten durch Sozialhilfe für EU-Ausländer? Übertreibung deshalb, weil es auch nach der ersten bislang vorgelegten Hochrechnung der möglichen Empfängerzahlen von an dramatischen Werten interessierter Seite nicht um Milliarden geht, sondern um eine kleinere, dennoch für die, die zahlen müssen, erhebliche Ausgabesumme.

Durch die Urteile des BSG drohen den Städten und Kreisen »Kosten von mehr als einer halben Milliarde Euro im Jahr«, berichten Jan Hauser und Joachim Jahn in ihrem Artikel. Man sollte allerdings bei der Rezeption solcher Euro-Werte eine gewisse Skepsis an den Tag legen, wenn man solche Zitate lesen muss:  „Das Urteil birgt Sprengstoff“, so wird Felix Schwenke, Sozialdezernent der Stadt Offenbach, in dem Artikel zitiert. „Wir müssen genau beobachten, was im Detail dort drinsteht.“ Also man fragt sich dann schon, wie man konkrete Euro-Beträge angeben kann, wenn man erst einmal nachvollziehen muss, was im Detail in den Urteilen des BSG steht.
Aber wir werden mit konkreteren Zahlen versorgt, die hier zitiert werden sollen:

»Nach Einschätzung des Landessozialgerichts Essen könnte das Urteil etwa 130.000 Menschen vor allem aus Bulgarien und Rumänien betreffen, die nun Sozialhilfe erhalten. Der Regelsatz für Alleinstehende der Sozialhilfe steigt zum Jahreswechsel um 5 Euro auf 404 Euro im Monat. Das würde Kosten für die Kommunen von 630 Millionen Euro im Jahr bedeuten, sofern 130.000 Alleinstehende Sozialhilfe erhalten, die vorher keine Leistungen bekamen. Zusätzlich kommen Kosten für Unterkunft und Heizung hinzu. Dadurch könnten die Belastung insgesamt fast 1 Milliarde Euro betragen – abhängig davon, wie viele EU-Ausländer tatsächlich Leistungen erhalten.«

Aber woher nimmt das zitierte LSG Essen die „etwa 130.000“ Menschen? Interessanterweise taucht die auch in einer anderen Quelle auf: In der Pressemitteilung Landkreistag kritisiert Urteile zur Sozialhilfe für EU-Bürger konnte man am 4.12.2015 lesen:

»Nach ersten überschlägigen Berechnungen geht der Deutsche Landkreistag bei einer Gruppe von um die 130.000 betroffenen Personen von jährlichen Mehrkosten für die Landkreise und kreisfreien Städte in Höhe von um die 800 Mio. € aus. Das ist kein Pappenstiel!«

Wer hat da jetzt von wem abgeschrieben, das wäre eine mögliche Frage, der man nachgehen könnte. Aber die ist hier nicht wirklich von Interesse. So oder so – es wird zu einem weiteren Ausgabeschub in diesem Fall für die Kommunen kommen, wenn die Entscheidungen des BSG umgesetzt werden (müssen).

Es gibt noch eine zweite, vielleicht weitaus schwierigere Dimension des Themas: Gemeint sind systematische Anfragen an ein mittlerweile überaus komplexes Teilgebiet der sozialen Sicherung, also die (an sich nicht geplanten) Schnittstellen zwischen dem SGB II und dem SGB XII. Einen ersten Hinweis darauf findet man in der Bewertung der für viele sicher überraschenden Entscheidungen des BSG in dem Blog-Beitrag vom 03.12.2015:

»Auch nicht unproblematisch ist eine neue Auffächerung des Grundsicherungssystems, denn eigentlich sollen ja alle erwerbsfähigen Menschen über das SGB II-System abgesichert werden. Das SGB XII gilt gerade nicht – im Normalfall – für diese Personen. Nun aber doch, zumindest für eine Teilgruppe der an sich Erwerbsfähigen. Das macht das System nicht wirklich einfacher, ganz im Gegenteil. Aber offensichtlich hat man beim BSG nach einer Bypass-Strategie gesucht mit Blick auf die Absicherung des Existenzminimums angesichts der durch gesetzliche Regelungen wie auch durch die EuGH-Rechtsprechung blockierten SGB II-Lösung, wo die Fälle eigentlich hin gehören.«

Schaut man sich die Entscheidungen des BSG an, dann wird man den Eindruck nicht los, dass die Richter eine Bypass-Strategie zur Umgehung des (nunmehr sogar vom EuGH als europarechtskonform bestätigten) Ausschlusses von (hier eigentlich relevanten) SGB II-Leistungen gesucht haben und meinen, diese in einem subsidiären SGB XII-Anspruch gefunden zu haben. Dafür braucht es natürlich eine Begründung und zugleich muss man die gewählte Ausweichstrategie absichern gegen entsprechende gesetzgeberische Interventionen in den SGB XII-Bereich, um das für die Kommunen aufgeworfene Problem zu bearbeiten. Also rekurriert das BSG auf eine wegweisende Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) aus dem Jahr 2012, hier zum damaligen Asylbewerberleistungsgesetz und der Frage, ob die dort vorgesehenen abgesenkten Sätze verfassungswidrig seien oder nicht. Die Entscheidung des BVerfG (vgl. dazu im Original BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 18. Juli 2012  – 1 BvL 10/10) war eindeutig und die Leitsätze, insbesondere Nr. 2 und 3, sollten im Lichte der neuen BSG-Enscheidung sorgfältig zur Kenntnis genommen werden, denn die beziehen sich explizit auf diese höchstrichterliche Entscheidung:

»1. Die Höhe der Geldleistungen nach § 3 des Asylbewerberleistungsgesetzes ist evident unzureichend, weil sie seit 1993 nicht verändert worden ist.

2. Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG garantiert ein Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums (vgl. BVerfGE 125, 175). Art. 1 Abs. 1 GG begründet diesen Anspruch als Menschenrecht. Er umfasst sowohl die physische Existenz des Menschen als auch die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben. Das Grundrecht steht deutschen und ausländischen Staatsangehörigen, die sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten, gleichermaßen zu.

3. Falls der Gesetzgeber bei der Festlegung des menschenwürdigen Existenzminimums die Besonderheiten bestimmter Personengruppen berücksichtigen will, darf er bei der konkreten Ausgestaltung existenzsichernder Leistungen nicht pauschal nach dem Aufenthaltsstatus differenzieren. Eine Differenzierung ist nur möglich, sofern deren Bedarf an existenznotwendigen Leistungen von dem anderer Bedürftiger signifikant abweicht und dies folgerichtig in einem inhaltlich transparenten Verfahren anhand des tatsächlichen Bedarfs gerade dieser Gruppe belegt werden kann.«

Vor diesem Hintergrund stellen sich natürlich systematische Fragen: Also wenn man die Rechtsprechung des BSG zugegeben etwas holzschnittartig zusammenfassen soll, dann wird das an sich im Sozialhilferecht angelegte Leistungsausschlussprinzip für „nur“ arbeitsuchende EU-Ausländer (vgl. dazu eindeutig den § 23 Abs. 3 SGB XII: »Ausländer, die eingereist sind, um Sozialhilfe zu erlangen, oder deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitssuche ergibt, sowie ihre Familienangehörigen haben keinen Anspruch auf Sozialhilfe.«) partiell ausgehebelt durch die Anerkenntnis, dass in den ersten drei Monaten (so wie auch im § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 2 SGB II normiert) nichts zu bekommen ist, zwischen drei und sechs Monate gibt es ein Niemandsland, aber ab dem sechsten Monat muss dann das neue Konstrukt des „verfestigten Aufenthalts“ berücksichtigt werden. In anderen Worten: Man muss die ersten sechs Monate irgendwie überbrücken, dann hat man gute Aussichten auf Sozialhilfeleistungen nach dem SGB XII, die aber eigentlich für Nicht-Erwerbsfähige gedacht sind, weil für die anderen ja das SGB II zuständig ist. Also eigentlich. Macht das wirklich Sinn?

Und auch die explizite Bezugnahme der Bundessozialrichter auf das Urteil des BVerfG aus dem Jahr 2012 zum Asylbewerberleistungesetz erscheint irgendwie als Versuch, die offensichtliche Umgehungsstrategie abzusichern. Aber das BVerfG-Urteil spricht in seinem wirklich wichtigen Urteil gerade nicht von einer zeitlichen Differenzierung, also damit lässt sich die weiterhin bestehende „6-Monats-Lücke“ gerade nicht legitimieren, denn die Verfassungsrichter hatten ja gerade argumentiert, dass unter das Existenzminimum abgesenkte Leistungen nur dann zu rechtfertigen sind, wenn absehbar ist, dass die Menschen nur kurze Zeit auf deutschem Staatsgebiet bleiben werden, weil sie offensichtlich keinen Anspruch haben auf Aufenthaltsgewährung.

Das ist aber nun in unserem Fall gerade nicht gegeben, denn hier ist es so, dass die EU-Bürger erst einmal die 6-Monate irgendwie schaffen müssen, um gerade dann, aufgrund der „Verfestigung“ des Aufenthalts, einen Leistungsanspruch zu bekommen. Und den eben nicht gegen das eigentlich zuständige, allerdings mittlerweile verriegelte System SGB II, sondern dann gegen das „andere“ Grundsicherungssystem, also das SGB XII. Aber so richtig überzeugend kommt das nicht rüber. Was ist dann mit den ersten sechs Monaten? Deren zwangsläufige Überbrückung irgendwie passt dann auch nicht in die Argumentationslinie des BVerfG.

Hier tun sich erhebliche Grundsatzfragen auf und die allein bedürfen der Debatte und Beantwortung aus den Reihen des Sozialrechts. Darüber hinaus manifestiert sich hier natürlich eine grundsätzliche sozialpolitische Fragestellung in einem europäischen System der Freizügigkeit, das zugleich geprägt ist durch erhebliche Wohlfahrtsunterschiede zwischen den einzelnen Mitgliedsstaaten der EU. Wie will man verhindern, dass es zu einer rein sozialleistungsbedingten Wanderungsbewegung kommt? Sollte es eine solche geben, dann ist die Arbeit mit Ausschließungskriterien unvermeidlich, weil es ansonsten zu einem  Überlaufen der „attraktiven“ Sozialstaates kommen könnte. Und sei es zeitweilig.

Griechisch-rumänisch-schwedische Irritationen des deutschen Sozialsystems. Das Bundessozialgericht, die „Hartz IV“-Frage bei arbeitsuchenden „EU-Ausländern“ und eine Sozialhilfe-Antwort

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Da kann man aber auch durcheinander kommen. Noch im September dieses Jahres wurde mit teilweise sehr hemdsärmeligen Überschriften wie Jobsuchende EU-Bürger haben kein Recht auf Sozialhilfe oder Deutschland darf EU-Zuwanderern Sozialhilfe verweigern oder Deutschland darf EU-Zuwanderer von Hartz IV ausschließen über eine Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) berichtet (es ging um das  Urteil in der Rechtssache C-67/14 Jobcenter Berlin Neukölln / Nazifa, Sonita, Valentina und Valentino Alimanovic vom 15.09.2015).

Und heute wird über mehrere Entscheidungen des Bundessozialgerichts (BSG) berichtet, die den einen oder anderen wieder verwirren werden: EU-Ausländer haben Anspruch auf Sozialhilfe, meldet die Online-Ausgabe der FAZ dazu. Ja was denn nun? Haben sie nun Anspruch oder nicht? Wie immer, wenn es um Rechtsfragen geht, muss die Antwort a) wohlüberlegt, b) so kompliziert wie nötig und c) differenziert ausfallen – man könnte den letzten Punkt auch unter dem Motto „Es kommt darauf an“ subsumieren. Das BSG selbst versucht uns schon mit der kompakt daherkommenden Überschrift der Pressmitteilung aus dem hohen Haus auf die richtige Interpretationsspur zu setzen: Ausschluss von SGB II-Leistungen für Unionsbürger – Sozialhilfe bei tatsächlicher Aufenthaltsverfestigung. Damit gelingt der Hinweis auf ein tatsächlich tiefsinnig angelegtes Urteil in einer komplexen Frage.

Um den Gehalt der heutigen Entscheidungen wirklich einordnen zu können, muss man einen kurzen Blick zurück werfen. Dann wird klar, was da heute verkündet wurde:

1. Im Jahr 2014 hat sich der EuGH mit dem Fall Dano beschäftigt. Vgl. dazu den Blog-Beitrag Aufatmen bei vielen verbunden mit der Gefahr einer Überbewertung. Der Europäische Gerichtshof und seine Entscheidungen. Diesmal hat man sich einer jungen Rumänin in Leipzig angenommen vom  11. November 2014. Der Schlüsselsatz der damaligen EuGH-Entscheidung lautete: „Nicht erwerbstätige Unionsbürger, die sich allein mit dem Ziel, in den Genuss von Sozialhilfe zu kommen, in einen anderen Mitgliedstaat begeben, können von bestimmten Sozialleistungen ausgeschlossen werden“ (Urteil in der Rechtssache C-333/13 Elisabeta Dano, Florin Dano / Jobcenter Leipzig). Die Besonderheit beim Fall Dano: Es ging um die 25-jährige Rumänin Elisabeta Dano, die mit ihrem fünfjährigen Sohn bei ihrer Schwester in Leipzig wohnt. Die junge Frau lebt bereits seit 2010 in Deutschland, ernsthaft nach Arbeit gesucht hat sie aber wohl nie. Das Jobcenter in Leipzig hat deshalb ihren Antrag auf Hartz IV abgelehnt. Dano wollte das nicht hinnehmen und klagte. Aber auch das Leipziger Sozialgericht stufte Dano als nicht arbeitssuchend ein. Man muss vor diesem Hintergrund darauf hinweisen, dass es um einen Fall ging, in dem die Klägerin offensichtlich eine bestimmte Sozialleistung beziehen möchte, ohne die als Anspruchsvoraussetzung definierte Arbeitssuche erfüllen zu wollen. Von daher war die Entscheidung des EuGH klar und nachvollziehbar.

2. In diesem Jahr musste sich das EuGH erneut mit dem Themenfeld befassen, allerdings hinsichtlich einer anderen Fallkonstellation – der Fall Alimanovic. Vgl. hierzu den Blog-Beitrag Ist das alles kompliziert. Der EuGH über die Zulässigkeit der Nicht-Gewährung von Sozialleistungen für einen Teil der arbeitsuchenden EU-Bürger vom 15. September 2015. Der Fall war dem EuGH vom deutschen BSG höchstselbst zur Entscheidung vorgelegt worden. Das BSG wollte wissen, ob ein Ausschluss von Leistungen wie im Fall Dano auch bei Unionsbürgern zulässig ist, die sich zur Arbeitsuche in einen Aufnahmemitgliedstaat begeben haben und dort schon eine gewisse Zeit gearbeitet haben. Hinzu kommt: Der Fall Alimanovic  fällt genau in eine – nun ja – eigenartige Regelungszone, die man nachvollziehen kann, wenn man sich eine einfache Zahlenfolge merkt: 3-6-12. Anders ausgedrückt: In den ersten drei Monaten ihres Aufenthalts in Deutschland erhalten EU-Ausländer keine Sozialleistungen – das ist die 3. Grundsätzlich gelten aber für sie die gleichen Regelungen wie für Deutsche – sofern sie mindestens ein Jahr in der Bundesrepublik gearbeitet haben – das ist die 12. Fehlt noch die 6, die sich so erklären lässt: Beträgt die Zeit der Arbeit in Deutschland weniger als 12 Monate, dann entfällt nach sechs Monaten der Anspruch auf Sozialleistungen – das ist die 6. Dann nämlich gilt ein EU-Ausländer prinzipiell nur als arbeitsuchend. Nach deutschem Recht hat bislang kein EU-Ausländer Recht auf Hartz IV, wenn er in Deutschland nach Arbeit sucht. Alles klar? Und was hat nun der EuGH geurteilt? Von deutscher Seite gab es schlimme Befürchtungen im Vorfeld des Urteils, denn der Generalanwalt – dem das Gericht in den meisten Fällen folgt – hatte sich in seinem Plädoyer für ein Einzelfallprüfung ausgesprochen, es sollte also in jedem Fall individuell geprüft werden, wie es mit der tatsächlichen „Verbindung zum Aufnahmemitgliedsstaat“ aussieht. Das wäre natürlich für die Jobcenter der administrative Super-Gau. Aber der EuGH war an dieser Stelle anderer Auffassung: Die Weigerung, Unionsbürgern, deren Aufenthaltsrecht in einem Aufnahmemitgliedstaat sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt, bestimmte „besondere beitragsunabhängige Geldleistungen“ zu gewähren, die auch eine Leistung der „Sozialhilfe“ darstellen, verstößt nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung. Für das Zeitfenster einer Arbeit von weniger als zwölf Monaten entschied das Gericht, dass der Aufnahmemitgliedstaat jegliche Sozialhilfeleistung verweigern darf. Diese Entscheidung ist bei denen einen sicher mit Erleichterung aufgenommen worden, in der Fachdiskussion gab es aber nachfolgend durchaus auch sehr kritische Bewertungen – vgl. stellvertretend dafür den Blog-Beitrag Der Umbau der europäischen Sozialbürgerschaft: Anmerkungen zum Urteil des EuGH in der Rechtssache Alimanovic von Anuscheh Farahat, Referentin am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg sowie die detailreiche Besprechung der EuGH-Entscheidung in dem Artikel Deutsch­land darf mittel­lose EU-Bürger von Sozial­hilfe ausschließen von Constanze Janda.

Jetzt nähern wir uns endlich den heutigen Entscheidungen des BSG. Zum besseren Verständnis dessen, von dem wir regelungstechnisch auszugehen haben, hier noch mal eine Formulierung der bereits erläuterten 3-6-12-Logik:

1. eine Drei-Monats-Frist: In den ersten drei Monaten nach der Einreise müssen die Staaten keine Sozialleistungen zahlen;
2. eine Sechs-Monats-Frist für die Fälle, wo jemand im Einreiseland weniger als zwölf Monate gearbeitet hat, also er oder sie bekommt sechs Monate lang Sozialleistungen, danach aber nicht mehr, wenn bis dahin keine neue Arbeit gefunden wurde, ohne dass er oder sie deswegen ausgewiesen werden darf, sowie
3. eine 12-Monats-Frist, die zu einer weitgehenden Gleichstellung mit den Inländern führt, wenn man länger als ein Jahr ohne Unterbrechungen hier gearbeitet hat.

Der 4. Senat des Bundessozialgerichts hat heute in drei Urteilen unter Berücksichtigung der Urteile des Bundesverfassungsgerichts zum Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums konkretisiert, in welchen Fallgestaltungen Unionsbürger aus den EU-Mitgliedstaaten existenzsichernde Leistungen nach dem Recht der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) beziehungsweise dem Sozialhilferecht (SGB XII) beanspruchen können. Das BSG weist darauf hin, dass die Entscheidungen im Anschluss an das EuGH-Urteil vom 15. September 2015 (Rs C-67/14 „Alimanovic“) zu sehen sind.

Es ging konkret um drei Fallkonstellation, die in der Terminvorschau 54/15 des BSG genauer dargestellt sind:

Ein griechischer Staatsbürger, der nach einer kurzen sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung Ende 2011/Anfang 2012 SGB-II-Leistungen auch für die Zeit ab Februar 2013 begehrt. Eine bereits 2008 nach Deutschland zugezogene Familie rumänischer Staatsangehörigkeit. Und drittens erneut der Fall Alimanovic, eine seit langem im Bundesgebiet lebende Mutter mit drei Kindern schwedischer Staatsangehörigkeit.

Und was ist die Quintessenz der heutigen Entscheidungen des BSG? Der kurze Bericht darüber mit der Überschrift BSG: Ausschluss von SGB-II-Leistungen für EU-Bürger – Sozialhilfe bei tatsächlicher Aufenthaltsverfestigung bringt es gut auf den Punkt: SGB II zwar nein, SGB XII aber sehr wohl.

Im Fall des griechischen Staatsangehörigen sind SGB II-Leistungen ausgeschlossen, nicht jedoch Sozialhilfeleistungen in gesetzlicher Höhe an den Kläger. Für die rumänische Familie gilt zwar auch der Ausschluss von Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende, aber: Wegen ihres verfestigten Aufenthalts in Deutschland hätten sie jedoch Anspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt in gesetzlicher Höhe. Der Sozialhilfeträger müsse diese Leistungen erbringen. Und das gleiche Muster im Fall Alimanovic: Keine SGB II-Leistungen, aber: Es sei jedoch noch zu prüfen, ob sich die Kläger auf andere Aufenthaltsrechte im Zusammenhang mit der Ausbildung und Integration der Kinder im Bundesgebiet berufen können. Dann würden die SGB XII-Leistungen greifen.

Fazit: Das BSG bestätigt zwar den Leistungsausschluss mit Blick auf das SGB II, also das „Hartz IV“-System. Es fügt aber die Kategorie des „verfestigten Aufenthalts“ in das komplizierte Sozialleistungsanspruchsgefüge ein. Und wenn das gegeben ist, dann müssen Sozialhilfeleistungen nach SGB XII gezahlt werden. Zehntausende EU-Ausländer haben in Deutschland nach den heutigen Entscheidungen des BSG Anspruch auf Sozialhilfe: Zwar gelte der bestehende Ausschluss von Hartz-IV-Leistungen weiter, spätestens nach sechs Monaten Aufenthalt in Deutschland aber muss die Sozialhilfe einspringen. In den Worten des Gerichts: »Im Falle eines verfestigten Aufenthalts – über sechs Monate – ist (das) Ermessen aus Gründen der Systematik des Sozialhilferechts und der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in der Weise reduziert, dass regelmäßig zumindest Hilfe zum Lebensunterhalt in gesetzlicher Höhe zu erbringen ist.«

Das wird die Kommunen nicht erfreuen, denn die Sozialhilfeleistungen nach dem SGB XII sind – anders als der größte Teil der SGB II-Leistungen – kommunale Leistungen, also von den Gemeinden auch zu finanzieren. Auch nicht unproblematisch ist eine neue Auffächerung des Grundsicherungssystems, denn eigentlich sollen ja alle erwerbsfähigen Menschen über das SGB II-System abgesichert werden. Das SGB XII gilt gerade nicht – im Normalfall – für diese Personen. Nun aber doch, zumindest für eine Teilgruppe der an sich Erwerbsfähigen. Das macht das System nicht wirklich einfacher, ganz im Gegenteil. Aber offensichtlich hat man beim BSG nach einer Bypass-Strategie gesucht mit Blick auf die Absicherung des Existenzminimums angesichts der durch gesetzliche Regelungen wie auch durch die EuGH-Rechtsprechung blockierten SGB II-Lösung, wo die Fälle eigentlich hin gehören. Wir dürfen gespannt sein, welche politischen Diskussionen sich nach diese Entscheidungen des BSG entwickeln werden.

Foto: © Stefan Sell

Am ausgestreckten Arm verhungern lassen – nach diesem Motto scheint das Bundesarbeitsministerium zu agieren, egal, was das Bundessozialgericht so urteilt

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Das Bundessozialgericht urteilt – ja und? Man muss ja nun wirklich nicht alles umsetzen, was die Robenträger so entscheiden. So oder ähnlich kann und muss man das Verhalten der Bundesregierung zusammenfassen, hinsichtlich behinderter Menschen, die bei ihren Eltern oder in Wohngruppen leben. Denen verweigert man weiterhin den vollen Sozialhilfesatz. Vgl. dazu den Artikel Vorenthaltene Selbständigkeit. Worum geht es?

»79 Euro pro Monat sind für Mittellose viel Geld. Für dieses Plus, den Unterschiedsbetrag zwischen Regelbedarfsstufe drei (320 Euro) und eins (399 Euro) bei der Sozialhilfe, haben sich erwerbsunfähige Behinderte in drei Verfahren erfolgreich durch die Instanzen gekämpft. Das Bundessozialgericht (BSG) sprach Betroffenen in einem Grundsatzurteil vom 23. Juli 2014 den vollen Sozialhilfesatz für Alleinstehende zu, auch wenn sie im Haushalt der Eltern oder in Wohngemeinschaften leben. Nur so sei der Gleichheitsgrundsatz gewahrt.«

Zur Entscheidung des Bundessozialgerichts vgl. auch die Pressemitteilung des Gerichts: Sozialhilfe für volljährige behinderte Menschen, die bei ihren Eltern oder in einer Wohngemeinschaft leben, nach Regelbedarfsstufe 1 (100 %), dort gibt es auch die Links zu den drei Urteilen vom 23.07.2014, B 8 SO 14/13 R, B 8 SO 12/13 R sowie B 8 SO 31/12 R.

Und was ist jetzt das Problem?

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) bleibt trotz der Entscheidungen des BSG hart und speist die meist dauerhaft auf staatliche Leistungen Angewiesenen bis heute mit 20 Prozent weniger ab. Wie kann das passieren?

Im November 2014 forderte das BMAS in einem Rundschreiben an kommunale Spitzenverbände und den Bundesrechnungshof die Grundsicherungsämter dazu auf, trotz neuer Rechtslage an der alten Regelung festzuhalten. Widersprüche seien im Einzelfall zu prüfen, heißt es darin weiter. Bei Ablehnung könnten die Betroffenen mit ihrer Behörde vereinbaren, die Verfahren bis auf weiteres ruhend zu stellen. Ansonsten würden sie für beendet erklärt, negative Bescheide seien nicht mehr anfechtbar. Sein Vorgehen begründete das BMAS mit einer »unsicheren Rechtsgrundlage aufgrund fehlender Entscheidungsgründe«, so Bonath in ihrem Artikel.
Doch die hat das BSG nunmehr nachgereicht, also müsste doch jetzt wenigstens eine Anpassung der Umsetzungspraxis an die Rechtslage erfolgen, sollte man meinen. Wieder weit gefehlt.

Das Ministerium unter Führung von Andrea Nahles (SPD) hält trotz der Urteile des BSG am verminderten Regelsatz für Behinderte fest, die bei den Eltern oder in Wohngruppen leben. Die Urteilsgründe würden nun erst einmal »umfassend bewertet«, so wird der BMAS-Sprecher Dominik Ehrentraut in dem Artikel zitiert. Erst nach dieser umfassenden Prüfung wird sich das Ministerium zum weiteren Umgang äußern. Und damit gleich klar wird, dass das dauern kann: »Das Ministerium hege gar verfassungsrechtliche Zweifel an der Entscheidung des obersten Sozialgerichts.« Der Ministeriumssprecher weiter: „Insofern besteht weiterhin eine unsichere Rechtsgrundlage“. Und dann noch ein „netter“ Rat an die Betroffenen: Es obliege den Bedürftigen, Bescheiden zu widersprechen oder Überprüfungsanträge zu stellen.

Wie man so was nennt? Am ausgestreckten Arm verhungern lassen. Die Lebenshilfe, so Bonath in ihrem Artikel, rät dazu, weiterhin Bescheiden zu widersprechen, gegebenenfalls Untätigkeitsklagen einzureichen. Das koste alles »Zeit und Nerven«. Und das nur, weil man offensichtlich an höchster Stelle eine rechtlich gebotene Klarstellung verschleppen will. Es wäre hilfreich gewesen, wenn das BSG die Entscheidung gleich an das Bundesverfassungsgericht weitergereicht hätte, so hängt jetzt alles irgendwie in einem Niemandsland fest.

Sie wächst und wird weiter wachsen – die Altersarmut. Neue bedrückende Zahlen am Anfang einer bitteren Wegstrecke

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Fast genau eine halbe Million Menschen sind es, die in den Statistiken auftauchen als Empfänger von Leistungen der Grundsicherung für Ältere nach SGB XII, also dem „Hartz IV“ eigener Art für ältere Menschen. Die Bundesstatistiker erfüllen ihre Berichtspflicht ordnungsgemäß mit einem Tabellenwerk und einer knappen Pressemitteilung dazu: 2013: Zahl der Empfänger/-innen von Grund­sicherung ab 65 Jah­ren um 7,4 % gestiegen. Ergänzend kann man den Zahlenangaben zu den Älteren noch entnehmen: »Neben den rund 499.000 Empfängerinnen und Empfängern von Grundsicherung im Alter ab 65 Jahren gab es am Jahresende 2013 deutschlandweit rund 463.000 Empfängerinnen und Empfänger von Grundsicherung wegen dauerhafter Erwerbsminderung im Alter von 18 bis unter 65 Jahren. Damit bezogen am Jahresende 2013 rund 962.000 volljährige Menschen in Deutschland Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung nach dem SGB XII.« Diese fast eine Millionen Menschen, die sich im SGB XII befinden, müssen also noch zu den derzeit 6.012.781 Menschen hinzugezählt werden, die aktuell Leistungen aus dem eigentlichen „Hartz IV“-System beziehen, also dem SGB II.

Die Abbildung zeigt den Anstieg der Empfänger-Zahlen in der Grundsicherung für Ältere seit 2003. Innerhalb der vergangenen zehn Jahre hat sich die Zahl der älteren Grundsicherungsempfänger schlichtweg verdoppelt. Und man muss an dieser Stelle sogleich anfügen: Es handelt sich hier um die Älteren, die auch tatsächlich Leistungen beziehen – wenn es um das Thema Altersarmut geht, dann müsste man natürlich noch die älteren Menschen hinzuzählen, die eigentlich Anspruch hätten auf die Grundsicherungsleistungen, diese aber aus ganz unterschiedlichen Gründen faktisch nicht in Anspruch nehmen. Dabei handelt es sich um keine kleine Gruppe.

Es geht hierbei um das Problem der „verdeckten Armut“. Die Verteilungsforscherin Irene Becker hat dazu 2012 einen Beitrag publiziert, in dem sie die Ergebnisse einer Untersuchung vorgestellt hat, die der Frage nachgegangen ist, wie sich die verdeckte Armut unter Älteren seit der 2003 erfolgten Einführung der „Grundsicherung im Alter“ entwickelt hat (vgl. Irene Becker: Finanzielle Mindestsicherung und Bedürftigkeit im Alter. In: Zeitschrift für Sozialreform, Heft 2, 2012, S. 123-148). Man muss hier erinnern: Das „Grundsicherungsgesetz“ (für Ältere wie auch für dauerhaft Erwerbsgeminderte, 2005 dann in das SGB XII übernommen) muss als ein Antwortversuch verstanden werden auf den lange vorher beklagten Tatbestand der erheblichen „verdeckten Armut“ unter den älteren Menschen. Bereits in den 1990er-Jahren war nach den damals vorliegenden empirischen Studien deutlich geworden:

»Auf jeden Sozialhilfeempfänger könnte ein Sozialhilfeberechtigter kommen, der seine Ansprüche nicht einlöst. Und unter Älteren war die verdeckte Armut besonders verbreitet. Deshalb wurde 2003 die „Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung“ eingeführt. Sozialhilfeempfänger im Rentenalter brauchen nun in der Regel nicht mehr zu fürchten, dass das Amt sich das Geld bei ihren Kindern zurückholen könnte. Und die Rentenversicherung wurde verpflichtet, Kleinrentner auf ihren potenziellen Grundsicherungsanspruch aufmerksam zu machen«, so die Erläuterungen in einem Artikel über die Ergebnisse der Untersuchung von Irene Becker.

Ihre damaligen Berechnungen beruhen auf Daten des Sozio-oekonomischen Panels (SOEP) für das Jahr 2007. Aus den Zahlen der repräsentativen Befragung ergibt sich: Von gut einer Million Menschen ab 65 Jahren, denen damals Grundsicherung zustand, bezogen nur 340.000 tatsächlich Leistungen. Die „Quote der Nichtinanspruchnahme“, so der technische Begriff für die Dunkelziffer der Armut, betrug 68 Prozent (vgl. auch die Abbildung „Verdeckte Armut oft bei Älteren“).

Nun haben sich die Verhältnisse – möglicherweise – seit damals geändert. Wir wissen darüber aber nichts genaues und es ist durchaus plausibel, immer noch von einer nicht unerheblichen Dunkelziffer auszugehen, gerade bei den älteren Menschen, bei denen beispielsweise Scham-Faktoren eine nicht zu unterschätzende Rolle spielen. Auf alle Fälle sollte nicht vergessen werden, dass die – auch jetzt wieder – in der öffentlichen Wahrnehmung stehende Zahl an Grundsicherungsempfängern bei den Älteren nur als eine Untergrenze anzusehen ist.

Zurück zu den aktuellen Daten. Die Berichterstattung greift die Zahlen auf und ordnet sie ein in das Thema wachsende Altersarmut: Die Alten werden immer ärmer, so Thomas Öchsner in der Süddeutschen Zeitung oder Altersarmut nimmt in Deutschland zu. Öchsner schreibt zu den (möglichen) Gründen: »Für die wachsende Menge der hilfebedürftigen alten Menschen gibt es mehrere Gründe: Einerseits nimmt die Zahl der Alten schlicht zu – und damit auch die Gruppe derjenigen, deren Einkünfte nicht zur Deckung des Existenzminimums reichen. Zudem haben Frauen in Westdeutschland häufig nur Anspruch auf eine Mini-Rente, weil sie zu wenig gearbeitet und verdient haben. Auch reichen bei vielen der sogenannten etwa 1,6 Millionen Erwerbsminderungsrentner, die wegen einer Krankheit vorzeitig mit dem Arbeiten aufhören mussten, die eingezahlten Beiträge für eine auskömmliche Rente nicht aus.«

Der entscheidende Punkt aber ist: Wenn wir die Systeme so weiterlaufen lassen, wie sie mittlerweile aufgestellt sind, dann wird es in den vor uns liegenden Jahren nicht nur einen weiteren Anstieg der Altersarmut aus den bereits ins Feld geführten Gründen geben, sondern auch Menschen, die unter alten Bedingungen eine Rente bekommen hätten, die oberhalb des Grundsicherungssystems liegt, werden unter diese Schwelle rutschen. Das ist nun von vielen und an vielen Stellen und schon seit längerem nachgewiesen worden (vgl. dazu nur beispielhaft für das vergangene Jahr den Blog-Beitrag Altersarmut?! Von einer „Tabelle der Schande“ über halbe Wahrheiten bis hin zu einer Sau, die durch das Rentendorf getrieben wird vom 11.06.2013 oder auch Altersarmut von unten und von denen, die früher mal oben gewesen wäre vom 08.07.2013). Zur Debatte über die vor uns liegende Entwicklung vgl. auch die Übersichtsarbeit Zukünftige Altersarmut vom DIW.

Das große Durcheinander auf der Hartz IV-Baustelle. Sanktionen verschärfen oder ganz abschaffen, mit (noch) mehr Pauschalen das administrative Schreckgespenst Einzelfallgerechtigkeit verjagen oder den „harten Kern“ der Langzeitarbeitslosen aus dem SGB II in das SGB XII „outsourcen“?

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Das derzeitige Durcheinander im breiten Strom der Berichte über (geplante) Veränderungen im Hartz IV-System kann man beispielhaft an den Überschriften dieser beiden Artikel ablesen: Jobcenter sollen schneller bestrafen, so die taz, während Katharina Schuler in der Online-Ausgabe der Zeit schreibt: Hartz IV soll unbürokratischer werden. »Die Bundesregierung will die Hartz-IV-Gesetzgebung entrümpeln. Härtere Sanktionen sind nicht geplant – im Gegenteil.« Die Boulevard-Presse (vgl. beispielsweise die Berliner B.Z. mit der Schlagzeile Hartz IV-Schluffis: Einen Termin geschwänzt, direkt Hartz IV gekürzt: »Härteres Durchgreifen geplant: Bund und Länder einigen sich auf neue Sanktionsregeln für Arbeitslose ab 2015«) hat mal wieder was in die Welt gesetzt im bekannten Brustton der „So-ist-es“-Botschaft (auch als „BILD sprach zuerst mit dem Toten“-Modus des Boulevards bekannt), was die einen für bare Münze nehmen und die anderen zu korrigieren versuchen. So Katharina Schuler, die darauf hinweist: »Den „Schluffis“ geht es längst an den Kragen. Denn schon heute müssen Hartz-IV-Empfänger, die zum Beispiel unentschuldigt einen Termin verpassen, mit einer zehnprozentigen Kürzung des Regelsatzes von derzeit 391 Euro rechnen, beim zweiten Mal können es dann schon 20 und beim dritten Mal 30 Prozent sein. Bei anderen Verstößen wie etwa der Ablehnung eines Arbeitsangebots ist sogar eine sofortige Kürzung um 30 Prozent möglich.« Das ist korrekt dargestellt und das kann man im SGB II nachlesen (zu der 10-Prozent-Kürzung bei Meldeversäumnissen im § 32 SGB II und zu der 30-60-100-Prozent-Kürzung vgl. den § 31a SGB II: Rechtsfolgen bei Pflichtverletzungen, vgl. auch die Erläuterungen zu den Sanktionen seitens der Bundesagentur für Arbeit).

In dem erwähnten § 31a SGB II findet sich auch die gesetzliche Grundlage für die weitaus härtere  Sanktionierung der Jugendlichen und jungen Erwachsenen. Denn in dem Absatz 2 dieses Paragrafen heißt es: »Bei erwerbsfähigen Leistungsberechtigten, die das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, ist das Arbeitslosengeld II bei einer Pflichtverletzung nach § 31 auf die für die Bedarfe nach § 22 zu erbringenden Leistungen beschränkt. Bei wiederholter Pflichtverletzung nach § 31 entfällt das Arbeitslosengeld II vollständig.« In einfacher Sprache: Den Jüngeren wird gleich beim ersten Mal – außer die Übernahme der Kosten für eine angemessene Unterkunft und Heizung – die gesamte Regelleistung wegsanktioniert und auch die Unterkunftskosten können gestrichen werden beim zweiten Mal, so dass die Betroffenen dann vollständig ausgesteuert sind aus dem Grundsicherungssystem (vgl. dazu auch Am Ende bleibt der Lebensmittelgutschein von Thomas Öchsner).

Es ist sicherlich vielen bekannt, dass es seit langem eine Bewegung gibt, die fordert, dass grundsätzlich auf Sanktionierung im SGB II-System verzichtet wird. Öffentlichkeitswirksam hat sich hier Inge Hannemann positioniert, die über eine Petition, die Ende 2013 von mehr als 90.000 Bürgern unterschrieben wurde, die Möglichkeit bekam, vor dem Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages für einen Verzicht auf Sanktionen im Grundsicherungssystem zu werben. Allerdings derzeit ohne Erfolg. Über die entsprechende Sitzung des Petitionsausschusses berichtet der Deutsche Bundestag unter der Überschrift Kein Verzicht auf Sanktion bei ALG II:

»Ein gänzlicher Verzicht auf Sanktionen beim Arbeitslosengeld II (ALG II) wird von der Bundesregierung abgelehnt. Es gäbe dann keine Möglichkeit mehr, darauf hinzuwirken, dass diejenigen, die die Leistungen in Anspruch nehmen wollten, „auch zur Mitwirkung verpflichtet sind“, sagte die Parlamentarische Staatssekretärin im Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Gabriele Lösekrug-Möller (SPD), am Montag während einer öffentlichen Sitzung des Petitionsausschusses. Es werde erwartet, dass Termine wahrgenommen und Unterlagen beigebracht werden. Ebenso, dass auf Angebote zur Weiterbildung regiert wird und Vorschläge zur Beschäftigung angenommen werden, sagte Lösekrug-Möller. „Unser Sozialgesetzbuch erwartet eigene Anstrengungen“, betonte sie.«

Dazu die Gegenposition der Sanktionsgegner:

»Nach Aussage der Petentin Inge Hannemann werden Menschen durch Leistungskürzungen in existenzielle Not – „bis hin zur Obdachlosigkeit“ – getrieben … Zudem hätten Sanktionen ihren Erfahrungen nach auch keinen positiven Effekt, so Hannemann, die selbst Mitarbeiterin in einem Jobcenter ist. Es sei ein Skandal, dass die Jobcenter in die Rolle von Erziehungsberechtigten für Volljährige gedrängt würden. Außerdem verstoße die Sanktionierung gegen die durch das Grundgesetz gewährte Sicherung des gesetzlich festgelegten soziokulturellen Existenzminimums, befand die Petentin und verwies auf Urteile des Bundesverfassungsgerichts, in denen festgelegt worden sei, dass das Existenzminimum „zu jeder Zeit und in jedem Fall sichergestellt werden muss“.«

Die gesamte Sitzung des Petitionsausschusses zum Thema Sanktionen kann hier als Video angeschaut werden:

Wer sich vertiefend mit dem Thema auseinandersetzen möchte, dem sei an dieser Stelle die folgende Studie empfohlen:

Oliver Ehrentraut, Anna-Marleen Plume, Sabrina Schmutz und Reinhard Schüssler: Sanktionen im SGB II. Verfassungsrechtliche Legitimität, ökonomische Wirkungsforschung und Handlungsoptionen. Expertise im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2014

In der aktuellen Debatte taucht das Thema Sanktionen erneut auf – mit Blick auf die offensichtlichen Erfolge, die Widersprüche und Klagen gegen dieses Instrument haben: Erfolgreiche Klagen gegen Hartz-IV-Sanktionen, so ist ein Artikel von Martin Greive überschrieben. 2013 wurden mehr als eine Million Sanktionen gegen Bezieher von Hartz IV ausgesprochen. Gerichte haben bei 42 Prozent aller Klagen gegen Sanktionen dem Arbeitslosen recht gegeben: Von 6.367 entschiedenen Klagen wurden 2.708 vollständig oder teilweise zugunsten der Betroffenen entschieden. Ähnlich die Situation auf der Ebene der Widersprüche: »Von 61.498 Widersprüchen gegen Sanktionen bei Hartz IV wurden 22.414 vollständig oder teilweise zugunsten der Betroffenen entschieden. Das sind mehr als 36 Prozent.«

Eine wichtige Hintergrundinformationen zu den Auslösetatbeständen für Sanktionen im SGB II-System: Viele Menschen werden ob bewusst oder unbewusst an die Verweigerung eines Jobangebots denken, wenn sie hören, dass ein Arbeitsloser sanktioniert wird. Das ist aber nicht der Fall. In dem O-Ton Arbeitsmarkt-Beitrag Mehr Sanktionen gegen „Hartz IV“-Bezieher wegen Arbeitsverweigerung? finden wir die folgende Aufklärung: » 2012 wurden rund 1.025.000 Sanktionen gegen „Hartz IV“-Bezieher verhängt … Grund hierfür sind aber keineswegs häufigere Ablehnung von Jobangeboten oder mangelnde Eigeninitiative bei der Jobsuche. Tatsächlich beruht der Zuwachs vollständig auf Terminversäumnissen.« Meldeversäumnisse waren 2012 die Ursache für rund 70 Prozent der Sanktionen. Und weiter erfahren wir: »Kürzungen, die wegen der Ablehnung von Jobangeboten oder aufgrund mangelnder Kooperation bei der Arbeitssuche ausgesprochen wurden, haben über die letzten Jahre sogar kontinuierlich abgenommen.«

Man kann es drehen und wenden wie man will – beim Thema Sanktionen ist man letztendlich mit unauflösbaren Dilemmata konfrontiert:

  • Zum einen kann man Sanktionen, die bis zum vollständigen Entzug jeglicher Leistungen reichen können (zur Größenordnung dieses Extremfalls: im Durchschnitt des vergangenen Jahres wurde 8.900 Anspruchsberechtigten Hartz IV komplett gestrichen, darunter etwa 5.000 Menschen unter 25 Jahre, so Thomas Öchsner in seinem Artikel mit Bezug auf Daten der Bundesregierung) grundsätzlich in Frage stellen, wenn man als Referenzpunkt für diese Überlegung davon ausgeht, dass es sich ja um das sicherzustellende Existenzminimum handelt, das dann entzogen wird, also man schickt jemanden unter die eigentlich sicherzustellende unterste Haltelinie des Sozialstaates. Für diese kritische Infragestellung von Sanktionen könnte man die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts heranziehen mit seinem wichtigen Urteil vom 9. Februar 2010 (1 BvL 1/09, 1 BvL 3/09, 1 BvL 4/09), wo das BVerfG bereits in den Leitsätzen von einem „Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums“ spricht. In der Pressemitteilung des Gerichts zu dem Urteil – Regelleistungen nach SGB II („Hartz IV- Gesetz“) nicht verfassungsgemäß – heißt es dann: »Das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG sichert jedem Hilfebedürftigen diejenigen materiellen Voraussetzungen zu, die für seine physische Existenz und für ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unerlässlich sind … Es ist dem Grunde nach unverfügbar und muss eingelöst werden, bedarf aber der Konkretisierung und stetigen Aktualisierung durch den Gesetzgeber, der die zu erbringenden Leistungen an dem jeweiligen Entwicklungsstand des Gemeinwesens und den bestehenden Lebensbedingungen auszurichten hat.« Konkretisierung und Aktualisierung beziehen sich zum einen auf die Notwendigkeit einer systematischen und damit nachvollziehbaren Operationalisierung der Regelleistungen (Zitat aus dem Urteil: »Zur Konkretisierung des Anspruchs hat der Gesetzgeber alle existenznotwendigen Aufwendungen … in einem transparenten und sachgerechten Verfahren nach dem tatsächlichen Bedarf, also realitätsgerecht, zu bemessen«, Rdz. 139) und zum anderen auf die laufende Anpassung an die Entwicklungen in der Gesellschaft, in der die Leistung eingebettet ist, um Teilhabe sicherstellen zu können, was immer ein relatives Konstrukt ist. In dem Urteil des BVerfG aus dem Jahr 2010 findet man unter der Randziffer 137 die folgende Formulierung: »Der gesetzliche Leistungsanspruch muss so ausgestaltet sein, dass er stets den gesamten existenznotwendigen Bedarf jedes individuellen Grundrechtsträgers deckt.« Nun wird in vielen Beiträgen vor allem in Internet-Foren der Betroffenen immer wieder Bezug genommen auf diese Entscheidung der BVerfG aus dem Jahr 2010 und es wird argumentiert, damit sei jede Form der Sanktionierung untersagt. Dies wird allerdings von maßgeblicher juristischer Seite zurückgewiesen, die eine so weitreichende Ableitung aus dem damaligen Urteil nicht erkennen können. Stellvertretend für viele sei hier nur aus der Stellungnahme des Deutschen Richterbundes zur öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestages vom 06.06.2011 zitiert, wo es auch schon um Anträge im Bundestag auf Einstellung der Sanktionspraxis ging. Nach Auffassung des Deutschen Richterbundes (DRB) hat »das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) … die geltenden Sanktionsregelungen (einschließlich der schärferen Sanktionen für unter 25-jährige) in seinem Urteil vom 09.02.2010 … nicht als unvereinbar mit dem in diesem Urteil aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG abgeleiteten Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums angesehen.« Die nachfolgende Begründung für diese Positionierung erschließt sich nur dem Juristen. Aber eine andere Stelle ist hier interessant: »Allerdings weist das BVerfG in seinem Urteil vom 09.02.2010 auch auf den aus dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminiums abgeleiteten Grundsatz hin, dass der gesetzliche Leistungsanspruch so ausgestaltet sein muss, dass er stets den gesamten existenznotwendigen Bedarf jedes individuellen Grundrechtsträgers deckt … Das heißt, dass Sanktionen nicht dazu führen dürfen, dass Hilfebedürfige etwa hungern müssen oder obdachlos werden … Das absolute Existenzminimum siedelt der Gesetzgeber bei 70 % der geltenden Regelleistung (zuzüglich Kosten der Unterkunft und Heizung) an … Die vollständige Streichung vom Hilfeempfänger zur Bestreitung seines Existenzminimums benötigter Grundsicherungsleistungen ist vom geltenden Recht daher nicht vorgesehen.« Fazit: Offensichtlich ist es gar nicht einfach, ein eindeutiges verfassungsrechtliches Votum gegen jede Form der Sanktionierung abzuleiten, auf alle Fälle aber können die extremen Formen der Sanktionierung als unzulässig kategorisiert werden und sie müssten unbedingt eingestellt werden.
  • Ein zweites Dilemma kann auf einer ersten Ebene als ein gleichsam „pädagogisches“ Problem beschrieben werden. Möglichkeit und Realität von Sanktionierung können und müssen verstanden werden als Disziplinierungsinstrumentarium gegenüber den (potentiellen bzw. tatsächlichen) Hilfeempfängern. Hätte man überhaupt keine Sanktionierungsmöglichkeit, dann würden auch diejenigen, die sich jeglicher Mitwirkung bzw. Zusammenarbeit verweigern, die Leistung bekommen (müssen). Damit aber landen wir auf der eigentlichen, der zweiten Ebene des Dilemmas: Konsequent zu Ende gedacht würde das bedeuten, dass die gesamte bedürftigkeitsabhängig ausgestaltete Architektur der Grundsicherung ins Wanken geraten würde. Hinzu kommt, dass eine wesentliche Säule in dem grundlegenden System von „Fördern und Fordern“ in sich zusammenstürzen würde, zumindestens wenn man – provozierend formuliert – Anhänger der „schwarzen Pädagogik“ ist: Dahinter steht die große Sorge, dass die Seite des Forderns nicht mehr durchgesetzt werden kann. Es lässt sich auch so formulieren: Wenn man ehrlich ist, geht es hier im wahrsten Sinne des Wortes um die Systemfrage.
  • Es gibt eine – nicht kleine – Gruppe, die sich nicht entscheiden will bzw. kann für ein Entweder-Oder in der Sanktionsfrage. Aus dieser Perspektive wird die gegenwärtige Sanktionierungspraxis überaus kritisch gesehen, nicht nur wegen den existenziellen Auswirkungen, die diese Maßnahmen auf die betroffenen Menschen haben, sondern auch aus einer pragmatischen Perspektive hinsichtlich des überaus großen Aufwandes, den man betreiben muss, sowie der wohl offensichtlich zahlreichen Fehler im administrativen System, denn anders lassen sich die bereits zitierten Befunde hinsichtlich der Erfolgswahrscheinlichkeit von Widersprüchen und Klagen gegen Sanktionsentscheidung nicht erklären. Gleichzeitig wird von dieser Seite – und das völlig zu Recht – kritisch vorgetragen, dass Sanktionen als letztes Mittel auf der Seite des Forderns nur dann ihre Berechtigung haben könnten, wenn die Seite des Förderns nicht nur in quantitativer, sondern auch in qualitativer Hinsicht gut ausgebaut ist. Genau davon können wir aber überhaupt nicht ausgehen, ganz im Gegenteil mussten wir in den vergangenen Jahren – bei erheblichen qualitativen Probleme hinsichtlich der Ausgestaltung des konkreten Förderung – eine massive Absenkung jeglicher Förderung gerade für diejenigen Langzeitarbeitslosen sehen, die dringend der Hilfestellung bedürfen und von denen viele diese auch suchen (vgl. dazu den Beitrag Hartz IV-Langzeitbezieher: Drei Viertel seit mindestens einem Jahr ohne Förderung). Man kann eine „pragmatisch-pädagogisch“ fundierte Position zwischen den beiden Polen des Entweder-Oder auch mit dem folgenden Satz als Ausgangspunkt für die tatsächliche Ausgestaltung des praktischen Handelns bestimmen: »Cutting unemployment benefits to force people to find jobs is like cutting Medicare to force people to get healthy«, so John T. Harvey in dem Beitrag The Unemployed: Victims Or Villains? Damit ist eine Menge gesagt.

Doch weiter im Thema „Durcheinander“ auf der Hartz IV-Baustelle. Die hohe Erfolgsquote von Klagen gegen Hartz-IV-Bescheide bringt Kommunen und Jobcenter in Erklärungsnot und die reagieren natürlich darauf: Gemeinden fordern einfachere Hartz-IV-Gesetze, können wir beispielsweise lesen. Da wird z.B. Gerd Landsberg, der Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, mit den Worten zitiert: „Viele komplizierte Berechnungen der Einzelansprüche sollten durch die Möglichkeit der Pauschalierung vereinfacht werden.“ Und mit dieser Position steht er nicht allein. An der gleichen Front agiert Heinrich Alt, Mitglied des Vorstandes der Bundesagentur für Arbeit, der mit dieser Aussage zitiert wird:

»Wenn ich etwas ändern oder mir etwas wünschen könnte, wäre es, der ursprünglichen Idee der Grundsicherung zu folgen, und die vielen Einzelleistungen zu Pauschalen zusammenzuführen. Wir neigen in Deutschland dazu, jedem Einzelfall gerecht werden zu wollen, alles bis ins Detail zu regeln.«

Das hört sich doch erst einmal richtig gut an. Wer kann schon etwas gegen Vereinfachung und Entbürokratisierung haben? Wie immer treibt sich der Teufel im Detail herum. Wenn Heinrich Alt von der „ursprünglichen Idee der Grundsicherung“ spricht, dann meint er den Paradigmenwechsel, den man vollziehen wollte und partiell auch vollzogen hat beim Übergang vom alten BSHG zum SGB II. An dieser Stelle kann nur darauf hingewiesen werden, dass in der alten Welt des BSHG neben einem Regelsatz und so genannten Mehrbedarfszuschlägen zahlreiche einmalige Leistungen zur Abdeckung individueller Bedarf vorhanden waren. Der Paradigmenwechsel beim Übergang zum SGB II bestand darin, dass man bis auf wenige Ausnahmen die Leistungen zur Abdeckung des Hilfebedarfs so weit wie möglich pauschalieren wollte und deshalb hat man die bisherigen Einmalleistungen, die sich natürlich ganz unterschiedlich verteilt haben, in die neue Regelleistung nach dem SGB II „einpauschaliert“.

Der ganze Pauschalierungsansatz ist charakterisiert durch eine erhebliche Ambivalenz: Zum einen eröffnet Pauschalierung den Hilfeempfängern mehr Autonomie und weniger starke Asymmetrien gegenüber dem Amt bzw. dem Sachbearbeiter, der in der Vergangenheit Leistungen gewähren konnte – oder eben auch nicht. Insofern kann man davon sprechen, dass Pauschalierung durchaus eine freiheitsfördernde Funktion haben kann. Auf der anderen Seite muss man zugleich in Rechnung stellen, dass Pauschalierung immer auch neue Ungerechtigkeiten produzieren muss: Wenn wir beim Beispiel SGB II bleiben, dann wäre zum einen die so genannte „Anspar-Illusion“ zu nennen. Darunter ist folgendes zu verstehen: Wenn die einmaligen Leistungen in die Regelleistung eingebaut werden, dann bedeutet das zwangsläufig, dass die Hilfeempfänger einen Teil der Geldleistung, die sie bekommen, zurücklegen müssen, um dann über das Geld verfügen zu können, wenn der Tatbestand eintritt, der früher mit einer einmaligen Leistung seitens des Sozialamtes gegenfinanziert wurde. Das hört sich einfacher an als es ist. Selbst wenn wir einmal davon ausgehen, was nicht unbedingt der Realität entspricht, dass die Hilfeempfänger wirklich einen Teil ihrer Regelleistung ansparen, dann müssen sie für ganz viele Sachverhalte, die in der Vergangenheit einmalige Leistung ausgelöst haben, ausreichend Zeit haben, die Beträge überhaupt einsparen zu können. Was aber passiert, wenn auch bei einem gutwilligen Hilfeempfänger bereits im zweiten oder dritten Monat der Tatbestand anfällt, der eigentlich eine einmalige Leistung erfordert, die aber bei weitem nicht abgedeckt werden kann aus den Beträgen, die man bis zu diesem Zeitpunkt zurücklegen konnte? Neben der so genannten „Anspar-Illusion“ sind wir in diesem Bereich mit einem zweiten Dilemma konfrontiert: das klassische „Durchschnittsdilemma“. Darunter muss man verstehen, dass Durchschnitte immer das Problem haben, dass einige (bzw. je nach Streuung durchaus viele) unter bzw. über dem Durchschnittsbetrag liegen.

Gerade bei den einmaligen Leistungen muss das zwangsläufig der Fall sein, denn es gab Hilfeempfänger, die früher so gut wie gar keine einmaligen Leistung haben beziehen können, während in anderen Fallkonstellationen erhebliche einmalige Leistungen angefallen sind. Im Ergebnis bedeutet das, dass diejenigen, die in der Vergangenheit kaum einmalige Leistungen in Anspruch genommen haben, durch die „Einpreisung“ in die allgemeine Regelleistungen gleichsam einen „Gewinn“ machen konnten, während bestimmte Personen bzw. Haushalte, die in der Vergangenheit überdurchschnittlich viele einmalige Leistungen bezogen haben, im neuen System schlechter gestellt worden sind. Und für diese Personen ist die Reduktion der Einzelfallgerechtigkeit zu Gunsten einer pauschalen Abdeckung ein echtes Problem.

Es kann an dieser Stelle nur darauf hingewiesen werden, dass wir die gleiche Problematik in einem anderen Teilbereich des SGB II-Bereichs haben, der zugleich die „Hitliste“ der Klagen vor den Sozialgerichten anführt: Gemeint ist hier die Übernahme der „angemessenen Kosten der Unterkunft“. Die – vor allem für die Betroffenen – einfachste Variante wäre natürlich, wenn die tatsächlich anfallenden Kosten übernommen werden, die je nach Region und Kommune stark voneinander abweichen können. Allerdings würde man damit durchaus unangenehme Nebenfolgen produzieren können: Wenn die Vermieter wissen, dass die gesamten Kosten von Harz IV-Empfängern übernommen werden, dann setzt man einen starken Anreiz, dass Vermieter – vor allem die, die mit den Hilfeempfängern ein profitables Geschäftsmodell betreiben (wollen) – die Mietpreise nach oben treiben, denn es gibt ja quasi keinen Deckel auf dem Topf, der diese Bewegung stoppen könnte. Die andere Möglichkeit wäre, statt den tatsächlich anfallenden Kosten den Hilfeempfängern eine Pauschale in die Hand zu drücken mit der Aufforderung, sich eben selbst um die Angelegenheit zu kümmern. Entweder haben sie dann Glück oder aber sie sind mit der Situation konfrontiert, dass sie die tatsächlich anfallenden Kosten mit der Pauschale nicht abdecken können. Ohne das zu vertiefen können wir uns alle sicherlich regionale bzw. kommunale Wohnsmarktlagen vorstellen, in denen man gar keine Chance hat, eine günstigere Wohnung zu finden und insofern auf den höheren Kosten sitzen bleiben würde, wenn wir uns in einem „harten“ Pauschalierungssystem bewegen.

Zum Abschluss dieses Beitrags soll noch auf eine weitere Sau, die schon seit längerem durch das SGB II-Dorf getrieben wird, hingewiesen werden. Und auch hier wieder taucht Heinrich Alt von der BA auf. Der hat bereits vor einiger Zeit beispielsweise dieses Interview gegeben: „Einige sind mit Fordern und Fördern überfordert“. Dort findet sich der folgende Passus:

»Es stellt sich für mich aber die Frage, ob wirklich jeder im dem System betreut wird, das für ihn die beste Unterstützung bietet. Einige Hartz-IV-Empfänger sind vielleicht in der Sozialhilfe besser aufgehoben, im Zweifelsfall vielleicht sogar in einer Behindertenwerkstatt.«

Ganz offensichtlich geht es hier den „harten Kern“ der Langzeitarbeitslosen im Grundsicherungssystem. Es handelt sich hierbei um mehrere hunderttausend Menschen, die bereits seit Jahren im Leistungsbezug und keiner Erwerbsarbeit nachgegangen sind (vgl. für Ansätze einer systematischen Bestimmung der Größenordnung die Studie von Tim Obermeier; Stefan Sell und Birte Tiedemann: Messkonzept zur Bestimmung der Zielgruppe für eine öffentlich geförderte Beschäftigung. Methodisches Vorgehen und Ergebnisse der quantitativen Abschätzung (= Remagener Beiträge zur Sozialpolitik 14-2013), Remagen, 2013). Die meisten dieser Menschen sind mit mehreren so genannten „Vermittlungshemmnissen“ belastet, so dass man realistischerweise davon ausgehen muss, dass der größte Teil von ihnen auch mittel- und langfristig nicht in die Nähe eines Arbeitsplatzes auf dem so genannten „ersten Arbeitsmarkt“ kommen werden. Gerade mit Blick auf diese Personengruppe wird von vielen Experten und Praktikern seit Jahren gefordert, endlich vernünftige Beschäftigungsangebote zu organisieren, um damit nicht nur Teilhabe zu ermöglichen, sondern auch die ganzen enormen Folgekosten zu reduzieren, die aufgrund der absolut zerstörerischen Wirkung von Langzeitarbeitslosigkeit anfallen und anfallen werden. Aber statt sich dieser Aufgabe endlich zu stellen, gibt es ganz offensichtlich den strategischen Ansatzpunkt, diese aus Sicht der betroffenen Institution mehr als „unangenehmen“ Personen aus dem System zu entfernen und in das Sozialhilfesystem (SGB XII) gleichsam „auszulagern“, wo sich dann die Sozialämter der Kommunen um sie kümmern sollen, müssen, dürfen – das ganze scheint er dem Ansatz des „aus den Augen, aus dem Sinn“ zu folgen. Aber wenn Heinrich Alt von der BA schon die „ursprünglichen Ziele“, die mit dem Grundsicherungssystem verfolgt wurden, dann gerne heranzieht, wenn es ihm passt: Einer der zentralen Bausteine der Vorschläge der Hartz-Kommission bestand daraus, bei der aus ihrer damaligen Sicht zukünftigen Gestaltung der Arbeitsmarktdienstleistungen sicherzustellen, dass alle Arbeitsuchenden „aus einer Hand“ betreut und versorgt werden. Daraus ist bekanntlich nichts geworden, sondern in der Gemengelage der Umsetzung in einem föderalistischen System wie bei uns ist am Ende eine Auftrennung in die so genannten „Rechtskreise“ SGB III und SGB II herausgekommen, zugleich über Jahre hinweg belastet durch einen erbittert geführten Kampf um die Frage der institutionellen Zuständigkeit im Harz IV-Bereich (Stichwort „Kommunalisierung“ versus „Zentralisierung“). Nun haben wir nicht nur wie früher Arbeitsämter und Sozialämter, sondern Arbeitsagenturen, Jobcenter als gemeinsame Einrichtungen von Arbeitsagentur und Kommunen sowie Jobcenter in alleiniger kommunaler Zuständigkeit. Nicht ohne Grund wird diese rechtliche wie auch institutionelle Aufspaltung auch als „Achillesferse“ der deutschen Arbeitsmarktpolitik bezeichnet. Eine Umsetzung der Vorschläge von Heinrich Alt würde diese „Achillesferse“ noch weitaus stärker ausprägen.

Kann man überhaupt angesichts dieses großen Durcheinanders von konkreten Vorschlägen zur Veränderung des Hartz IV-Systems bis hin zu den zahlreichen Dilemmata, auf die man bei einem genaueren Blick in das Grundsicherungssystem stoßen muss, irgendeinen roten Faden erkennen, der einem helfen kann, das Dickicht zu durchdringen?

Bis zu einem gewissen Grade kann man das durchaus. Nach meiner Wahrnehmung geht es letztendlich bei vielen einzelnen Fragen um die Tatsache, dass das Grundsicherungssystem nach SGB II als ein „nicht bedingungsloses Grundeinkommen“ ausgestaltet worden ist. Gerade der Tatbestand, dass es sich eben um ein „nicht bedingungsloses“ Grundeinkommen handelt, führt in vielerlei Hinsicht dazu, dass zahlreiche Regulierungen eingeführt bzw. erweitert werden müssen, um die Bedingungen in dem System zu prüfen, zu steuern, zu sanktionieren. Konsequent zu Ende gedacht würde mehr Pauschalierung im Sinne einer radikalen Pauschalierung der Hilfeansprüche am Ende zu einem „bedingungslosen Grundeinkommen“ führen müssen, allein schon aus administrativen Gründen der Abwicklung. Um ein solches gibt es ja bereits seit längerem eine intensive Debatte – nicht nur bei uns in Deutschland, sondern sogar in einem Land wie der Schweiz, wo das Thema Gegenstand einer Volksabstimmung wird. Das wäre nun ein ganz eigenes und angesichts seiner Komplexität wirklich vertiefend in einem separaten Beitrag zu behandelndes Thema, aber soviel sei an dieser Stelle angemerkt: Auch ein „bedingungsloses Grundeinkommen“ wird in die gleiche Gefahrenzone hinein laufen müssen, in die man gelangt, wenn man auf eine radikale Pauschalierung im bestehenden SGB II-System setzt: Die Gefahr, dass man die volle Härte eines einfachen Systems zu spüren bekommt. Man zahlt zwar eine bedingungslose Leistung aus, was im Vergleich zum gegenwärtigen Zustand für die Betroffenen erst einmal eine deutliche Verbesserung auf der Leistungsseite darstellen würde, weil sie dann nicht mehr den zahlreichen Prüfungen und Kontrollen der den Anspruch auslösenden oder diesen zum Erlöschen bringenden Bedingungen ausgesetzt wären, aber aus vielfältigen, hier nicht diskutierbaren Gründen, müssen wir plausibel davon ausgehen, dass die Leistung insgesamt auf einem „überschaubaren“ Niveau angesiedelt werden würde (bzw. im bestehenden Harz IV-System bereits ist). Spätestens dann würde sich auch einen bedingungslosen Grundeinkommen dieselben Ungerechtigkeits-Anfragen stellen, wie wir sie heute schon im System des eben „nicht bedingungslosen Grundeinkommens“ zur Kenntnis nehmen müssen.