SGB XII

Die EU zwischen Personenfreizügigkeit und Wohlstandsgefälle. Europäische und deutsche Regulierungsversuche bei der sozialen Sicherheit

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Man braucht gar nicht nach Großbritannien schauen, wenn es um die konfliktauslösende Dimension einer der vier Grundfreiheiten innerhalb der EU geht –  neben dem freien Austausch von Waren, Dienstleistungen und Kapital gibt es die Personenfreizügigkeit. Deren Beschränkung aufgrund tatsächlicher oder nur vermuteter „Zuwanderung in die Sozialsysteme“ war ein ganz entscheidender Antreiber für die Brexit-Befürworter. Das ist aber in anderen Mitgliedsstaaten der EU auch so.

In Deutschland wird der Topos von der „Armutszuwanderung“ oder dem „Missbrauch“ der höheren Sozialleistungen dich Zuwanderer aus ärmeren EU-Staaten seit Jahren durch die politische Arena gejagt. Immer wieder wird dann bei uns von „den“ Rumänen oder „den“ Bulgaren gesprochen, deren Migration in „das“ reiche Deutschland als Problem ausgemalt wird. Frontrunner in dieser Debatte war immer schon Hans-Werner Sinn, der mittlerweile ehemalige Chef des ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung in München. So kann man nur als Beispiel von vielen dem folgenden Artikel über einen öffentlichen Auftritt von Sinn im badischen Freiburg entnehmen: »Auf die EU-Bürger bezogen sollten rumänische Zuwanderer nur Sozialleistungen in der Höhe ihres Heimatlandes erhalten oder bis zu der Grenze, wie sie in Deutschland Steuern gezahlt haben. Das solle dem „Sozialtourismus“ bremsen. Tatsächlich beziehen in dieser Region die meisten Zuwanderer aus Rumänien, die Hartz IV kriegen, diese Sozialleistung zusätzlich zu einem Erwerbseinkommen – weil ihre Löhne niedrig sind und Kinder mitzuversorgen sind.« So  Ronny Gert Bürckholdt in Ökonom Hans-Werner Sinn betont seine nationalliberalen Positionen. Sinn taucht immer wieder mit seinen Positionen in der Debatte auf und auch die Kritiker arbeiten sich gerne an seinen Thesen ab.

So beispielsweise Oliviero Angeli, der Politische Theorie an der Technischen Universität Dresden lehrt und vor allem zu den Themen Einwanderung und Integration forscht. In seinem Artikel  Die sechs großen Irrtümer in der Migrationsdebatte rekurriert er direkt auf Sinn, in dem er unter dem Punkt „Irrtum Nr. 5: Die Einwanderer kommen wegen des Kindergeldes und anderer Sozialleistungen hierher“ schreibt:

»“Wenn Migranten nur erschwert oder nach längerer Verzögerung Zugang zum steuerfinanzierten Sozialsystem erhalten, ist der Anreiz zu kommen unter den gering Qualifizierten sicherlich geringer.“ Das Zitat stammt vom Ökonomen und ehemaligen Ifo-Chef Hans-Werner Sinn („FAZ“ vom 3.1.2015). Es suggeriert, dass gering Qualifizierte ungern in Länder einwandern, in denen sie keine Sozialleistungen erhalten. So zu denken ist weit verbreitet – und trotzdem grundfalsch. Für die meisten Einwanderer ist vor allem eines wichtig: höhere Löhne.«

Die Frage des Kindergeldbezugs für EU-Ausländer, die in Deutschland arbeiten, deren Kinder aber in ihrem Heimatland verblieben sind, ist ja gerade in Deutschland ein heftig diskutiertes Thema – vgl. dazu den Beitrag Kein deutsches Kindergeld mehr für EU-Ausländer, die hier und deren Kinder dort sind? Zur Ambivalenz einer (nicht-)populistischen Forderung vom 19. Dezember 2016.

Aber es geht um weit mehr als um das Kindergeld. Sozialhilfen für Zuwanderer müssen abgebaut werden, fordert der Chefvolkswirt des Finanzministeriums, Ludger Schuknecht, in einem Gastbeitrag für die FAZ unter der Überschrift Fehlanreize für EU-Zuwanderer. Er benennt die Ambivalenz der Personenfreizügigkeit innerhalb der EU so:

»Ohne Handwerker aus Osteuropa, den berühmten „Polish plumber“, würde man nicht nur in England häufig kaum so gemütlich wohnen.Auf der anderen Seite klagen viele Menschen über die Herausforderungen, die sich eben auch aus der großen Zahl von Menschen ergibt, die die Freizügigkeit in Europa nutzen. Zuwanderung trifft auf einen Mangel an preiswertem Wohnraum, auf unvorbereitete Schulen und Gesundheitssysteme und auf Bürger, die die Konkurrenz im Arbeitsmarkt spüren, vor allem die gering Qualifizierten. Dann heißt es rasch vereinfachend, die Freizügigkeit sei schuld.«

Dann kommt Schiknecht zum Punkt: » In Deutschland wie auch anderswo wird die Zuwanderung erheblich subventioniert. Das schafft Fehlanreize. Darüber muss man sachlich diskutieren. In Deutschland sind die Leistungen aus Hartz IV höher als der durchschnittliche Verdienst in vielen europäischen Ländern. Bei Zuwanderern von außerhalb der EU ist das Missverhältnis oft noch viel größer. Zuwanderer sind „Unternehmer“, die ihr Leben verbessern wollen. Sie nutzen die Chancen, die sich bieten.« Im geht es darum „die Fehlanreize durch subventionsgetriebene Zuwanderung“ zu verringern. Wie man das schaffen könnte?

»Für Zuwanderer aus der EU würde bei Sozialleistungen wie Hartz IV für fünf Jahre eine Art „Heimatlandprinzip“ gelten, wobei der Bedarf dann nicht in Deutschland, sondern zu Hause angemeldet werden müsste.«

Für den Sozialpolitiker ist dieser Ansatz nun wirklich nichts Neues – das „Territorialprinzip“ hat das mittelalterliche Armenwesen dominiert (praktisch dann in der Überlebensökonomie der Menschen „ergänzt“ um die Bettelei aufgrund der ausschließenden Effekte des Prinzips).

Nun muss man sich klar machen, worin der radikale Schritt bestehen würde, wenn man dem Vorschlag folgend vorgehen würde: Es geht hier offensichtlich auch um Ansprüche für EU-Zuwanderer in einem Mitgliedsstaat, die dort arbeiten, nicht nur – das war und ist der bisherige Fokus der Debatte und auch der aktuellen Gesetzgebung – um Zuwanderer, die gar keiner Erwerbstätigkeit nachgehen oder einwandern, um eine Arbeit zu suchen, aber über keine Existenzsicherung verfügen. Es ist wichtig, diese beiden Ebenen erst einmal auseinanderzuhalten, obgleich sie natürlich miteinander verbunden sind.

Im Mittelpunkt der Personenfreizügigkeitsregelung einer EU, die entstanden ist aus einer Wirtschaftsgemeinschaft und immer noch einen klaren Schwerpunkt darauf hat, steht die Arbeitnehmer-Freizügigkeit. Nunmehr versucht die EU-Kommission zu reagieren auf die immer stärker werdenden Vorbehalte in einzelnen Mitgliedsstaaten und sie bemüht sich, Aktivitäten gegen einen „Sozialmissbrauch“ zu demonstrieren, um Druck aus dem Kessel zu nehmen.
In diesem Kontext hat sie nun Vorschläge für regulatorische Änderungen vorgelegt, die man diesem Verordnungsungetüm entnehmen kann:

European Commission: Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulation (EC) No 883/2004 on the coordination of social security systems and regulation (EC) No 987/2009 laying down the procedure for implementing Regulation (EC) No 883/2004 (Text with relevance for the EEA and Switzerland). COM(2016) 815 final 2016/0397 (COD), Strasbourg, 13.12.2016

Das liest sich aus so wie es aussieht. Die Kommission hat dazu am 14.12.2016 diese Pressmitteilung begleitend veröffentlicht: Arbeiten im Ausland: Kommission will Regeln zur sozialen Sicherheit fair und gerecht gestalten. Die Kerninhalte der Vorschläge der Kommission:

»Danach können die Mitgliedstaaten künftig festlegen, dass ausländische EU-Bürger erst dann Anspruch auf Arbeitslosengeld des betreffenden Landes haben, wenn sie dort mindestens drei Monate gearbeitet haben.  Arbeitssuchende sollen künftig ihre Arbeitslosenleistungen für mindestens sechs Monate exportieren können – statt der bisher geltenden  drei Monate.«

Offensichtlich glaubt man dadurch, dieses ambitionierte Dreier-Ziel erreichen zu können: „Die Freizügigkeit wird gewahrt, die Rechte der Bürgerinnen und Bürger werden geschützt und gleichzeitig die Instrumente gegen potenziellen Missbrauch gestärkt“, so wird die Sozialkommissarin Marianne Thyssen zitiert.
»Laut EU-Kommission hatten zuletzt 42 Prozent der EU-Ausländer, die Arbeitslosenunterstützung erhielten, weniger als drei Monate im Zielland gearbeitet. Wer künftig wegen zu kurzer Arbeitsdauer keinen Anspruch mehr auf das häufig höhere Arbeitslosengeld des Ziellandes hat, erhält die Arbeitslosenunterstützung aus seinem Heimatland«, so Christoph B. Schiltz in seinem Artikel So will Brüssel jetzt den Sozialmissbrauch bekämpfen.

Die Kommission äußert sich auch explizit zu diesem Punkt, der angesprochenen zweiten Ebene:  Zugang nicht Erwerbstätiger zu Sozialleistungen. Hier sind die Vorgaben deutlich restriktiver:

»Ausgehend von der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union wird im Vorschlag geklärt, dass die Mitgliedstaaten beschließen können, mobilen Personen, die nicht erwerbstätig sind – die also weder arbeiten, noch aktiv Arbeit suchen und sich nicht legal im betreffenden Mitgliedstaat aufhalten – keine Sozialleistungen zu gewähren. Nicht erwerbstätige Bürger/innen dürfen sich nur dann legal in einem Mitgliedstaat aufhalten, wenn sie über ausreichende Existenzmittel verfügen und umfassend krankenversichert sind.«

Das nun leitet über zur aktuellen Gesetzgebung in Deutschland. Denn dort ist man in diesem Bereich – aufgrund der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (vgl. dazu beispielsweise den Beitrag Arbeitnehmerfreizügigkeit, aber: Der EuGH gegen Sozialleistungen für EU-Bürger in anderen EU-Staaten, das BSG teilweise dafür, andere Sozialgerichte gegen das BSG vom 25. Februar 2016) – tätig geworden. Letztendlich handelt es sich um eine Korrektur der vorliegenden Rechtsprechung des BSG, deren Problem für den Gesetzgeber darin besteht, dass das BSG den Betroffenen, die rechtskonform von SGB II-Leistungen ausgeschlossen werden können, Leistungen nach dem SGB XII im Ermessenswege zugesprochen hat. Bei einem verfestigten Aufenthalt, den das BSG im Regelfall nach sechs Monaten annimmt, soll das Ermessen jedoch auf null reduziert sein, so dass für die Betroffenen so gut wie immer ein Anspruch besteht. Dieses „Schlupfloch“ hat man geschlossen.

Dazu hat die Bundesregierung dieses mittlerweile auch verabschiedete Gesetzgebungsvorhaben auf den Weg gebracht:

Gesetz zur Regelung von Ansprüchen ausländischer Personen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch und in der Sozialhilfe nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch, BT-Drs. 18/10211 vom 07.11.2016) sowie Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Arbeit und Soziales, BT-Drs. 18/10518 vom 30.11.2016.

Und wie sieht nun die in Berlin gefundene Lösung des Problems aus? Dazu aus dem Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 18/10211 vom 07.11.2016):

»Die Leistungsausschlüsse im SGB II werden ergänzt und es wird klargestellt, dass Personen ohne materielles Aufenthaltsrecht aus dem Freizügigkeitsgesetz/EU ebenso wie Personen, die sich mit einem Aufenthaltsrecht allein zur Arbeitsuche in Deutschland aufhalten, sowie Personen, die ihr Aufenthaltsrecht nur aus Artikel 10 der Verordnung (EU) Nr. 492/2011 ableiten, von den Leistungen nach dem SGB II ausgeschlossen sind. Für Personen, die als Arbeitnehmer, Selbständige oder aufgrund des § 2 Absatz 3 des Freizügigkeitsgesetzes/EU freizügigkeitsberechtigt sind, und ihre Familienangehörigen, erfolgt keine Änderung, sie sind weiterhin (ergänzend) leistungsberechtigt. Im SGB XII werden die Leistungsausschlüsse denjenigen im SGB II angepasst. Daneben wird im SGB XII ein Anspruch für einen Zeitraum von einem Monat geschaffen, mit der Möglichkeit, darlehensweise die Kosten für ein Rückfahrticket zu übernehmen. Außerdem wird im SGB II und im SGB XII ein Leistungsanspruch nach eingetretener Verfestigung des Aufenthaltes geschaffen, die nach fünf Jahren Aufenthalt in Deutschland angenommen wird. Diese Leistungen erfolgen dabei über die unionsrechtlichen Vorgaben hinaus.«

Alles klar? Man kann das so zusammenfassen: Mit dem Gesetzentwurf ändert sich (vorerst, also durch diese Gesetzesänderungen) nichts für die Fälle, wo jemand hier erwerbstätig war/ist und daraus Leistungsansprüche, beispielsweise aufstockende Grundsicherungsleistungen, ableiten kann. Es geht um die anderen Fälle, bei denen das BSG wie erwähnt nach sechs Monaten „verfestigten“ Aufenthalt einen Sozialhilfeanspruch statuiert hat – eine Entscheidung, die übrigens nicht nur aus den Reihen der Sozialgerichte heftig kritisiert wurde („verfassungsrechtlich nicht haltbar“ beispielsweise seitens des Berliner Sozialgerichts), sondern die auch logisch eine Menge Fragezeichen in den Raum gestellt hat (vgl. dazu den Beitrag Die Angst der Kommunen vor einem weiteren Ausgabenschub und zugleich grundsätzliche Fragen an eine Bypass-Auffangfunktion der Sozialhilfe nach SGB XII vom 6. Dezember 2015).

Die meisten Akteure im politischen Raum unterstützen diese Regelung der Bundesregierung, nur wenige kritische Stimmen waren in diesem Zusammenhang zu vernehmen. Stellvertretend für die Gruppe der Kritiker sei auf die Stellungnahme der Neuen Richtervereinigung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung verwiesen. Nach deren Auffassung verstoßen die geplanten Regelungen gegen Unionsrecht und gegen das Grundgesetz. »Schwerer als dieser verfassungs- und unionsrechtliche Befund wiegen die zu prognostizierenden Auswirkungen auf unsere Verfassungsrealität. Die Entscheidung, unerwünschten Unionsbürger_innen für eine sehr lange Zeit das soziale Existenzminimum zu verweigern widerspricht den Geboten der Mitmenschlichkeit.« Darüber hinaus werde das Gesetz neue Rechtsunsicherheit schaffen. Dabei wird in der Stellungnahme vermutet, dass es Widerstände geben wird in den sozialgerichtlichen Instanzen dergestalt, »dass die Gewährung minimaler Sozialleistungen an alle längerfristig hier lebenden Menschen nicht nur moralisch, sondern auch verfassungsrechtlich geboten ist.  Entsprechend werden viele Sozial- und Landessozialgerichte im Rahmen von Eilverfahren wie bisher Leistungen gewähren, bis eine erneute Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs und eine erstmalige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu dieser Frage vorliegen.«

Und die Neue Richtervereinigung spricht die eigentliche Zielgruppe des Gesetzes an: »Das Gesetz wendet sich vorwiegend gegen Sinti und Roma aus Rumänien und Bulgarien, deren Anwesenheit in unreflektierter Tradition als besonders unerwünscht gilt. Die Situation dieser Menschen ihren Herkunftsländern ist vielfach von einem so krassen Elend geprägt, dass es nicht gelingen wird, ihre Lage in Deutschland im Vergleich dazu schlechter zu gestalten.« Und: »Schwerer Schaden droht dem Arbeits- und Sozialrecht. Die Regelung schafft eine Gruppe moderner Sklaven, die alle Arbeitsbedingungen und jedes Lohnniveau akzeptieren müssen, um hier zu überleben. Dies erhöht den Druck auf diejenigen, die zur Zeit regulären Beschäftigungen im untersten Qualifikations- und Einkommensbereich nachgehen.«
Die kritische Bilanz am Ende der Stellungnahme ist mehr als deutlich:

»Die Regelung legt Axt an das Fundament unserer Verfassungs- und Gesellschaftsordnung. Nach dem einleuchtenden Verständnis des Bundesverfassungsgerichts wurzeln existenzsichernde Leistungen unmittelbar in der Menschenwürde. Bisher galt, dass  jeder Mensch unabhängig von seiner Herkunft dasselbe Recht auf ein Leben in Würde in sich trägt. Die Neuregelung ersetzt diese tragende Prinzip durch sozialrechtliche Apartheid. Die Folgen für die deutsche Gesellschaft sind unabsehbar.«

Aber diese Einwände sind am Gesetzgeber abgeprallt. Und im kommunalen Raum, natürlich vor allem dort, wo man mit „Armutszuwanderung“ besonders konfrontiert ist, also beispielsweise in den Ruhrgebietsstädten, sind die Erwartungen hoch, die mit der Neuregelung verknüpft werden: »Ein neues Bundesgesetz soll Sozialleistungen für EU-Ausländer einschränken. Die Stadt Essen hofft hier auf Millionen-Einsparungen«, kann man diesem Artikel von Christina Wandt entnehmen: Stadt Essen will Sozialleistung-Tourismus stoppen. Der Gesetzgeber will damit sogenannten Sozial-Tourismus verhindern; also dass sich hier Menschen niederlassen, die weder arbeiten noch einer selbständigen Tätigkeit nachgehen. „Wir müssen das Tor an dieser Stelle schließen“, wird der Essener  Sozialdezernent Peter Ränzel zitiert (was zugleich nochmals darauf verweist, dass die Regelungen eben nur für eine Untergruppe der Zuwanderer gilt und nicht für die, die einen Fuß im Arbeitsmarkt haben, so fragwürdig der auch sein mag).

Die praktischen Auswirkungen dieser – vor allem im Kategoriesystem der politischen Psychologie zu verstehenden – Gesetzgebung werden überschaubar bleiben. Aber die nächste Stufe steht schon vor der Tür – das wäre dann die gesetzgeberische Erfassung und partielle Exklusion derjenigen, die hier in welcher Form auch immer erwerbstätig sind. Denn Sinn & Co. beziehen sich auf diese Personen, die vom nunmehr verabschiedeten „Unionsbürgerausschlussgesetz“ (noch) gar nicht betroffen sind und die beschriebenen Vorschläge der EU-Kommission versuchen eine Antwort auf den in vielen EU-Staaten ansteigenden Druck zu geben, auch hier einschränkender tätig werden zu können.

Das große Durcheinander um Rentenniveau, Niveau der Renten, Rente als Wahlkampfthema. Und eine rechnerische Gewissheit mit fatalen Folgen

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Die Debatte über die Zukunft der Rente ist voll entbrannt und die Töne werden schriller, offensichtlich auch, weil bei einigen Akteuren die Nerven blank liegen. Anders sind solche Meldungen nicht zu interpretieren: Merkel warnt Gewerkschaften vor ungewollter AfD-Hilfe: Bei »einem Treffen des CDU-Präsidiums mit dem DGB-Bundesvorstand (übte sie) scharfe Kritik an der Rentenkampagne der Gewerkschaften. Diese beförderten ohne Not die Angst vor Altersarmut, beklagte Merkel. Nach Angaben von Teilnehmern fragte sie, ob die Gewerkschaften der AfD „in die Hände spielen“ wollten.« Der DGB will mit einer Kampagne einen Kurswechsel in der Sozialpolitik erzwingen, dazu gehören Slogans wie: „Rente muss auch morgen reichen!“ Die Gewerkschaften fordern, dass das Rentenniveau mindestens auf dem heutigen Stand bleiben müsse. Zur Rentenkampagne des DGB: www.rente-muss-reichen.de. Das hätte natürlich Folgen auf der Beitragsseite, denn wenn das Rentenniveau nicht mehr weiter absinkt, dann müssen im gegebenen System die Beitragseinnahmen erhöht werden, um in der Zukunft ein höheres Niveau finanzieren zu können. Rente: Verdi-Chef Bsirske will Beitragssatz von 26 Prozent, sind dann Meldungen, die in einem solchen Umfeld herauskommen. Man kann sich vorstellen, wie das von den Gegnern einer solchen Rentenpolitik herausgegriffen und skandalisiert wird.
Die Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) und ihr Ministerium haben diese Tage selbst die Debatte mit Zahlen befeuert. Rentenniveau droht drastisch zu sinken, so und ähnlich wurden die Berichte über die Berechnungen des BMAS überschrieben. 

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Mehr als ein rentenpolitischer Sturm im Wasserglas? Die „Lebensleistungsrente“ erhitzt die Gemüter

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Was plant die Bundesregierung? Einen erneuten milliardenschweren Griff in die Rentenkasse? Will sie das sozialpolitische Füllhorn über die Rentner auskippen? Auf solche Fragen wird man förmlich gestoßen, wenn man einen Blick auf die Berichterstattung in den Medien wirft: Wirtschaftsflügel der Union protestiert gegen geplante Mindestrente heißt es in der Überschrift eines Artikels. Oder eine Nummer heftiger: Unionsaufstand gegen Mindestrente für Geringverdiener. Aber offensichtlich haben nicht nur Teile der Union Probleme: Rentenversicherung sträubt sich gegen Lebensleistungsrente, so ist ein anderer Artikel überschrieben. Auch die Kommentaren bringen sich in Stellung: Von Rente ohne Leistung bis hin zu Lebensleistungsrente ist ein sozialpolitisches Placebo. Auslöser für diese Reaktionen sind solche Berichte: »Die Regierungsparteien haben sich darauf verständigt, die im Koalitionsvertrag vereinbarte „solidarische Lebensleistungsrente“ für Geringverdiener wie geplant umzusetzen. Der CDU-Rentenexperte Peter Weiß verteidigte am Dienstag in einem Zeitungsinterview die Reformpläne als notwendig, um künftige Akzeptanzprobleme für die gesetzliche Rentenversicherung zu vermeiden. Die Lebensleistungsrente sei „fraglos nötig, weil es immer mehr Menschen gibt, die lange hart gearbeitet haben, im Alter aber trotzdem nicht auf einen Rentenanspruch kommen, der oberhalb der Grundsicherung liegt“, erklärte Weiß gegenüber der „Badischen Zeitung“. Diese Entwicklung sei „gefährlich, weil die Akzeptanz der gesetzlichen Rentenversicherung schwindet“.«

Wie immer hilft an dieser Stelle ein Blick in den Koalitionsvertrag zwischen den Unionsparteien und der SPD aus dem Dezember 2013. Dort findet man auf der Seite 52 die folgende Vereinbarung:

»Lebensleistung in der Rente honorieren
Wir wollen, dass sich Lebensleistung und langjährige Beitragszahlung in der Sozialversicherung auszahlen. Wir werden daher eine solidarische Lebensleistungsrente einführen. Die Einführung wird voraussichtlich bis 2017 erfolgen.
Grundsatz dabei ist: Wer langjährig in der gesetzlichen Rentenversicherung versichert war, Beiträge gezahlt hat (40 Jahre) und dennoch im Alter weniger als 30 Rentenentgeltpunkte Alterseinkommen (Einkommensprüfung) erreicht, soll durch eine Aufwertung der erworbenen Rentenentgeltpunkte bessergestellt werden. Dies kommt vor allem Geringverdienern zugute und Menschen, die Angehörige gepflegt oder Kinder erzogen haben. Durch eine Übergangsregelung bis 2023 (in dieser Zeit reichen 35 Beitragsjahre) stellen wir sicher, dass insbesondere die Erwerbsbiografien der Menschen in den neuen Ländern berücksichtigt werden. In allen Fällen werden bis zu fünf Jahre Arbeitslosigkeit wie Beitragsjahre behandelt. Danach soll zusätzliche Altersvorsorge als Zugangsvoraussetzung erforderlich sein. In einer zweiten Stufe sollen jene Menschen, die trotz dieser Aufwertung nicht auf eine Rente von 30 Entgeltpunkten kommen, jedoch bedürftig sind (Bedürftigkeitsprüfung), einen weiteren Zuschlag bis zu einer Gesamtsumme von 30 Entgeltpunkten erhalten. Die Finanzierung erfolgt aus Steuermitteln … .«

Das hat man bislang liegen gelassen und nun wurde das erneut aufgerufen. Einige Kommentatoren nehmen die Hinweise auch von Rentenexperten aus der Union, dass ein strukturelles Problem in der gegebenen Rentenversicherung vorhanden ist, was in den vor uns liegenden Jahren an Gewicht gewinnen wird, gar nicht erst auf, sondern ordnen den Vorstoß entweder ein in eine parteipolitische Manöverkritik oder aber in ein gerne gespieltes Instrument, nach dessen Melodie es „den“ Alten heute gut und „den“ Jungen vor allem in Zukunft schlecht gehen wird, wenn man was auf der Leistungsseite zugunsten (eines Teils) der Älteren macht.

Für die erste Kritiklinie steht beispielhaft Karl Doemens, der in seinem Kommentar Lebensleistungsrente ist ein sozialpolitisches Placebo den Ansatz zu einem sozialdemokratischen Projekt verengt, obgleich die ersten Anläufe bereits von der damaligen christdemokratischen Bundesrentenministerin Ursula von der Leyen stammen:

»Deutschland altert. Doch die Anhänger der SPD ergrauen besonders schnell. Bei den drei Landtagswahlen Anfang des Monats erhielt die Partei deutlich mehr Stimmen von den über 60-Jährigen als vom Rest der Bevölkerung. Es ist also kein Wunder, dass Parteichef Sigmar Gabriel der Rentenpolitik zentralen Stellenwert einräumt. Gleich nach der Bundestagswahl 2013 machte er die Rente mit 63 zur Bedingung für eine große Koalition. Nun forciert er in der Flüchtlingskrise eine Mindestrente für Geringverdiener.
Beide Projekte folgen demselben Grundgedanken: Wer lange  gearbeitet und Beiträge gezahlt hat, der soll es im Alter auf jeden Fall besser haben als derjenige, der kürzer oder gar nicht eingezahlt hat. Als Anerkennung winkt ein früherer Ruhestand oder ein Zuschlag, der das Altersgeld über Sozialhilfe-Niveau hebt.«

Heike Göbel von der FAZ hingegen wirft in ihrem Kommentar Rente ohne Leistung Union und SPD in eine Tonne und ordnet das ganze in eine andere Kritiklinie ein:

»Union und SPD haben Übung darin, Gruppen der Rentner willkürlich besserzustellen. Doch die Lebensleistungsrente hat ein Legitimationsproblem, denn den Alten geht es besser als den Jungen.«

Und wieder werden wir auch hier konfrontiert mit einem bekannten Argumentationsmuster, das darauf abstellt: »… nach wie vor sind nur drei Prozent der Rentner, eine halbe Million, auf den Gang zum Sozialamt angewiesen. In der Gesamtbevölkerung ist die Armutsquote mehr als doppelt so hoch. Armut betrifft in Deutschland nach wie vor mehr junge Leute und alleinerziehende Haushalte, nicht Alte.« Das ist nicht offensichtlich falsch, aber der Fehler liegt in der Generalisierung („die“ Alten, die es eben nicht gibt) und der – wenn überhaupt – nebulösen Hinweise, dass Altersarmut „noch“ kein Problem sei (aber eines werden kann). Dazu beispielsweise bereits den Beitrag Die vorprogrammierte Altersarmut im System und das hässliche Gesicht der Altersarmut vor Ort. Und dann das Nichtstun als Alternative zur Alternative vom 10. April 2015.

Ist also die geplante „Lebensleistungsrente“ – nur als Fußnote sei hier notiert, dass in den aktuellen Berichten und Diskussionen das „solidarische“ an dieser neuen Leistung irgendwie schon verloren gegangen ist – eine echte Lösung für ein reales Problem mit eingebauter Wachstumsgarantie?

Man kann die Beantwortung grundsätzlich angehen – oder aber in einem ersten Schritt die aktuelle Protestwelle heranziehen. Bei deren Analyse wird deutlich, was es bedeutet, wenn man zu kurz springt. Schauen wir uns beispielsweise die Argumentation der Kritiker innerhalb der Union an. Dem Artikel Unionsaufstand gegen Mindestrente für Geringverdiener kann man entnehmen:

„Die Mindestrente ist nicht finanzierbar“, sagte etwa Hans Michelbach, Chef der CSU-Wirtschaftsvereinigung. Und der JU-Vorsitzende Paul Ziemiak fordert statt der Lebensleistungsrente gar eine Erhöhung des gesetzlichen Renteneintrittsalters: „Es kann nicht bei der Rente mit 67 bleiben, wenn wir Altersarmut vermeiden wollen.“

Nicht finanzierbar? Um welche Größenordnungen geht es hier? Man muss an dieser Stelle vorwegschicken, dass sich die Leistungsausgaben der gesetzlichen Rentenversicherung im vergangenen Jahr auf über 270 Milliarden Euro summiert haben. Dem Artikel Regierung einig: Für neue Rente kann man entnehmen: »Kurz vor Ostern hatte sich die Bundesregierung darauf verständigt, 2017 erstmals 180 Millionen Euro für die Lebensleistungsrente im Bundeshaushalt vorzusehen. Diese Summe soll laut Medienberichten bis 2020 schrittweise auf 700 Millionen Euro jährlich anwachsen.«

Wohlgemerkt – es handelt sich hierbei um Bruttobeträge, nicht um die tatsächlichen Ausgaben, darauf verweist schon der Passus im Koalitionsvertrag von Ende 2013. Dort steht auf der bereits erwähnten Seite 52: »Die Finanzierung erfolgt aus Steuermitteln, u.a. dadurch, dass Minderausgaben in der Grundsicherung im Alter als Steuerzuschuss der Rentenversicherung zufließen, und durch die Abschmelzung des Wanderungsausgleichs.«

Anders formuliert: Die Zuschussrente soll nicht aus Beitragsmittel der Rentenversicherung finanziert werden (was ja ein weiterer klassischer Verschiebebahnhof wäre), sondern aus Steuermitteln – aber nicht aus zusätzlichen, sondern vor allem aus solchen, die ansonsten in einem anderen Systemen geflossen wären bzw. fließen werden: aus der Grundsicherung für Ältere (und Erwerbsgeminderte) nach dem SGB XII, die früher von den Kommunen finanziert werden mussten, mittlerweile ist hier der Bund eingestiegen, um die Kommunen zu entlasten.
Noch anders formuliert: Ein nicht geringer Anteil dessen, was hier als „neue“ Leistung verkauft wird, würde sowieso fließen im Rahmen der Grundsicherung für Ältere.

Noch hanebüchener ist die Forderung des Vorsitzenden der Jungen Union zu bewerten, dass man das – abschlagsfreie – Renteneintrittsalter über 67 Jahre anheben und an die – statistische und durchschnittliche – Lebenserwartungsverlängerung koppeln sollte. Wenn man ganz zynisch drauf wäre könnte man diesen Vorschlag so kommentieren: Wenn die Leute nur lange genug gezwungen sind zu arbeiten, dann lässt sich darüber die verbleibende Rentenbezugsdauer deutlich verkürzen und das Rentenproblem gleichsam biologisch gelöst. Aber auch weniger dramatisierend ist der Ansatz nicht logisch, denn der Anstieg der Lebenserwartung ist eben gerade nicht gleichverteilt über alle Menschen, wir haben erhebliche Lebenserwartungsunterschiede in Abhängigkeit von der sozialen Lage der Menschen und das würde im Ergebnis dazu führen, dass die Menschen im unteren und mittleren Bereich schlechter gestellt werden als die im oberen Bereich, die sich zudem noch überdurchschnittlich häufig aus der gesetzlichen Rentenversicherung verabschiedet haben (beispielsweise in die berufsständischen Versorgungswerke oder als Selbständige ganz aus dem System).

Man kann aber auch ganz grundsätzlich an die Sache herangehen und fragen, warum es überhaupt den Problemdruck gibt, der offensichtlich zu dem Ansatz einer solidarischen Lebensleistungsrente geführt hat. Und der Erklärungskern dafür liegt in der Rentenformel begründet, die von ihrer Mechanik her voraussetzungsvoll daherkommt: Eine monatliche Bruttorente von etwas über 1.200 Euro bekommt man, wenn man 45 Jahre lang immer ohne Unterbrechung gearbeitet und Beiträge gezahlt hat – und zwar immer in Höhe des durchschnittlichen Einkommens der Versicherten, also ein Vollzeiteinkommen. Wenn man sich dieses Muster in Erinnerung ruft, dann wird klar, warum Menschen, die viele Jahre oder vielleicht sogar ihr gesamtes Erwerbsleben im Niedriglohnsektor gearbeitet haben oder die – noch schlimmer – viele Jahre in Teilzeit beschäftigt waren, keine Chance haben werden, eine gesetzliche Rente zu bekommen, die über, geschweige denn deutlich über dem Grundsicherungsniveau liegen wird.

Was aber würde sich mit der geplanten „Lebensleistungsrente“ wirklich ändern? Nicht viel, das kann man an dieser Stelle schon mal vorausschicken. Bereits im Dezember 2013 hatte sich der Rentenexperte Johannes Steffen in seinem Beitrag »Solidarische Lebensleistungsrente«. Rentenniveausenkung konterkariert Armutsvermeidung kritisch mit den Hoffnungen auseinandergesetzt. Er hat sich damals diese Fragestellung genauer angeschaut: Reichen in der Summe 30 Entgeltpunkte aus, um zumindest bei einer typisierenden Betrachtung die Aufstockung der Rente durch Leistungen der Grundsicherung zu vermeiden? Das ernüchternde Ergebnis seiner Analyse, das heute aufgrund der von ihm angesprochenen grundsätzlichen Problematik einer mit den „Rentenreformen“ auf den Weg gebrachten und bis heute nicht korrigierten Absenkung des Rentenniveaus genau so Bestand hat, lautet: »Mit sinkendem Rentenniveau sinkt die Wertigkeit sämtlicher Rentenanwartschaften – immer im Vergleich zur Entwicklung der Löhne. Kaum, dass der »Kampf« gegen Altersarmut 2017 aufgenommen wird, ist er auch schon verloren. Denn ab 2020 reichen 30 EP nicht mehr aus, um den Grundsicherungsbedarf zu decken. Wer unbeirrt an der Rentenniveausenkung festhält, wird bei der Bekämpfung von Altersarmut absehbar scheitern.«

Man kann sich die bescheidene Wirkung der geplanten Lebensleistungsrente verdeutlichen, wenn man sich die aktuellen Beträge anschaut, um die es hier geht bzw. gehen würde:

Vorgesehen ist ja eine Anhebung der Renten auf eine Rente, die 30 Entgeltpunkten entspricht.
Mit aktuellen Werten bedeutet das aufgerundet:
30 EP x 29,21 Euro (= aktueller Rentenwert in Westdeutschland) = 876 Euro brutto => 782 Euro netto (nach Abzug der Sozialbeiträge der Rentner).
Auf diese Summe soll also die Rente aufgestockt werden (bei Bedürftigkeit).
Und wie sieht es in der Grundsicherung aus?
Dort liegt der Bedarf (von dem dann eigenes Einkommen abgezogen wird) für einen alleinstehenden Rentner bei (pauschalierten Unterkunft- und Heizkosten):
404 Euro Regelbedarf + 300 Euro Unterkunftskosten + 70 Euro Heizkosten = 774 Euro
Das wären also überschlägig noch nicht einmal 10 Euro Unterschied, wobei man aber berücksichtigen muss, dass auch der Rentner mit einer niedrigen Rente möglicherweise Anspruch hat auf Wohngeld.
Hinzu kommt: Die Lebensleistungsrente bekommt man nur mit den 40 Versicherten-/30 Beitragsjahren, außerdem würde das nur alle Neurentner betreffen, also alle im Bestand haben davon nichts.

Dafür dieser Aufwand? Denn man muss berücksichtigen, dass mit der Lebensleistungsrente ein Fremdkörper in die gesetzliche Rentenversicherung eingebaut werden würde.
Um diesen Punkt zu verstehen, muss man mal wieder grundsätzlich werden: Wo gibt es einen erheblichen Unterschied zwischen der Rentenversicherung und der Fürsorge? Auf die Leistungen aus der Rentenversicherung hat der Versicherte einen Rechtsanspruch, unabhängig davon wie und mit wem er lebt. Auf eine Fürsorge-Leistung hat man nur Anspruch, wenn die Bedürftigkeit geprüft wird, wenn also kein vorrangig anzurechnendes Einkommen oder gar Vermögen vorhanden ist.

Was das bedeuten würde? Eine bedürftigkeitsgeprüfte Altersrente verwischt die Grenze zwischen erworbenem Rentenanspruch und Fürsorge. Die Rentenversicherung kennt den Haushaltszusammenhang nicht, müsste diesen also erst einmal abbilden, um zu einer Entscheidung zu kommen. Eine Bedürftigkeitsprüfung wäre sehr aufwändig (was jeder besichtigen kann bei einem Besuch in einem Jobcenter, die sich damit tagtäglich herumschlagen müssen) und würde Doppelstrukturen in der Verwaltung schaffen. Und nicht zu vergessen: Bedürftigkeitsprüfungen bei Auslandsrenten wären kaum möglich, die spielen aber keine vernachlässigbare Rolle.

Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass der Sozialbeirat der Bundesregierung in seinem Gutachten zum Rentenversicherungsbericht 2015 zu einem skeptisch-ablehnenden Befund gekommen ist:

»Der Sozialbeirat hat sich zu nicht beitragsgedeckten Rentenaufstockungen in seinen Gutachten der vergangenen Jahre aus guten Gründen stets kritisch geäußert. Das Äquivalenzprinzip der Rentenversicherung (nach dem sich die Höhe der Renten – wie bei einer privaten Versicherung – an den zuvor eingezahlten Beiträgen orientieren) nähme Schaden, wenn am Fürsorgeprinzip orientierte Elemente in die Ermittlung der Rentenhöhe einbezogen würden und der Zusammenhang zwischen Beitragsleistung und späterer Rentenhöhe geschwächt würde. Wenn ein Teil des Rentenzahlbetrages einer Einkommensanrechnung unterliegt, dürfte die Rente insgesamt in den Augen der Versicherten in die Nähe einer einkommensabhängigen Fürsorgeleistung rücken. Letztlich würden die steuerfinanzierte, fürsorgerisch motivierte Grundsicherung im Alter und die beitragsfinanzierte Rente der Sozialversicherung vermengt. Dadurch – so unterstellt nicht nur der Sozialbeirat – dürfte das Vorhaben negative Auswirkungen auf die Akzeptanz der Rentenversicherung haben, weil dadurch gleich hohe Beitragsleistungen unterschiedlich hohe Rentenansprüche bewirken könnten.«

Aber der Sozialbeirat ist sich auch des folgenden Dilemmas bewusst:

»Allerdings verkennt der Sozialbeirat auch nicht die Problematik, dass langjährige Vorsorge nicht zwingend zu einem höheren Alterseinkommen führt als unterbliebene Vorsorge und dies vielfach als unbefriedigend empfunden wird. Zum einen wird argumentiert, dass die Akzeptanz der gesetzlichen Rentenversicherung darunter leide („warum soll ich einzahlen?“), zum zweiten wird angeführt, dass deshalb private und betriebliche Altersvorsorge unterbleibe („die lohnt sich für mich am Ende nicht“).«

Gibt es aus Sicht des Sozialbeirats einen Lösungsansatz? Wenn, dann findet man ihn hier:

»Zur Überwindung der Problematik, dass lange Jahre der Beitragszahlung nicht immer ausreichenden Schutz vor Altersarmut bieten bzw. nicht immer zu einem höheren Alterseinkommen führen als eine Grundsicherung, bestehen zwei verschiedene Konzepte. Neben der „solidarischen Lebensleistungsrente“, die durch eine Aufwertung erworbener Entgeltpunkte langjährige Vorsorge belohnen will, gibt es den Vorschlag, Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung bzw. der privaten und betrieblichen Altersvorsorge nur teilweise auf die Grundsicherung anzurechnen. Während die „solidarische Lebensleistungsrente“ damit an die gesetzliche Rentenversicherung als Leistungssystem anknüpft, setzt das Konzept der Anrechnungsfreibeträge bei der Grundsicherung an.«

Der Sozialbeirat kommt zu dem Ergebnis, dass die „solidarische Lebensleistungsrente“ nur für vergleichsweise wenige Fälle geeignet sei, das Problem zu lösen. »Insofern erscheint der mit der „solidarischen Lebensleistungsrente“ verbundene deutliche Bruch mit dem Äquivalenzprinzip, der zu Akzeptanzverlusten der gesetzlichen Rentenversicherung führen dürfte, unverhältnismäßig, da nur in sehr begrenzter und wenig zielgenauer Weise erreicht wird, dass geleistete Altersvorsorge stets zu einem höheren Alterseinkommen führt.«

Aus dieser Perspektive besteht eine Lösung darin, Alterssicherungsleistungen nur in begrenztem Umfang auf die Grundsicherung im Alter anzurechnen. Aber so ganz überzeugt ist auch der Sozialbeirat in seiner offiziellen Stellungnahme zumindestens nicht, denn es würden neue Abgrenzungsfragen aufgemacht: »So wäre z. B. zu beantworten, warum Alterssicherungsleistungen nur begrenzt, Partnereinkommen dagegen voll auf die Grundsicherung angerechnet werden.« Und hinzu kommt: »Die Einführung von Anrechnungsfreibeträgen für Alterssicherungsleistungen in der Grundsicherung würde – auch aufgrund der damit verbundenen Ausweitung der Zahl der Empfänger – zu höheren Kosten der Grundsicherung führen.«

Man kann es drehen und wenden wie man will – erneut stoßen wir an dieser Stelle auf die strukturellen Probleme des bestehenden Alterssicherungssystem, das bis zu den erheblichen Rentenkürzungen, die Anfang des Jahrtausends beschlossen wurden, hervorragend funktioniert hat. Wenn immer mehr Menschen nicht die Voraussetzungen erfüllen (können), die man für eine halbwegs armutsfeste Alterssicherung braucht, dann muss man das System ändern.

Das aber würde bedeuten eine Debatte führen zu müssen über die Aufhebung der wirklichen Bremsstellen im System, also die Begrenzung der Finanzierung der Alterssicherung auf das Lohneinkommen aus sozialversichrungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen und die auch noch begrenzt durch eine Beitragsbemessungsgrenze, ab deren Überschreiten kein Euro mehr zur Finanzierung der Renten herangezogen wird. Dann die zahlreichen Exklusionen aus dem System der Gesetzlichen Rentenversicherung, angefangen von den Beamten über die berufsständische Versorgungswerke für Ärzte & Co.bis hinzu den Selbständigen.

Und dann müsste man eine halbwegs armutsfeste Mindestrente einführen und die dafür erforderlichen Finanzmittel können nur über eine Umverteilung von oben nach unten mobilisiert werden, wie wir sie beispielsweise aus dem Schweizer System kennen. Alle zahlen ein, abhängig von ihrer Leistungsfähigkeit, aber die Renten sind nicht nur armutsfest über eine Basisrente, sondern auch über eine Maximalrente, die natürlich so hoch bzw. niedrig dimensioniert ist, dass wir eine deutliche Umverteilung von oben nach unten hätten.