Niedriglöhne

Mit einer neuen Entsenderichtlinie gegen Lohndumping in der EU. Also in ein paar Jahren, mit Einschränkungen und Ausnahmen

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Jetzt aber endlich mal wieder positive Nachrichten – und dann auch noch zu einem europäischen Thema: Einig im Kampf gegen Lohndumping, so lautet eine der Überschriften dazu oder noch eindrucksvoller: Lohndumping: EU will Ausbeutung ausländischer Billiglöhner stoppen. Na endlich, wird der eine oder andere anmerken, das wurde aber auch wirklich Zeit, wenn man sich die Verwerfungen anschaut, die in manchen Branchen entstanden sind durch den massenhaften Einsatz von entsandten Arbeitnehmern, die zu deutlich günstigeren Konditionen beschäftigt werden können als einheimische Beschäftigte.

Was genau ist passiert, dass es solche semantischen Freudensprünge zu verzeichnen gibt? »Ob auf Baustellen, in Gastronomie oder Pflege: Viele ausländische Arbeitskräfte wurden bislang schlechter bezahlt als ihre heimischen Kollegen. Das soll sich nun ändern«, so beginnt dieser Bericht. »Nach monatelangen Verhandlungen erzielten Unterhändler des Europäischen Parlaments, der EU-Länder und der EU-Kommission eine entsprechende Grundsatzeinigung. Sozialkommissarin Marianne Thyssen sprach von einem Durchbruch und einem ausgewogenen Kompromiss nach dem Prinzip: gleiche Bezahlung für gleiche Arbeit am selben Ort.«

Das hört sich gut an. Denn es geht hier um viele betroffene Arbeitnehmer (direkt und natürlich auch indirekt). Gut zwei Millionen entsandte Kräfte arbeiten nach offiziellen Angaben in einem anderen EU-Land, mehr als 400.000 in Deutschland. Viele arbeiten auf dem Bau, bei Speditionen, in Gaststätten oder in der Pflege. Über die Reform der mehr als 20 Jahre alten EU-Entsenderichtlinie wurde seit 2016 gestritten. Östliche Mitgliedstaaten mit niedrigem Lohnniveau pochen auf Freizügigkeit ihrer Bürger, während die westlichen EU-Länder Lohndumping auf ihrem Arbeitsmarkt beklagen.

Die bisher bestehende Problematik kann man so beschreiben: »Entsandte Beschäftigte sind häufig mit einer deutlichen Benachteiligung hinsichtlich der ihnen zugänglichen Rechte, Standards und Ansprüche konfrontiert. Der Grundstein hierfür ist in der veralteten EU-Entsenderichtlinie aus dem Jahr 1996 gelegt, die nur eine begrenzte Zahl von Regelungsinhalten definiert. Häufig bilden der gesetzlich festgelegte Mindestlohn sowie die gesetzlich vorgeschriebenen Mindeststandards hinsichtlich Urlaub oder Arbeitszeiten das Maximum des für entsandte Beschäftigte erreichbaren … Entsandte Beschäftigte sind massiv gefährdet durch Lohndumping, Sozialversicherungsbetrug, Kettenentsendungen, Entsendungen über Briefkastenfirmen oder missbräuchliche Praktiken hinsichtlich der Zahlung der ihnen zustehenden Löhne und Gehälter.« So der DGB in einer Veröffentlichung, die 2016 unter dem Titel Gleiche Arbeit, gleicher Ort – gleicher Lohn? Zur Situation entsandter Beschäftigter erschienen ist.

Die Forderung des DGB damals: »Eine Überarbeitung der EU-Entsenderichtlinie ist dringend geboten. Der DGB fordert, dass das Ziel „Gleicher Lohn für Gleiche Arbeit am Gleichen Ort“ gerade mit Blick auf entsandte Beschäftigte mit aller Entschiedenheit verfolgt und umgesetzt wird.«

Zuweilen wird man erhört: EU-Sozialkommissarin Marianne Thyssen sprach von einem Durchbruch und einem ausgewogenen Kompromiss. Zentraler Punkt sei das Prinzip „gleiche Bezahlung für gleiche Arbeit am selben Ort“. Offensichtlich – folgt man den aktuellen Meldungen – ist das Ziel einer gleichen Bezahlung für gleiche Arbeit am gleichen Ort jetzt auch erreicht worden:

»Vereinbart wurde nun nach Angaben der Unterhändler, dass Entsendungen grundsätzlich auf zwölf Monate begrenzt sein sollen – mit der Möglichkeit einer Ausweitung auf 18 Monate. Die entsandten Arbeitnehmer sollen von Anfang an die gleichen Tariflöhne wie ihre einheimischen Kollegen bekommen, einschließlich Extras wie ein 13. Monatsgehalt oder Schlechtwetterzuschläge. Reise- oder Unterbringungskosten dürfen ihnen nicht vom Lohn abgezogen werden.«

Das ist im Vergleich zur heutigen Rechtslage eine deutliche Verbesserung – aber wie immer im sozialpolitischen Leben gibt e nicht nur ein Haar in der Suppe. Und deshalb schauen wir einmal genauer hin.

Die Debatte über die Folgen der Entsendungen von Arbeitnehmern wurde und wird nicht nur unter dem Schlagwort vom „Lohndumping“ geführt, das man nun tatsächlich erheblich eindämmen könnte, wenn die Richtlinie mit den Änderungen kommt und wenn sie auch eingehalten wird. Sondern neben dem „Lohndumping“ wurde und wird immer auch der Begriff „Sozialdumping“ verwendet – und hier gibt es eine Leerstelle zu vermelden auch bei dem nun erreichten Kompromiss auf europäischer Ebene, denn:

»Unterschiede bleiben bei der Sozialversicherung, wie Thyssen bestätigte. Die entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sind in der Heimat oft preiswert kranken- oder rentenversichert. So sind Lohnkosten unter dem Strich bei entsandten Arbeitnehmern nach wie vor günstiger als bei einheimischen.«

Das nun verdünnt das Ergebnis doch erheblich. Darauf wurde bereits in diesem Beitrag vom 25. Oktober 2017 hingewiesen: Ein Fortschritt bei der Eindämmung von Lohndumping. Oder? Die EU, die Entsenderichtlinie, ein Kompromiss – und seine Ambivalenz. Dort findet man diesen Hinweis:

»Von großer Bedeutung sind die Einsparpotenziale aus Arbeitgebersicht bei den Sozialabgaben auf den Faktor Arbeit. Wenn man heute davon ausgehen, dass eine Arbeitsstunde in Deutschland mit 33 Euro, in Bulgarien hingegen mit 4,40 Euro zu Buche schlägt, dann kann man sich ausrechnen, mit was für einem Kostenvorteil ein Entsendeunternehmen aus Bulgarien kalkulieren kann, wenn man weiß, dass bisher 24 Monate lang die Sozialabgaben auf den deutlich niedrigeren Lohn im Herkunftsland der Entsendearbeitnehmer abgeführt werden müssen, nicht aber die Abgaben, die normalerweise dort anfallen, wo die dann arbeiten.«

Man muss an dieser Stelle zumindest kurz darauf hinweisen, dass das, was heute Probleme bereitet (hier in Form des beschriebenen Sozialdumping), am Anfang zur Vermeidung von genau dem gedacht war. Man kann sich das an dem Formenwandel der Entsenderichtlinie verdeutlichen: Die Richtlinie wurde ursprünglich geschaffen, um ins Ausland „entsandte Arbeiter“ zu schützen. So konnten beispielsweise Franzosen im EU-Ausland arbeiten, ohne die großzügige französische Sozialversicherung zu verlieren – denn die Richtlinie verschließt gerade den Zugang zu dem Sozialversicherungssystem des Ziellandes: Für entsandte Arbeitnehmer gelten hier während der ersten 24 Monate einer Entsendung die Bestimmungen des Herkunftslandes. Der EU-Beitritt der osteuropäischen Länder hat dieses Prinzip aber auf den Kopf gestellt. Jetzt wird mit Hilfe dieses Regelwerks schlicht und einfach krasses Lohn- und Sozialabgabendumping betrieben.

Der Kostenvorteil durch die teilweise ganz erheblich niedrigeren Sozialbeiträge in den Entsendeländern wird also auch in der neuen Welt perpetuiert. Wenn denn die niedrigeren Sozialbeiträge überhaupt abgeführt wird – hier berichtet Experten über erhebliche Zweifel, denen man aber nicht nachgehen kann, denn das liegt in der Autonomie der Behörden in den Entsendeländern. Man muss davon ausgehen, dass alles mit rechten Dingen zugeht.

Und eine weitere Ladung Wasser muss in den neuen Entsendewein gegossen werden: Beim Speditionsgewerbe sollen vorerst weiterhin die Regeln der alten EU-Entsenderichtlinie gelten. Neue Regelungen sollen zu einem späteren Zeitpunkt in einer Reform einer EU-Richtlinie zum Transportsektor festgehalten werden. Anders gesagt: Gerade die Lkw-Fahrer werden von den Segnungen der neuen EU-Entsenderichtlinie vorerst und absehbar nichts haben.
Über die wirklich skandalösen Zustände, unter denen die vielen osteuropäischen Lkw-Fahrer in den wohlhabenderen Ländern der EU arbeiten müssen, wurde ausführlich bereits in diesem Beitrag vom 26. Oktober 2017 eingegangen: Die bewusst Vergessenen: Die Lkw-Fahrer bleiben bei der Reform des EU-Entsenderechts auf der Strecke. Vgl. auch das Dossier EU: Debatte um Durchsetzungs-Richtlinie zur Entsendung von LabourNet Germany.

Fazit: Substanzielle Fortschritte im Entsendebereich sind anzuerkennen, es sollten aber auch die skizzierten erheblichen Einschränkungen und kritikwürdige Ausklammerungen bedacht werden.

Und nur, damit sich jetzt keiner, was das halb volle Glas angeht, zu früh auf den Schluck aus der Pulle freut: Das muss alles noch seinen formalen Gang durch die Institutionen gehen. Und dann muss man in Rechnung stellen, das auch nach der offiziellen Verabschiedung der neuen Richtlinie, die für den Sommer 2018 geplant ist, eine mehrjährige Übergangsperiode vereinbart wurde.
Die derzeit diskutierte Verschärfung der EU-Entsenderichtlinie könnte frühestens im Sommer 2021 in Kraft treten, wird die zuständige EU-Parlamentsberichterstatterin, Agnes Jongerius, zitiert. Aber nur, wenn die Verabschiedung auch im Sommer des Jahres 2018 erfolgt. Was noch nicht wirklich in trockenen Tüchern ist. Aber selbst der Sommer 2021 sollte mal ähnlich behandelt werden wie die Eröffnungstermine gewisse Großbauprojekte. Denn:

»Im günstigsten Fall könnten sich die EU-Sozialminister bei ihrem Treffen am 15. März einigen und das EU-Parlament könnte in der ersten Aprilwoche darüber abstimmen. „Im Normalfall würde es dann zwei Jahre dauern, bis die Mitgliedstaaten die neuen Regeln in nationales Recht übertragen“, sagte Jongerius. „Wir sprechen also vom Sommer 2021.“ Allerdings handle es sich nach Ansicht des EU-Rates um eine derart komplexe Rechtsmaterie, dass die Umsetzung in nationales Recht mindestens drei Jahre dauern werde und dann noch ein Jahr bis zum Inkrafttreten. „Dann sprechen wir über 2022.“«

Also bevor jetzt die Lohndumper zu schnell Herzrasen bekommen – die Mühlen mahlen jetzt erst einmal vor sich hin, noch sind ein paar Jährchen Zeit für die Kosten- und Erlösoptimierung.

Ein Fortschritt bei der Eindämmung von Lohndumping. Oder? Die EU, die Entsenderichtlinie, ein Kompromiss – und seine Ambivalenz

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Das hat man ja nun auch nicht alle Tage: positive Meldungen über die Arbeitsbedingungen vieler Menschen. Normalerweise muss man ja den schlechten Nachrichten zunehmend atemlos hinterherlaufen. Da tut es gut, wenn man solche Artikel-Überschriften zur Kenntnis nehmen darf: EU-Länder stellen neue Regeln gegen Sozialdumping auf. Oder EU-Minister einigen sich auf Maßnahmen gegen Lohndumping. Und das hier hört sich nun wirklich sehr gut an: Gleicher Lohn für gleiche Arbeit am selben Ort: »Wer in einem anderen EU-Land arbeitet, der bekommt häufig weniger Lohn. Die geplante Reform der Entsenderichtlinie soll ausländische Arbeitnehmer vor Lohn- und Sozialdumping schützen und damit einen fairen Arbeitsmarkt in Europa schaffen.« Was kann man mehr wollen? Nun wird hier berichtet über ein Ergebnis des Treffens der Arbeits- und Sozialminister der EU und die zuständige EU-Sozialkommissarin Marianne Thyssen hat das Ergebnis als Kompromiss bezeichnet. Nun weiß jeder, der sich mit der EU beschäftigt hat, dass Kompromiss hier nicht selten der kleinste gemeinsame Nenner bedeutet, zumindest aber die nicht einseitige Auflösung widerstreitender Interessen innerhalb der Union. Vor diesem Hintergrund lohnt es sich, einmal genauer hinzuschauen, um was es da eigentlich genau geht. 

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IAQ: Niedriglohnbeschäftigung 2015 – bislang kein Rückgang im Jahr der Mindestlohneinführung

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Regelmäßig veröffentlicht das Institut für Arbeit und Qualifikation (IAQ) an der Universität Duisburg-Essen eine Abschätzung des Umfangs und der Struktur der Niedriglohnbeschäftigung in Deutschland.

Zur Bestimmung des Umfangs der Niedriglohnbeschäftigung verwenden die Wissenschaftler des IAQ gemäß der OECD-Definition eine Niedriglohnschwelle von zwei Dritteln des mittleren Stundenlohns (Median) für Deutschland insgesamt. Datengrundlage für die Berechnungen ist das Sozio-ökonomische Panel (SOEP), das – anders als z.B. Daten der Bundesagentur für Arbeit (BA) – auch die Einbeziehung von Teilzeitbeschäftigten und Minijobber/innen erlaubt, die überproportional häufig für niedrige Stundenlöhne arbeiten, so die Erläuterung in diesem neuen Bericht:

Thorsten Kalina und Claudia Weinkopf (2017): Niedriglohnbeschäftigung 2015 – bislang kein Rückgang im Zuge der Mindestlohneinführung. IAQ-Report 2017-06, Duisburg: Institut für Arbeit und Qualifikation (IAQ), August 2017

Nun wurden die Berechnungen bis einschließlich des Jahres 2015 aktualisiert. Ein ganz zentrales Ergebnis: »Im Jahr 2015 arbeiteten 22,6% aller abhängig Beschäftigten in Deutschland für einen Stundenlohn unterhalb der Niedriglohnschwelle. Im Vergleich zum Vorjahr hat sich der Anteil der Niedriglohnbeschäftigten damit lediglich um 0,1 Prozentpunkte verringert.«

Dieser Befund muss natürlich auch vor dem Hintergrund gesehen werden, dass am Anfang des Jahres 2015 der gesetzliche Mindestlohn als Lohnuntergrenze in Höhe von damals 8,50 Euro pro Stunde für (fast) alle Beschäftigten in Kraft getreten ist.

Die IAQ-Berechnungen auf der Basis des SOEP beziehen sich auf alle abhängig Beschäftigten (einschließlich sozialversicherungspflichtiger Teilzeitarbeit und Minijobs). Selbständige und Freiberufler sowie mithelfende Familienangehörige wurden ausgeschlossen, da sich für sie ein Stundenlohn nicht sinnvoll berechnen lässt. Nicht berücksichtigt wurden darüber hinaus auch Auszubildende, Praktikanten, Personen in Rehabilitation, Umschulung sowie in weiteren arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, Beschäftigte in Behindertenwerkstätten, Personen im Bundesfreiwilligendienst sowie Beschäftigte in Altersteilzeit. Die Wissenschaftler kommen vor diesem Hintergrund zu der Feststellung:

»Das Ausmaß des Niedriglohnsektors wird in unserer Auswertung eher unter- als überschätzt, da Nebentätigkeiten nicht einbezogen werden.« (S. 3)

Für 2015 ergibt sich auf dieser Grundlage der Befund: »In Ostdeutschland arbeiteten im Jahr 2015 gut 36% der Beschäftigten in Niedriglohnjobs, wobei der Anteil im Jahr 2015 um 0,3 Prozentpunkte sogar leicht gestiegen ist. In Westdeutschland ist der Niedriglohnanteil demgegenüber von 20% im Jahr 2014 auf 19,7% im Jahr 2015 etwas gesunken. Für Deutschland insgesamt lag der Anteil der Beschäftigten mit Niedriglöhnen im Jahr 2015 bei 22,6%.«

Ab wann spricht man von einer Niedriglohnbeschäftigung?

»Die Niedriglohnschwelle in Deutschland ist von 7,22 € im Jahr 1995 auf 10,22 € im Jahr 2015 gestiegen. Grund dafür ist das Lohnwachstum in der Gesamtwirtschaft.« (S. 4)

Wer ist besonders betroffen von dem Risiko, zu einem Niedriglohn arbeiten zu müssen?

»Für einen Stundenlohn unterhalb der Niedriglohnschwelle arbeiteten nach unseren Berechnungen im Jahr 2015 gut 77% der Minijobber/innen, knapp 55% der Jüngeren (bis 25 Jahre), fast 44% der Beschäftigten ohne abgeschlossene Berufsausbildung, knapp 38% der befristet Beschäftigten und gut 35% der Ausländer/innen.«

Vgl. dazu auch die Tabelle 2 in der Abbildung am Anfang dieses Beitrags.

Von Interesse ist auch die Frage, wie sich die Beschäftigten mit geringen Stundenlöhnen auf die unterschiedlichen Beschäftigtengruppen verteilen. Bei vielen ist hinsichtlich dieser Frage sicher das Bild der Arbeitnehmer mit geringer oder gar keiner (formaler) Qualifikation im Kopf. Die Daten zeigen anderes:

»Die Mehrheit der Niedriglohnbeschäftigten in Deutschland sind weiterhin Beschäftigte mit einer abgeschlossenen Berufsausbildung (knapp 63%), Frauen (gut 60%), Beschäftigte aus den mittleren Altersgruppen (knapp 63%), Deutsche (knapp 84%) und unbefristet Beschäftigte (78,5%). Nach Arbeitszeitform differenziert handelt es sich bei 42% der Beschäftigten mit Niedriglohn um Vollzeitbeschftigte, bei gut 34% um geringfügig Beschäftigte und bei knapp einem Viertel um sozialversicherungsflichtig Teilzeitbeschäftigte.«

Abschließend natürlich die Frage – hat denn der gesetzliche Mindestlohn nichts ändern können? Auch hier muss man genauer hinschauen:

»Wie unsere Auswertungen zeigen, hat die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns im Jahr 2015 am Umfang der Niedriglohnbeschäftigung kaum etwas geändert … (das ist) auch nicht überraschend, da der Mindestlohn die Löhne im unteren Bereich zwar komprimiert, sie aber nicht unbedingt über die Niedriglohnschwelle hebt, die deutlich über dem Mindestlohn liegt (2015: 10,22 €). Der Umfang des Niedriglohnsektors wird stärker von der Tarifbindung als vom Mindestlohn beeinflusst, da in tarifgebundenen Branchen mit dem Mindestlohn meistens auch die Löhne der oberhalb des Mindestlohns liegenden Lohngruppen steigen, um die Abstände zu den unteren Lohngruppen zu wahren (so genannte „ripple effects“).«

Zugleich sind wir aber damit konfrontiert, dass der Anteil der Beschäftigten und der Unternehmen steigt, in denen keine Tarifbindung (mehr) gegeben ist. Vgl. hierzu Zur Entwicklung der Tarifbindung und der betrieblichen Mitbestimmung. Die Kernzone mit Flächentarifverträgen und Betriebsräten ist weiter unter Druck vom 5. Juni 2017 sowie „Orientierung“ am Tarif kann auch 25 Prozent weniger bedeuten vom 27. Juni 2017.