Dauer-Leih-Schwestern vom DRK: Auch in Zukunft im Angebot? Da muss die Ministerin selbst Hand anlegen, um das hinzubiegen

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Täglich werden zehntausende Kranke von Schwestern des Deutschen Roten Kreuzes (DRK) gepflegt. »In bundesweit 33 Schwesternschaften beim DRK … sind derzeit etwa 25.000 Schwestern organisiert. Einige Tausend arbeiten in DRK-Einrichtungen, 18.000 werden nach Angaben ihres Verbandes über spezielle Vereinbarungen dauerhaft in anderen Kliniken und Krankenhäusern in ihren Pflegeberufen eingesetzt. Die Schwesternschaften überlassen quasi öffentlichen oder privaten Kliniken ihre Vereinsmitglieder. Sie bekommen dafür ein Entgelt, das die Personal- und Verwaltungskosten umfasst«, so die Darstellung in dem Artikel Sind DRK-Schwestern Leiharbeiter? Das hört sich an wie Arbeitnehmerüberlassung, also Leiharbeit. Das wurde aber bislang nicht so gesehen. Bisher haben sie einen Sonderstatus – sie gelten nach der Rechtsprechung auch des Bundesarbeitsgerichts als Mitglieder eines gemeinnützigen Vereins und damit wurde ihr jahrelanger Einsatz in anderen Kliniken nicht als Leiharbeit gewertet.

Wenn man sie hingegen als Leiharbeiterinnen einstufen würde, dann würden sie unter das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (AÜG) fallen und mithin auch unter die Höchstüberlassungdauer von 18 Monate nach dem AÜG in seiner am 1. April 2017 in Kraft tretenden Fassung.

Man muss sich klar machen, mit was für einer Beschäftigungskonstruktion wir es hier zu tun haben: Die DRK-Schwestern sind (bis vor kurzem) nach der Definition des Bundesarbeitsgerichts keine Beschäftigte nach dem Betriebsverfassungsgesetz und verfügen über keine Arbeitsverträge und -rechte. Sie besitzen keinen Kündigungsschutz und dürfen auch keinen Betriebsrat wählen. Sie leisten Arbeit aufgrund ihrer DRK-Mitgliedschaft, ihr Gehalt auf Tarifniveau wird ihnen offiziell als „Aufwandsentschädigung für karitativen Einsatz“ von der Schwesternschaft gezahlt. Bei Konflikten zählt ausschließlich die Vereinssatzung.

Aber das ganz Konstrukt wurde in Frage gestellt und der Streit darüber vor die Gerichte getragen. Nicht von einer Schwester selbst, sondern von dem Betriebsrat der Ruhrlandklinik in Essen. Der »verweigerte seine Zustimmung, eine DRK-Schwester auf unbestimmte Zeit im Pflegedienst zu beschäftigen. Er sah darin einen Verstoß gegen das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz. Die Klinik zog wegen der verweigerten Betriebsratszustimmung vor Gericht – und gewann in den ersten beiden Instanzen.«

2015 landete der Fall dann vor dem Bundesarbeitsgericht und das hat sich der Rechtsauffassung der Vorgängerinstanzen angeschlossen und die Nicht-Anwendbarkeit des AÜG bestätigt. Allerdings war man sich wohl nicht sicher in Erfurt, denn: Das BAG hat den Europäischen Gerichtshof (EuGH) angerufen: »Es wollte wissen, ob die deutsche Regelung zu den Rotkreuzschwestern mit der europäischen Leiharbeitsrichtlinie vereinbar ist. Der EuGH erkannt im November 2016 (Urteil vom 17. November 2016 – C-216/15) den Sonderstatus der DRK-Schwestern nicht an, übertrug die Entscheidung aber den deutschen Richtern.«

Lange Vorrede, kurze Überleitung in die Gegenwart: Am 21. Februar 2017 hat das Bundesarbeitsgericht seine Entscheidung verkündet: Unter der erst einmal nichtssagenden Überschrift Arbeitnehmerüberlassung – DRK-Schwester erfahren wir: Nun ist Schluss mit dem Sonderstatus.

»Wird eine DRK-Schwester, die als Mitglied einer DRK-Schwesternschaft angehört, von dieser in einem vom Dritten betriebenen Krankenhaus eingesetzt um dort nach dessen Weisung gegen Entgelt tätig zu sein, handelt es sich um Arbeitnehmerüberlassung. Der Betriebsrat des Krankenhauses kann dieser Einstellung die erforderliche Zustimmung verweigern, wenn der Einsatz gegen das Verbot der nicht vorübergehenden Arbeitnehmerüberlassung nach § 1 Abs. 1 Satz 2 AÜG verstößt.«

Das Schlüsselsatz in der Entscheidung des Bundesarbeitsgerichts:

»Der Betriebsrat hat die Zustimmung zu Recht verweigert. Bei der Gestellung der DRK-Schwester handelt es sich um Arbeitnehmerüberlassung.«

Und nun? Die „Rettung“ naht in Gestalt der Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles, die sich doch gerade erst hat feiern lassen, dass sie die Leiharbeit aber jetzt so richtig begrenzt hat – und dabei immer wieder auf die ab April geltende Überlassungshöchstdauer hinweist. Dem eingangs zitierten Artikel Sind DRK-Schwestern Leiharbeiter? kann man das hier entnehmen:

»Weil die Gerichtsentscheidung von Brisanz für das Gesundheitswesen ist, wurde vorgebaut: Ende vergangener Woche verständigten sich Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) und DRK-Präsident Rudolf Seiters auf einen Weg zum Erhalt des Schwesternschaftmodells. Nach Angaben beider Seiten soll das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz zwar auf die DRK-Schwestern Anwendung finden. Ein Passus jedoch nicht: Die Befristung von Einsätzen auf 18 Monate.«

Über diesen Ansatz berichtet Kai von Appen in seinem Artikel Die Dauer-Leih-Schwestern: »Für das Deutsche Rote Kreuz (DRK) macht Andrea Nahles eine Ausnahme: Für Krankenschwestern, die das Rote Kreuz ähnlich wie eine Leiharbeitsfirma an Krankenhäuser entsendet, will sie einen Teil des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes außer Kraft setzen.«

Man fragt sich an dieser Stelle dann schon, wie das praktisch umgesetzt werden kann. Dazu Kai von Appen:

»Das Arbeitnehmer­überlassungsgesetz finde zwar Anwendung, aber ohne die Überlassungshöchstdauer von 18 Monaten. Entsprechend soll das DRK-Gesetz geändert werden. „Dank der zugesagten Ausnahmeregelung wäre auch zukünftig die unbefristete Gestellung von Rotkreuzschwestern möglich“, sagt die Präsidentin des Schwesternschaft-Verbands, Gabriele Müller-Stutzer.«

Dazu auch die entsprechende Pressemitteilung des Verbandes der Schwesternschaften vom DRK, die am Tag der Urteilsverkündung des BAG unter dieser Überschrift veröffentlicht wurde: BAG revidiert jahrzehntelange Rechtsprechung. Zugesagte Ergänzung im DRK-Gesetz würde aber auch weiterhin unbefristete Gestellung von Rotkreuzschwestern ermöglichen.

Schaut man allerdings in das DRK-Gesetz, ein überaus schmales und aus nur fünf Paragrafen bestehendes Werk, dann fragt man sich schon, was die offensichtlich schon vereinbarte vollständige Ausnahmeregelung für die Schwesternschaften dort zu suchen hätte. Das Gesetz ist ein Bundesgesetz, das in Deutschland auf der Basis der Genfer Konventionen die Rechtsstellung des Deutschen Roten Kreuzes (DRK), des Malteser Hilfsdienstes (MHD) und der Johanniter-Unfall-Hilfe (JUH) sowie die Aufgaben des DRK regelt.

»Das Deutsche Rote Kreuz e. V. ist die … freiwillige Hilfsgesellschaft der deutschen Behörden im humanitären Bereich«, so heißt es im § 1 DRKG. Es geht um die Einbindung des DRK und der beiden anderen Hilfsorganisationen in das hoheitliche Gefüge des Staates, unterstützend tätig zu werden.
Eine Formulierung, dass die Schwestern des DRK vom Anwendungsbereich des AÜG ausgenommen werden, passt nicht in dieses Gesetz. Aber irgendwo muss man die – nach dem bestehenden Recht gar nicht zulässige Sonderbehandlung bei den Verleihzeiten – ja unterbringen.

Kai von Appen schreibt dazu:

»Für den Hamburger Arbeitsrechtsanwalt Klaus Bertelsmann, der bereits mehrere Verfahren zur Gleichstellung der DRK-Schwestern geführt hat, ist die Ausnahmeregelung „unerfindlich“. „Die DRK-Schwestern könnten dann – wie bisher – über Jahre und Jahrzehnte hinweg in anderen Krankenhäuser tätig sein, ohne dort angestellt zu sein“, bemängelt Bertelsmann. Anscheinend sei der Druck der DRK-Leitung auf Nahles groß genug gewesen, „um unsinnige Ausnahmen zu schaffen und auch die absurde Stellung der DRK-Mitgliedsschwestern als Nichtarbeitnehmer nicht anzufassen“.«

Eine unbefristete vollständige Herausnehme dieser Personengruppe aus dem Geltungskreis des AÜG wäre ein rechtssystematisch „mutiger“ Ansatz, um das nett zu formulieren. Mögliche Folgeprobleme (beispielsweise die absehbare Forderung anderer Branchen und Unternehmen, eine vergleichbare Sonderregelung für die eigenen Beschäftigten zu bekommen) liegen auf der Hand.

Der Fremdkörpercharakter einer solchen einmaligen Sonderreglung wird erkennbar, wenn man sich anschaut, worauf man sich im nunmehr vergangenen Jahr bei den Änderungen des Auges geeinigt hat. Grundsätzlich gilt: Die zeitliche Limitierung der Überlassungsdauer ist zwingend, da ansonsten der nur temporäre Einsatz des entliehenen Personals in eine Dauerbeschäftigung außerhalb der eigenen Belegschaft (aber zugleich eingebunden in den Betrieb) möglich wird.

Die Zielsetzung des Koalitionsvertrags der Unionsparteien und der SPD aus dem Dezember 2013 hinsichtlich der Überlassungsdauer lässt sich auf diese Formel eindampfen: 18 (+ x).
Damit ist das hier gemeint: Die Präzisierung des „vorübergehenden“ Verleihs soll durch eine Fixierung der zulässigen Höchstdauer auf 18 Monate präzisiert werden – zugleich werden „abweichende Lösungen“ durch tarifvertragliche Regelungen in Aussicht gestellt.

Was ist daraus geworden? Auch hier wieder ein Formel-Ansatz zur Illustration: 18 + (ohne Obergrenze) oder (24).
Die Dauer des Einsatzes von Leiharbeit soll auf 18 Monaten begrenzt werden. Sogleich folgt allerdings die Umsetzung der (+ x)-Öffnungsklausel, denn in einem Tarifvertrag (der Tarifparteien der Einsatzbranche wohlgemerkt) können abweichenden Regelungen und eine längere Einsatzdauer vereinbart werden. Damit gibt es im Fall der tarifvertraglichen Regelung nach oben keine definierte Grenze bei der Überlassungsdauer, festgelegt werden muss nur eine Höchstdauer, die von den 18 Monaten nach oben abweichen kann.
Diese Option gilt aber nicht nur für tarifgebundene Unternehmen auf der Entleiher-Seite, denn: Im Geltungsbereich eines Tarifvertrages der Einsatzbranche können auch nicht tarifgebundene Entleiher von der Höchstüberlassungsdauer abweichende tarifvertragliche Regelungen durch Betriebs- oder Dienstvereinbarungen übernehmen. Bei denen wird dann aber eine zweite Höchstüberlassungsdauergrenze eingezogen, die bei 24 Monate liegt.
Insofern ist es irreführend, wenn immer wieder behauptet wird, dass nach 18 Monaten Schluss sein muss mit Leiharbeit in einem Entleih-Unternehmen. Aber selbst wenn sich die Tarifparteien der entleihenden Branche auf ein Überschreiten der 18 Monate verständigen, muss (irgendeine) Höchstüberlassungsdauer ausgewiesen werden.

Genau davon will man nun bei den DRK-Schwestern irgendwie abweichen, denn ansonsten wäre ja die im Grunde unbefristete Gestellung des Personals nicht mehr möglich.

Es wird spannend sein, ob eine – derzeit noch nicht im gesetzgeberischen Detail bekannte – konkrete Herausnehme der DRK-Schwestern aus diesem Regelwerk vor den Gerichten Bestand haben wird. Fragezeichen wären hier mehr als berechtigt.

Jobcenter: Die Notschlachtung eines Sparschweins für das Auffüllen eines anderen? Wieder ein skandalöser Rekord bei den Umschichtungen von Fördermitteln hin zu den Verwaltungsausgaben

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Die Überschrift des Artikels muss man tatsächlich wörtlich nehmen: Jobcenter verheizen Fördergeld für Arbeitslose. »Viel Geld für eigenes Personal statt für die Arbeitslosen: Dass die Jobcenter in den Fördertopf greifen, hat fast schon Tradition. Im vergangenen Jahr waren es 764 Millionen Euro mehr als geplant.«

Und weiter kann man dem Bericht entnehmen: Die mehr als 400 Jobcenter in Deutschland haben im vergangenen Jahr 5,1 Milliarden Euro an Bundesmitteln für ihre Personal- und Verwaltungskosten ausgegeben. Das waren 764 Millionen Euro mehr, als dafür im Bundeshaushalt eigentlich vorgesehen waren. Der zusätzliche Bedarf wurde von den Jobcentern dadurch gedeckt, dass sie weniger Geld für die Förderung von Langzeitarbeitslosen ausgaben als im Bundeshaushalt vorgesehen. Nun wird sich der eine oder andere Frage, wie das sein kann, dass die Jobcenter, um ihre Verwaltungsausgaben zu decken, einfach so in einen ganz anderen Topf greifen und dort Gelder entnehmen können, die doch für ein ganz anderes Anliegen bestimmt sind. „Gegenseitige Deckungsfähigkeit“ nennt man haushaltsrechtlich das, was so ein Vorgehen ermöglicht. Weniger geschwollen könnte man das auch als Fördergeldklau bezeichnen.

Seit Jahren nutzen die Jobcenter stetig steigende Summen der Eingliederungsmittel, mit denen eigentlich arbeitsmarktpolitische Maßnahmen für Menschen im Hartz IV-System finanziert werden sollen, um ihre Verwaltungskosten zu decken. Und Jahr für Jahr – die Abbildung am Anfang des Beitrags verdeutlicht die Größenordnung der Geldbeträge, um die es hier geht – muss erneut ein jeweils historischer Höchststand bei den Umschichtungen vermeldet werden.

Der neue Wert von 764 Mio. Euro geht zurück auf eine Schriftliche Frage der grünen Bundestagsabgeordneten Brigitte Pothmer an die Bundesregierung und die Antwort des BMAS. Darin wird ausgeführt, dass den Jobcentern zur Finanzierung ihres Personals, der Büromieten und der Heizung, also den Verwaltungskosten, für das vergangene Jahr 4,366 Mrd. Euro im Haushalt zur Verfügung gestellt wurden. Die Hartz IV-Verwalter haben aber tatsächlich 5,313 Mrd. Euro dafür ausgegeben. Offensichtlich war der Finanzbedarf der Jobcenter deutlich – nämlich um 764 Mio. Euro – höher als das, was man für sie im Haushalt angesetzt hat. Nun könnte der unbedarfte Beobachter auf die naheliegende Idee kommen, dass man – wenn man sich verschätzt hat bei der Planung – die fehlenden Mittel eben zusätzlich zur Verfügung stellen muss. Nicht aber in diesem Fall, das Bundesarbeitsministerium schreibt in der Antwort lapidar: „Die Mehrausgaben wurden aus dem Titel „Leistungen zur Eingliederung in Arbeit“ (Eingliederungstitel) gedeckt.

Also schauen wir uns einmal an, was denn dafür zur Verfügung stand und was tatsächlich verausgabt wurde: Im Eingliederungstitel wurden 2016 einschließlich von nicht verausgabten Mitteln in Höhe von 350 Mio. Euro aus dem Vorjahr 4,496 Mrd. Euro für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen ausgewiesen. Tatsächlich ausgegeben aber wurden im vergangenen Jahr nur 3,368 Mrd. Euro. Aus der offensichtlichen Differenz zwischen Soll und Ist hat man nun wie beschrieben 764 Mio. Euro in den Verwaltungskostentopf umgepflanzt und es bleiben dann immer noch 363 Mio. Euro nicht verausgabte Mittel übrig, die nun in das nächste Haushaltsjahr, also das laufende Jahr 2017, übertragen werden.

Zur Einordnung dieser Zahlen muss man wissen, dass die Mittel für Eingliederungsleistungen im Hartz IV-System im Jahr 2010 bei 6,4 Mrd. Euro lagen und dann bis zum Jahr 2013 auf 3,3 Mrd. Euro gleichsam halbiert worden sind – die umfangreichste Kürzung in der Geschichte der deutschen Arbeitsmarktpolitik. Und wir reden hier „nur“ über die zur Verfügung gestellten Mittel, noch gar nicht über die Frage, was man denn überhaupt mit dem Geld machen kann und vor allem, was man tatsächlich fördert. Wenn man diesen Aspekt berücksichtigt, müsste man der Vollständigkeit halber darauf hinweisen, dass parallel das Förderrecht im SGB II in mehreren gesetzgeberischen Schritten deutlich restriktiver ausgestaltet wurde, vor allem im Bereich der für einen nicht kleinen Teil der Hartz IV-Empfänger so wichtigen öffentlich geförderten Beschäftigung, von länger laufenden und mit einem Berufsabschluss versehenen Qualifizierungsmaßnahmen ganz zu schweigen. das hat dazu geführt, dass nicht nur deutlich weniger Mittel zur Verfügung stehen, sondern auch das, was dann noch gemacht wird (werden kann), oftmals mehr als fragwürdige Maßnahmen sind, die dem Muster „quick and dirty“ folgen.

Man könnte an dieser Stelle dieses Fazit zu Protokoll geben:

»Der eigentliche Skandal ist der beklagenswerte Tatbestand einer mittlerweile doppelt skelettösen Unterfinanzierung – sowohl des Budgets für arbeitsmarktpolitische Fördermaßnahmen wie auch der Jobcenter an sich. Und das in Zeiten, in denen viele Jobcenter bereits „Land unter“ gemeldet haben bevor die nächste große – wie nennt man das heute? – „Herausforderung“ auf sie zukommt, also die Betreuung und Versorgung mehrere hunderttausend Flüchtlinge.«

Das stammt übrigens aus einem Blog-Beitrag vom 30. Januar 2016: Skelettöse Umverteilung: Aus dem Topf der völlig unterfinanzierten Eingliederungsmittel die auch unterfinanzierten Verwaltungskosten der Jobcenter mitfinanzieren.

Nun könnte mit Blick auf die hier interessierenden Umschichtungen der eine oder andere einwenden, dass die Mittel, die man aus dem Eingliederungstopf für die Arbeitslosen entnommen hat, ja nicht nur der Büromiete der Jobcenter zugute kommt, sondern dass damit auch – so die verteidigende Argumentation vieler Jobcenter – Personal finanziert wird, mit dem man eine bessere Betreuung der Hartz IV-Empfänger organisieren könne, was deren Perspektiven erhöhen würde.

Da muss man dann auch mal genauer hinschauen – und kommt zu so einem Befund: Jobcenter: Umschichten für eine bessere Betreuung? Klingt plausibel, stimmt aber nicht. Jobcenter begründen die enormen Umschichtungen mit höheren Personalkosten für eine intensivere Betreuung der Kunden. Doch die Argumentation hält einer Überprüfung nicht stand.

Wenn die Begründung „Die Betroffenen profitieren von mehr Geld im Verwaltungsetat, denn so finanziere man mehr Personal und damit eine intensivere und bessere persönliche Betreuung“ stimmt, dann muss sich das auf der Ebene der Jobcenter messen lassen, denn wie viele Mittel aus dem Eingliederungstopf umgeschichtet werden, schwankt zwischen den Jobcentern erheblich. Mehr als die Hälfte der Jobcenter haben in der Vergangenheit 10 bis unter 30 Prozent der Eingliederungsmittel umgeschichtet – das geht rauf bis zu 68 Prozent in einzelnen Einrichtungen.

Man kann sich der Prüfaufgabe, ob es einen Zusammenhang gibt zwischen dem Ausmaß der Umschichtungen und dem für die Betreuung zur Verfügung stehenden Personals nähern, in dem man einen Blick wirft auf die Betreuungsschlüssel der Jobcenter.

»Gut ist die Betreuungsrelation, wenn sie den Zielvorgaben der Bundesagentur für Arbeit (BA) nach § 44c SGB II entspricht oder darunter liegt. Für Jugendliche unter 25 Jahren ist ein Verhältnis von einem Betreuer zu 75 Personen vorgesehen, bei Über-25-Jährigen soll ein Betreuer für maximal 150 Personen zuständig sein.«

Wenn starke Umschichtungen also tatsächlich zu einer intensiveren Betreuung führen, sollten Jobcenter mit hohen Umschichtungsanteilen Betreuungsschlüssel erreichen, die den Vorgaben der BA entsprechen oder diese übertreffen – oder sich das Verhältnis von Betreuer zu Betreutem dort zumindest verbessert haben. Leuchtet ein. Und wie ist das Ergebnis? Mehr als ernüchternd:

Eine Verbindung zwischen den Umschichtungen und den Betreuungsschlüsseln gibt es nicht. Weder haben die Jobcenter mit besonders hohen Umschichtungen besonders gute, noch die Jobcenter mit geringen Umschichtungsanteilen besonders schlechte Betreuungsrelationen.

Für alle Jobcenter (allerdings nur die Jobcenter in gemeinsamer Einrichtung der Bundesagentur für Arbeit und der Kommunen, denn der Betreuungsschlüssel für die 104 zugelassenen kommunalen Träger liegen nicht vor, was ein eigenes Problem ist, denn die rein kommunalen Jobcenter sind datentechnisch in vielerlei Hinsicht eine black box), gilt, was sich sowohl bei den stärksten und geringsten Umschichtern als auch den Jobcentern mit den besten und schlechtesten Betreuungsquoten beobachten lässt: Es gibt keinen statistisch nachweisbaren Zusammenhang zwischen der Umleitung von Fördermitteln für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in den Verwaltungsetat und einer intensiveren Betreuung der Menschen im Hartz-IV-System.

Der Grund für die Umschichtungen scheint wohl tatsächlich ein anderer zu sein, den nur wenige Verantwortliche in den Jobcentern aussprechen. Einer von ihnen ist Bodo Vermaßen, stellvertretender Geschäftsführer des Jobcenters Mönchengladbach: „Die vom Bund zugestandenen Mittel für den Verwaltungsaufwand reichen einfach nicht mehr aus“, so wird er in dem Artikel Jobcenter wehrt sich gegen Vorwürfe zitiert. Das Verwaltungsbudget sei seit Jahren nicht an die Entwicklung der Kosten angepasst worden. Der Bund wisse, dass die Jobcenter deshalb zur Umschichtung von Fördermitteln gezwungen seien.

So was nennt man Vorsatz. Auf Kosten der Hartz IV-Empfänger, die am Ende Opfer einer doppelten Kürzung der Eingliederungsmittel werden.



Nachtrag am 01.03.2017: Paul M. Schröder vom Bremer Institut für Arbeitsmarkforschung und Jugendberufshilfe hat eigene Berechnungen die Umschichtungen von den Eingliederungsmitteln zu den Verwaltungsausgaben betreffend vorgelegt und mir zugeleitet. Ich habe seine Ergebnisse in Ergänzung zu der am Anfang dieses Beitrags platzierten Abbildung grafisch aufgearbeitet. 
Zu den Datengrundlagen bei Schröder vgl. auch diese Veröffentlichung des BIAJ vom 6. Februar 2017: Hartz IV: „SGB II-Gesamtverwaltungskosten“ stiegen 2016 auf über 6 Milliarden Euro.
Schröder weist darauf hin, dass es bisher an einer differenzierten, transparenten Darstellung der Gesamtverwaltungskosten (VKFV), analog zu den Ausgaben für Eingliederungsleistungen, mangelt. Aber auch die Umschichtungszahlen, die Schröder berechnet hat, verdeutlichen den massiven Griff in die Kassen zur Gegenfinanzierung der über zu niedrig angesetzte Haushaltsmittel nicht ausreichend gedeckten Verwaltungskosten der Jobcenter.

Bringt der Storch doch die Kinder? Über die eben nicht trivialen Unterschiede zwischen Korrelation und Kausalität

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Da hat der designierte Kanzlerkandidat der SPD, Martin Schulz, nur ein paar – teilweise nebulöse – Andeutungen darüber gemacht, was er mit Blick auf die „Agenda 2010“ an der einen oder anderen Stelle verändern würde, schon wird das als große Sau durchs mediale Dorf getrieben: Schulz verabschiede sich von der Agenda 2010 des rot-grünen Bundeskanzlers a.D. Gerhard Schröder. Schulz und seine Sozialdemokraten bekommen sofort zu spüren, was Gegenfeuer bedeutet, aus allen Rohren wird geschossen, als hätte der Kandidat irgendeine Reliquie aus der Kirche gestohlen und geschändet. Dabei sind seine konkreten Vorschläge mehr als überschaubar und eines gewiss nicht – eine Infragestellung der Agenda 2010 als solche (vgl. dazu meine Beiträge zum einen zum Thema Verlängerung des Arbeitslosengeld I-Bezugs: Am Welttag für soziale Gerechtigkeit mehr Gerechtigkeit für (ältere) Arbeitslose? Martin Schulz und der alte Wein in alten Schläuchen vom 20. Februar 2017 sowie zum Thema Abschaffung der Möglichkeit, sachgrundlos zu befristen den Beitrag Die befristeten Arbeitsverträge zwischen Schreckensszenario, systemischer Notwendigkeit und Instrumentalisierung im Kontext einer verunsicherten Gesellschaft vom 23. Februar 2017). Die von den Metallarbeitgebern mit Millionenbeträgen gepamperte Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft (INSM) greift sofort in die Portokasse und schaltet eine ganzseitige Anzeige in der FAZ und in der Süddeutschen Zeitung.

Die Hauptbotschaft lautet: Die Arbeitslosigkeit in Deutschland – aber seien wir schon an dieser Stelle genau: die offizielle Arbeitslosigkeit, die tatsächliche ist weitaus höher als das, was uns monatlich als Zahl der Arbeitslosen und Arbeitslosenquote präsentiert wird, vgl. dazu auch beispielsweise diesen Beitrag vom 7. Februar 2017 – ist in den vergangenen Jahren wegen der Agenda 2010 mit dem Hartz IV-System als Kernbereich zurückgegangen.

Und die Lobbyisten erhalten wieder einmal Schützenhilfe aus dem Lager der Wirtschaftswissenschaftler, beispielsweise in Gestalt von Isabel Schnabel, an der Universität Bonn Professorin für Financial Economics und zugleich Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, umgangssprachlich auch als „fünf Wirtschaftsweise“ bekannt. Die hat den nebenstehenden Tweet abgesetzt mit der klaren Botschaft, dass eine Abkehr von den Reformen, die mit der Agenda 2010 verbunden werden, ein „riesiger Fehler“ wäre, denn man kann ja dem Chart entnehmen, dass die Arbeitslosigkeit (rechte Skala, gemessen an der offiziellen Arbeitslosenquote, während auf der gestauchten linken Skala die absolute Zahl der Erwerbstätigen abgetragen ist) nach 2005 deutlich zurückgegangen sei.

Der Eindruck soll hängen bleiben und das tut er sicher auch bei vielen – es gibt einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen den Hartz-Reformen und den so ausgewiesenen Rückgang der offiziellen Arbeitslosenquote. Aber etwas, was man am Anfang seines Studiums lernen sollte, darf an dieser Stelle nicht unerwähnt bleiben: Es gibt einen nicht trivialen Unterschied zwischen Korrelation und Kausalität.

Anders ausgedrückt: Wenn man die Zahl der Störche mit den Geburtenraten in den Stadt- und Landkreisen der Bundesrepublik Deutschland korreliert, dann wird man einen solchen statistischen Zusammenhang finden: je höher der Anteil der Störche, desto höher die Geburtenrate. Dieses plakative Beispiel für eine offensichtliche Scheinkorrelation ist immer wieder publiziert worden, vgl. nur als ein Beispiel die 2001 publizierte Arbeit von Robert Matthews, Der Storch bringt die Babys zur Welt, in der er zeigen kann, dass es eine statistisch hoch signifikante Korrelation gibt zwischen den Anzahl der Störche und der Geburtenrate in europäischen Ländern.
Nun wird die große Mehrheit der Leser natürlich wissen, dass es sich bei dieser offensichtlichen statistischen Korrelation eben nicht um eine kausale Beziehung handelt. Zugleich handelt es sich aber auch nicht um eine ganz triviale Scheinkorrelation, den rechnerischen – aber eben nicht kausalen – Zusammenhang könnte man durch intervenierende Kontextvariablen zumindest teilweise erklären.

Und – so meine Kritik – auch die Wirtschaftsweise suggeriert eine (scheinbare) Kausalität auf der Grundlage einer erst einmal offensichtlich erkennbaren Korrelation zweier unterschiedlich dimensionierter Werte auf der Zeitachse.

Aber was, wenn das eine nichts oder nur wenig mit dem anderen zu tun hat? Anders formuliert: Wäre es nicht auch denkbar, dass der erkennbare Anstieg der Beschäftigung (übrigens gemessen an der Zahl der Erwerbstätigen) sowie die Abnahme der Quote der offiziell registrierten Arbeitslosigkeit aus anderen Quellen gespeist wird als aus der Agenda 2010? Dass es dazu auch oder ähnlich gekommen wäre, wenn man nicht Hartz IV eingeführt hätte?

Die Abbildung suggeriert nämlich auch für den einen oder anderen, dass die Arbeitslosen, die ja laut Quote weniger geworden sind, in den anderen Aggregatzustand gewechselt sind, also (wieder) zu Erwerbstätigen geworden sind. Das kann man aber dieser Statistik gar nicht entnehmen. Möglicherweise sind die aus der Arbeitslosigkeit in die Nicht-Beschäftigung abgegangen, beispielsweise in den Rentenbezug. Oder die Quote, in deren Nenner ja die Beschäftigten stehen, ist auch deshalb so stark gestiegen, weil die Zahl der Beschäftigten stark gestiegen ist, was aber nicht unbedingt etwas mit der Agenda 2010 zu tun haben muss, sondern auf andere Ursachen zurückgeführt werden könnte.

Man könnte – um nur auf zwei Punkte der eben hoch kontroversen Debatte über den (Nicht-)Einfluss der Agenda 2010 einzugehen – zum einen die Frage stellen, was denn die Einführung des Hartz IV-Systems und die Daumenschrauben, die man damit einem Teil der Arbeitslosen angelegt hat, mit dem Beschäftigungswachstum in der Industrie zu tun haben soll? Die Arbeitnehmer in der Automobilindustrie, dem Maschinenbau oder der Chemie bewegen sich auch lohnmäßig in ganz anderen Regionen. Spielt da möglicherweise die seit den 1990er Jahren erkennbare Lohnzurückhaltung der Gewerkschaften bei den Tarifabschlüssen oder außenwirtschaftlich relevante Faktoren wie die Einführung des Euro eine viel größere Rolle und die Agenda 2010 gar keine?

Und als zweites Beispiel sei an dieser Stelle auf die demografische „Entlastung“ der Arbeitsangebotsseite hingewiesen. Bereits seit vielen Jahren verlieren wir beim Arbeitsangebot, dem Erwerbspersonenpotenzial, jedes Jahr erheblich mehr Menschen, die aus Altersgründen aus dem Erwerbsleben ausscheiden, als jüngere nachkommen. Man sieht in der Abbildung, dass sich diese Entwicklung in den vergangenen Jahren auf jährlich über 300.000 Erwerbspersonen ausgeweitet hat – und ein Ende ist definitiv nicht abzusehen, ganz im Gegenteil, denn der Abgang der geburtenstarken Jahrgänge aus dem Erwerbsleben kommt erst noch in den vor uns liegenden Jahren. Dass trotzdem die Zahl der Beschäftigten noch gestiegen und nicht geschrumpft ist, liegt an den kompensierenden Effekten der „Verhaltenskomponente“ (also der Zunahme der Erwerbsbeteiligung der Frauen, vor allem der Mütter mit kleinen Kindern und das spätere Ausscheiden der älteren Arbeitnehmer) sowie dem „Migrationseffekt“, also der Zuwanderung von – potenziellen bzw. tatsächlichen – Arbeitskräften nach Deutschland.

Aber die Wirkkraft der Demografie der letzten Jahrzehnte auf dem Arbeitsmarkt ist enorm – so hat das IAB erst vor kurzem rechnerisch einen Ausblick gegeben auf die Entwicklung des Erwerbspersonenpotenzials bis 2060. Eine rein quantitative Stabilisierung des Arbeitsangebots würde eine jährliche Nettozuwanderung von 500.000 Personen voraussetzen und dann wäre nur ein rechnerischer Ausgleich erwartbar – vgl. dazu ausführlicher den Beitrag Das Arbeitsangebot wird kleiner werden – auch wenn mehr Zuwanderer nach Deutschland kommen (sollten). Also wahrscheinlich, nach einer neuen Studie des IAB vom 17. Februar 2017.

Es geht an dieser Stelle nicht darum, die Gegenbehauptung aufzustellen, dass die „Hartz-Reformen“ überhaupt keinen Effekt hatten. Darüber kann man streiten. Aber es ist schlichtweg a) entweder Ignoranz oder schlimmer noch b) bewusste Manipulation, wenn man behauptet, dass der arbeitslosigkeitsreduzierende Effekt der Agenda 2010 im Sinne einer kausalen Beziehung belegt sei. Genau davon kann man bei Sichtung der vorliegenden Forschungsevidenz definitiv nicht ausgehen. Es gibt nun wirklich nicht wenige Arbeitsmarktforscher, die eine solche Kausalität in Abrede stellen.

Auf der anderen Seite kann man an den Debatten diese Tage erahnen, was der SPD blühen würde, wenn sie die Agenda wirklich substanziell in Frage stellen würde, also nicht nur einige kleinere Modifikationen am Regelwerk vorzunehmen gedenkt, die bereits für so ein Sperrfeuer sorgen. Also wenn sie das Hartz IV-System einer grundlegenden Revision unterziehen würde. Was natürlich nicht dagegen sprechen würde, so etwas in Erwägung zu ziehen.

Abbildung 1: INSM-Anzeige Zeit für Realismus, Martin Schulz
Abbildung 2: Tweet von Isabel Schnabel vom 22.02.2017