SGB II

Die Arbeitslosenversicherung als Ausnahme statt Normalität. Und eine mehr als krude Argumentation hinsichtlich der Arbeitslosen auf Teilzeitsuche und Vollzeit suchender Teilzeitarbeitsloser. Für die Arbeitslosenversicherung biegt man das so hin, dass es weniger kostet

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Immer wieder, genauer: monatlich, werden wir konfrontiert mit „den“ Arbeitslosenzahlen. Auch hier muss man genauer sein: Wir erfahren die Zahl der offiziell registrierten Arbeitslosen. Im November 2014 waren das 2,717 Mio. Menschen. Eigentlich waren es natürlich mehr. In der Abbildung sind die Zahlenverhältnisse dargestellt. Bei den 2,7 Mio. Arbeitslosen, die durch die Medien transportiert werden, fehlen schon mal die 921.556 Menschen in der „Unterbeschäftigung“, die zwar auch faktisch arbeitslos sind, aber nicht mitgezählt werden. Also hatten wir eigentlich 3,6 Mio. Arbeitslose, was ja nun schon eine andere Zahl ist als die 2,7 Mio., auf die sich die Berichterstattung immer bezieht. Darüber hinaus verdeutlicht das Schaubild auch, dass es noch ganz andere Größen gibt, die man berücksichtigen sollte. So gab es 5,036 Mio. Empfänger von Arbeitslosengeld I und II, darunter mit 4,324 Mio. die große Mehrheit im Alg II-Bezug, also im „Hartz IV“-System. Zu dieser ans sich schon großen Zahl kommen dann noch mal weitere 1,703 Mio. nicht erwerbsfähige Hilfeempfänger, also Kinder unter 15 Jahren, hinzu, die statt Alt II Sozialgeld bekommen. Auf diese von der einen immer wieder gerne zitierten Zahl von (aktuell) 2,7 Mio. „Arbeitslose“ doch erheblich abweichenden Größenordnung wird in der kritischen Berichterstattung auch immer wieder hingewiesen. Hier aber interessiert eine ganz bestimmte Relation: 70% der registrierten Arbeitslosen befinden sich im Grundsicherungssystem (SGB II), nur noch 30% im Arbeitslosenversicherungssystem (SGB III). Die Anteilswerte der im Hartz IV-System befindlichen registrierten Arbeitslosen reichen von 51,6 Prozent in Bayern bis zu 81,7 Prozent in Bremen. Und die Tatsache, dass nicht einmal mehr jeder dritte Arbeitslose unter dem Dach der Arbeitslosenversicherung abgesichert ist, muss als ein sozialstaatlicher Skandal thematisiert werden.

Denn eigentlich sollte die Arbeitslosenversicherung als das der Grundsicherung vorgelagerte System das Risiko der Arbeitslosigkeit, besser: Erwerbsarbeitslosigkeit, auffangen und absichern. Auf die Leistungen der Arbeitslosenversicherung hat man einen Rechtsanspruch und es findet keine Bedürftigkeitsprüfung statt. Anfang der 1990er-Jahre erhielten über 80 Prozent aller Erwerbslosen Leistungen vom Arbeitsamt, die weitgehend Versicherungscharakter hatten und deren Höhe vom früheren Verdienst abhing. Heute gilt das nur noch für 30 Prozent der offiziell erfassten Arbeitslosen. Das ist ein gewaltiger Systemwechsel. In dem Beitrag Rückzug der Arbeitslosenversicherung wurde bereits 2011 darauf hingewiesen:

»Vor den Arbeitsmarktreformen der vergangenen Dekade bekam der größte Teil der Erwerbslosen Arbeitslosengeld, ein kleinerer Teil Arbeitslosenhilfe. Deren Bezug war zwar an die Bedingung geknüpft, dass der betreffende Arbeitslose nicht über nennenswerte Zusatzeinkünfte oder Vermögen verfügte … Dennoch sei die Arbeitslosenhilfe eher eine Versicherungs- als eine Fürsorgeleistung gewesen – das werde besonders deutlich im Vergleich zum heutigen Arbeitslosengeld II. Beim ALG II ist eine strenge Bedürftigkeitsprüfung vorgeschaltet, wie es sie zuvor nur bei der Sozialhilfe gab.«

Die Zunahme des Fürsorgeanteils zulasten des Versicherungsanteils bei der Arbeitslosenunterstützung ist nicht nur auf die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe im Zuge der Einführung des SGB II 2005 zu sehen, sondern steht auch in einem Zusammenhang mit der Verkürzung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes seit 1998, den verschärften Zugangsvoraussetzungen beim Arbeitslosengeld sowie einer zunehmenden Langzeitarbeitslosigkeit. Der „Deckungsgrad“ der eigentlich zuständigen Arbeitslosenversicherung ist massiv geschrumpft worden und bietet heute keine wirklich adäquate Absicherung mehr. Die Verengung der Zugangsvoraussetzungen für einen Bezug von Versicherungsleistungen im Zusammenspiel mit der Instabilität vieler Arbeitsverhältnisse führen dazu, dass eine steigende Zahl von Beschäftigten nach einem Job-Verlust durch die Maschen des Versicherungssystem fällt und direkt auf staatliche Fürsorge angewiesen ist. Der Bedeutungsverlust der Arbeitslosenversicherung wird auch in der gleichnamigen Studie von Peer Rosenthal aus dem Jahr 2012 behandelt, der eine Analyse von Zugängen in Arbeitslosigkeit aus einer Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt nach Rechtskreisen im Land Bremen vorgelegt hat. 
Bereits 2012 hat der DGB ein Positionspapier veröffentlicht, um diese Entwicklung wenigstens punktuell wieder umzukehren: Die Schutzfunktion der Arbeitslosenversicherung ausbauen. Getan hat sich hier wenig bis gar nichts. Dabei ist der Handlungsbedarf nicht nur vor dem Hintergrund des offensichtlichen Sicherungsversagens der Arbeitslosenversicherung evident. Auch die Veränderungen auf den Arbeitsmärkten schreien förmlich nach einer grundlegenden Reform der Arbeitslosenversicherung. Am – immer noch – weitestgehenden ist hier der von Günther Schmid angestoßene Vorschlag nach einer Transformation der Arbeitslosen- hin zu einer Beschäftigtenversicherung (vgl. dazu weiterführend Günther Schmid: Von der Arbeitslosen- zur Beschäftigungsversicherung. Wege zu einer neuen Balance individueller Verantwortung und Solidarität durch eine lebenslauforientierte Arbeitsmarktpolitik. Bonn: Friedrich-Ebert-Stiftung, 2008). 
Zugleich sehen wir mit Blick auf die Arbeitsmarktentwicklung eine erhebliche Zunahme der Teilzeitbeschäftigung, die ihren gehörigen Anteil am so genannten deutschen „Jobwunder“ gehabt hat und immer noch hat (vgl. dazu meinen Blog-Beitrag: „Irre Beschäftigungseffekte“, „wirklich tolles Land“: Wenn Ökonomen sich überschlagen, lohnt ein Blick auf die Zahlen vom 19.12.2014). Und an dieser Stelle werden wir nun mit einer höchst kruden Argumentation der Bundesregierung konfrontiert, ausgelöst durch eine Anfrage der arbeitsmarktpolitischen Sprecherin der grünen Bundestagsfraktion, Brigitte Pothmer. Über die Antwort aus dem Bundesarbeitsministerium berichtet Stefan Sauer in seinem Artikel Arbeitslose auf Teilzeitsuche werden massiv benachteiligt. Und das hat schon was, wenn man sich das Argumentationsgebäude der Bundesregierung anschaut.
Sauer erinnert an grundlegende Konstituitionsprinzipien der deutschen Sozialversicherung:

»In der Sozialversicherung gilt ein einfacher Grundsatz: Wer viel einzahlt, bekommt im Versicherungsfall auch viel heraus. Dieses  Gleichwertigkeits- oder Äquivalenzprinzip führt  in der gesetzlichen Rentenversicherung dazu, dass hohe Beiträge während des Arbeitslebens mit überdurchschnittlichen Renten im Ruhestand vergolten werden. Der Mechanismus wirkt auch in der Arbeitslosenversicherung: Das Arbeitseinkommen und damit die Höhe der eingezahlten Versicherungsbeiträge sind maßgeblich für die Leistungen bei Jobverlust.«

Wenn man ganz korrekt sein will, dann müsste man anmerken, dass das nicht für die gesamte Sozialversicherung gilt, denn beispielsweise in der Kranken- und Pflegeversicherung ist dies erheblich durchbrochen. Aber das soll hier nicht weiter vertieft werden.
Aber Grundsätze haben die Angewohnheit, dass sie nicht selten verletzt werden in bestimmten Fällen. Und mit so einem haben wir es bei der Suche nach einer Teilzeitarbeit zu tun:

»Erwerbslose, die zuvor in Vollzeit arbeiteten, nun aber einen Teilzeitstelle suchen, erhalten ein deutlich vermindertes Arbeitslosengeld – so als hätten sie schon immer lediglich in Teilzeit gearbeitet. Das hat beträchtliche Konsequenzen: Wer zum Beispiel, nach jahrlanger  40-Stunden-Tätigkeit, im Anschluss an die Arbeitslosigkeit aus familiären Gründen eine 30-Stunden-Job sucht, erhält um ein 25 Prozent gekürztes Arbeitslosengeld.«

Das muss natürlich irgendwie begründet werden. In der Antwort der Bundesregierung auf die Anfrage der grünen Abgeordneten »verweist die Bundesregierung auf den „Grundgedanken“, dass es sich bei Zahlungen aus der Arbeitslosenversicherung um einen Lohnersatzleistung handele. Für die Höhe des Arbeitslosengeldes sei mithin der zu erwartende Lohn maßgeblich, den der Arbeitslose bei Aufnahme einer Teilzeitstelle erhalten wird, nicht aber sein vorheriges Arbeitseinkommen in Vollzeit.«

Wenn auch eine gewagte Herleitung, kann man das so sehen, wird der eine oder andere an dieser Stelle noch einwerfen. Dann gilt das aber auch logischerweise in die andere Richtung. Was für bestimmte Arbeitslose positiv wäre: »Personen, die zuvor halbtags tätig waren, nun aber eine Vollzeitstelle suchen, müssten ein höheres, nämlich am zu erwartenden Vollzeitgehalt orientiertes Arbeitslosengeld erhalten«, so Sauer folgerichtig. Hier nun wird es spannend, denn „hätte, sollte müsste“ verweist auf das, was eigentlich sein hätte sollen müssen, wenn man in der vorgegebenen Argumentationslogik verbleibt. Die Bundesregierung macht das aber nicht, sondern sie bricht aus, denn: »Auch Arbeitslose, die zuvor in Teilzeit beschäftigt waren und nun nach einem 40 Stunden-Job Ausschau halten, bekommen nur ein geringes, am Teilzeiteinkommen orientiertes Arbeitslosengeld.«
Wie das jetzt? Man bekommt das nur hin, wenn man an dieser Stelle einen schwungvollen Wechsel der Argumentation vollzieht:

»Eben noch spielten die eingezahlten Beiträge keine Rolle, sondern das zu erwartende Einkommen, um die Minderung des Arbeitslosengelds zu begründen. Nun sind es die geringeren Beitragszahlungen aus der Teilzeitarbeit, die zu niedrigen Versicherungsleistungen führen, während die zu erwartenden Einkünfte in Vollzeit nicht berücksichtigt werden.«

Voila, das muss man erst einmal hinbekommen, ohne rot zu werden. Dabei muss man das so machen, um das zu erreichen, was man will: In beiden Fällen fällt die Regelung zum Nachteil für die Arbeitslosen aus.

Insofern überrascht vor diesem weiteren Beispiel aus der Serie „Frechheit der Argumentation siegt“ dann auch nicht, dass die Bundesregierung am Ende ihrer Antwort ausführt: »Eine Änderung ist nicht geplant.«

Die andere Seite der „Rente mit 63“: Während die einen wollen, müssen die anderen. Zwangsverrentung von Hartz IV-Empfängern

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In den vergangenen Monaten wurde immer wieder überaus kontrovers über die „Rente mit 63“ diskutiert und oftmals auch polemisiert. Im Mittelpunkt der Argumentation vieler Kritiker steht dabei der Vorwurf, dass hier eine Rolle rückwärts gemacht werde angesichts der doch eigentlich auf den Weg gebrachten und aus dieser Perspektive auch als dringend erforderlich angesehenen Verlängerung des gesetzlichen Renteneintrittsalters. Einige gehen sogar noch weiter, so beispielsweise Hans-Werner Sinn, der Präsident des ifo-Instituts für Wirtschaftsforschung. Er plädiert für eine weitgehende Liberalisierung des Renteneintrittsalters (vgl. hierzu den Artikel Hans-Werner Sinn fordert Abschaffung des gesetzlichen Rentenalters). Er wird zitiert mit den Worten: »Die Politik sollte ernsthaft darüber nachdenken, die feste Altersgrenze für die Beendigung des Arbeitslebens vollständig aufzuheben und gegenüber dem Arbeitgeber einen Rechtsanspruch auf Fortsetzung des Beschäftigungsverhältnisses zu gleichen Bedingungen zu ermöglichen.« In diesem Kontext erscheint es dann schon mehr als begründungspflichtig, wenn es gleichzeitig eine Diskussion gibt über „Zwangsverrentung“ von Hartz IV-Empfängern mit 63. Wie passt das zusammen?  

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Neue Zahlen zur Verfestigung der Langzeitarbeitslosigkeit im Grundsicherungssystem. Und in der Arbeitsmarktpolitik wird das „Programmhopping“ für einige wenige fortgeschrieben

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Wissenschaftler der Hochschule Koblenz haben eine neue Untersuchung vorgelegt – mit erschreckenden Zahlen zur Verfestigung und Verhärtung der Langzeitarbeitslosigkeit im Grundsicherungssystem, von der Hunderttausende Erwachsene (und Kinder) betroffen sind:

Obermeier, Tim; Sell, Stefan und Tiedemann, Birte: Es werden mehr. Aktualisierte Abschätzung der Zielgruppe für eine öffentlich geförderte Beschäftigung aus der sich verfestigenden Langzeitarbeitslosigkeit. Remagener Beiträge zur Sozialpolitik 15-2014, Remagen, 2014

Mehr als 480.000 Menschen in Deutschland haben nahezu keine Chance am Arbeitsmarkt. Das ist das Ergebnis einer Studie der Hochschule Koblenz. Trotz guter Arbeitsmarktlage ist ihre Zahl im Vergleich zum Vorjahr noch gestiegen. In den Familien dieser Menschen leben über 340.000 Kinder unter 15 Jahren – ebenfalls deutlich mehr als noch im Vorjahr.

Der deutsche Arbeitsmarkt scheint besonders aufnahmefähig. Die Arbeitslosenzahlen sinken und die Zahl der Beschäftigten steigt kontinuierlich. Doch bietet der robuste Arbeitsmarkt allen eine Perspektive auf Beschäftigung? Eine Berechnung der Forscher von der Hochschule Koblenz auf Basis der aktuellen Daten des Panels Arbeitsmarkt und Soziale Sicherung (PASS) 2012 zeigt: Nein! Denn mehr als 480.000 Menschen in Deutschland sind zwar erwerbsfähig, aber gleichzeitig so „arbeitsmarktfern“, dass ihre Chancen auf Arbeit gegen Null tendieren. Ebenfalls von der Lage ihrer Eltern betroffen sind 340.000 Kinder unter 15 Jahren, die in den Haushalten der besonders benachteiligten Arbeitslosen leben.

Besonders alarmierend: Die Lage der Arbeitsmarktfernen verschlechtert sich zusehends. Bereits im Vorjahr hatten die Wissenschaftler der Hochschule Koblenz ihre Zahl berechnet und waren noch zu deutlich geringeren Werten gekommen. Mit 435.000 Menschen gab es 2011 noch zehn Prozent weniger Betroffene. Und auch die Zahl der Kinder ist gestiegen. 2011 lebten 305.000 unter 15-Jährige in den Haushalten der Arbeitsmarktfernen, 11,5 Prozent weniger als 2012.

In Anlehnung an die sehr restriktive Bestimmung der Zielgruppe für eine öffentlich geförderte Beschäftigung durch den Gesetzgeber definieren die Wissenschaftler Personen als arbeitsmarktfern, wenn sie in den letzten drei Jahren nicht beschäftigt waren und mindestens vier Vermittlungshemmnisse aufweisen. Dazu gehören ein Alter über 50 Jahre, alleinerziehend zu sein, Angehörige zu pflegen, ein Migrationshintergrund, geringe Deutschkenntnisse, ein fehlender Schul- und/oder Ausbildungsabschluss, schwerwiegende gesundheitliche Einschränkungen und ein durchgängiger Arbeitslosengeld II-Bezug von mindestens 12 Monaten. Diese Merkmale führen vor allem in ihrer Kombination nachgewiesenermaßen dazu, dass Arbeitgeber die Betroffenen schlichtweg nicht mehr einstellen.

Die vorliegende Studie hat – im Wissen um die problematische Diskussionswürdigkeit des Begriffs „arbeitsmarktferne Personen“ – einen inhaltlich fundierten Ansatz vorgestellt, mit dem die Größenordnung einer restriktiv im Sinne von „arbeitsmarktfern“ abgegrenzten Personengruppe ermittelt werden kann, die als Grundgesamtheit für Maßnahmen der öffentlich geförderten Beschäftigung zugrunde gelegt werden könnte – wenn man das will. Die quantitative Abschätzung bewegt sich in einem Bereich von mehr als 480.000 Menschen.

Immer offensichtlicher wird die Tatsache, dass die Politik diese Personengruppe in den vergangenen Jahren schlichtweg „vergessen“ bzw. bewusst in Kauf genommen hat, dass es zu einer dauerhaften Exklusion dieser Menschen aus dem Erwerbsleben kommt. Die Mittel für Eingliederungsmaßnahmen im SGB II-Bereich sind erheblich reduziert worden und gleichzeitig hat der Gesetzgeber förderrechtlich die bestehende „Lebenslüge der öffentlich geförderten Beschäftigung“ sogar noch verschärft und damit die Möglichkeit für angemessene Angebote weiter eingeengt.  Im Ergebnis sehen wir eine massive „Verfestigung“ und „Verhärtung“ der Langzeitarbeitslosigkeit im Grundsicherungssystem – und das in Jahren, in denen wir mit positiven Rahmenbedingungen auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt konfrontiert waren. Wie wird dann erst die Entwicklung sein, wenn wir wieder mit schlechteren Nachfragebedingungen auf dem Arbeitsmarkt konfrontiert sein sollten?
Nun gibt es schon seit längerem zahlreiche Reformvorschläge für eine sinnvollere öffentlich geförderte Beschäftigung, die aus dem Fachdiskurs stammen und die mittlerweile auch in die politischen Konzeptionen eingeflossen sind und dort vor allem unter dem Begriff „Sozialer Abeitsmarkt“ thematisiert werden.

Es kann an dieser Stelle nur darauf hingewiesen werden, dass man die Begrifflichkeit „Sozialer Arbeitsmarkt“ auch sehr kritisch sehen kann und eigentlich wäre eine andere Terminologie erforderlich, denn sie verführt zu einer verengten und letztendlich kontraproduktiven Sichtweise auf das, was mit einer substanziell reformierten öffentlich geförderten Beschäftigung erreicht werden soll. Wenn man Menschen befragt, was sie sich vorstellen unter einem „sozialen Arbeitsmarkt“, dann werden oftmals Arbeiten genannt in sozialen Einrichtungen (wie Kitas oder Pflegeheimen) oder die Vorstellung geäußert, es handelt sich um irgendwelche „Schonarbeitsplätze“ ganz weit weg vom „normalen“ Arbeitsmarkt. Dabei geht es im Kern des echten Konzepts eines „sozialen Arbeitsmarktes“ gerade darum, die öffentlich geförderte Beschäftigung möglichst im oder am „ersten“, „normalen“ Arbeitsmarkt realisieren zu können, weshalb ja die Forderung nach Wegfall der Restriktionen wie Zusätzlichkeit und Wettbewerbsneutralität aufgestellt wird – zugleich kann man dann auch verstehen, warum man eine mögliche Zielgruppe für eine solche Subventionierung auch durchaus restriktiv abgrenzen muss hinsichtlich ihrer Förderbedürftigkeit.

Was man leider rückblickend konstatieren muss ist eine „Entleerung“ der Instrumente öffentlich geförderter Beschäftigung in dem Sinne, dass es immer weniger bis gar nicht mehr möglich ist, höherwertige Formen der Beschäftigung realisieren zu können, also in einem sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis zu arbeiten. Zugespitzt formuliert: Die Optionen öffentlich geförderter Beschäftigung wurden eingedampft auf die Arbeitsgelegenheit nach der Mehraufwandsentschädigungsvariante, also dem, was umgangssprachlich als „Ein-Euro-Jobs“ bekannt ist. Diese Entwicklung ist zu kritisieren und zu beklagen – unabhängig davon hätte auch in einem neuen System der öffentlich geförderten Beschäftigung die Arbeitsgelegenheit nach der Mehraufwandsentschädigung ihren berechtigten Platz, nur eben nicht als der Regel- oder sogar ausschließliche Fall einer Förderung. Angesichts der erheblichen Heterogenität der Menschen im Grundsicherungssystem brauchen wir nicht ein Förderinstrument, sondern ein Spektrum an ineinander greifenden Förderoptionen, bei denen die AGH mit Mehraufwandsentschädigung durchaus ihren Platz hätten. Aber wir brauchen dann auch innerhalb eines profes-sionellen Settings an Beschäftigungsangeboten die Möglichkeit, die Betroffenen „aufsteigen“ zu lassen in eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. Und auch für die Menschen, die über einen sehr langen Zeitraum in einer öffentlich geförderten Beschäftigung untergebracht werden (müssen), weil sie aus welchen einzelnen Gründen auch immer keinen Zugang zum ersten Arbeitsmarkt finden (können), brauchen wir Beschäftigungsangebote, die sich in dem Normalitätsrahmen unseres Arbeitsmarktes bewegen. Aber um dahin zu kommen, muss eine Grundsatzentscheidung getroffen werden: Wollen wir eine teilhabeorientierte Ausgestaltung der Arbeitsmarktpolitik oder wollen wir den „harten Kern“ der Langzeitarbeitslosen im passiven Transferleistungsbezug auf Dauer „stilllegen“. Denn genau das wäre die „Alternative“, die man offen aussprechen sollte.

Die Vorlage der neuen Zahlen „passt“ in die aktuelle arbeitsmarktpolitische Diskussion – denn gerade hat die Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) Vorschläge in die Öffentlichkeit gegeben, was sie gegen Langzeitarbeitslosigkeit machen möchte: Eine gute Übersicht dazu findet sich in dem Artikel Zuschüsse und öffentlich finanzierte Jobs als Hilfe von Karl Doemens. Darin findet sich eine Bewertung der Arbeitsmarktexpertin der Grünen im Bundestag, der viele Praktiker und Experten leider werden zustimmen müssen: „Das Programmhopping geht weiter“. 
Vielleicht können die nunmehr vorliegenden Zahlen über die Größenordnung der besonders betroffenen Langzeitarbeitslosen doch noch in der Politik das Nachdenken über Lösungen anregen, die nicht auf der kosmetischen Ebene der Aktivitätssimulation stehen bleiben. Die Hoffnung stirbt bekanntlich zuletzt.