Öffentlich geförderte Beschäftigung

Die fortschreitende Programmitis in der Arbeitsmarktpolitik und ein sich selbst verkomplizierendes Förderrecht im SGB II

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Es wird seit vielen Jahren beklagt. In der Arbeitsmarktpolitik wird zum einen das Förderrecht immer komplizierter, weil man über dieses Instrumentarium versucht, ganz andere Ziele zu adressieren als eine möglichst passgenaue Förderung der Arbeitslosen, dabei vor allem haushaltpolitische Ziele, also die Verteilung begrenzter und in den vergangenen Jahren deutlich schrumpfender Mittel für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen. Zum anderen hat man natürlich den Effekt, dass je komplizierter das Förderrecht ausgestaltet ist, desto mehr Schnittstellen ergeben sich, die man dann wieder, wenn es nötig erscheint, mit neuen Regelungen einzufangen versucht.

Zum anderen liebt man es in der Politik, mit Hilfe von Sonderprogrammen energisches Handeln gegen erkannte bzw. kritisierte Probleme zu signalisieren. Manche Skeptiker wenden an dieser Stelle ein, oftmals geht es dabei nur um eine Aktivitätssimulation. Für diese Kritiklinie spricht, dass viele der Sonderprogramme hinsichtlich der Anforderungen, die (potenzielle) Teilnehmer erfüllen müssen, derart restriktiv bzw. hoch selektiv sind, dass von vornherein klar ist, dass nur wenige tatsächliche Förderfälle realisiert werden können, was auch vor dem Hintergrund der knappen Budgets für diese Programme ein eigenes, natürlich nicht offen kommuniziertes Ziel ist.

Derzeit können wir wie in einem Lehrbuch genau diese skeptische Einschätzung in der Realität bestätigt beobachten. Gemeint sind die Sonderprogramme zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit, die von der Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) aufgelegt worden sind, um das offensichtliche und manifeste Problem einer sich trotz der allgemein guten Arbeitsmarktverfassung der vergangenen Jahre verhärtenden und verfestigenden Langzeitarbeitslosigkeit zu „bekämpfen“. 

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Die Bundesarbeitsministerin macht es schon wieder: „Ein-Euro-Jobs“ für Flüchtlinge ankündigen, die noch nicht im Hartz IV-System sind. Was soll das?

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Erde an Berlin: Was soll das? Bereits am 13. Februar 2016 wurde der Beitrag Die Bundesarbeitsministerin fordert „Ein-Euro-Jobs“ für Flüchtlinge. Aber welche? Und warum eigentlich sie? Fragen, die man stellen sollte in diesem Blog veröffentlicht. Ausgangspunkt war ein Interview, das unter dieser Überschrift veröffentlicht worden ist: Arbeitsministerin Nahles fordert halbe Milliarde Euro mehr für Flüchtlinge. Darin wurde die Ministerin mit diesen Worten zitiert: »Ich möchte zum Beispiel 100.000 Arbeitsgelegenheiten für Flüchtlinge schaffen. Bisher sitzen die Menschen manchmal zwölf Monate herum, ohne etwas tun zu können. Das löst auf allen Seiten Spannungen aus. Wir müssen so früh wie möglich ansetzen, das kann ich aber nur mit Unterstützung des Finanzministers. Es geht hier um 450 Millionen Euro zusätzlich im Jahr.« Diese Forderung überraschte diejenigen, die sich mit der Materie auskennen, das wurde in dem Beitrag auch ausführlich dargelegt. Es konnte sich nur um ein Versehen handeln, denn die Flüchtlinge, die noch nicht in der Zuständigkeit der Jobcenter und des Grundsicherungssystems sind, weil sie unter das Asylbewerberleistungesetz fallen, die kann Frau Nahles gar nicht erreichen, denn zuständig sind hier die Kommunen.

Und auf einen weiteren Aspekt wurde damals bereits hingewiesen: Auch die Kommunen können heute schon auf das zurückgreifen, was umgangssprachlich als „Ein-Euro-Jobs“ bezeichnet wird – und einige tun das auch. Denn im Asylbewerberleistungsgesetz gibt es den § 5 AsylbLG. Der ist überschrieben mit: Arbeitsgelegenheiten (AGH). Das ist die korrekte Bezeichnung für die „Ein-Euro-Jobs“, die gleiche Begrifflichkeit findet man auch im SGB II, dort handelt es sich um den § 16d.

Nun gibt es einen wichtigen Unterschied zwischen den Arbeitsgelegenheiten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) und denen nach dem Gesetz, für das Frau Nahles zuständig ist, also dem SGB II. Im Zweifelsfall hilft der Blick in das Gesetz, in diesem Fall in zwei. Hier die Arbeitsgelegenheiten nach dem SGB II, also gleichsam die Nahles-Ein-Euro-Jobs:

§ 16d SGB II Absatz 1: »Erwerbsfähige Leistungsberechtigte können zur Erhaltung oder Wiedererlangung ihrer Beschäftigungsfähigkeit, die für eine Eingliederung in Arbeit erforderlich ist, in Arbeitsgelegenheiten zugewiesen werden, wenn die darin verrichteten Arbeiten zusätzlich sind, im öffentlichen Interesse liegen und wettbewerbsneutral sind.«

Und wie lautet die entsprechende Norm im Asylbewerberleistungsgesetz?

§ 5 AsylbLG Absatz 1: »In Aufnahmeeinrichtungen im Sinne des § 44 des Asylgesetzes und in vergleichbaren Einrichtungen sollen Arbeitsgelegenheiten insbesondere zur Aufrechterhaltung und Betreibung der Einrichtung zur Verfügung gestellt werden … Im übrigen sollen soweit wie möglich Arbeitsgelegenheiten bei staatlichen, bei kommunalen und bei gemeinnützigen Trägern zur Verfügung gestellt werden, sofern die zu leistende Arbeit sonst nicht, nicht in diesem Umfang oder nicht zu diesem Zeitpunkt verrichtet werden würde.«

Vereinfacht gesagt: Die Arbeitsgelegenheiten nach dem SGB II sind wesentlicher restriktiver gefasst, denn sie müssen nicht nur zusätzlich und im öffentlichen Interesse sein, sondern „wettbewerbsneutral“. Man kann sich diese Anforderung so übersetzen: Die Tätigkeiten, die unter dieser Restriktion zulässig sind, müssen möglichst weit weg sein von allen Beschäftigungen, die auf dem „ersten“, also normalen Arbeitsmarkt ausgeübt werden. Das ist natürlich nicht wirklich integrationsfördernd. Aber diese von vielen seit langem kritisierte Einengung durch das Erfordernis der Wettbewerbsneutralität existiert bei den Arbeitsgelegenheiten nach dem AsylbLG förderrechtlich eben nicht. Hier hätte und hat man deutlich mehr Freiheitsgrade bei der konkreten Ausgestaltung der Tätigkeiten, was auch sinnvoll ist.

Vor allem kann man etwas machen, was man bei den „normalen“ Arbeitsgelegenheiten nach dem SGB II nicht darf – man kann Beschäftigung mit Qualifizierung (und allem anderen) mischen. Das ist gerade für die hier interessierenden Flüchtlinge von besonderer Bedeutung, ermöglicht das doch wirklich innovative und sinnvolle Maßnahmenkonzeptionen, denn ein Mix aus praktischer Arbeit, Sprachförderung und andere Qualifizierungselemente ist einer Nur-Beschäftigung (und die dann auch noch möglichst weit weg vom normalen Arbeitsmarkt) vorzuziehen, wenn einem wirklich an Integration gelegen ist.

Und jetzt wird man mit solchen Meldungen konfrontiert: Nahles will mit Ein-Euro-Jobs für Flüchtlinge starten – und man reibt sich angesichts der skizzierten Hintergrundinformationen verwundert die Augen:

»Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) will noch in diesem Jahr Ein-Euro-Jobs für Flüchtlinge schaffen, deren Asylverfahren noch laufen … Im Jahr 2017 seien 300 Millionen Euro für diese Arbeitsgelegenheiten vorgesehen, mit denen Flüchtlinge auf den Arbeitsmarkt vorbereitet werden sollen. Wie viel Geld in diesem Jahr dafür benötigt werde, hänge davon ab, wie schnell mit der Umsetzung begonnen werden könne … Flüchtlinge erhalten für diese Zusatzjobs neben den Zahlungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz eine geringe Aufwandsentschädigung. Die Arbeitsgelegenheiten werden mit öffentlichem Geld angeboten und dürfen reguläre Arbeitsplätze nicht verdrängen.«

Auch auf die Gefahr hin, im Raumschiff BMAS in Berlin als Nörgler und Spielverderber abgestempelt zu werden, muss dennoch die Frage in den Raum gestellt werden: Was soll das? Das macht offensichtlich keinen Sinn – außer das Bundesarbeitsministerium hat einen neuen, allen anderen bislang aber nicht bekannten Weg gefunden, eines der Grundprobleme des im Föderalismusdurcheinander gefangenen Staates zu lösen: das verfassungsrechtlich vorgegebene Verbot der direkten Finanzierung der Kommunen durch den Bund.

Um diesen Einwurf zu verstehen, muss man sich die leidige, in diesem Fall aber hoch relevante Zuständigkeitsfrage in Erinnerung rufen:

Für die Flüchtlinge am Anfang ist das SGB II, also das Hartz IV-System und mit ihm die Jobcenter, gar nicht relevant. Die Flüchtlinge schlagen erst dann im Hartz IV-System auf, wenn sie als Asylberechtigte anerkannt sind. Am Anfang sind bzw. wären sie theoretisch Asylbewerber – theoretisch deshalb, weil viele von ihnen  Monate warten müssen, bis sie überhaupt einen Asylantrag stellen können beim BAMF, bis dahin sind sie noch nicht einmal Asylbewerber. Da gilt dann aber das Asylbewerberleistungsgesetz. Und für die Unterbringung und Versorgung der Flüchtlinge beispielsweise in den Erstaufnahmestellen und vor Ort in den Unterkünften sind die Bundesländer und Kommunen zuständig, wobei der Bund an der Finanzierung beteiligt ist, da er den Bundesländern dafür Gelder zur Verfügung stellt, die diese dann in ganz unterschiedlicher Form und Umfang an die Kommunen weiterleiten (sollen).

Was das bedeutet? Wenn Frau Nahles erneut „Ein-Euro-Jobs“ für Flüchtlinge in Aussicht stellt, die aber noch nicht in den Zuständigkeitsbereich „ihrer“ Jobcenter fallen, dann müssen das die Kommunen machen, was die – wie aufgezeigt – auch können (sogar mit mehr Spielräumen als bislang die Jobcenter), aber dann muss die Geldsumme, mit der sie heute hausieren geht, auch bei den Kommunen, die das machen, ankommen.

Also Berlin: Habt ihr irgendeinen Geheimgang von der Bundeskasse direkt in die kommunalen Schatullen gefunden? Wenn nicht – was soll dann das Getue? Eine Begründung wäre schon nett.

Wie wäre es vielmehr mit dieser Konsequenz? Einfach und endlich mal eine echte Instrumentenreform im SGB II hinlegen, mit der endlich die Freiheitsgrade des Handelns vor Ort in der Arbeitsmarktpolitik erhöht werden. Das aktuelle Thema Arbeitsgelegenheiten (AGH) bietet sich als Lehrbuchbeispiel an:

Ein „neuer Kunde“ der Jobcenter hat bereits mit einer innovativen AGH begonnen, also gekoppelt mit Sprachförderung und passgenauen Qualifizierungsbausteinen versehen, die in der Kommune organisiert worden ist. Nun kann diese Maßnahme beim Übergang in das SGB II-System nicht einfach fortgeführt werden – denn förderrechtlich ist hier vieles nicht zulässig, was vorher möglich war.

Was wäre die notwendige Schlussfolgerung? Sicher nicht der Abbruch dessen, was schon begonnen wurde, sondern vielleicht endlich einmal die Entscheidung, die von so vielen Seiten immer wieder kritisierten förderrechtlichen Restriktionen im SGB II abzuräumen. Das wäre ihre Aufgabe, Frau Nahles.

Aber nicht wieder mit imaginären Geldscheinen wedeln, die im Ergebnis wie so oft nicht das Papier wert sein werden, auf dem man von ihnen berichtet hat.

Programmitis als Krankheitsbild in der Arbeitsmarktpolitik: Wenn das „Wir tun was“ für die Langzeitarbeitslosen verloren geht im hyperkomplexen Raum der Sonderprogramme, die in der Realität scheitern müssen

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Die politisch Verantwortlichen lassen sich seit geraumer Zeit feiern bei der Verkündigung der monatlichen Arbeitslosenzahlen in Nürnberg. Noch nie seit der Wiedervereinigung sei die Zahl „der“ Arbeitslosen so niedrig gewesen. Für den Februar 2016 teilt uns die Bundesagentur für Arbeit mit: 2.911.000. Das sind über 100.000 weniger als im gleichen Monat des Vorjahres. Diese Erfolgsmeldung lässt man sich auch nicht eintrüben durch die ebenfalls seitens der BA in ihrem Datenwerk ausgewiesene Zahl der Unterbeschäftigten: 3.707.000. Das ist nun schon eine andere Hausnummer (allerdings ist die im Vergleich zum Vorjahr sogar noch stärker zurückgegangen, nämlich um 180.000 Menschen). Zugleich wird deutlich, man muss genau hinschauen, was sich denn hinter „den“ Arbeitslosen verbirgt. Offensichtlich sind die 2,9 Mio. Menschen lediglich eine untere Untergrenze, von Erwerbslosigkeit sind weitaus mehr Menschen betroffen. Das wird seit Jahren immer wieder auch kritisch begleitet, soll in diesem Beitrag aber gar nicht weiter verfolgt werden. Auch nicht die Tatsache, dass aufgrund der auch medialen Fixierung auf die Zahl der offiziell ausgewiesenen Arbeitslosen (2,9 Mio.) bei nicht wenigen Beobachtern eine ganz andere Zahl auf Schwierigkeiten stößt, die sich in einer deutlich höheren Umlaufbahn bewegt: Für das Hartz IV-System (SGB II) werden 6.045.000 „Leistungsbezieher“ gemeldet, was ja nun wirklich eine andere Größenordnung ist. Auch wenn man berücksichtigt, dass darunter auch 1,7 Mio. Kinder unter 14 Jahren sind, die in den „Bedarfsgemeinschaften“ der Hartz IV-Empfänger leben, bleiben ausweislich der amtlichen Daten 4,3 Mio. „erwerbsfähige Leistungsberechtigte“. Offensichtlich taucht nur ein (kleiner) Teil von ihnen in der offiziellen Zahl „der“ Arbeitslosen aus. 

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Ein betriebliches Integrationsjahr für Flüchtlinge und Langzeitarbeitslose. Endlich ein großer Wurf?

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Endlich mal nicht einer dieser kleinteiligen Vorstöße in der Debatte über die Frage, wie man die Arbeitsmarktintegration der Flüchtlinge hinbekommen kann – und dann auch noch ohne Ausblenden der anderen, die schon hier sind und ebenfalls erhebliche Probleme haben, (wieder) auf dem Arbeitsmarkt landen zu können, also den Langzeitarbeitslosen. Und gleichsam als Sahnehäubchen oben drauf auch noch die Perspektive, dass der Ansatz – kommt er doch von einer Gewerkschaft – selbstverständlich nicht die eigenen Tarife unterlaufen soll.

Darum geht es: »Die IG Metall schlägt ein betriebliches Integrationsjahr für anerkannte Flüchtlinge und für Langzeitarbeitslose vor, um durch Arbeit ein selbständiges Leben zu ermöglichen.« so die Ankündigung in einer Pressemitteilung, die überschrieben ist mit IG Metall fordert betriebliches Integrationsjahr für Flüchtlinge und Langzeitarbeitslose. Und weiter erfahren wir: »Das von der IG Metall geforderte Integrationsjahr soll neben einem Arbeitsplatz auch Integrations- und Sprachkurse für die Flüchtlinge umfassen. Qualifizierung und Arbeit sollen betriebsnah kombiniert werden. Finanziell gefördert würde das Integrationsjahr von der Bundesagentur für Arbeit. Dafür sollen bereits vorhandene Programme genutzt werden.«

Auf den ersten Blick kommt der Ansatz wie die lange gesuchte eierlegende Wollmilchsau daher, denn hier werden bekannte, für eine gelingende Arbeitsmarktintegration erfolgsträchtige Elemente vereint: Eine Förderung für die Arbeitgeber im Sinne einer Lohnkostenbezuschussung, um bestimmte Defizite des zu integrierenden Arbeitnehmers auszugleichen, eine Platzierung in der realen betrieblichen Welt über ein echtes Arbeitsverhältnis, die Verbindung von echter Arbeit und Qualifizierung, bei den Flüchtlingen besonders relevant die Sprachförderung und das alles unter dem konzeptionellen Dach des Gedankens, dass wenn die Betroffenen erst einmal schon den einen Fuß in der betrieblichen Tür haben, einige von ihnen auch den zweiten reinbekommen, wenn man mit ihnen positive Erfahrungen gesammelt und die positiven Potenziale zur Kenntnis genommen hat.

Und besonders wichtig vor dem Hintergrund der aktuell ich immer stärker Konfrontation aufladenden Debatte über eine angebliche Bevorzugung der Flüchtlinge der eben nicht nur lapidare Hinweis der Gewerkschaft: »Die von der IG Metall vorgeschlagenen Maßnahmen sollen nicht nur Flüchtlingen, sondern auch allen anderen am Arbeitsmarkt Benachteiligten offen stehen.«

Wie kann man sich das genauer vorstellen? Die Umsetzung solle auf Basis der tariflichen Entgelte erfolgen und der Arbeitgeber wird durch das heute schon vorhandene Instrument des Eingliederungszuschusses für seine Integrationsleistung entlastet, so die IG Metall. Es wären auch Teilzeitmodelle denkbar, die zusätzliche sprachliche Qualifikationen für Flüchtlinge, durchaus teilweise außerhalb der Arbeitszeit, ermöglichen. Denkbar sei eine Vier-Tage-Woche mit reduziertem Entgeltanspruch: vier Tage bezahlte Arbeit und ein Tag Sprachkurs. Und wenn das Integrationsjahr die Tür für eine Anschlussbeschäftigung eröffnet, dann könne die berufliche Qualifizierung beispielsweise durch den in der Metall- und Elektroindustrie bestehenden Tarifvertrag Bildungsteilzeit oder das Wegebauprogramm der BA fortgesetzt werden.

Aber die großen Zahlen, werden die einen oder anderen Kritiker einwerfen. Das mag vielleicht für einige wenige klappen – aber für so viele, die gekommen sind? Zusätzlich zu den vielen Langzeitarbeitslosen, die bekanntlich schon seit langem da sind und die ja auch profitieren sollen von dem neuen Ansatz.

Die IG Metall negiert die großen Zahlen keineswegs, sondern greift diese auf (allerdings in der Pressemitteilung leider dann doch wieder „nur“ reduziert auf die Flüchtlinge, die es in den Arbeitsmarkt zu integrieren gilt: »Nach aktueller Auskunft der Bundesagentur für Arbeit werden dem Arbeitsmarkt durch die Geflüchteten rund 380.000 Menschen zusätzlich zur Verfügung stehen können. Zum Vergleich: Im vergangenen Jahr wurden rund 700.000 neue, zusätzliche  sozialversicherungspflichtige Stellen in Deutschland aufgebaut und 2,1 Millionen offene Stellen bei der Arbeitsagentur gemeldet.«
Also eigentlich kein Problem?

Über die allgemein gehaltenen Informationen aus der zitierten Pressemitteilung hinaus hat es weitere konkretisierende Informationen gegeben, die man der Presseberichterstattung entnehmen kann, beispielsweise IG Metall will Flüchtlinge mit kräftigen Lohnzuschüssen integrieren oder der von Stefan von Borstel unter diese Überschrift gesetzte Artikel: IG Metall fordert Integrationsjahr für Flüchtlinge.

Auch hier wieder erst einmal die großen Zahlen mit der relativierenden Botschaft dessen, was da auf uns zukommt, wenn man es aus der Vogelperspektive betrachtet. Borstel zitiert dazu Jörg Hofmann, den Vorsitzenden der IG Metall:

»Deutschland habe 420.000 Betriebe mit mehr als zehn Beschäftigten, rechnete Hofmann vor. Wenn jeder dieser Betriebe nur einen zusätzlichen Integrationsplatz zur Verfügung stellen würde, wäre die Arbeitsmarktintegration der Hartz-IV-Bezieher keine Frage fehlender Arbeitsplätze. Das größte Potenzial gebe es im deutschen Handwerk mit seinen 584.000 Betrieben.«

Bleibt die Frage nach dem Instrumentarium für die Förderung, da wurde seitens der IG Metall darauf hingewiesen, dass man kein neues Programm schaffen wolle, sondern ein vorhandenes Instrument nutzen möchte, das es schon seit langem gibt – den Lohnkostenzuschuss.  Der Arbeitsplatz soll mit einem Einstellungszuschuss von bis zu 50 Prozent gefördert werden. Diese Zuschüsse gibt es heute schon.

Ganz offensichtlich ist der „Eingliederungszuschuss“ nach § 88 SGB III gemeint: »Arbeitgeber können zur Eingliederung von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, deren Vermittlung wegen in ihrer Person liegender Gründe erschwert ist, einen Zuschuss zum Arbeitsentgelt zum Ausgleich einer Minderleistung erhalten (Eingliederungszuschuss).« Im § 89 SGB III finden wir Hinweise auf die mögliche Höhe und Dauer dieser Förderung: »Der Eingliederungszuschuss kann bis zu 50 Prozent des zu berücksichtigenden Arbeitsentgelts und die Förderdauer bis zu zwölf Monate betragen. Bei Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, die das 50. Lebensjahr vollendet haben, kann die Förderdauer bis zu 36 Monate betragen.« Nur der Vollständigkeit halber: Im § 90 SGB III ist als Sonderform noch der „Eingliederungszuschuss für behinderte und schwerbehinderte Menschen“ geregelt, bis zu 70% Lohnkostenzuschuss für 24 Monate, wobei die Laufzeit in besonders schweren Fällen und bei einem Alter ab 55 auf bis zu 96 Monate ausgedehnt werden kann.

Wie sieht die bisherige Nutzung dieses Instruments aus? Wenn man einen Blick in die Eingliederungsbilanzen der BA wirft, dann erfährt man beispielsweise für das Jahr 2014, dass es 77.032 Zugänge in eine Förderung über den Eingliederungszuschuss gegeben hat, davon 48.783 bei den besonders förderungsbedürftigen Personengruppen. Hinsichtlich der finanziellen Dimension: 2014 wurden insgesamt 5,56 Mrd. Euro für aktive Arbeitsmarktpolitik ausgegeben (davon 2,7 Mrd. Euro im SGB III und 2,86 Mrd. Euro im SGB II). Auf den Eingliederungszuschuss entfielen davon 433 Mio. Euro, also (nur) fast 8%. Eine Vorstellung von den der Förderung zugrundeliegenden berücksichtigungsfähigen Löhnen vermittelt die durchschnittlichen Förderaufwendungen für dieses Instrument in Höhe von 666 Euro pro Monat.

Auf der einen Seite eine Bestätigung des grundsätzlichen Ansatzpunktes des IG Metall-Vorschlags wie aber auch zugleich Anlass für ein großes Fragezeichen kann man den Daten zum Erfolg des Instruments entnehmen. Beim Eingliederungszuschuss für die besondere Gruppe der Langzeitarbeitslosen wird eine Eingliederungsquote von 72,8% ausgewiesen (76,3% für alle Geförderten) – ein sehr hoher Wert. Der wiederum angesichts der Besonderheiten auch nicht überrascht, denn die Förderung gibt es nur, wenn ein Arbeitsverhältnis besteht (und wir wissen schon seit langem – auch nicht wirklich überraschend: Je betriebsnäher die Förderung, um so höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass die Geförderten „hängen bleiben“ im Unternehmen, vor allem wenn man in Rechnung stellt, dass wir es in der Praxis mit einer „positiven Selektion“ dergestalt zu tun haben, dass man nicht gerade die Arbeitslosen, die mit mehreren Vermittlungshemmnissen belastet sind, sondern eher die „guten Risiken“ mit dieser Förderung versorgt).

Mit Blick auf das, was es bisher in diesem Bereich gibt, müssen wir also zum einen festhalten, dass es rein quantitativ gesehen um ein sehr überschaubares Fördervolumen geht – wir also mithin über eine gewaltige Aufstockung der Förderung sprechen, wenn der Vorschlag der IG Metall Wirklichkeit werden soll. Denn dann geht es nicht mehr wie 2014 um 77.000 Förderfälle mit dem Eingliederungszuschuss, sondern um mehrere Hunderttausend, vor allem, wenn nicht nur die Flüchtlinge, sondern grundsätzlich völlig richtig, auch die Langzeitarbeitslosen berücksichtigt werden sollen. Da beißt die Maus keinen Faden ab – wenn man diesen Weg gehen möchte, dann müssen wir die Mittel dafür erheblich aufstocken. Zur Finanzierung findet man in den vorliegenden Berichten keine wirklich verwertbaren Hinweise, außer Allgemeinplätze. So in dem Artikel von Borstel: »Zu den Kosten des Modells machte der IG-Metall-Chef keine Angaben. Es sei aber günstiger, als den Betroffenen Hartz-IV zu zahlen.«

Jeder wünscht sich endlich einen großen Wurf, aber angesichts der bisherigen Erfahrungen wie auch der Besonderheiten „des“ Arbeitsmarktes (den es als solchen gar nicht gibt), bleibt eine gehörige Portion Skepsis. Dies kann man auch an einem parallel vorgelegten konkreten Programm verdeutlichen: Aus Flüchtlingen werden Auszubildende, vermeldet das Bundesbildungsministerium.

»Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF), die Bundesagentur für Arbeit (BA) und der Zentralverband des Deutschen Handwerks (ZDH) haben dazu eine gemeinsame Qualifizierungsinitiative für junge Flüchtlinge gestartet. Ihr Ziel: Durch ein umfassendes Qualifizierungs- und Betreuungssystem sowie eine intensive fachliche Berufsorientierung und Berufsvorbereitung sollen Asylberechtigte und anerkannte Flüchtlinge sowie Asylbewerber oder Geduldete mit Arbeitsmarktzugang an eine Ausbildung im Handwerk herangeführt werden.«

Angesichts der Tatsache, dass etwa die Hälfte der Flüchtlinge, die in den vergangenen Monaten zu uns gekommen sind, unter 25 Jahre alt sind, überzeugt dieser Ansatzpunkt erst einmal. Es geht also auch hier um eine Personengruppe im Umfang von mehreren hunderttausend Personen. Vor diesem Hintergrund werfen wir dann aber mal ein Blick auf die angestrebten (das heißt bekanntlich noch lange nicht: realisierten) Zahlen, die man mit dem neuen Programm erreichen will:

»Das Programm wendet sich an Asylberechtigte und anerkannte Flüchtlinge sowie an Asylbewerber oder Geduldete mit Arbeitsmarktzugang. Voraussetzung für die Teilnahme an dem Programm ist, dass die jungen Flüchtlinge nicht mehr schulpflichtig und unter 25 Jahre sind, über gute Kenntnisse der deutschen Sprache verfügen und sich im deutschen Ausbildungs- und Beschäftigungsmarkt orientieren können. Sie sollten deshalb einen Integrationskurs des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge sowie das Programm „Perspektiven für junge Flüchtlinge“ der Bundesagentur für Arbeit durchlaufen haben, das auf eine Feststellung ihrer Kompetenzen und eine allgemeine Berufsorientierung ausgerichtet ist.
In der anschließenden „Berufsorientierung für Flüchtlinge“ bereitet das BMBF die jungen Flüchtlinge auf eine Ausbildung im Handwerk vor und setzt dabei auf eine vertiefte fachliche und praktische Berufsorientierung in den Bildungszentren des Handwerks … Das Handwerk unterstützt den Praxisbezug durch betriebliche Praktika für die Teilnehmer der speziellen Berufsorientierung und stellt die Infrastruktur der Bildungsstätten zur Verfügung.«

Soweit die Beschreibung des geplanten Programms. Und wie viele sollen daran partizipieren?

»Das Programm ist zunächst auf 24 Monate angelegt. Ziel ist die Integration von bis zu 10.000 Flüchtlingen in eine Handwerks-Ausbildung.«

„Bis zu 10.000“? Das haut einen jetzt nicht wirklich vom Hocker. Vielleicht kommt diese Bescheidenheit daher, dass wir es mit einer dieser klassischen „Litfaßsäulen“-Modellprogramme zu tun haben (mit denen wir gerade in der Arbeitsmarktpolitik immer wieder konfrontiert und vertröstet werden), nach dem Motto: Wir tun doch was. Oder aber dahinter steckt die Erkenntnis, dass die Arbeitsmarkt- und Ausbildungsintegration eine überaus sperrige Angelegenheit darstellt, die es aufgrund der ihr innewohnenden Komplexität und zugleich Individualität des konkreten Handelns aufgrund des damit verbundenen Aufwands unmöglich macht, das Rad an der ganz großen Zahl zu drehen.

Verloren im Niemandsland zwischen Dauer-Hartz IV-Bezug und einem – oft nur kurzen – Job. Und dann noch Förderprogramme, die nicht wirklich funktionieren können. Aber auch kleine Lichtblicke

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Immer wieder wird das deutsche „Job-Wunder“ beschworen und tatsächlich ist es so, dass in den zurückliegenden Jahren die allgemeine Arbeitsmarktentwicklung durchaus positiv war. Die registrierte Arbeitslosigkeit ist zurückgegangen, der Mindestlohn wurde ohne die von vielen Ökonomen prognostizierten Beschäftigungsverluste nicht nur weggesteckt, sondern es hat einen weiteren Zuwachs an sozialversicherungspflichtig Beschäftigten gegeben. Selbst beim Arbeitsvolumen, das sich in der Vergangenheit aufgrund der zunehmenden Teilzeitarbeit nicht so dynamisch entwickelt hat, zeigen die Daten nach oben. Alles gut? Wo Licht ist, da ist auch Schatten. Und damit soll an dieser Stelle gar nicht auf die Frage nach der Qualität der Arbeitsplätze aufgeworfen werden, sondern der Finger muss in eine offene Wunde dieses vermeintlichen Beschäftigungswunders gelegt werden: die Langzeitarbeitslose, von denen viele gar nicht haben profitieren können von der guten Arbeitsmarktentwicklung.

Kaum Jobchancen für Langzeitarbeitslose, so hat Stefan Sauer seinen Artikel dazu überschrieben und er bezieht sich auf eine Analyse von Wilhelm Adamy, der Arbeitsmarktexperte des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB). Vgl. dazu den Beitrag „Von der Arbeitsmarktpolitik vernachlässigt: Langzeitarbeitslose – Warum ihre Zahl seit fünf Jahren stagniert“, in: Soziale Sicherheit, Heft 12/2015, S. 446 ff.

Die bittere Zusammenfassung: »Nur sehr wenige Langzeitarbeitslose finden dauerhaft eine reguläre Stelle. Wenn sie einen Job erhalten, ist er oft so schlecht bezahlt, dass die Menschen weiterhin auf staatliche Hilfen angewiesen sind.«

Die Befunde aus der Datenanalyse des DGB, die Sauer zitiert, sind mehr als ernüchternd:

»Von den 1,47 Millionen Personen, die sich 2014 aus der Langzeitarbeitslosigkeit verabschiedeten, meldeten sich 62 Prozent nicht länger arbeitssuchend und wanderten somit in die Nichterwerbstätigkeit ab. Etwa ein Viertel wurde in Weiterbildungskurse und öffentlich geförderte Beschäftigungsmaßnahmen vermittelt. Gerade einmal 13 Prozent der Abgänge bekamen tatsächlich eine Stelle auf dem ersten Arbeitsmarkt, wovon wiederum nur etwa die Hälfte das Arbeitsverhältnis dauerhaft halten konnte.«

Damit ist die steigende Beschäftigung in den vergangenen Jahren fast komplett an den Langzeitarbeitslosen vorbei gegangen. „Seit 2010 hat sich der Bestand faktisch nicht mehr verändert“, so wird Wilhelm Adamy in dem Artikel zitiert. 90 Prozent der Langzeitarbeitslosen sind Hartz IV-Empfänger und bei ihnen sieht es richtig düster aus: Im Schnitt wechseln monatlich nur 1,3 Prozent aus dieser Personengruppe in den ersten Arbeitsmarkt. Der Unterschied zu den Kurzzeitarbeitslosen ist mehr als markant:

»Pro Monat gelingt es etwa einem Zehntel dieser Gruppe, eine sozialversicherungspflichtige Stelle zu finden. Ihre Chancen auf einen regulären Job sind siebenmal besser als die von Hartz-IV-Empfängern.«

Und die wenigen, die 2014 auf dem „ersten Arbeitsmarkt“ untergekommen sind, konzentrierten wich in wenigen und teilweise nicht unproblematischen Branchen:

»Ein Fünftel der 185.000 Menschen, die 2014 aus der Langzeitarbeitslosigkeit heraus eine reguläre Stelle antraten, landete in Leiharbeitsfirmen. Etwa 40 Prozent fanden Beschäftigung in Reparaturdiensten, im Sozial- und Gesundheitsbereich sowie im Handel und Gastgewerbe. Nur gut sieben Prozent erhielten eine Stelle in der Industrie, knapp sechs Prozent auf dem Bau.«

Und leider ist es so, dass ein Unterkommen auf dem ersten Arbeitsmarkt für die Gruppe der ehemaligen Langzeitarbeitslosen keineswegs generell bedeutet, dass sie sich aus der Hilfebedürftigkeit verabschieden können:

»Rund 53 Prozent der langzeitarbeitslosen Hartz-IV-Empfänger, die 2013 und 2014 eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung annahmen, verdienten so wenig, dass sie als Aufstocker weiterhin auf staatliche Transfers angewiesen waren.«

Hinzu kommt: Die Jobs sind oft das Gegenteil von nachhaltig. Adamy (2015: 448) schreibt dazu:

»Je nach Rechtskreis sind bereits ein Viertel bzw. ein Fünftel der in Arbeit vermittelten ehemaligen Langzeitarbeitslosen schon einen Monat später nicht mehr sozialversichert beschäftigt … Insgesamt hatten – über beide Rechtskreise hinweg – nur 51 % aller in einen sozialversicherten Job integrierten Langzeitarbeitslosen aus dem Jahr 2013 nach einem Jahr noch einen sozialversicherten Job.«

Ganz offensichtlich sind wir konfrontiert mit dem, was Arbeitsmarktforscher eine Verfestigung und Verhärtung der Langzeitarbeitslosigkeit nennen.

Zu vergleichbaren Ergebnissen ist auch Michael Müller in seinem Beitrag Nur jeder Vierte hat nach Arbeitslosigkeit einen neuen Job am Beispiel der Stadt Chemnitz gekommen. Er macht einen interessanten Vergleich auf: »Chemnitz und seine Partnerstadt Düsseldorf trennten beim Blick auf den Arbeitsmarkt einst Welten – mittlerweile sind es nur noch ein paar Zehntel Prozentpunkte. Die Arbeitslosenquoten lagen zum Jahreswechsel ziemlich dicht beieinander, mit 8,5 Prozent hier und 8,1 Prozent dort. Vergleichbare Verhältnisse, könnte man meinen.«

Ein genauerer Blick auf die Zahlen für Chemnitz: »Laut Agentur für Arbeit wurden im vergangenen Jahr in Chemnitz knapp 28.500 Menschen neu arbeitslos, gut 29.500 beendeten im Laufe des Jahres ihre Arbeitslosigkeit. Doch nur etwa jeder Vierte von ihnen fand tatsächlich einen neuen regulären Job auf dem Arbeitsmarkt. Die meisten „Abgänge“ aus der Statistik, rund 29 Prozent, entfallen auf Menschen, die längerfristig krank oder zu einer von der Krankenkasse finanzierten Kur sind. Jeder fünfte Betroffene – insgesamt 6000 Menschen – begannen eine Ausbildung oder eine Schulungsmaßnahme.«

Es gibt nicht – das sei an dieser Stelle besonders hervorgehoben – „die“ Langzeitarbeitslosen. Hinter dieser Kategorie verbergen sich überaus heterogene Schicksale, oftmals Menschen, die nicht nur ein, sondern mehrere „Vermittlungshemmnisse“, wie das im Amtsdeutsch so heißt, haben. Beispielsweise gesundheitliche Einschränkungen und Sprachprobleme und ein „hohes“ Alter (das auf dem Arbeitsmarkt heute oftmals schon ab 45 aufwärts beginnt).

Es ist eigentlich offensichtlich, dass viele dieser Menschen eine besondere Förderung bedürfen, damit sie überhaupt in die Nähe einer Chance kommen, wieder auf dem Arbeitsmarkt Fuß fassen zu können. Hierzu aber Stefan Sauer in seinem Artikel:

»Dem Hartz-IV-System zu entkommen, erscheint mithin sehr schwierig. Dabei stehen auch gesundheitliche Einschränkungen sowie fehlende Ausbildungsabschlüsse vieler Betroffener einer Vermittlung im Wege. Anstatt aber Ausbildungsdefizite und andere Beschäftigungshemmnisse durch verstärkte Förderanstrengungen abzubauen, seien die BA-Mittel für diese Zwecke seit 2009 drastisch gekürzt worden, kritisiert Adamy: Begannen 2008 noch durchschnittlich 2,7 Prozent der Langzeitarbeitslosen pro Monat eine Fördermaßnahme, so waren es 2014 nur noch 1,4 Prozent.«

Das ist nicht nur eine Halbierung der Förderwahrscheinlichkeit, sondern man muss an dieser Stelle darauf hinweisen, dass damit alle „Fördermaßnahmen“ gemeint sind, auch die vielen durchaus kritikwürdigen, zuweilen hanebüchenen Maßnahmen, mit denen die Klientel der Jobcenter „versorgt“ wird. Nicht jede Förderung ist auch sinnvoll. Teilweise wird durch fragwürdige Maßnahmen sogar das Gegenteil produziert, also eine weitere Frustration bis hin zu Aggression unter den Teilnehmern.

Aber die Rettung naht – könnte man denken, wenn man sich an die Ankündigungen der Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) erinnert, die zur Förderung der Langzeitarbeitslosen neue Programme nicht nur angekündigt, sondern zwischenzeitlich auch ins Leben gerufen hat. Aber auch hier muss ein Menge Wasser in den Wein gegossen werden. „Nahles lässt Langzeitarbeitslose alternativlos sitzen“, so hat Stan von Borstel seinen Artikel dazu überschrieben: »Vollmundig hatte Andrea Nahles einst der Langzeitarbeitslosigkeit den Kampf erklärt. Nach zwei Jahren zeigt sich: Die geförderten Jobs gingen um ein Drittel zurück – und die neuen Projekte laufen nicht«, so seine Bilanzierung.

Ende 2014 hatte die Bundesarbeitsministerin zwei Sonderprogramme angekündigt, um mehr als 40.000 schwer vermittelbare Langzeitarbeitslosen wieder in Arbeit zu bringen. Damals lief das Programm „Bürgerarbeit“ für die öffentliche Beschäftigung von Langzeitarbeitslosen aus.
Die Bilanz bis Ende 2015: »Gerade einmal 2278 Langzeitarbeitslose fanden bis Dezember 2015 einen Platz in dem Bundesprogramm der Ministerin.«
Auch unter Nahles blieben die Langzeitarbeitslosen die Stiefkinder der Arbeitsmarktpolitik:

»Insgesamt sank die Zahl der öffentlich geförderten Stellen für Langzeitarbeitslose in der Amtszeit von Andrea Nahles von rund 140.000 auf unter 90.000. Das war ein Rückgang um 50.000 oder knapp 36 Prozent. Die Zahl der offiziell registrierten Hartz-IV-Bezieher, die länger als ein Jahr ohne Jobs sind, ging dagegen im gleichen Zeitraum nur um 1,4 Prozent auf rund 927.000 zurück.«

 Ein „katastrophales Missverhältnis“, so wird die grüne Arbeitsmarktpolitikerin Brigitte Pothmer in dem Artikel zitiert, die die Zahlen beim Arbeitsministerium erfragt hatte. Komplett weggefallen ist die „Bürgerarbeit“, die vor zwei Jahren noch mehr als 27.000 Teilnehmer zählte. Nahles legte dafür ein Bundesprogramm auf, das 33.000 Langzeitarbeitslosen ohne Berufsabschluss einen Job bei einem Arbeitgeber verschaffen soll.

Nur: Das kommt noch nicht mal schleppend, sondern eher im Kriechgang voran:

»Zwar wurden die Projekte der teilnehmenden Jobcenter bis zum 1. Mai 2015 bewilligt … Die „eigentliche Akquise und Integrationsarbeit“ habe aber erst nach der Einstellung aller Betriebsakquisiteure begonnen – sie sollen Arbeitgeber motivieren, die Langzeitarbeitslosen mit Zuschüssen einzustellen.«

Hinzu kommt:

»Ein zweites Programm für 10.000 besonders schwer vermittelbare Langzeitarbeitslose ohne Jobchancen mit dem Titel „Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt“ ist bis heute nicht angelaufen. Nach Nahles Vorstellungen sollen diese Arbeitslosen etwa Gemüse in öffentlichen Parkanlagen anpflanzen.«

Die grüne Bundestagsbgeordnete Brigitte Pothmer fordert zu Recht, mit den ineffektiven und aufwendigen Sonderprogrammen müsse Schluss sein.

Dazu auch der Beitrag aus dem Politikmagazin „Exakt“ vom 20.01.2016: Förderung von Langzeitarbeitslosen – ein Flop?

Auf die strukturellen Probleme hinsichtlich der (Nicht-)Förderung wurde bereits in diesem Beitrag hingewiesen: Jobcenter verschwenden Fördergeld für Langzeitarbeitslose! Aber tun sie das wirklich? Die Lohnkostenzuschüsse und ein auf dem Kopf stehendes Förderrecht vom 22.12.2015.

Gibt es denn keine Hoffnung, wird der eine oder die andere fragen?

Da fällt einem natürlich eine solche Überschrift ins Auge: Hartz IV finanziert den Job: »Wie bekommt man Langzeitarbeitslose wieder in Jobs? In Baden-Württemberg werden mit den ohnehin vorhandenen Hartz-IV-Mitteln Arbeitsplätze finanziert – mit Erfolg«, so Monika Eispüler in ihren Artikel. Sie beschäftigt sich mit dem Programm Passiv-Aktiv-Transfer des Landes Baden-Württemberg. Aus Hartz-IV-Empfängern sollen wieder sozialversicherungspflichtige Arbeitnehmer werden. Die Idee des Projekts ist, statt in Arbeitslosigkeit in Arbeit zu investieren. Sie verweist auf die Leidensgeschichte der öffentlich geförderten Beschäftigung:

»Die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gibt es seit 2009 nicht mehr, die Zahl der Ein-Euro-Jobs, einmal als Wegbereiter zum ersten Arbeitsmarkt gedacht, schrumpften von 300.000 auf weniger als 100.000 Stellen. Unter Arbeitsministerin von der Leyen (CDU) waren die Mittel für Fördermaßnahmen von 2010 bis 2013 von 6,6 auf 3,9 Milliarden gekürzt worden.«

Vor diesem Hintergrund hat man im Ländle versucht, von vielen Akteuren geforderte neue Wege zu gehen: Der Passiv-Aktiv-Transfer (PAT) der baden-württembergischen Landesregierung basiert auf Lohnkosten-Zuschüssen für die Arbeitgeber – und damit auf keinem neuen Instrumentarium. Die hat es schon immer gegeben. Aber:

»Im Fall des PAT müssen keine zusätzlichen Geldquellen angezapft werden. Das Projekt finanziert sich über die für Hartz-IV-Empfänger sowieso vorhandenen Mittel. Das Konzept, Jobs statt Arbeitslosigkeit zu finanzieren, ist bestechend einfach: Die 399 Euro Grundsicherung für Hartz-IV-Empfänger sowie das Geld für Unterkunft und Heizung wird als Lohnkostenzuschuss verwendet, um einen sozialversicherungspflichtigen Arbeitsplatz zu schaffen. Das Land finanziert das Programm darüber hinaus mit insgesamt 17,4 Millionen Euro. Im Gegenzug zahlt der Arbeitgeber einen Stundenlohn von mindestens 8,50 Euro.«

Erste Ergebnisse aus der Begleitforschung liegen vor:

»Eine Studie … hat die Effekte geprüft und kam zu dem Ergebnis, dass von den über 900 Menschen, die bisher an dem Projekt teilgenommen haben, die Hälfte in ein festes Arbeitsverhältnis gekommen ist. Fast alle Teilnehmer des Programm beurteilen dabei ihr Verhältnis zu Kollegen und Vorgesetzten als gut und ihre Tätigkeit als sinnvoll. Positiv überrascht waren auch mehr als zwei Drittel der Arbeitgeber von der Integrations- und Leistungsfähigkeit ihrer neuen Mitarbeiter.«

Mühsam ernährt sich das Eichhörnchen, so könnte ein Fazit lauten. Denn die Wirkmechanismen sind vielen seit langem bekannt, aber immer noch müssen wir in Modellprojekten verharren. Bestrebungen, endlich einen großen Wurf in der Arbeitsmarktpolitik zu machen und nicht nur ein neues Förderinstrumentarium, sondern eine grundlegend Reform des restriktiven Förderrechts und ein Poolen der verfügbaren bzw. relevanten Mittel vorzunehmen.
Aber die Hoffnung stirbt bekanntlich zuletzt.