Migration

Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge im Spannungsfeld von Bürokratie, Weises betriebswirtschaftlicher Weltsicht und menschlichen Schicksalen

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Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) liegt im Süden von Nürnberg in einem mächtigen Gebäudekomplex, der früher als SS-Kaserne diente (Südkaserne).  Vom „Einfallstor des Reichsparteitagsgeländes“ zu einem Ort, an dem Flüchtlingen Schutz vor Verfolgung gewährt und Migranten bei der Integration in unserer Gesellschaft unterstützt werden sollen – was für eine Entwicklungsgeschichte. Und das BAMF steht seit dem vergangenen Jahr im Blickpunkt einer teilweise hysterischen Öffentlichkeit, nach Jahren, die man verglichen mit den aktuellen Ereignissen als Dornröschenschlaf bezeichnen könnte. Jahre, in denen sich das übliche Prozedere und die damit verbundene Kultur einer bürokratischen Institution entwickelt und verfestigt hat, die ihren eigenen Lauf der Dinge gleichsam in ein Betonbett gegossen hat und darin auch irgendwie funktionierte. Bis so viele kamen. Und man nicht nur in die Außergewöhnlichkeit der von keinem vorher auch nur vorstellbaren Zahl an Menschen, die im vergangenen Jahr tagtäglich nach Deutschland kamen, geworfen wurde, sondern in dem die gewachsene Institution von einem Moment auf den anderen zu einer höchst politischen Einrichtung wurde, die zu funktionieren hat in dem Koordinatensystem derer in Berlin, die teilweise an bzw. jenseits der Grenze zur Panik agieren angesichts der massiven Verunsicherung der Gesellschaft.

Das hatte Folgen, substanzielle Folgen. Was die Führung der Behörde angeht, was die Art und Weise der Arbeit angeht (und die Inhalte des Tuns). Mithin die Kultur der Institution. Und die wird gerade einem vollständigen Transformationsversuch unterworfen, für den nach außen ein Name steht: Frank-Jürgen Weise, der das BAMF in Personalunion zu seiner Leitungstätigkeit bei der Bundesagentur für Arbeit (BA) übertragen bekommen hat. Aber über ihn als sichtbaren Protagonisten hinaus steht dahinter eine für manche dringend notwendige und segensreiche „Modernisierung“ eines verstaubten Bürokratenladens, für andere hingegen wird die betriebswirtschaftliche Zurichtung einer Behörde und eine damit einhergehende Deformation ihrer eigentlichen Inhalte erkennbar, bei denen es um nichts weniger als die Gewährleistung der Umsetzung eines Grundrechts geht.

Wir sprechen von einer Behörde, die umständehalber in einen überdimensionierten Wachstumsprozess gezwungen wurde: Bis in das vergangene Jahr beschäftigte die Behörde knapp 2.600 Mitarbeiter, am Ende des Ausbaus sollen es 7.300 sein. Im Mai 2016 wurde von 6.700 Mitarbeitern berichtet. Wobei man aufpassen muss: Ursprünglich war geplant, die neuen Mitarbeiter fest einzustellen, stattdessen gibt es jetzt aber viel Personal, das aus anderen Behörden, zum Beispiel von der Post oder der Bahn, abgeordnet wurde.

Das allein wäre schon für jedes normale Unternehmen ein gewaltiger Kraftakt, der nicht ohne massive Probleme ablaufen würde. Und es geht hier um eine Behörde mit ihren Besonderheiten, die nicht nur, aber eben auch damit zu tun haben, dass es gerade nicht um die Optimierung oder Effizienzsteigerung bei der Verteilung von Paketen oder der Beschleunigung von Tötungsprozessen in Schlachthöfen geht, sondern um die Frage, ob einem Menschen Asyl gewährt wird oder nicht, ob jemand geduldet werden muss, weil die eigentlich anstehende „Rückführung“ möglicherweise den Tod für den Betroffenen bedeuten könnte. Oder weil das Herkunftsland ihn nicht (mehr) haben will.

Und das BAMF ist eingeklemmt in einen letztendlich nicht auflösbaren Widerspruch zwischen Masse und Einzelfall. Die notwendigerweise (eigentlich) gegebene Orientierung auf das Individuum mit seiner Geschichte und den im Regelfall nur in formalen Bruchstücken (wenn überhaupt) vorliegenden Identitäten bedingen etwas, was der Todfeind aller industriellen, auf einen Standard normierten Hochleistungsprozesse per se ist: einen erheblichen Zeitbedarf bei der Abklärung der fragmentierten Existenz und ihrer (Nicht-)Ansprüche, die Möglichkeit einer fundierten Prüfung der Umstände, die ausführliche Begründung der Entscheidung, die Gewährleistung eines rechtsstaatlich garantierten Überprüfungsanspruchs des für die Betroffenen existenziellen Urteils.

Dabei steht die Entscheidung über einen Asylantrag am Ende einer längeren Kette. Und erst einmal mussten die Menschen, die gekommen sind, registriert und verteilt werden. Nach einer mehr oder weniger langen Zeit haben sie dann die Möglichkeit, einen Antrag zu stellen, dessen Bearbeitung mal schnell vonstatten geht, teilweise aber immer noch Monate andauert. Und angesichts des enormen Staus, der sich im vergangenen Jahr gebildet hat, sind dann solche Meldungen nicht überraschend: »Deutlich weniger Flüchtlinge kommen nach Deutschland, aber die Schlüsselbehörde Bamf steht weiter unter Druck. Der Berg der Asylanträge wächst«, so Anna Reimann in ihrem Artikel Das BAMF bleibt im Stress aus dem Mai 2016. Auf der einen Seite steigt die Zahl der entschiedenen Asylanträge erheblich an, was man der Abbildung entnehmen kann. Allein in den ersten fünf Monaten sind fast so viele Asylanträge entschieden worden wie im ganzen Jahr 2015. Aber auch der Berg der noch nicht entschiedenen Verfahren wächst weiter. Laut BAMF liegt das daran, dass derzeit viele Flüchtlinge, die schon länger im Land sind, erstmals die Möglichkeit haben, ihren Antrag zu stellen. Anfang 2015 waren es 300.000 bis 400.000 Menschen, die noch keinen Asylantrag stellen konnten. Die müssen jetzt alle abgearbeitet werden.

Auf der anderen Seite geht der BAMF-Chef Weise hausieren mit einer frohen Botschaft, dass es gelungen sei, neu ankommende Flüchtlinge innerhalb von 48 Stunden, spätestens nach einer Woche zu bescheiden. Aber wie immer muss man genau hinschauen: Wer in einem der speziellen Ankunftszentren seinen Asylantrag stelle, müsse nur 48 Stunden bis sieben Tage bis zu einer Entscheidung warten, wird Weise zitiert. Das gelte für Menschen, bei denen aufgrund ihrer Herkunft entweder eine Ablehnung zu erwarten ist (West-Balkanländer) oder für solche Nationalitäten, die fast immer einen positiven Bescheid bekommen, zum Beispiel Syrer. Kompliziertere Fälle dauerten aber länger.

Aber dass die Politik Frank-Jürgen Weise beauftragt hat, ein echtes Problem zu lösen, koste es was es wolle, das kann man auch an solchen Zitaten ablesen, die in Berlin sicher mit großer Erleichterung aufgenommen worden sind:

„Ich bin mir ganz sicher, dass wir die Aufträge, die wir politisch bekommen haben, bis Ende des Jahres erledigen … Jetzt beginnt die Abarbeitung. Wenn ich rechne, dass jeder Entscheider zwei Entscheidungen pro Tag macht, ist das Ende des Jahres alles bearbeitet.“ Dies sei die erklärte Aufgabenstellung der Politik an ihn gewesen: Dass „der Rückstand nicht ins Wahljahr getragen wird“. (Quelle: Stau bei Asylanträgen soll bis Ende 2016 bewältigt sein).

Und offensichtlich verfügt Frank-Jürgen Weise über eine ganz hervorragende PR-Abteilung, deren Auftrag darin besteht, den Nimbus des unerschütterlichen Modernisierers der öffentlichen Verwaltung zu festigen und an einer ganz besonderen Legendenbildung zu arbeiten. Die Story ist simpel und damit in der Medienlandschaft eingängig: Weise habe die alte, verkrustete Bundesanstalt für Arbeit (BA) zu einem modernen, effizient arbeitenden Dienstleistungsunternehmen umgebaut. Eine Heldentat. Und deshalb habe man ihm auch das BAMF in die Hände gelegt, damit er das zweite Wunder von Nürnberg bewirken kann.

Um dieses Bild zu konservieren und vor allem im Bewusstsein publizistischer Multiplikatoren fest zu verankern wurden in den vergangenen Wochen zahlreiche, teilweise an Hofberichterstattung erinnernde Reportagen über den Verwaltungsmodernisierungsfrontkämpfer Weise erfolgreich platziert.

Als ein den Anhänger professioneller Distanz im Journalismus irritierendes Beispiel sei hier auf das Porträt des Frank-Jürgen Weise verwiesen, das Tilman Gerwien unter der bezeichnenden Überschrift Von einem, der auszog, das Bürokratiemonster zu besiegen gestellt hat. Und damit klar ist, wohin die Reise geht, wird gleich nachgeschoben: »Er hat keine Zeit für Palaver, seine Mitarbeiter müssen auf Konferenzen stehen: Frank-Jürgen Weise will aus dem schwerfälligen Bundesamt für Migration eine moderne Behörde machen.« Man führe sich nur den folgenden Passus gleich am Anfang des Artikels zu Gemüte:

„Tempo, Tempo, Tempo! „Sie können jetzt noch ein paar wichtige Punkte aus Ihrer Arbeit vorstellen, wir haben dafür noch drei Minuten“, sagt Frank-Jürgen Weise und lächelt aufmunternd dem Referatsleiter zu, der in seinem Stuhl kauert. Drei Minuten für die Themen „Resettlement, Humanitäre Aufnahme, Relocation“, drei Minuten für Themen, die ein ganzes Beamtenleben ausfüllen können. Auf der Stirn des Zuständigen bilden sich kleine Schweißperlen. Er hebt an zu ein paar allgemeinen Ausführungen. Weise unterbricht: „Okay, ich hab’s schon verstanden.“ Wegtreten, der Nächste, bitte!

So beginnt eine Lobhudelei, die sich durch den ganzen Artikel zieht und zugleich tiefe Einblicke in die Begeisterungsfähigkeit des Journalisten offenbart. Natürlich darf auch hier die unhinterfragte Behauptung, die BA sei jetzt modern und funktioniere gut (was auf eine totale Ignoranz der vielen auch sehr kritischen Wortmeldungen zum Zustand der Arbeitsagenturen und vor allem der Jobcenter schließen lässt), nicht fehlen: »Weise ist Fallschirmjäger, Oberst der Reserve, er weiß sich durchzusetzen. Und er hat Managementerfahrung, in den 90er Jahren führte er einen Logistikbetrieb für die Autoindustrie. Mit dieser Doppelqualifikation hat er die einstmals träge Arbeitsverwaltung in den vergangenen Jahren erfolgreich zum modernen Jobvermittler umorganisiert.«

Ex-Soldat und Manager aus der Welt der Privatwirtschaft ist offensichtlich eine doppelte, per se für sich sprechende Qualifikation für die Leitung einer Behörde, die eine ganz zentrale Einrichtung des Sozialstaats ist und mithin nicht als frei schwebendes Versicherungsunternehmen fungieren kann und darf, sondern Sozialgesetze umzusetzen hat.

Aber Tilman Gerwien berauscht sich zunehmend an seiner eigenen Beschreibung: »Weise ist eine Zumutung für das BAMF. Einer, der seine ersten Mails an Mitarbeiter gern um 5.20 Uhr verschickt und die letzten um 22.30 Uhr. Einer, der Sätze sagt wie: „Was ich nicht leiden kann, sind Low-Performer, die hier rumsitzen im öffentlichen Dienst und nicht ihren Job machen.“« Der Weise zeigt es den Low-Performern, den Sesselpupsern im Amt.

Weises betriebswirtschaftliche Sicht auf die Welt wird in dem folgenden Passus aus dem Artikel besonders deutlich erkennbar:

»Weise (bleibt) bei seiner Vorgabe: 20 Anhörungen von Asylbewerbern muss jeder Beamte pro Woche erledigen. Was jetzt liegen bleibt, muss später aufgeholt werden. „Wir sind in der Produktivität der Anhörungen noch nicht gut genug“, stellt ein Abteilungsleiter fest. „Wir müssen die Außenstellen trimmen, die Schlagzahl erhöhen.“ Weise spricht von „integriertem Flüchtlingsmanagement“ , von „Buchungssystemen“ , von „Track and Trace“, was eigentlich ein Begriff aus der Logistik ist und so viel heißt wie „Sendungsverfolgung“; die systematische Erfassung, wo sich bestimmte Waren zu welchem Zeitpunkt in der Lieferkette befinden.«

Flüchtlinge und Asylverfahren als logistisches Problem einer fragmentierten und zu optimierenden Lieferkette? So kann man das sehen. Muss man aber nicht.

Wie extrem einseitig der Hofberichterstatter Gerwien ist, kann man dem folgenden Zitat entnehmen:

»Weise und das BAMF, das ist ein permanenter „clash of cultures“ , ein Zusammenprall der Kulturen. Hier der auf gnadenlose Effizienz und Disziplin getrimmte Manager-Offizier. Dort die behäbige Großbehörde, die in ihrer Ruhe nicht gestört werden will.«

Bei solchen in Stein gemeißelten Feststellungen kann man doch gar nicht anders, als sich auf die Seite des Helden zu schlagen, der die behäbigen Beamten – kennen wir sie nicht alle? – in Rage versetzt. Der muss irgendwie Recht haben.

Aber um was geht es genau? Weise will laut Gerwien »schnell weitere Einstellungen, aber der Personalrat fordert langwierige interne Ausschreibungen für jede Stelle. „So was habe ich noch nicht erlebt, wie Leute bei einem Verfahren bleiben, das absolut nicht lebenstauglich ist“, sagt Weise. Seine Ansage: Zügig neue Leute holen, auch gegen den Widerstand der Arbeitnehmervertreter. „Wir entscheiden das jetzt. Notfalls haben wir dann eben die nächste Klage.“«

Da kommt es wieder durch, das fortlaufende Motiv eines bewundernswerten Kampfes gegen die verstaubten Strukturen einer tradierten Verwaltungskultur, die sich scheut, den neuen und modernen Anforderungen gerecht zu werden. Oder gibt es vielleicht eine andere Erzählung, die sich weniger pathetisch anhört?

Die gibt es. Bleiben wir bei den Einstellungen. Die andere Seite der Geschichte finden wir beispielsweise in dem Artikel So läuft das eben beim BAMF von Kersten Augustin. Die Kurzfassung: »Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge stellte Hunderte neue Mitarbeiter ein. Viele wurden nach drei Wochen Schulung wieder entlassen.«

Es geht dabei um Leute, die sich beim BAMF beworben haben auf Stellen als „Anhörer“ (Sachbearbeiter im Asylverfahren, die den Flüchtling zu seinen Asylgründen befragen) und die – per Mail – eine Zusage bekommen haben. Ohne ein Bewerbungsgespräch.

Die Arbeit der neu eingestellten Mitarbeiter beginnt mit einer dreiwöchigen Schulung. »Früher habe man neues Personal ein halbes Jahr lang geschult, erzählt ihnen einer der Ausbilder. Grund für die kurze Ausbildungszeit sei der aktuelle „Ausnahmezustand“ wegen der vielen unbearbeiteten Asylanträge. „So läuft das eben beim Bamf“, erklärt er.«
Am Ende der Schulung dann die Überraschung. Jedem zweiten im Kurs wird gekündigt. Einige klagen nun gegen das BAMF.

»Auch der Personalrat kritisiert die neue Einstellungspraxis ohne Bewerbungsgespräch, er wurde bei den Einstellungen seit Anfang des Jahres nicht mehr beteiligt. Schon Anfang März war von 750 Fällen die Rede … Gegen diese Praxis hatte der Personalrat geklagt. Am Dienstag dieser Woche haben Vertreter des Bamf vor Gericht nun Fehler eingeräumt. In Hunderten Fällen seien die Mitbestimmungsrechte des Personalrats missachtet worden. In Zukunft soll der Personalrat wieder beteiligt werden.«

Man muss wissen: Jahrelang hat man Einstellungen beim BAMF kein zusätzliches Personal eingestellt, selbst im vergangenen Jahr noch, als längst klar war, wie sich die Arbeitsbelastung entwickeln wird. Und dann musste alles ganz schnell gehen. »Im vergangenen Herbst wurde die Bundesbehörde von der Unternehmensberatung McKinsey beraten, jetzt werden offenbar neue Wege ausprobiert.« Und hier ist sie wieder, die enge, sehr enge Verbindung zwischen Frank-Jürgen Weise und den Unternehmensberatern. Die schon bei der BA für einige Verirrungen gesorgt haben, um das mal höflich auszudrücken.

Nun könnte man das abtun als Berichte über einzelne Mitarbeiter, die nicht zum Zuge gekommen sind, die ihren Frust loswerden wollen durch eine schlechte Publicity für das BAMF. Aber da liegt wohl deutlich mehr im Argen, wenn man beispielsweise diesen Bericht zur Kenntnis nimmt: Mitarbeiter kritisieren „gruselige“ Zustände im Asylamt, so die „Nürnberger Nachrichten“.
Der örtliche Personalratsvorsitzende, Gernot Hüter, hat „fabrikmäßige Fließbandanhörungen“ und „Schmalspurausbildungen“ neuer Entscheider kritisiert. Es komme nicht nur darauf an, Entscheidungen schnellstmöglich zu treffen, sondern auch inhaltlich richtig, so Hüter.

„Bald sind wir ein Heer von Dilettanten“, heißt es in einer Mail, in einer anderen wird kritisiert, dass an vielen verantwortlichen Positionen Mitarbeiter der Bundesagentur für Arbeit (BA) eingesetzt würden, die „keine Ahnung vom Asylverfahren und seinen Erfordernissen“ hätten.
Und Gernot Hüter vom Personalrat wird noch deutlicher und das sollte man sich merken:

»Er habe sich nie vorstellen können, dass eine deutsche Behörde „wissentlich und willentlich“ gegen Gesetze verstoße, „nur weil es die Leitung scheinbar für betriebswirtschaftlich sinnvoll erachtet. Das ist wahrhaft gruselig“.«

Bereits im Januar 2016 gab es im Deutschlandfunk eine Hintergrund-Sendung unter der Überschrift Im Crashkurs zum Asylentscheider. In diesem Beitrag ging es nicht nur um den Aspekt der Schnellausbildung, sondern immer auch um die, die auf der anderen Seite der Schreibtische sitzen müssen, also die betroffenen Asylantragsteller. Das ist ein Aspekt, der in den inszeniert wirkenden Berichten über die oberste Heeresleitung so gut wie nie auftaucht.

Es geht dabei nicht nur um den formal erscheinenden Aspekt, dass wir bei Asylfragen über eine verfassungsrechtlich normiertes Grundrecht reden, mit dem man sorgsam umgehen muss, was immer auch bedeutet, dass die auf der anderen Seite des Schreibtisches ein faires Verfahren bekommen und berücksichtigt werden muss, dass viele von diesen Menschen in einer Ausnahmesituation leben.

Ein faires Verfahren bekommen – das klingt abstrakt und kann doch durchaus sehr konkret werden. Dazu ein Beispiel: Bamf soll Asylverfahren in Berlin bewusst erschweren, berichtet der Tagesspiegel:

»Der Flüchtlingsrat Berlin hat dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bamf) vorgeworfen, Einladungen zu Asylanhörungen systematisch zu spät zu verschicken. Der gemeinnützige Verein schreibt auf Facebook, das Bamf würde die Briefe so absenden, dass Asylbewerber keine Chance hätten, zum angegebenen Termin zu erscheinen … Manche Briefe seien zwar auf vier bis sieben Tage vor der Anhörung datiert – die Zustellung erfolgte aber erst am Tag der Anhörung oder sogar danach. „Inzwischen könnte der Eindruck entstehen, dass die Asylbewerber bewusst um ihren Anhörungstermin gebracht werden“, heißt es weiter … Das Bamf hat die Vorwürfe des Flüchtlingsrates bisher nicht zurückgewiesen: Sprecherin Andrea Brinkmann kündigte eine Überprüfung an.«

Berlin halt wieder, wird der eine oder andere einwerfen, da geht ja nun wirklich fast alles schief. Wie wäre es dann damit: Bamf-Experten entsetzt über mangelhafte Qualitätskontrolle:

»Fachleute des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (Bamf) kritisieren … in einem internen Papier die mangelhafte Qualitätssicherung der Asylverfahren. Im vergangenen Jahr habe das hierfür zuständige Referat bei gerade mal ein Prozent der 282.700 Asylentscheidungen stichprobenartig überprüfen können, ob die jeweilige Entscheidung korrekt war … Die Beschleunigung der Verfahren und die große Zahl neuer, unerfahrener Mitarbeiter in der Behörde könnten nun zu einer „signifikanten Ausweitung“ von Problemen führen. Um nicht zu einer reinen „Alibifunktion“ zu verkommen, müsse die Qualitätssicherung dringend aufgestockt und verbessert werden.«

Aber was sind das schon für Probleme, wenn man mit dem großen Ganzen befasst ist und einen Auftrag der Politik zu erfüllen hat. Insofern folgen auch andere Berichte und Interviews mit Frank-Jürgen Weise der faktischen Dramaturgie, einem sich aufopfernden Manager zu huldigen – ob nun offen fasziniert wie in der Eloge des Tilman Gerwien oder etwas subtiler, aber nicht weniger wirksam. „Ich habe einen Auftrag zu erfüllen“, so hat ZEIT ONLINE ein Interview überschrieben, das sich der Frage widmet: Was bewegt Frank-Jürgen Weise.

Und im SPIEGEL (Heft 23/2016) erschien ein Artikel unter der Überschrift Amt und Würde: »Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge … wird … zur Hochleistungsbehörde umgebaut.«
Hochleistungsbehörde – wer kann etwas dagegen haben? Hört sich doch gut an. Aber am Ende des Beitrags findet man durchaus auch nachdenklich stimmende Untertöne:
Mit Blick auf die Mitarbeiter, die schon da waren, als Weise und seine betriebswirtschaftlich fokussierte Prätorianergarde das Schiff übernommen haben, wird darauf hingewiesen, dass man hier auf den Versuch, im öffentlichen Dienst das Denken nach Zahlen einzuführen, besonders kritisch reagiere. Wer hier arbeitet, der hat einmal genau hier arbeiten wollen. Beim BAMF. Nicht bei einer Baumarktkette und auch nicht bei einem Logistik-Unternehmen.

Es gehe, so die beiden Autoren Alexander Smoltczyk und Wolf Weidmann-Schmidt, um ein

»… Amt, das vom Weltgeschehen auf offene See getrieben wurde, mitsamt dem Gepäck von Zuständigkeiten und Standards, und das jetzt damit hadert, was an Bord bleiben kann und was nicht.
An der Spitze ein Offizier der Reserve, der bei der Kanzlerin im Wort steht, und unter ihm eine altgediente Mannschaft, die Kurs halten will. Überstunden machen sie alle.
Eine Behörde, die in einer alten SS-Kaserne untergebracht wurde und in der Mitarbeiter nach Dienstschluss noch in der Suppenküche aushelfen.«

Etwas mehr Licht auf die Umrisse der Menschen, die kommen. Zuwanderung von Flüchtlingen und EU-Ausländern nach Deutschland im Spiegel der Statistik

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In dem Beitrag „Gute“ und andere Flüchtlinge, diese und solche Migranten? Differenzierungen bei Immanuel Kant, in der Bevölkerung und ihre mögliche Bedeutung für die (Nicht-)Integration vom 28. Mai 2016 wurde hier darauf hingewiesen, dass die bisherige Datenlage zu der nur scheinbar trivialen Frage, wie viele Menschen denn nun in den zurückliegenden Monaten zu uns gekommen sind, gar nicht so berauschend ist, wie man denken mag: »Überall kann man lesen oder hören, im vergangenen Jahr, also 2015, seien 1,1 Million Flüchtlinge zu uns gekommen. Diese Zahl wird abgeleitet aus den Bruttoerfassungen im sogenannten EASY-System, das der Erstverteilung von Asylbegehrenden dient. Nun ist das bekanntlich mit der Erfassung immer schon so eine Sache, besonders schwierig wird das natürlich in Ausnahmesituationen, wie wir sie im vergangenen Jahr erlebt haben, als täglich tausende Neuankömmlinge den deutschen Staatsboden betreten haben und zu registrieren waren.«

Letztendlich steht dahinter das Grundproblem, das wir auch aus anderen Bereichen kennen: Brutto ist nicht gleich netto. Der Migrationsforscher Herbert Brückner vom IAB hat den eben nicht trivialen Unterschied verdeutlicht an einer überschlägigen Berechnung, ausgehend von den (immer noch) genannten 1,1 Mio. Flüchtlingen, die nach Deutschland gekommen seien. Unter Berücksichtigung der nicht-erfassten Zuzüge abzüglich der Doppelzählungen, Weiterreisen sowie der unterschiedlichen Ausreisen kommt er auf eine Größenordnung von 777.000 Menschen, die man als Nettozuwachs bei der Flüchtlingsbevölkerung ansetzen könne.« So die damalige, noch gar nicht so alte Irritation.
Nunmehr aber liegen neue Daten vor und zumindest die statistischen Bilder, die wir von den Umrissen der Menschen zeichnen können, die zu uns gekommen sind, bekommen in der letzten Zeit immer mehr Konturen. Denn es sind ja nicht nur die Flüchtlinge, die gekommen sind (und von denen derzeit nur noch einige wenige hier eintreffen), sondern wir müssen auch eine erhebliche „Binnenwanderung“ innerhalb der EU in Rechnung stellen, also die Zuzüge (wie auch die Fortzüge) von EU-Ausländern nach bzw. aus Deutschland.

Beginnen wir mit dem Blick von ganz oben auf das Zuwanderungsgeschehen des vergangenen Jahres. Datengrundlage hierfür ist die Berichterstattung des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF), das »vierteljährlich den Wanderungsmonitor (veröffentlicht), der Informationen über den Aufenthalt ausländischer Staatsbürgerinnen und -bürger in Deutschland zum Zweck der Erwerbstätigkeit enthält. Dabei wird auch Bezug auf die Zuwanderung insgesamt genommen, um den Aufenthalt zum Zweck der Erwerbstätigkeit besser in den Gesamtkontext des Wanderungsgeschehens einordnen zu können. Das Bundesamt greift für den Wanderungsmonitor auf statistische Auswertungen aus dem Ausländerzentralregister (AZR) zurück.«

In diesem Kontext hat das BAMF zum einen die Übersicht Erwerbsmigration nach Deutschland 2015 veröffentlicht, zum anderen das Freizügigkeitsmonitoring: Migration von EU-Bürgern nach Deutschland 2015.

Im vergangenen Jahr (2015) sind 1.810.904 ausländische Staatsangehörige nach Deutschland zu- und 568.639 abgewandert. Der Wanderungssaldo belief sich auf 1.242.265 Menschen. Wir hatten in den vergangenen Monaten vor allem die Zuwanderung der Flüchtlinge im Blick und deren Bedeutung wird ja auch erkennbar, wenn man sich anschaut, wie der Wanderungssaldo der Staatsangehörigen aus Nicht-EU-Staaten nach oben schießt.

Aber auch die Zuwanderung von Staatsangehörigen anderer EU-Staaten ist angestiegen und hat 2015 im Saldo mit 382.449 einen neuen Höchststand erreicht. Mit So viele EU-Ausländer wie nie ziehen nach Deutschland oder Zuwanderung von EU-Bürgern nach Deutschland auf Rekordhoch sind die entsprechenden Meldungen überschrieben.

Die meisten Zuwanderer aus EU-Staaten kamen demnach mit 174.779 Menschen aus Rumänien, gefolgt von Polen (147.910) Bulgarien (71.709) und dem jüngsten EU-Mitglied Kroatien (50.646). Damit stammen fast vier Fünftel (533.000) der im vergangenen Jahr zugezogenen EU-Ausländer aus den osteuropäischen Staaten. Neben Rumänien, Bulgarien und Kroatien sind das Estland, Lettland, Litauen, Polen, Slowakei, Slowenien, Tschechien und Ungarn.
Dies verdeutlicht einmal mehr die Anziehungskraft Deutschlands gerade auch im europäischen Raum mit seiner Freizügigkeit.
Mit gut 100.000 Menschen weitere 15 Prozent aus den südeuropäischen Staaten Griechenland, Italien, Portugal und Spanien in die Bundesrepublik. Mit Ausnahme Italiens hat sich die Zuwanderung aus diesen Staaten, die durch die Schulden- und Finanzkrise angestiegen war, damit zuletzt wieder abgeschwächt.
Insgesamt leben in Deutschland 4,1 Millionen der laut der Statistikbehörde Eurostat insgesamt 18,5 Millionen EU-Migranten. Es folgen Großbritannien (3,1 Millionen), Frankreich (2,2), Spanien (2) und Italien (1,8).

Und auch die Bundesagentur für Arbeit stellt seit Juni 2016 detailliertere Statistiken die Menschen mit einem Fluchthintergrund betreffend zur Verfügung, hier gab es ja bislang nur sehr rudimentäre Daten: Migration und Arbeitsmarkt, so heißt die Seite der BA-Statistik.
Mit dem Berichtsmonat Juni 2016 beginnt die Berichterstattung über Personen im Kontext von Fluchtmigration, die bei Arbeitsagenturen und Jobcentern gemeldet sind (vgl. auch die Hintergrundinformation Geflüchtete Menschen in den Arbeitsmarktstatistiken – Erste Ergebnisse). Als Personen im Kontext von Fluchtmigration oder kurz „Geflüchtete“ bzw. „Flüchtlinge“ werden Asylbewerber, anerkannte Schutzberechtige und geduldete Ausländer gezählt. Geflüchtete Menschen werden seit Juni 2016 auch in den Arbeitsmarktstatistiken detaillierter ausgewiesen.

Für die arbeitsmarktliche Einordnung der Zuwanderung relevant ist weiterhin der vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) herausgegebene Zuwanderungsmonitor, vgl. beispielsweise die aktuelle Ausgabe für Juni 2016. Dort findet man Daten zur Erwerbsbeteiligung, zur Arbeitslosigkeit und zur Inanspruchnahme von SGB II-Leistungen in den einzelnen Zuwanderergruppen.

Man kann aus den nun vorliegenden Daten einige wichtige grundsätzliche Ableitungen machen. Ganz offensichtlich ist die enorme Zuwanderung am aktuellen Rand, wobei man berücksichtigen muss, dass hinter den im Wanderungssaldo ausgewiesenen Zahlen weitaus höhere Bruttozahlen stehen. Beispiel: Wenn festgestellt wird, dass es 2015 einen Wanderungssaldo von 1,242 Mio. Ausländern gegeben hat, dann stehen dahinter 1,81 Mio. Zuzüge nach Deutschland sowie 567.000 Fortzüge aus Deutschland. Das sind schon erhebliche Zahlen, mit denen natürlich einige gerade auch sozialpolitische Herausforderungen verbunden sind, man denke hier nur an die Wohnraumversorgung oder gerade mit Blick auf die Zuwanderung der EU-Ausländer Aspekte der arbeitsmarkteichen Integration.

Die Zuwanderung wird ja nicht nur in Großbritannien von einem Teil der Bevölkerung negativ gesehen bzw. als Bedrohung empfunden. Auch in Deutschland sind die gesellschaftlichen Spannungen angestiegen, primär scheinbar fokussiert auf die Flüchtlinge vor allem aus Syrien und anderen Ländern, tatsächlich aber oftmals verwoben mit einer problembehafteten Wahrnehmung der Zuwanderung von EU-Bürgern, die ja aufgrund der Freizügigkeitsbestimmungen eine ganz andere Qualität hat als die Frage der Aufnahme von Flüchtlingen. An die Oberfläche gespült wird das  dann oftmals in skandalisierenden Berichten, beispielsweise über „Armutszuwanderung“ von Bulgaren und Rumänen oder die „Flucht in die deutschen Sozialsysteme“. Seltener bis gar nicht wird die andere Seite der Medaille den „besorgten“ Bürgern präsentiert, also die Tatsache, dass – wenn wir mal bei Rumänien und Bulgarien bleiben – Tausende dort ausgebildeter Ärzte und Ärztinnen bei uns in Deutschland arbeiten und manche Krankenhäuser (gerade im Osten des Landes) schließen müssten, wenn sie nicht auf ausländische Ärzte zurückgreifen könnten. Eine andere Form der „wohlstandskluftbedingten“ Zuwanderung wird nie als Problem thematisiert, weil zahlreiche deutsche Haushalte davon handfest profitieren – gemeint ist die Beschäftigung von geschätzt 150.000 bis 200.000 Haushalts- und Pflegekräften im Rahmen der sogenannten „24-Stunde-Pflege“ von Pflegebedürftigen in deren Haushalten.

Es wird also – nicht wirklich überraschend, aber eben mit einer sehr verzerrenden Wirkung – selektiert nach dem Nutzen der Zuwanderung. Problematisiert und zuweilen auch medial aufgeblasen werden die Fallkonstellationen, bei denen man den Eindruck vermitteln kann, hier kommen Menschen, um uns was „wegzunehmen“. Ist allerdings das Gegenteil der Fall, dann wird da kaum oder gar nicht drüber gesprochen. Und damit auch nicht über die Verwerfungen, die das in den Ländern verursacht, aus denen die oftmals gut qualifizierten, auf alle Fälle nutzbringenden Arbeitskräfte kommen.

Das hier angesprochene Grundproblem ist eines der ungleichen Verteilung und der daraus resultierenden Anreize, die zu Gewinnern und Verlierern führen. Als Beispiel sei hier diese Meldung aufgerufen: Grexit der anderen Art. »Mehr als 500.000 Menschen sind im Zuge der Finanzkrise seit 2008 aus Griechenland ausgewandert. Die meisten von ihnen sind jung und gut ausgebildet«, so die Quintessenz des Artikels. über ein Land, das insgesamt 11 Mio. Anwohner hat. »Laut einer Studie der griechischen Zentralbank wanderten zwischen 2008 und 2013 rund 427.000 Griechen im Alter zwischen 15 und 64 aus. 2014 kamen laut den Erhebungen der griechischen Statistikbehörde noch einmal knapp 90.000 hinzu.« Und auch das ist nicht überraschend: »Es seien hauptsächlich gut ausgebildete Menschen, die Griechenland verlassen. Der Großteil der Auswanderer ist zwischen 20 und 30 Jahre alt. Das hat einen einfachen Grund: Die Arbeitslosigkeit unter jungen Menschen übertrifft zurzeit 50 Prozent. Die meisten Auswanderer gehen nach Großbritannien, Deutschland und in die Vereinigten Arabischen Emirate, heißt es im Bericht.« Nun hat es Migration in Form von (temporärer) Auswanderung immer schon gegeben. »Die Auswanderungswelle habe einen qualitativen Unterschied im Vergleich zu der in den Sechziger- und Siebzigerjahren des vergangenen Jahrhunderts. Damals wanderten rund eine Million Griechen hauptsächlich nach Deutschland und Belgien als Industriearbeiter aus. Diesmal seien es Ärzte und Ingenieure sowie andere gut ausgebildete junge Menschen, die das Land verlassen.«

Das wird natürlich ein Land wie Griechenland nicht nur schwächen, sondern möglicherweise auf Dauer schwer schädigen. Dem stehen auf der anderen Seite Profiteure gegenüber, zu denen in vielen Fällen auch und gerade Deutschland gehört. Man schaue sich einfach nur die Abbildung mit der Altersverteilung der Zuwanderer nach Deutschland, die 2015 aus EU-Staaten gekommen sind, an. Fast jeder Dritte ist zwischen 25 und 35 Jahre alt und damit in einer für den Arbeitsmarkt hoch interessanten Altersgruppe.

Das alles kann man den vielen Statistiken entnehmen, die nun sukzessive ausdifferenziert werden und ein immer genaueres Bild von den Umrissen der Zuwanderung erlauben. Was weiterhin offen bleibt sind die gesellschaftspolitischen Debatten über das, was man aus diesen Zahlen ableiten kann. Die kann man zumindest etwas mehr faktenbasiert führen. Von der Frage, ob man das gut oder schlechter findet, ob man das will oder nicht, entlastet einen die Statistik aber nicht.

„Gute“ und andere Flüchtlinge, diese und solche Migranten? Differenzierungen bei Immanuel Kant, in der Bevölkerung und ihre mögliche Bedeutung für die (Nicht-)Integration

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Immer dann, wenn für ganz unterschiedliche Menschen und für sehr verschiedene Sachverhalte große, scheinbar eindeutige Begriffe verwendet werden, ist Vorsicht geboten. Denn nicht selten macht man sich zusätzliche Probleme, wenn man nicht wenigstens etwas differenziert, sondern alles und alle über einen Kamm zu scheren versucht. Im Kontext der Zuwanderung nach Deutschland kann man zeigen, wie unterkomplex und zugleich auch problemgenerierend das Reden von „den Flüchtlingen“ und „der Integration“ ist. Diese Verdichtung unter jeweils einen Begriff hat Folgen – auch für die medialen Verstärkungsprozesse, die sich beobachten lassen.

Ein Beispiel dazu: Überall kann man lesen oder hören, im vergangenen Jahr, also 2015, seien 1,1 Million Flüchtlinge zu uns gekommen. Diese Zahl wird abgeleitet aus den Bruttoerfassungen im sogenannten EASY-System, das der Erstverteilung von Asylbegehrenden dient. Nun ist das bekanntlich mit der Erfassung immer schon so eine Sache, besonders schwierig wird das natürlich in Ausnahmesituationen, wie wir sie im vergangenen Jahr erlebt haben, als täglich tausende Neuankömmlinge den deutschen Staatsboden betreten haben und zu registrieren waren. Dass dabei zahlreiche Fehlerquellen auftreten (können), ist jedem Praktiker sofort verständlich und auch in der Presse wurde auf die Problematik frühzeitig hingewiesen, wenn man mit den Zahlen arbeitet, vgl. hierzu beispielsweise den Artikel Nicht ganz EASY. Das muss dann zu solchen Meldungen wie beispielsweise von Pro Asyl führen: Erhebliche Unschärfen bei den Asylzahlen 2015. Letztendlich steht dahinter das Grundproblem, das wir auch aus anderen Bereichen kennen: Brutto ist nicht gleich netto. Der Migrationsforscher Herbert Brückner vom IAB hat den eben nicht trivialen Unterschied verdeutlicht an einer überschlägigen Berechnung, ausgehend von den (immer noch) genannten 1,1 Mio. Flüchtlingen, die nach Deutschland gekommen seien. Unter Berücksichtigung der nicht-erfassten Zuzüge abzüglich der Doppelzählungen, Weiterreisen sowie der unterschiedlichen Ausreisen kommt er auf eine Größenordnung von 777.000 Menschen, die man als Nettozuwachs bei der Flüchtlingsbevölkerung ansetzen könne.

Dennoch – auch wenn das jetzt die Sache weiter verkompliziert – sind durchaus deutlich mehr als eine Million Menschen nach Deutschland zugewandert. Wie das nun wieder?
Weil die ganze Diskussion der Frage, wie viele sind denn nun nach Deutschland gekommen, verengt worden ist auf „die Flüchtlinge“, vor allem die vielen Menschen, die über die sogenannte „Balkan-Route“ gekommen sind.

Aber es gibt noch andere, die gekommen sind und die muss man natürlich – vor allem aber auch, wenn es um die „Integrationsfrage“ geht – berücksichtigen. Nämlich Menschen aus anderen EU-Ländern, aus europäischer Sicht eine Art „Binnenwanderung“.

Die Nettozuwanderung aus den anderen EU-Ländern nach Deutschland erreichte 2015 mit 355.123 Menschen einen bisherigen Höchstwert. Die muss man natürlich dazu addieren. Und darunter sind nicht nur, aber auch „Armutsflüchtlinge“ aufgrund des enormen Wohlstandsgefälles innerhalb der EU, man denke hier nur an die immer wieder hochkochende und sehr reduzierte Debatte über arme Bulgaren und Rumänen, die nach Deutschland gekommen sind.

Und das ist ganz offensichtlich nicht nur ein quantitativer Aspekt, sondern das hat handfeste Auswirkungen bis hin zu gesetzgeberischen Aktivitäten, wie wir derzeit beobachten können (vgl. dazu den Blog-Beitrag Nicht nur (medialer) Missbrauch mit dem Missbrauch von Sozialleistungen. Aber wer „missbraucht“ was und wen? Und die Gesetzgebungsmaschinerie darf auch nicht fehlen vom 22. Mai 2016, in dem berichtet wird von dem Referentenentwurf ein „Gesetz zur Regelung von Ansprüchen ausländischer Personen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch und in der Sozialhilfe nach dem Zwölften Buch Sozialgesetzbuch“ betreffend, das aber viele real vorhandene Probleme gar nicht erreichen kann). Und dieser Punkt ist eine gute Überleitung zu dem hier interessierenden Aspekt der Unterscheidung zwischen solchen und anderen Migranten innerhalb der Bevölkerung, aber auch hinsichtlich des großen Integrationsthemas, denn die erwähnten aktuellen gesetzgeberischen Versuche müssen genau in diesem Kontext verortet werden, denn sie sind ein Reflex auf die im politischen und medialen Raum geführten Diskussionen über eine behauptete „Zuwanderung in unser Sozialsystem“.

Und wie sieht es aus mit der Differenzierung zwischen den einzelnen Migranten (und ihren Gründen, hierher zu kommen)? Dazu liegen mittlerweile neue Befunde aus der Forschung vor. 
So haben Ruth Ditlmann, Ruud Koopmans, Ines Michalowski, Anselm Rink und Susanne Veit ihre Erkenntnisse aus einer repräsentativen Umfrage mit 1.500 Teilnehmern ausgewertet, die gebeten worden sind, fiktive Profile von Flüchtlingen zu le­sen und zu entscheiden, ob Asyl und Unterkunft gewährt werden soll: Verfolgung vor Armut. Ausschlaggebend für die Offenheit der Deutschen ist der
Fluchtgrund, so haben sie ihren Beitrag in den WZB-Mitteilungen (S. 24-27) dazu überschrieben. 
Ausgangspunkt der Forscher sind Theorien zu Konflikten zwischen Gruppen. Diese Theorien »betonen, dass die Einstellungen gegenüber als fremd wahrgenommenen Menschen stark von Ängsten und dem Gefühl von Wettbewerb und Bedrohung beeinflusst werden. Dabei kann unterschieden werden zwischen eher rational­-ökonomi­schen und eher symbolisch­-kulturellen Konfliktlinien. Diese zwei Arten von potenziellen Konfliktlinien finden sich auch in Debatten über die möglichen Folgen des starken Zustroms von Asylsuchenden. Auch hier werden sowohl Sorgen über die ökonomischen Folgen ihrer Aufnahme diskutiert als auch die Sorge, dass kulturelle Unterschiede zwischen Asylsuchenden und Einheimischen zu Konflikten führen könnten.«
Zu den Ergebnissen kann man der Veröffentlichung entnehmen:

»Offensichtlich gibt es eine klare Präferenz für Asylsuchende, die aufgrund politischer Verfolgung ihr Heimatland verlassen haben. Die durchschnittliche Unterstützung des Asylgesuchs für politisch Verfolgte liegt bei 94 Prozent … dabei (ist es) vollkommen unerheblich, ob der oder die Asylsuchende gut oder schlecht ausgebildet, christlichen oder muslimischen Glaubens und männlich oder weiblich ist. Den Ergebnissen unserer Umfrage zufolge sind bei der Beurteilung des Asylanspruchs politisch Verfolgter Geschlecht, Religion und Ausbildungsgrad augenscheinlich nicht relevant. Das Bild verschiebt sich jedoch, wenn die Flucht wirtschaftliche Gründe hat. Wenn die … Person aus wirtschaftlichen Gründen ihre Heimat verlassen hat, sinkt der Wille, dieser Person Asyl zu gewähren, auf 52 Prozent … Die Einstellung gegenüber Asylsuchenden, die vor der wirtschaftlichen Lage in ihrem Land geflohen sind, variiert mit Ausbildungsniveau und Religion der fiktiven Asylsuchenden. Besser ausgebildete Asylsuchende, die mit größerer Wahrscheinlichkeit in den deutschen Arbeitsmarkt integriert werden können, werden deutlich bevorzugt. Auch wird bei Fehlen eines politischen Fluchtgrunds ein Augenmerk auf die Religion der nach Deutschland kommenden Personen gelegt: Christen werden Muslimen vorgezogen.«

Fazit der Wissenschaftler: »Der Fluchtgrund zählt: Im Vergleich zur außerordentlich positiven Haltung gegenüber politisch Verfolgten sinken die Zustimmungswerte der Befragten drastisch, wenn es sich um Menschen handelt, die vor wirtschaftlicher Not geflohen sind. Die Zustimmungswerte sinken um weitere 20 Prozentpunkte, wenn diese Personen zudem keine Berufsausbildung und dadurch schlechtere Aussichten auf dem Arbeitsmarkt haben.«

Allerdings machen die Forscher eine Anmerkung, die man berücksichtigen muss bei der Interpretation der Befunde: »Einschränkend ist anzumerken, dass die Befragung vor der Silvesternacht 2015 stattfand, in der es zu einer Reihe von sexuellen Übergriffen auf Frauen unter anderem durch Asylsuchende kam. Die daran anschließende gesellschaftliche Debatte könnte die Einstellungen im Jahr 2016 gegenüber Asylsuchenden beeinflusst haben.«

Aber wir verfügen auch über neuere, aus diesem Jahr stammende Daten. Seit Beginn 2016 untersucht das „Stimmungsbarometer zu Geflüchteten in Deutschland“ monatlich die mit dem Thema Migration verbundenen Einstellungen, Erwartungen und Befürchtungen der Bürger in Deutschland. Auf der Grundlage der dritten Welle im März 2016 berichten Jürgen Gerhards, Silke Hans und Jürgen Schupp in ihrem Beitrag über Einstellungen der BürgerInnen in Deutschland zur Aufnahme von Geflüchteten. Eine Zusammenfassung der Befunde kann man diesem Artikel entnehmen, dessen Überschrift zum Nachdenken einlädt: Die Deutschen halten es bei der Aufnahme von Flüchtlingen mit Kant: »Eine repräsentative Studie zeigt: Die Deutschen treffen feine Unterscheidungen zwischen verschiedenen Migrantengruppen.«

Und wie sehen die aus?

Zuvor muss man kurz erläutern, was denn der alte Kant mit dieser Frage zu tun hat. Dazu die Verfasser: »Kant hat vor mehr als 200 Jahren (1795) in seiner kleinen Schrift „Zum ewigen Frieden“ die zentralen Gründe für die Legitimität der Zuwanderung unterschiedlicher Gruppen formuliert. Zu unterscheiden ist demnach zwischen Kriegsflüchtlingen und Verfolgten einerseits sowie Migranten andererseits. Dieser fundamentale Unterschied bildet auch die Grundlage des momentan geltenden Rechts.«

Die Bezugnahme auf Kant legt einen wichtigen Unterscheidungspunkt offen, der in der bisherigen Debatte etwas bis völlig untergeht:

»Sowohl Flüchtende aufgrund von Krieg und Bürgerkrieg als auch Schutzsuchende wegen Verfolgung haben ein verbrieftes Recht, in einem anderen Land aufgenommen zu werden. Kant hatte dieses Recht als Weltbürgerrecht beschrieben. Es steht allen Menschen der Erde zu, die in ihrem Land verfolgt werden und hat insofern universellen Charakter. Das Recht auf Schutz und Aufnahme bedeutet aber nicht automatisch die Erlaubnis, dauerhaft zu bleiben. Entsprechend spricht auch Kant bereits von einem Besuchsrecht: „Das Weltbürgerrecht soll auf Bedingungen der allgemeinen Hospitalität eingeschränkt sein“. Ein Land ist folglich nicht verpflichtet, eine verfolgte Person weiterhin zu beherbergen, wenn der Grund der Verfolgung hinfällig geworden ist. Insofern handelt es sich um ein temporäres Recht, das an den Grund der Verfolgung gekoppelt ist. Ist abzusehen, dass der Verfolgungsgrund längerfristig bestehen wird, kann dies aus pragmatischen Gründen dazu führen, dass das Gastrecht ausgedehnt wird, um die Integration in die Aufnahmegesellschaft zu fördern. Dies tangiert aber nicht den Grundsatz der Temporalität des Aufenthaltsrechts.«

Und bereits bei Kant gab es die andere Gruppe an Migranten, die eben nicht unter dem Flüchtlings-Status gebucht werden können (und müssen):

»Von den Flüchtenden kategorial zu trennen sind diejenigen Migranten, die aus anderen Gründen als Krieg oder Verfolgung ihren Lebensmittelpunkt in ein anderes Land verlagern möchten. Sie haben weder nach dem gegenwärtig geltenden internationalen Recht noch nach Kants Vorstellungen eines Weltbürgerrechts einen universell geltenden Anspruch, in einem anderen Land aufgenommen zu werden. Ob solche Migranten von einem Land aufgenommen werden und nach welchen Kriterien die Auswahl erfolgt, obliegt allein den Nationalstaaten und dem nationalen Recht. Das universell geltende Weltbürgerrecht und das Völkerrecht werden damit ergänzt durch das nationalstaatliche Recht. Dass bei der Definition für die Auswahl von Migranten das nationale Interesse eine Rolle spielen kann und legitimer Weise darf, wird zwar von Kant und in den geltenden Rechtsordnungen nicht explizit erwähnt, ergibt sich aber aus der Rechtslogik. Nicht die Gemeinschaft aller Weltbürger bildet hier den Bezugspunkt der Rechtsetzung, sondern die Bürger eines Nationalstaates. Und diese orientieren sich in erster Linie am Wohlergehen des eigenen Landes.«

Diese im Grunde einfache, aber folgenreiche Differenzierung in Flüchtlinge und andere Migranten ist offensichtlich im gegenwärtigen Bewusstsein der Bürger in Deutschland tief verankert, wenn man denn den Ergebnissen einer im März 2016 durchgeführten repräsentativen Bevölkerungsbefragung von ca. 2.000 Personen folgt:

»81 Prozent und damit die überdeutliche Mehrheit der Befragten sind der Auffassung, dass Menschen, die wegen eines bewaffneten Konflikts aus ihrem Heimatland nach Deutschland geflohen sind, ein Bleiberecht gewährt werden sollte. Auch Personen, die unter den Schutz der Genfer Flüchtlings­konvention fallen, sollen aus der Sicht einer deutlichen Mehrheit der Bürger in Deutschland aufgenommen werden, auch wenn die Unterstützung mit 63 Prozent signifikant geringer ausfällt als bei den Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen. Zudem differenzieren die Befragten hier nach den verschiedenen Gründen für eine politische Verfolgung … So wird eine Verfolgung aufgrund eines Engagements für die Menschenrechte eher als legitimer Grund für ein Bleiberecht in Deutschland gesehen als eine Verfolgung aufgrund gewerkschaftlicher Aktivitäten. Trotz dieser Differenzierungen scheint das Weltbürgerrecht auf Zuflucht insgesamt im Bewusstsein der deutlichen Mehrheit der Bürger Deutschlands fest verankert zu sein.«

Und wenn auch die Mehrheit der Bürger die mit der Aufnahme verbundenen Risiken deutlich größer sieht als die möglichen Chancen, führt das nicht zu einer Ablehnung dieser Menschen: »Diese skeptische Sicht hat allerdings kaum Auswirkungen auf die Bereitschaft, Menschen beim Vorliegen legitimer Gründe ein Bleiberecht in Deutschland zu gewähren.«

Und wie sieht es mit dem von Kant herausgestellten „Besuchsrecht“ für die Verfolgten und Schutzbedürftigen aus, also der eben nur temporären Aufnahme?

»Lediglich 28 Prozent sprechen sich für ein dauerhaftes Bleiberecht aus, 17 Prozent sind unentschieden und 55 Prozent meinen, dass die Flüchtlinge und Verfolgten Deutschland wieder verlassen sollten, wenn der Grund für die Flucht obsolet geworden ist.«

Nun gibt es ja auch noch die anderen Migranten, die zu uns kommen, um der Armut zu entfliehen oder schlichtweg mehr aus ihrem Leben machen wollen. Auch hier scheint sich der alte Kant festgesetzt zu haben in den Köpfen der Menschen:

»Menschen, die einen auf dem deutschen Arbeitsmarkt stark nachgefragten Beruf wie zum Beispiel den der Krankenschwester ausüben, sind als Zuwanderer in Deutschland willkommen. 69 Prozent der Befragten sprechen sich für ein Bleiberecht für diese Gruppe aus. Umgekehrt verhält es sich mit Personen, die in Deutschland für sich selbst eine bessere Lebensperspektive sehen. Nur 21 Prozent der einheimischen Bevölkerung gesteht dieser Gruppe ein Recht zu, nach Deutschland kommen zu dürfen. Während im ersten Fall Nützlichkeitserwägungen und das Eigeninteresse des Nationalstaats die Gründe für die hohe Zustimmung bilden, wird das Eigeninteresse der Migranten, ihr Leben zu verbessern, gerade nicht als legitimer Grund der Zuwanderung angesehen.«

Jürgen Gerhards, Silke Hans und Jürgen Schupp konstatieren abschließend eine »offensichtliche Besonnenheit der Mehrheit der Bevölkerung in der Zuwanderungs- und Flüchtlingsfrage« und ermuntern die Politik zu einer „klugen Differenzierung“.

Aber was kann das nun wieder bedeuten angesichts der derzeit überall proklamierten „Integration“? Wenn man die Sache logisch zu Ende denkt, könnte das auch bedeuten, die „Integration“ eben nicht als ein alle und alles umfassendes Postulat einzufordern und instrumentell zu unterfüttern, sondern man könnte aus der skizzierten Argumentation durchaus vertretbar argumentieren, dass sich die Menschen, denen aus Schutzgründen legitimerweise Aufenthalt gewährt wird, zwar einzupassen haben in unsere Gesellschaft, aber dass es bei ihnen – nimmt man den Gedanken des „Besuchsrechts“ auf – nicht darum geht oder gehen muss, sie zu dauerhaften Mitgliedern unserer Gesellschaft zu machen.

Also ganz praktisch: Man gewährt den Syrern Asyl, aber geht davon aus, dass sie irgendwann einmal wieder zurück gehen (müssen), sollten sich die Schutzgründe aufgrund einer veränderten Situation in ihrem Land erübrigt haben.

Das nun hört sich einfacher an als es ist. Denn Politik (und letztendlich wir alle als Gesellschaft) stehen vor dem Problem, dass wir nicht wissen, ob und wann (und für wen) sich die Situation einstellen wird, dass man das temporäre Gastrecht wieder entziehen kann. Das kann im genannten Beispiel Syrien eine lange Zeit sein. Und dann sind ja auch noch die individuellen Schutzgründe, die auch bei einer Beseitigung der Bürgerkriegssituation fortdauern werden.

Ganz offensichtlich gibt es ein am Ende nicht auflösbares Dilemma, denn wenn man den Unterscheidungspunkt mit dem temporären Schutz wirklich so nimmt, wie er gemeint war, könnte man durchaus argumentieren, dass gerade nicht zu viele Integrationsbemühungen stattfinden sollten, um den notwendigerweise irgendwann einmal anstehenden Trennungsprozess nicht zu schwer zu machen. Wenn aber auf der anderen Seite viele der eigentlich nur temporär zu schützenden Menschen auf viele Jahre, vielleicht sogar für immer in unserer Gesellschaft bleiben werden (müssen), dann wären unterlassene Integrationsanstrengungen mit hohen Folgekosten für das Gastland verbunden.

Angesichts dieses Dilemmas kann es eigentlich nur eine Antwort geben – vor dem Hintergrund der enormen Unsicherheit muss man die Integrationsbemühungen für möglichst alle öffnen, auch wenn ein Teil von ihnen sicher nicht hier bleiben wird. Man also die mit Integration verbundenen Ressourcen versenkt hat, aber man kann eben erst hinterher wissen, ob das der Fall war.

Die Bundesregierung mit ihrer Integrationspolitik bewegt sich genau in diesem Spannungsfeld. Sie hat im Anschluss an eine Klausurtagung der Großen Koalition im Schloss Meseberg die Meseberger Erklärung zur Integration veröffentlicht, mit der die anstehende Ausgestaltung des Integrationsgesetzes beschrieben wird. Darin heißt es, um ein Beispiel für die praktischen Schwierigkeiten aufzuzeigen:

»Sprach- und Wertevermittlung sind zentrales Fundament für eine erfolgreiche Integration in die Gesellschaft sowie in Bildung, Ausbildung, Studium und Arbeitsmarkt. Daher werden wir die Zugangsmöglichkeiten für die Teilnahme an Integrationskursen verbessern. Die Möglichkeit, Asylberechtigte, anerkannte Flüchtlinge oder subsidiär Schutzberechtigte zur Teilnahme am Integrationskurs zu verpflichten, wird erweitert beziehungsweise für Asylbewerber mit guter Bleibeperspektive neu geschaffen.«

Zu welchen Kapriolen das führen kann, wurde im Beitrag Die Mühen der Ebene. Integration in einem Paragrafenwerk und in den Niederungen der Sprach- und Integrationskurse. Für die soll sich was verbessern, aber nicht alle werden sie bekommen können vom 26. Mai 2016 am Beispiel der Afghanen erläutert, denn haben offiziell gemessen keine „guten Bleibeperspektiven“, denn ihre Gesamyschutzquote liegt zwar ganz knapp, aber eben unter den notwendigen 50 Prozent. Die „wirkliche“ Schutzquote ist zwar höher, wird aber nicht als Ein- oder Ausschlusskriterium herangezogen. Und man kann und muss das erweitern. Was ist mit denen, die zwar keinen Asylgrund haben, eigentlich abzuschieben sind, aber dennoch aus anderen Gründen dann doch bleiben werden als „Geduldete“?

Wenn man das alles zu Ende denkt, dann bleibt nur die – manche mögen das resignativ nennen – Konsequenz, die ganzen Unterscheidungsversuche zu unterlassen, allen einen Zugang zu Integrationsangeboten zu ermöglichen. Aber, folgt man der Differenzierung von Kant und der Mehrheit der Bevölkerung auch heute, muss man dennoch bereit sein zu sagen, dass das alles für bestimmte Menschen bedeuten kann und wird, später – trotzt vielleicht hervorragend gelungener Integration – das Land wieder verlassen zu müssen. Damit haben wir übrigens schon Erfahrungen gemacht, man denke hier an die Rückführung der Flüchtlinge im Kontext des Jugoslawien-Krieges, die teilweise mehrere Jahre hier waren.

Man sieht, wir bewegen uns hier auf schwankendem Grund. Aber man muss darüber diskutieren und auch streiten, man sollte die unterschiedlichen Akzeptanzniveaus in der Mehrheitsbevölkerung zugleich nicht aus den Augen verlieren und darüber streiten, was das für die Umsetzung einer Integrationspolitik bedeuten kann.

Die einen hadern mit der lahmen Anerkennungsbürokratie, die anderen warnen vor „zu vielen“ – und beide müssen sich Fragen gefallen lassen. Es geht um ausländische Ärzte in Deutschland

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So ist das bei allen sozialpolitischen Themen. Auch wenn sie nur punktuell mal aufschimmern in der öffentlichen Wahrnehmung oder es gar für einige Tage bis in die Talkshows schaffen – danach verschwinden die meisten in der Versenkung und der nicht professionell damit beschäftigte oder inhaltlich selbst betroffene Mensch könnte zu dem Eindruck gelangen, das Thema ist weg, hat sich erledigt, ist gelöst oder auf sonstige Art und Weise erledigt worden.
Dem ist aber meistens nicht so. Sondern der Mantel des Schweigens hat sich über die Angelegenheit gelegt (bzw. wurde gelegt). Bis es wieder eine Gelegenheit gibt, sich daran zu erinnern, dass da doch mal was war.

Auch in diesem Blog kann man nur auf den ersten Blick erstaunliche Wiederholungen bestimmter Themen nachvollziehen, wenn man denn will. Aber in unserer schnelllebigen Zeit ist es auch die Pflicht der Medien und damit der Berichterstatter, immer wieder nachzuschauen, was denn aus einer Sache geworden ist. Insofern passen aktuelle Meldungen zu einem Beitrag, der hier vor fast einem Jahr, am 27. April 2015, unter der Überschrift Ärztemangel und Ärzteimport: Immer mehr und doch zu wenig. Und dann das Kreuz mit der deutschen Sprache veröffentlicht worden ist. Der damalige Beitrag wurde beendet mit dieser Feststellung: » … wenn man irgendwann feststellen sollte, dass man zu wenig Mediziner ausgebildet hat, dann wird man das nicht per Knopfdruck heilen können. So eine Ausbildung muss organisiert werden und sie dauert einige Jahre.« Und genau daran könnte man anknüpfen, wenn man aktuelle Berichte aus der Krankenversorgungswelt zur Kenntnis nimmt – zugleich Artikel, die den medaillenhaften Charakter vieler sozialpolitischen Themen verdeutlichen können, in dem Sinne, dass eine Medaille immer zwei Seiten hat. 

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Arbeitnehmerfreizügigkeit, aber: Der EuGH gegen Sozialleistungen für EU-Bürger in anderen EU-Staaten, das BSG teilweise dafür, andere Sozialgerichte gegen das BSG

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Der Europäische Gerichtshof (EuGH) schützt die Mitgliedsstaaten vor Sozialleistungsansprüchen von EU-Bürgern, das Bundessozialgericht (BSG) dagegen will die Zuwanderer aus der EU in Deutschland schützen – jedenfalls nach einigen Monate. Einige Landessozialgerichte wollen dem BSG nicht folgen. Die Kommunen haben Angst vor zusätzlichen Kosten und die Bundessozialministerin Andrea Nahles kündigt sogleich an, das Gesetz zu ändern, um dem BSG Einhalt zu gebieten (vgl. dazu beispielsweise Sozialhilfe für Ausländer „mit Hochdruck“ beschränken) . Alles klar?

Das hört sich nicht nur kompliziert an. Es ist richtig kompliziert, mit Versatzstücken einer verkehrten Welt, gemischt mit unterschiedlichen Sichtweisen auf Grundrechte innerhalb der EU und handfesten Ängsten angesichts möglicher Folgen möglicher Leistungsgewährung in den Aufnahmeländern. Und wieder einmal ist das jetzt ein Thema der europäischen Rechtsprechung, von der wir hinsichtlich der Frage, wie es denn so ist bzw. sein soll bei der Gewährung von Sozialleistungen an EU-Bürger, die in ein anderes als ihr EU-Heimatland gewandert sind, in den zurückliegenden Monaten schon so einige höchstrichterliche Entscheidungen serviert bekommen haben. Dabei ist die neue Entscheidung des EuGH eigentlich nicht wirklich eine mit Neuigkeitswert: »Wer aus einem EU-Land nach Deutschland zieht, hat in den ersten drei Monaten keinen Anspruch auf Sozialleistungen. Der Europäische Gerichtshof entschied jetzt gegen eine spanische Familie – und blieb auf seiner bisherigen Linie«, kann man dem Artikel Deutschland darf Ausländern anfangs Hartz IV verweigern entnehmen.

»Konkret ging es um den Fall der spanischen Familie Garcia-Nieto, die 2012 nach Recklinghausen zog. Zuerst kam im April die Mutter und eine Tochter. Als die Mutter im Juni Arbeit als Küchenhilfe gefunden hatte, zog der Vater mit einem Sohn nach. Der Vater beantragte Grundsicherung zur Arbeitssuche (Hartz IV), doch das Jobcenter Recklinghausen lehnte dies ab.

Es berief sich auf eine Ausschlussklausel im deutschen Sozialgesetzbuch II, wonach Ausländer „für die ersten drei Monate ihres Aufenthalts“ keinen Anspruch auf Hartz IV haben (Paragraf 7 Abs. 1)«, berichtet Christian Rath in seinem Artikel Drei Monate ohne Hartz IV sind okay. Während das Sozialgericht Gelsenkirchen in der ersten Instanz dem Begehren des Herrn Garcia-Nieto folgte, war das Landessozialgericht unschlüssig und legte dem EuGH den Fall vor. Konkret fragte die zweite Instanz ganz oben nach, ob die deutsche Ausschlussklausel mit EU-Recht vereinbar ist.

Mit Ausschlussklausel ist der § 7 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 SGB II gemeint. Danach haben »Ausländerinnen und Ausländer, die weder in der Bundesrepublik Deutschland Arbeitnehmerinnen, Arbeitnehmer oder Selbständige noch aufgrund des § 2 Absatz 3 des Freizügigkeitsgesetzes/EU freizügigkeitsberechtigt sind, und ihre Familienangehörigen für die ersten drei Monate ihres Aufenthalts« keinen Anspruch auf Grundsicherungsleistungen.

Christian Rath berichtet über die Beschlussfassung des EuGH: »Der EuGH hatte nun keine Einwände gegen den deutschen Leistungsausschluss. Zwar seien EU-Bürger im Sozialrecht grundsätzlich gleichzubehandeln. Doch schon die Unionsbürger-Richtlinie der EU von 2004 sehe ausdrückliche Ausnahmen vor. So ist ein EU-Staat nicht verpflichtet, EU-Bürgern „während den ersten drei Monaten des Aufenthalts“ Sozialhilfe zu gewähren (Art. 24 Abs. 2). Auch Hartz IV sei eine Form von „Sozialhilfe“. Dieser Ausschluss sei die Kehrseite der von der EU gewährten Freizügigkeit. Danach kann sich jeder EU-Bürger drei Monate lang in einem anderen EU-Staat aufhalten, ohne irgendwelche Formalitäten erledigen zu müssen. Der gleichzeitige Ausschluss von Sozialleistungen sichere das „finanzielle Gleichgewicht“ der Sozialsysteme. Eine Einzelfallprüfung sei nicht erforderlich, so der EuGH, auch nicht bei einem Familiennachzug.«

Diese Entscheidung des EuGH kommt nicht wirklich überraschend. Zum Verständnis dieser Einordnung sei an zwei wichtige Urteile des EuGH aus der jüngsten Vergangenheit erinnert:

➔ Im November 2014 hatte der EuGH im Fall einer arbeitslosen Rumänin, die keine Arbeit suchte, die Verweigerung von Hartz IV akzeptiert (Fall Dano). Vgl. dazu den Blog-Beitrag Aufatmen bei vielen verbunden mit der Gefahr einer Überbewertung. Der Europäische Gerichtshof und seine Entscheidungen. Diesmal hat man sich einer jungen Rumänin in Leipzig angenommen vom 11. November 2014.

➔ Im September 2015 ging es dann beim Fall Alimanovic um eine andere Konstellation – und die war dem EuGH vom BSG vorgelegt worden: »In der vorliegenden Rechtssache möchte das Bundessozialgericht (Deutschland) wissen, ob ein derartiger Ausschluss auch bei Unionsbürgern zulässig ist, die sich zur Arbeitsuche in einen Aufnahmemitgliedstaat begeben haben und dort schon eine gewisse Zeit gearbeitet haben, wenn Staatsangehörige des Aufnahmemitgliedstaats, die sich in der gleichen Situation befinden, diese Leistungen erhalten.« Die Entscheidung des EuGH war für den einen oder anderen überraschend deutlich: Die Weigerung, Unionsbürgern, deren Aufenthaltsrecht in einem Aufnahmemitgliedstaat sich allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt, Sozialhilfe zu gewähren, verstößt nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung. Diese Entscheidung ist bei denen einen sicher mit Erleichterung aufgenommen worden, in der Fachdiskussion gab es aber nachfolgend durchaus auch sehr kritische Bewertungen – vgl. stellvertretend dafür den Blog-Beitrag Der Umbau der europäischen Sozialbürgerschaft: Anmerkungen zum Urteil des EuGH in der Rechtssache Alimanovic von Anuscheh Farahat, Referentin am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg sowie die detailreiche Besprechung der EuGH-Entscheidung in dem Artikel Deutsch­land darf mittel­lose EU-Bürger von Sozial­hilfe ausschließen von Constanze Janda. Vgl. insgesamt zum Fall Alimanovic auch den Blog-Beitrag Ist das alles kompliziert. Der EuGH über die Zulässigkeit der Nicht-Gewährung von Sozialleistungen für einen Teil der arbeitsuchenden EU-Bürger vom 15. September 2015.

In dem Blog-Beitrag vom 15.09.2016 – ich kann nichts für die nun erneut aufzurufenden Untiefen der Rechtsprechung – wurde eine eigenartige Welt unterschiedliche Fristen vorgestellt, die uns die EuGH-Richter entworfen haben.
Denn der EuGH führt in seiner damaligen Entscheidung (Urteil in der Rechtssache C-67/14 Jobcenter Berlin Neukölln / Nazifa, Sonita, Valentina und Valentino Alimanovic) aus:»Für Arbeitsuchende … gibt es … zwei Möglichkeiten, um ein Aufenthaltsrecht zu erlangen:
Ist ein Unionsbürger, dem ein Aufenthaltsrecht als Erwerbstätiger zustand, unfreiwillig arbeitslos geworden, nachdem er weniger als ein Jahr gearbeitet hatte, und stellt er sich dem zuständigen Arbeitsamt zur Verfügung, behält er seine Erwerbstätigeneigenschaft und sein Aufenthaltsrecht für mindestens sechs Monate. Während dieses gesamten Zeitraums kann er sich auf den Gleichbehandlungsgrundsatz berufen und hat Anspruch auf Sozialhilfeleistungen.
Wenn ein Unionsbürger im Aufnahmemitgliedstaat noch nicht gearbeitet hat oder wenn der Zeitraum von sechs Monaten abgelaufen ist, darf ein Arbeitsuchender nicht aus dem Aufnahmemitgliedstaat ausgewiesen werden, solange er nachweisen kann, dass er weiterhin Arbeit sucht und eine begründete Aussicht hat, eingestellt zu werden. In diesem Fall darf der Aufnahmemitgliedstaat jedoch jegliche Sozialhilfeleistung verweigern.«

Alles klar? Das ist ja auch eine schwierige Materie, deshalb hier mein Versuch einer Kurzfassung, deren ultimative Kurzform 3-6-12 lautet:
Wenn jemand aus einem anderen Land einreist, um hier zu arbeiten bzw. Arbeit zu suchen, dann gilt1. eine Drei-Monats-Frist: In den ersten drei Monaten nach der Einreise müssen die Staaten keine Sozialleistungen zahlen;
2. eine Sechs-Monats-Frist für die Fälle, wo jemand im Einreiseland weniger als zwölf Monate gearbeitet hat, also er oder sie bekommt sechs Monate lang Sozialleistungen, danach aber nicht mehr, wenn bis dahin keine neue Arbeit gefunden wurde, ohne dass er oder sie deswegen ausgewiesen werden darf, sowie
3. eine 12-Monats-Frist, die zu einer weitgehenden Gleichstellung mit den Inländern führt, wenn man länger als ein Jahr ohne Unterbrechungen hier gearbeitet hat.

Während der Fall Alimanovic als den Punkt 2 betraf, ging es beim neuen Fall Garcia-Nieto um den Punkt 1, also die Drei-Monats-Frist.

Aber dann kam im Dezember 2015 auch noch ein echter Paukenschlag dazu – das BSG hatte in drei Urteilen unter Berücksichtigung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zum Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums konkretisiert, in welchen Fallgestaltungen Unionsbürger aus den EU-Mitgliedstaaten existenzsichernde Leistungen nach dem Recht der Grundsicherung für Arbeitsuchende (SGB II) beziehungsweise dem Sozialhilferecht (SGB XII) beanspruchen können.  Vgl. dazu den Blog-Beitrag Griechisch-rumänisch-schwedische Irritationen des deutschen Sozialsystems. Das Bundessozialgericht, die „Hartz IV“-Frage bei arbeitsuchenden „EU-Ausländern“ und eine Sozialhilfe-Antwort vom 3. Dezember 2015.

Das BSG bestätigt zwar den Leistungsausschluss mit Blick auf das SGB II, also das „Hartz IV“-System. Es fügt aber die Kategorie des „verfestigten Aufenthalts“ in das komplizierte Sozialleistungsanspruchsgefüge ein. Und wenn das gegeben ist, dann müssen Sozialhilfeleistungen nach SGB XII gezahlt werden. Zehntausende EU-Ausländer haben in Deutschland nach den heutigen Entscheidungen des BSG Anspruch auf Sozialhilfe: Zwar gelte der bestehende Ausschluss von Hartz-IV-Leistungen weiter, spätestens nach sechs Monaten Aufenthalt in Deutschland aber muss die Sozialhilfe einspringen. In den Worten des Gerichts: »Im Falle eines verfestigten Aufenthalts – über sechs Monate – ist (das) Ermessen aus Gründen der Systematik des Sozialhilferechts und der verfassungsrechtlichen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in der Weise reduziert, dass regelmäßig zumindest Hilfe zum Lebensunterhalt in gesetzlicher Höhe zu erbringen ist.«

Diese Entscheidung hat die Kommunen geschockt, denn die Sozialhilfeleistungen nach dem SGB XII sind – anders als der größte Teil der SGB II-Leistungen – kommunale Leistungen, also von den Gemeinden auch zu finanzieren. Vgl. dazu den Beitrag Die Angst der Kommunen vor einem weiteren Ausgabenschub und zugleich grundsätzliche Fragen an eine Bypass-Auffangfunktion der Sozialhilfe nach SGB XII vom 6. Dezember 2015. Darin eine erste Bewertung der BSG-Entscheidung: »Man muss die ersten sechs Monate irgendwie überbrücken, dann hat man gute Aussichten auf Sozialhilfeleistungen nach dem SGB XII, die aber eigentlich für Nicht-Erwerbsfähige gedacht sind, weil für die anderen ja das SGB II zuständig ist. Also eigentlich. Macht das wirklich Sinn?«

Denn das ist der Punkt. Offensichtlich konnten und wollten sich die BSG-Richter nicht anfreunden mit dem eigenartigen Niemandsland nach den 6 Monaten, wenn man der Fristen-Logim des EuGH folgt, nach der man dann ja keinen Anspruch auf irgendwelchen Leistungen hat, aber auch nicht ausgewiesen werden darf. Das ist zumindest genau so fragwürdig wie die offensichtliche Bypass-Strategie des BSG, wenn man schon bei den SGB II-Leistungen nichts hinbekommt, dann doch wenigstens Sozialhilfeleistungen zu eröffnen, obgleich die eigentlich gerade nicht für erwerbsfähige Personen gilt.

Das BSG stößt mit diesem eigenwilligen Ansatz innerhalb der deutschen Sozialgerichtsbarkeit auf teilweise massive Widerstände. Ganz neu dazu beispielsweise das Landessozialgericht Rheinland-Pfalz (LSG Rheinland-Pfalz, Beschluss v. 11.2.2016, L 3 AS 668/15 B ER):

»Erhalten erwerbsfähige Unionsbürger aufgrund eines gesetzlichen Ausschlusses kein Hartz IV, weil sich ihr Aufenthaltsrecht allein aus dem Zweck der Arbeitsuche ergibt oder sie kein Aufenthaltsrecht mehr haben, werden diese nach Auffassung des Landessozialgerichtes grundsätzlich im einstweiligen Rechtsschutz auch dann vom Bezug von Sozialhilfe ausgeschlossen, wenn sie sich bereits sechs Monate im Bundesgebiet aufgehalten haben.« So der Artikel Erwerbsfähige Unionsbürger: Kein Hartz IV- und Sozialhilfeanspruch vom 24.02.2016.

Damit wendet sich das LSG Rheinland-Pfalz vollständig ab von er Rechtsprechung des BSG:

»Angesichts des gesetzlich ausdrücklich geregelten Leistungsausschlusses für Ausländer, deren Aufenthaltsrecht sich allein aus dem Zweck der Arbeitssuche ergibt, dem Sinn und Zweck der Regelung, einer „Einwanderung in die Sozialsysteme“ unter Ausnutzung der Möglichkeiten, die die Freizügigkeit für EU-Bürger innerhalb des EU-Binnenmarktes bietet, entgegenzuwirken und der sich aus den Gesetzesmaterialien klar ergebenden Zielsetzung des Gesetzgebers, einen solchen Leistungsausschluss sicherzustellen, könne den Ermessensleistungen, sofern man sie überhaupt für anwendbar halte, in diesem Zusammenhang allenfalls ein Ausnahmecharakter beigemessen werden.«

Abschließend wieder zurück zur neuen Entscheidung des EuGH. Es gibt in den Medien auch kritische Stimmen dazu, beispielsweise die Kommentierungen Hartz IV nicht für EU-Ausländer: Oben-Europa von Uwe Kalbe oder Dann eben ohne Stütze von Christian Rath.

Auch Constanze Janda hat sich mit einem Artikel, Warten auf Hartz IV, zu Wort gemeldet:

»Im Gegensatz zu den Entscheidungen in den Rechtssachen Dano und Alimanovic erweist sich das heutige Urteil als unspektakulär – dass der EuGH Wartefristen billigen wird, galt in Fachkreisen als ausgemacht. Der Gerichtshof hat schon in seiner früheren Rechtsprechung zum Ausdruck gebracht, dass sich diese zur Vermeidung von „Sozialtourismus“ eignen und dem Nachweis dienen, dass der Antragsteller eine „tatsächliche Verbindung“ zu dem Staat aufweist, der ihm die Leistung gewähren soll … Klar ist, dass ein Kurzaufenthalt von weniger als drei Monaten noch keinen Lebensmittelpunkt in der Bundesrepublik nach sich zieht – anderenfalls würden Touristen, Durch- oder Geschäftsreisende Mitglieder der inländischen Solidargemeinschaft.«

Dann aber mit Blick auf den aktuellen Fall und dem abstrakten Verweis, dass die Betroffenen in den ersten drei Monaten ja in ihr Heimatland zurückkehren könnten: »Im Fall Garcia-Nieto hätte dies nämlich zur dauerhaften Trennung der Familie geführt, obwohl die Ehefrau im Inland sozialversicherungspflichtig beschäftigt war. Und zwar nur, weil ihr Einkommen zu gering war, um den Lebensunterhalt der gesamten Familie zu decken.«

Und Constanze Janda legt den Finger auf die nächste Wunde:

»Letztendlich spart der Leistungsausschluss im SGB II dem Sozialstaat nicht wirklich viel Geld, hat das BSG doch erst im Dezember 2015 festgestellt, dass sich – wenn schon nicht aus dem Europarecht – zumindest aus dem Grundrecht auf Sicherung einer menschenwürdigen Existenz ein Anspruch auf Zugang zu den Leistungen der Sozialhilfe ergibt, wenn diese notwendig sind, um den Lebensbedarf zu sichern (Urt. v. 03.12.2015 – B 4 AS 44/15 R).«

Man kann auch noch eine weitere, grundsätzliche Perspektive aufmachen: Arbeitnehmerfreizügigkeit. Sie ist ein Kernbestandteil des für alle EU-Mitgliedstaaten verbindlich geltenden Unionsrechts. Jeder Unionsbürger hat hiernach die Möglichkeit, ungeachtet seines Wohnortes in jedem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, unter den gleichen Voraussetzungen eine Beschäftigung aufzunehmen und auszuüben wie ein Angehöriger dieses Staates. Freizügigkeit ist also gegeben, wenn es keine auf der Nationalität beruhende unterschiedliche Behandlung der Arbeitnehmer der Mitgliedstaaten in Bezug auf den Zugang zur Beschäftigung, die Beschäftigung, die Entlohnung und die sonstigen Arbeitsbedingungen gibt. Geregelt ist sie im Art. 45 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sowie als Grundrecht in Artikel 15 Absatz 2 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union.

Danach könnte man versucht sein, die Ausgrenzungen, Abstufungen und Differenzierungen, mit denen sich die Urteile beschäftigen, grundsätzlich in Frage zu stellen – wenn man denn einen wirklichen europäischen Binnenmarkt hätte. Denn dann wäre tatsächlich der Punkt gegeben, dass eine ungestörte Wanderung der Arbeitskräfte – übrigens gerade in einem einheitlichen Währungsraum – Sinn macht, um unterschiedlichen Entwicklungen im gemeinsamen Wirtschaftsraum Rechnung zu tragen.

Aber so weit ist es noch nicht und angesichts des erheblichen Gefälles zwischen den EU-Staaten sowie der ganzen Fragilität der EU, die wir derzeit zur Kenntnis nehmen müssen, kann man durchaus berechtigt daran zweifeln.

Hinzu kommt, dass die Sozialleistungsniveaus zwischen den Mitgliedsstaaten wirklich enorm sind.

Wenn sich das noch viel zu abstrakt anhört, dann sei an dieser Stelle abschließend auf diesen Artikel verwiesen, der sich mit der konkreten Situation in Offenbach beschäftigt: „20 Leute in einer Wohnung – das ist auch in Rumänien nicht normal“. In diesem Artikel wird Matthias Schulze-Böing zitiert, der das kommunale Jobcenter und zugleich das Amt für Integration leitet, mit einem bemerkenswerten Satz: „Wir schaffen das Prekariat für das nächste Jahrzehnt.“ Der Artikel legt den Finger auf eine klaffende Wunde in Zeiten, in der alle über „die“ Flüchtlinge debattieren, aus fernen Ländern wie Syrien, Afghanistan oder Eritrea, aber andere „vergessen“ werden: »Zuwanderer aus EU-Staaten, vor allem arme Menschen aus Bulgarien und Rumänien, die jedes Jahr zu Zehntausenden nach Deutschland ziehen und ihr Glück suchen. Der Zuzug ist ungebrochen, er wird nur nicht mehr so wahrgenommen, allenfalls am Rande, wenn es um Kindergeld oder andere Sozialleistungen für sie geht.«

»Bezogen im Sommer 2012 noch knapp 500 Rumänen und Bulgaren Hartz-IV-Leistungen, sind es nun mehr als das Dreifache, etwa 1600. Für eine mittelgroße Stadt wie Offenbach sind das viele, Teil eines „Massenphänomens“, wie Schulze-Böing sagt.

Vor allem Menschen aus Bulgarien, mehr als tausend, sind am Jobcenter angelandet, während die Zahl der Rumänen stagniert. „Am schwierigsten sind eigentlich alle Fälle“, sagt Schwan, die bis vorigen Herbst Anträge auf Hartz-IV-Leistungen bearbeitet hat. Oft fehlt das Nötigste: Deutschkenntnisse, Berufsausbildung, ein Zimmer. „In der Regel sind es sehr arme Menschen, Männer aus der Bau- oder Reinigungsbranche“, sagt Schwan. Meist läuft es so: Die Familienväter kommen nach Deutschland, fangen an zu arbeiten, mieten eine Wohnung, holen ihre Familie nach und stellen den Antrag, weil der Lohn nicht für alle reicht. Oft liegt der nur bei 500 bis 800 Euro im Monat, sagt Schwan. Denn dubiose Firmen wissen die Lage auszunutzen: Da ist in den Arbeitsverträgen von 20 bis 30 Wochenstunden die Rede, die seltsamerweise nicht ausgeschöpft werden, Zimmer zu Wucherpreisen werden gleich mitvermittelt. Der Großteil der Zuwanderer wolle arbeiten und Geld verdienen, sagt ein Offenbacher Arbeitsvermittler. Doch vielen bleibt nur ein Taschengeld. Wer mehr will, kann ja zum Jobcenter gehen. Nachdem die Regel in Kraft trat, dass Arbeitnehmer mindestens 450 Euro verdienen müssen, um weitere Hilfe zu erhalten, hätten relativ viele eben 451 Euro verdient, sagt Schulze-Böing. „Wir beobachten Systeme, in denen der Arbeitgeber mit dem Vermieter, den Transportdiensten aus Südosteuropa bis hin zu Beratern, die hier mit den Antragstellern auftauchen, zusammenhängen.“ Wer mit Schulze-Böing spricht, aber auch mit Sozialarbeitern und anderen Helfern, dem drängt sich der Eindruck auf: Dubiose Firmen nutzen die Sozialleistungen für Neuankömmlinge, um ihre Ausbeutungsmaschinerie in Gang zu halten.«

Vor diesem eben weitaus komplexeren Gebilde in der Realität kann man verstehen, warum die Verantwortlichen vor Ort mit Argusaugen auf die neue Entscheidung des EuGH geschaut haben, denn jede Vereinfachung des Leistungsbezugs – so wünschenswert das für die Betroffenen wäre – hätte möglicherweise enorme Folgewirkungen im Sinne eines Ausstrahlens auf diejenigen, die sich dann zusätzlich motiviert fühlen könnten, nach Deutschland zu kommen und damit unfreiwillig zum Nachschub für die angedeutete Ausbeutungsmaschinerie zu  werden.