Die Kinder und die Armut ihrer Eltern. Natürlich auch Hartz IV, aber nicht nur. Sowie die Frage: Was tun und bei wem?

Kinderarmut nimmt in Deutschland wieder zu. Unter dieser Überschrift berichtet Thomas Öchsner, dass die »Zahl der armen Kinder in Deutschland wächst: Mehr als 1,6 Millionen Jungen und Mädchen unter 15 Jahren leben von Hartz IV.« Das wurde sofort aufgegriffen: In einem der reichsten Länder der Welt steigt die Zahl von Kindern in Armut, berichtet Spiegel Online in einem Beitrag, der die gleiche Überschrift trägt wie der Artikel von Öchsner. Die FAZ hingegen scheint etwas verschnupft ob der neuen Zahlen: »Jahrelang lebten in Deutschland immer weniger Kinder von Hartz IV, weil ihre Eltern Arbeit fanden. Doch dieser Trend ist jetzt gestoppt« und stellt das unter die Überschrift Etwas mehr Kinder in Hartz IV, irgendwie etwas beleidigt daherkommend und zugleich mit der Aussage, bislang sei die Zahl der Kinder mit Hartz IV-Bezug gesunken, weil ihre Eltern eine Arbeit gefunden hätten, eine These aufstellend, die einfach in den Raum gestellt wird, denn es kann dafür auch noch andere Gründe geben.

Zwei Vorbemerkungen sind besonders relevant für eine Einordnung dessen, was hier diskutiert wird:

1. Zum einen wird „Kinderarmut“ fokussiert auf den Tatbestand des Hartz IV-Bezugs. Das kann man, wenn einem an einer Beschwichtigung des Themas gelegen wäre, damit relativieren, dass es sich beim Grundsicherungsbezug doch um „bekämpfte Armut“ handelt, denn angeblich werde hier das soziokulturelle Existenzminimum der Menschen gesichert. Aber eine andere Perspektive ist viel wichtiger: Die tatsächliche Dimension der Einkommensarmut, von der Kinder betroffen sind, ist weitaus größer als es die Zahl der Kinder in Hartz IV-Haushalten nahelegt, beispielsweise wenn man die Einkommensarmutsschwellen der EU zugrundelegt. An einem Beispiel kann man das aufzeigen: In Deutschland gibt es das Instrument des Kinderzuschlags, dass Eltern bekommen können, um zu vermeiden, dass sie ansonsten durch die Existenz des Kindes bzw. der Kinder zu Hartz IV-Empfänger werden würden. Man vermeidet also temporär den offiziellen Status Grundsicherungsempfänger, insofern tauchen die Kinder auch nicht in den Zahlen auf, die jetzt diskutiert werden, trotzdem sind diese Kinder knapp oberhalb der gegebenen Hartz IV-Sätze von Einkommensarmut betroffen, wenn man das nach den etablierten Standards der Armutsforschung bemessen würde.

2. Es ist keine Begriffsakrobatik, wenn man darauf insistiert, dass es „Kinderarmut“ eigentlich nicht gibt, sondern die Einkommensarmut, denen die Kinder ausgesetzt sind, ist eine „abgeleitete“ Armut der Eltern. Die Kinder sind – im positiven wie im negativen Sinne – immer eingebettet in den familialen Kontext und insofern ist es richtig und notwendig, wenn man über die gleichsam „vorgelagerte“ Einkommensarmut der Eltern spricht, wenn es um die Kinder gehen soll.

Und letztendlich geht es bei der aktuellen Debatte um die Eltern, denn die Zahlen, die von Öchsner berichtet werden, stammen aus einer neuen Analyse des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB), »die der DGB-Arbeitsmarktexperte Wilhelm Adamy vorgelegt hat. Darin schlägt der DGB ein Aktionsprogramm für Eltern vor, die zusammen mit ihren Kindern schon länger von Hartz IV leben müssen.«

Laut der DGB-Studie erhalten derzeit mehr als 1,2 Millionen unter 15-Jährige seit mindestens einem Jahr Hartz IV. 642 000 dieser Kinder sind sogar seit vier Jahren oder länger auf die staatliche Hilfe angewiesen. Vor allem bei den Jüngeren sei davon auszugehen, „dass sie direkt in Hartz-IV-Verhältnisse hineingeboren wurden. Damit ist das Risiko einer dauerhaften, quasi vererbten Hilfsbedürftigkeit hoch“.

Und dann wird der DGB deutlicher, wo jetzt angesetzt werden sollte:

»Die Gefahr sei auch erheblich, dass die Eltern als Vorbilder ausfallen, schreibt DGB-Experte Adamy. Keine Arbeit zu haben, könne „eine Abwärtsspirale von sinkendem Selbstwertgefühl, Sinnkrise und mangelnder sozialer Teilhabe in Gang setzen“. Viele Eltern schaffen es dann nicht mehr, sich um die Kinder ausreichend zu kümmern.«

Aber was kann bzw. soll man tun? Hierzu findet man in dem Artikel von Öchsner Hinweise, was zumindest der DGB fordert:

»Der DGB fordert deshalb ein Sonderprogramm gegen Kinder- und Familienarmut. Es soll sich zunächst auf die 450.000 Eltern konzentrieren, die arbeitslos gemeldet sind, Kinder im Haushalt haben, Hartz IV nicht mit einem Zusatzjob aufstocken und an keiner Maßnahme eines Jobcenters teilnehmen.
Solche Eltern müssten „eine neue berufliche Perspektive erhalten, auch um ihre Vorbildrolle gegenüber ihren Kindern zu stärken“, verlangte Buntenbach. Dem DGB schwebt dabei vor, mehr geförderte Arbeitsplätze zu schaffen, „sofern eine Beschäftigung anders nicht möglich ist“. Das Programm müssten Jobcenter, Kommunen, der Bund, Wohlfahrtsverbände und Vereine gemeinsam tragen.«

Die vom DGB genannte Größenordnung von 450.000 deckt sich erstaunlich gut mit dem Ergebnis einer Quantifizierung des „harten“ Kerns an Langzeitarbeitslosen im Grundsicherungssystem, die potenziell für eine öffentlich geförderte Beschäftigung in Frage kommen und die im vergangenen Jahr vom Institut für Bildungs- und Sozialpolitik der Hochschule Koblenz (IBUS) in einer Studie veröffentlicht wurde. Bei dieser Studie ging es darum, die Größenordnung derjenigen abzuschätzen, die seit langem keiner Erwerbsarbeit mehr nachgehen konnten und die mehrere so genannte „Vermittlungshemmnisse“ aufweisen, wie sie von der BA definiert werden – ungeachtet der immer gebotenen Infragestellung und kritischen Diskussion solcher Konstruktionen ging es darum, potenzielle Kandidaten für eine öffentlich geförderte Beschäftigung zu identifizieren, bei denen man mit einer sehr hohen Wahrscheinlichkeit vorhersagen kann, dass sie mittel- und auch langfristig so gute wie keine „normale“ Chance auf Vermittlung in irgendeine Erwerbsarbeit haben werden. Die Studie kam zu den folgenden Ergebnissen hinsichtlich der Größenordnung:

»Über 609.000 beschäftigungslose Menschen in Deutschland haben mindestens vier Vermittlungshemmnisse.
Als „arbeitsmarktfern“ stufen wir die Menschen ein, die 2011 beschäftigungslos und in den letzten 36 Monaten mehr als 90 Prozent der Zeit ohne Beschäfti- gung waren und zudem mindestens vier „Vermittlungshemmnisse“ aufweisen.
Nach unserem Messkonzept zählen 435.178 Menschen zu den arbeitsmarktfernen Personen, die für Maßnahmen der öffentlich geförderten Beschäftigung in Frage kommen – auf Grundlage der restriktiven Bestimmung der möglichen Zielgruppe, wie sie der Gesetzgeber vorgegeben hat. In den Haushalten mit diesen 435.178 Personen leben über 305.000 Kinder unter 15 Jahren, die besonders von der Situation ihrer Eltern betroffen sind und die von einer teilhabeorientierten öffentlich geförderten Beschäftigung ihrer Eltern unmittelbar und mittelbar profitieren würden, was angesichts der bekannten zerstörerischen Effekte von Langzeitarbeitslosigkeit auch und gerade auf das System Familie einen eigenen Wert darstellt, der für die Nutzung des Instruments öffentlich geförderte Beschäftigung spricht.« (Obermeier/Sell/Tiedemann 2013: 3)

Die gesamte Studie hier im Original:

Obermeier, Tim; Sell, Stefan und Tiedemann, Birte: Messkonzept zur Bestimmung der Zielgruppe für eine öffentlich geförderte Beschäftigung. Methodisches Vorgehen und Ergebnisse der quantitativen Abschätzung (= Remagener Beiträge zur Sozialpolitik 14-2013), Remagen, 2013).

Nun muss man allerdings anmerken, dass gerade die Angebote öffentlich geförderter Beschäftigung in den Jahren seit 2010 massiv zurückgefahren worden sind, schon bei einer rein quantitativen Betrachtung. Wir sprechen hier von Rückgängen von 50% und mehr in wenigen Jahren. Zugleich aber wurde auch die (mögliche) Qualität der öffentlich geförderten Beschäftigung nach unten gedrückt, da der Gesetzgeber das Förderrecht in den vergangenen Jahren systematisch derart verengt hat, dass nunmehr im Wesentlichen nur noch die Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung (umgangssprachlich als „Ein-Euro-Jobs“) bezeichnet, übrig geblieben sind und zugleich müssen die Tätigkeiten, um angebliche Konkurrenzen zum ersten Arbeitsmarkt zu verhindern, so künstlich ausgestaltet werden, dass man erhebliche Zweifel an der Sinnhaftigkeit vieler dieser Tätigkeiten haben muss.

Wenn also die an sich schlüssige Forderung des DGB wirklich mit sinnvollen Leben gefüllt werden soll, dann müsste ein solches „Sonderprogramm gegen Kinder- und Familienarmut“ voraussetzen, dass a) nicht nur mehr Gelder zur Verfügung gestellt werden, b) die Teilnahme an einem solchen Programm für die Betroffenen auf dem Prinzip der Freiwilligkeit basieren sollte, sondern c) vor allem bei der anstehenden SGB II-Reform dafür Sorge getragen wird, dass das völlig kontraproduktive Förderrecht hinsichtlich der öffentlich geförderten Beschäftigung derart umfassend entschlackt und neu ausgerichtet wird, dass man überhaupt sinnvolle Beschäftigungsangebote organisieren könnte. Das ist derzeit nicht gegeben.

Wenn diese Rahmenbedingungen geschaffen bzw. ermöglicht werden, dann ist das im Grunde ein Ansatz von zentraler Bedeutung, die weit über die Einkommensfrage hinausgeht. Denn tatsächlich ist es so, dass man gar nicht unterschätzen kann, was für eine gesellschaftspolitisch verheerende Wirkung lang andauernde Arbeitslosigkeit auf die betroffenen Menschen wie auch auf die Gesellschaft insgesamt hat. Und auf die Kinder sowieso.

Aber die Signale aus der Politik stimmen angesichts der Größenordnung des Problems nicht gerade vielversprechend. Für den Herbst dieses Jahres hat die Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles ein neues Programm für die öffentlich geförderte Beschäftigung von Langzeitarbeitslosen in Aussicht gestellt. » Das Arbeitsministerium will Langzeitarbeitslose mit einem neuen ESF-Bundesprogramm in Betrieben unterbringen, die hierfür Lohnkostenzuschüsse erhalten. Betriebsakquisiteure sollen geeignete Arbeitgeber finden und Coaches die Teilnehmer sozialpädagogisch betreuen. Die Arbeitsmarktfernsten könnten aber kaum profitieren. Das geht aus einem Entwurf der Förderbedingungen hervor«, so der Artikel Arbeitsmarktpolitik für Langzeitarbeitslose: Details zum neuen ESF-Bundesprogramm auf O-Ton Arbeitsmarkt. Die Kritik richtet sich vor allem gegen zwei Punkte: Zum einen soll das neue Programm 30.000 Teilnehmer erreichen (wenn die denn überhaupt erreicht werden) – viel zu gering dimensioniert angesichts der quantitativen Herausforderungen. Darüber hinaus sind die Förderstrukturen des geplanten Programms so schlecht, dass man sich eher auf ein Scheitern in der Praxis einstellen sollte:

»Neu ist die Idee, Langzeitarbeitslose mittels Lohnkostenzuschüssen in der Privatwirtschaft unterzubringen, nicht. Mit dem Beschäftigungszuschuss (BEZ) bzw. dem Nachfolgeinstrument der Förderung von Arbeitsverhältnissen (FAV) gibt es seit Jahren die Möglichkeit, Löhne für schwer vermittelbare Arbeitslose staatlich zu subventionieren. Hinzu kommt: Bei der FAV ist ein Zuschuss von 75 Prozent für die gesamte bis zu 24-monatige Förderdauer möglich. Beim neuen Bundesprogramm hingegen erhalten die Arbeitgeber umgerechnet auf die gesamte Förderdauer etwas mehr als 40 Prozent Zuschüsse für die regulär geförderten und 63 Prozent für die intensiv geförderten Teilnehmer (bei einer dreijährigen Förderung).«

Wieder einmal beschleicht einen das Gefühl, dass hier seitens der Politik Aktivitätssimulation betrieben werden soll. Wenn man wirklich in die Richtung marschieren wollte, wie sie der DGB anmahnt, dann muss da noch einiges an Substanz nachgereicht werden.

„Entschärfter“ sanktionieren beim Existenzminimum? Das Bundesarbeitsministerium streut ein „Diskussionspapier“ über mögliche Veränderungen bei den Hartz IV-Sanktionen

Es kommt Bewegung in die Debatte über ein hoch kontroverses Thema: Sanktionen im Grundsicherungssystem. Für die einen sind sie von zentraler Bedeutung für das „Fordern“ im Hartz IV-System, um Druck auszuüben und auch um zu „bestrafen“, wenn man sich nicht regelkonform verhält. Für die anderen gibt es nur den Weg einer Abschaffung der Sanktionen und sie argumentieren, es kann nicht sein, Menschen das Existenzminimum zu entziehen. Irgendwo dazwischen sind diejenigen, die zwar keine grundsätzliche Abschaffung von Sanktionen unterstützen, aber mit guten empirischen Argumenten darauf hinweisen, dass die Sanktionspraxis durch eine erhebliche Streuung zwischen den Jobcentern (und sogar innerhalb von Jobcentern) charakterisiert ist, die nicht durch entsprechende Unterschiede zwischen den Personengruppen erklärt werden kann und insofern deutliche Hinweise auf eine willkürliche Ausgestaltung vorliegen. Hinzu kommt: Zahlreiche Sanktionen werden von den Sozialgerichten wieder einkassiert und waren demnach offensichtlich rechtlich nicht fundiert (dazu Hohe Erfolgsquoten bei Klagen und Widersprüchen gegen Sanktionen). Um welche Dimension es hier geht, verdeutlicht ein Blick auf die Zahlen: »Gut eine Million Mal haben die Jobcenter im vergangenen Jahr Leistungen gekürzt, in mehr als zwei Dritteln aller Fälle, weil Arbeitslose Termine unentschuldigt platzen ließen. Im Durchschnitt wurden 2013 fast 9000 Personen pro Monat die Zahlung ganz gestrichen«, so Thomas Öchsner in seinem Artikel Nahles will Hartz-IV-Sanktionen entschärfen. Auch der von vielen Medien immer wieder aufgegriffene Zuwachs an Sanktionen in den vergangenen Jahren basiert fast ausschließlich auf so genannten Meldeversäumnissen (dazu Mehr Sanktionen gegen „Hartz IV“-Bezieher wegen Arbeitsverweigerung?). Auch hier wurde schon grundsätzlich über den Streit über den (Un-)Sinn der Sanktionen berichtet (Das große Durcheinander auf der Hartz IV-Baustelle).

Öchsner berichtet in seinem Artikel, dass die strengeren Sonderregeln für unter 25-Jährige besonders umstritten sind. Denn den Jüngeren dürfen die Vermittler schon nach dem ersten gravierenden Verstoß gegen die Auflagen das Arbeitslosengeld II komplett für drei Monate kappen. Nach der zweiten Pflichtverletzung kann es auch vorübergehend kein Geld mehr für Miete und Heizung geben – mit der Folge, dass durch solche Maßnahmen Wohnungs- und Obdachlosigkeit vorprogrammiert sind. Union und SPD haben deshalb in ihrem Koalitionsvertrag angekündigt, zumindest die Sanktionsregeln für unter 25-Jährige „auf ihre Wirkung und möglichen Anpassungsbedarf hin“ zu überprüfen.

Zu dieser Frage gibt es neben vielen normativen Stellungnahmen auf neuere Forschungsbefunde, von denen hier beispielhaft zwei zitiert werden sollen:

  • Zum einen die Expertise Sanktionen im SGB II. Verfassungsrechtliche Legitimität, ökonomische Wirkungsforschung und Handlungsoptionen von Oliver Ehrentraut et al. (2014). »Sie geben einen Überblick über den Umfang und die Entwicklung der Sanktionen im Bereich der Grundsicherung, über unterschied- liche Positionen und Standpunkte, über die zentralen Argumente in der juristischen Debatte sowie über die Wirkungen von Sanktionen und die Schwierigkeiten bei der Interpretation der Ergebnisse. So weisen beispielsweise eine Reihe von Untersuchungen nach, dass Sanktionen im SGB II Auswirkungen auf die Beschäftigungsaufnahme haben. Allerdings wäre es verkürzt, dies schon als Beleg für den „Erfolg“ von Sanktionen zu werten. Die vertiefte Analyse lässt nicht nur einen lückenhaften Forschungsstand zu bestimmten Fragen erkennen, sondern nicht selten zudem eine ausschließlich auf quantitative Wirkungen verengte Forschungsperspektive. Sogenannte „nicht-intendierte“ Effekte wie z.B. gesundheitliche Folgen, Verschuldung oder Rückzug vom Arbeitsmarkt werden eher selten in die Untersuchungen einbezogen. Diese verengte Perspektive schränkt nicht nur die Interpretationsmöglichkeiten, sondern auch die Ableitung von Konsequenzen für die Gesetzgebung und die Verwaltungspraxis erheblich ein. Über Alternativen zu Sanktionen – so der Eindruck aus den vorliegenden Befunden – wird kaum nachgedacht«, so Ruth Brandherd im Vorwort zu der Expertise (Ehrentraut et al. 2014: 5).
  • Anlässlich einer Anhörung des Ausschusses für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landtags von Nordrhein-Westfalen vom 23. Mai 2014 hat sich auch das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit zu dem Thema geäußert: Joachim Wolff: Sanktionen im SGB II und ihre Wirkungen, Nürnberg 2014. Erkennbar ist eine „Sowohl-als-auch“-Positionierung des BA-eigenen Instituts: »Die Befunde einiger quantitativer Studien weisen darauf hin, dass Bezieherinnen und Bezieher von Arbeitslosengeld (ALG) II aufgrund einer Leistungsminderung verstärkt in Beschäftigung übergehen. Eine Befragung von erwerbsfähigen Leistungsberechtigten in Nordrhein-Westfalen liefert ferner Anhaltspunkte dafür, dass ein Teil der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten den im Sozialgesetzbuch II festgelegten gesetzlichen Pflichten ohne die Sanktionsmöglichkeit nicht nachkommen würde. Verschiedene Befragungsstudien verdeutlichen allerdings, dass sehr hohe Leistungsminderungen in Höhe von 60 Prozent des Regelsatzes, Wegfall des Regelsatzes bis hin zur „Totalsanktion“ besondere Einschränkungen der Lebensbedingungen der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten mit sich bringen können. Darunter fallen unter anderem verschärfte seelische Probleme, eingeschränkte Ernährung, Sperren der Energieversorgung und in Einzelfällen Obdachlosigkeit. Die Erkenntnisse sprechen nicht für ein generelles Aussetzen der Sanktionen im ALG-II-Bezug. Bei einer Reform der Sanktionsregeln sollte es vielmehr darum gehen, sehr starke Einschränkungen der Lebensbedingungen durch Sanktionen zu vermeiden und gleichzeitig eine Anreizwirkung der Sanktionen im Blick zu behalten« (Wolff 2014: 4). 

Und was tut sich nun aktuell auf der Ebene der Regierungspolitik? »Das von Andrea Nahles (SPD) geführte Bundesarbeitsministerium will … in Zukunft unnötige Härten vermeiden, das Strafsystem vereinfachen und die Sanktionen teilweise lockern. Dies geht aus dem Konzept des Ministeriums „zur Weiterentwicklung des Sanktionenrechts“ in der staatlichen Grundsicherung hervor«, so Öchsner in seinem Artikel. Und konkretisierend erfahren wir:

»Bislang wird den Hartz-IV-Empfängern der Regelsatz von derzeit 391 Euro für einen Alleinstehenden nach einem bestimmten Prozentsatz gekürzt, beim ersten Meldeversäumnis zum Beispiel um zehn Prozent. Dies hält das Ministerium für „verwaltungsaufwendig“ und „fehleranfällig“. Künftig sollen die Mitarbeiter in den Jobcentern den Hartz-IV-Satz pauschal um zum Beispiel 50 oder 100 Euro mindern können. Die strengeren Sonderregeln für unter 25-Jährige sollen ganz entfallen. Es wird also nicht mehr nach Lebensalter entschieden, was einige Verfassungsrechtler schon lange als Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz kritisieren. Rechte und Pflichte sollen künftig „für alle Leistungsberechtigten in gleicher Weise“ gelten, heißt es in dem Regierungspapier …«.

Also das bedeutet vor allem eine „Entschärfung“ des Verwaltungsaufwandes für die Jobcenter, die offensichtlich davon entlastet werden sollen, einen bestimmten Prozentsatz von einem konkreten Leistungsbetrag ausrechnen zu müssen. „Entschärfter“ sanktionieren mit einer Pauschale, so muss man das wohl zusammenfassen. Der Wegfall der Sonderregelungen für Jugendliche und junge Erwachsene wäre allein rechtssystematisch längst überfällig.
Aber es geht weiter – mit einer wichtigen „guten“ Botschaft für die Betroffenen und einer erneuten Verwaltungsentlastungsinaussichtstellung für die Jobcenter aus dem Hause Nahles:

»Das Arbeitsministerium will künftig auch vermeiden, dass Hartz-IV-Empfänger auf Grund von Sanktionen auf der Straße landen können. Die staatliche Übernahme der Kosten für Unterkunft und Heizung werde „nicht mehr von den Sanktionen erfasst“, schreiben Nahles‘ Beamte. „Damit wird auch die Gefahr von Wohnungsverlusten auf Grund von Sanktionen vermieden.“ Weiterer Vorteil: Die Mitarbeiter in den Jobcentern müssen weniger rechnen, weil in einem Hartz-IV-Haushalt mit mehr als einer Person die nach einer Kürzung übrig gebliebenen Ausgaben für die Miete und Heizung nicht mehr auf die übrigen Bewohner aufzuteilen sind. Am Prinzip der Lebensmittelgutscheine, die es nach Sanktionen auf Antrag im Wert von maximal 196 Euro pro Monat gibt, will das Ministerium aber offensichtlich festhalten: Auch künftig seien „zur Sicherung des Existenzminimums Sachleistungen zu erbringen, deren Höhe angemessen sein muss“, heißt es in dem Papier.«

Es muss an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass es sich um ein „Diskussionspapier“ handelt, erst im Herbst dieses Jahres soll ein Referentenentwurf vorgelegt werden. Wie sich die Union dazu positioniert, ist noch nicht bekannt.

Aus der Opposition kommt bedenkenswerte Kritik, aber zugleich auch ein Hinweis, warum die Bundesregierung offenbar bereit ist, die schärferen Sonderregelungen für junge Menschen abzuschaffen – wieder einmal wohl weniger aufgrund von Einsicht, als denn aus Angst vor den Männern und Frauen aus Karlsruhe:

„Der Grundbedarf muss immer gesichert sein. Das ist auch in dem Konzept des Bundesarbeitsministeriums nicht der Fall“, sagt Wolfgang Strengmann-Kuhn, sozialpolitischer Sprecher der Grünen im Bundestag. Das Bundesarbeitsministerium wolle nur einem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zu den Sondersanktionen für unter 25-Jährige zuvorkommen, die verfassungsrechtlich fragwürdig seien. Der Grünen-Politiker fordert, die Sanktionen grundsätzlich zu überprüfen und sie vorerst durch ein Moratorium außer Kraft zu setzen.

Das Bundesverfassungsgericht grummelt, beißt aber (noch) nicht. Zur Entscheidung über die Bestimmung der Höhe der Regelbedarfsleistungen im Grundsicherungssystem

Sicher hatten manche die Hoffnung, dass das Bundesverfassungsgericht der Bundesregierung mal wieder eine Entscheidung präsentiert, nach der eine bestehende Regelung verfassungswidrig sei und korrigiert werden müsse. Und bei dem hier anzusprechenden Sachverhalt geht es immerhin um die Höhe einer existenziellen Leistung für mehrere Millionen Menschen, konkret wurde vor dem Gericht die Bestimmung der Höhe der Regelleistungen im Grundsicherungssystem beklagt, umgangssprachlich als Hartz IV-System bekannt. Immerhin viereinhalb Jahre nach dem letzten großen Hartz IV-Urteil – das Gericht hatte im Februar 2010 ein Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums formuliert, das die physische Existenz wie auch die „Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben“ umfasst (BVerfG, 1 BvL 1/09 vom 9.2.2010) – war das BVerfG wieder mit diesem wichtigen Thema befasst. Und die Hoffnung vieler Kritiker an einer möglichen Verfassungswidrigkeitsfeststellung basiert auf den mehr als fragwürdigen „Modifikationen“ bei der Ermittlung der konkreten Höhe der Regelleistungen, manche werden das auch deutlicher „Manipulationen“ nennen.
Aber die Überschrift der Pressemitteilung des höchsten Gerichts verdeutlicht bereits, dass diese Hoffnung nicht erfüllt wird: Sozialrechtliche Regelbedarfsleistungen derzeit noch verfassungsgemäß.

Das BVerfG schreibt zu dem heutigen Beschluss:

»Die Anforderungen des Grundgesetzes, tatsächlich für eine menschenwürdige Existenz Sorge zu tragen, werden im Ergebnis nicht verfehlt. Insgesamt ist die vom Gesetzgeber festgelegte Höhe der existenzsichernden Leistungen tragfähig begründbar.«

Wie immer bei der richterlichen Sprache achte man aber genau auf die konkrete Wortwahl.
Die ersten Berichte in den Online-Ausgaben der Zeitungen bringen das auf den Punkt:
Hartz-IV-Sätze „noch“ hoch genug, so die FAZ. Und die Süddeutsche Zeitung wird noch deutlicher:
Verfassungsrichter geben Hartz IV die Note Vier.
Wie so oft betont das BVerfG bei sozialpolitisch konkreten Fragen den zumeist sehr weit ausgelegten Ermessensspielraum des Gesetzgebers, so auch im vorliegenden Fall: Das BVerfG spricht von einem »Entscheidungsspielraum sowohl bei der Beurteilung der tatsächlichen Verhältnisse als auch bei der wertenden Einschätzung des notwendigen Bedarfs«. Und das Gericht liefert auch gleich eine Zuständigkeitsabgrenzung mit:

»Das Grundgesetz verpflichtet den Gesetzgeber … nicht, durch Einbeziehung aller denkbaren Faktoren eine optimale Bestimmung des Existenzminimums vorzunehmen; darum zu ringen ist vielmehr Sache der Politik.«

Und an anderer Stelle schreiben die Verfassungshüter:

»Dem Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers entspricht eine zurückhaltende Kontrolle durch das Bundesverfassungsgericht; es setzt sich bei seiner Prüfung nicht an die Stelle des Gesetzgebers. Das Grundgesetz selbst gibt keinen exakt bezifferten Anspruch auf Leistungen zur Sicherung einer menschenwürdigen Existenz vor.«

Wie ist es denn nun aber mit dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums, von dem das Gericht im Jahr 2010 in seiner Entscheidung gesprochen hat? Nun, wie meistens mit den Grundrechten:

»Entscheidend ist aber, dass die Anforderungen des Grundgesetzes, tatsächlich für eine menschenwürdige Existenz Sorge zu tragen, im Ergebnis nicht verfehlt werden.«

Also „im Ergebnis“ darf die Sorge für eine menschenwürdige Existenz „nicht verfehlt“ werden. Das lädt zur Exegese und Interpretation ein, neue Promotionsthemen tun sich hier auf.

Aber schauen wir einmal genauer hin, was genau denn das BVerfG nun entschieden hat. Dazu erst einmal der Hinweis auf die zentralen Kritikpunkte an der von der Bundesregierung im Nachgang zum Hartz IV-Urteil aus dem Februar 2010 vorgenommenen „Modifikationen“ am Berechnungsverfahren zur Bestimmung der konkreten Höhe der Regelleistungen (vgl. dazu ausführlicher aus der Vielzahl an Stellungnahmen, die dem Gericht zugeleitet worden sind: Deutscher Caritasverband: Regelbedarfe müssen erhöht werden):

  • Früher wurden als Referenzgruppe für die Regelbedarfsstufe 1 (alleinstehende Erwachsene) die unteren 20% der nach ihrem Einkommen geschichteten Ein-Personen-Haushalte (ohne Empfänger/-innen von Leistungen des SGB II und SGB XII) herangezogen, nach der Neuregelung des Verfahrens sind es nur noch die untersten 15%.
  • Kritker bemängeln, dass die verdeckt armen Menschen (also Menschen, die ihren Anspruch auf Leistungen der Grundsicherung nicht wahrnehmen und somit mit einem Einkommen unterhalb des soziokulturellen Existenzminimums leben, aus der Referenzgruppe nicht herausgenommen werden.
  • Auch Haushalte, die Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz (BAföG) beziehen, also Studierende, sind in der Referenzgruppe enthalten, sollten aber herausgenommen werden, denn sie haben aufgrund ihrer Lebenssituation und vielfältiger Vergünstigungen spezifische Bedarfe und Ausgaben, die in der Regelbedarfsbemessung nicht als repräsentativ gelten können.
  • Die Kritiker stellen darauf ab, dass der Anteil für Strom im Regelbedarf zu niedrig bemessen ist. Er muss auf Grundlage des tatsächlichen Stromverbrauchs von Grundsicherungsempfängern ermittelt werden. Legt man der Berechnung des Stromanteils im Regelbedarf den tatsächlichen durchschnittlichen Verbrauch der Referenzgruppe zugrunde, muss der Regelbedarf in der Stufe 1 deutlich erhöht werden, so der Deutsche Caritasverband.

Auch das Bundesverfassungsgericht hat sich mit diesen und weiteren Kritikpunkten auseinandergesetzt und kommt in seiner Entscheidungen zu folgenden Ergebnissen – die zugleich verdeutlichen, wie unsicher das Gericht ist:

»Entscheidet sich der Gesetzgeber bei der Berechnung des Regelbedarfs für ein Statistikmodell, das Leistungen nach Mittelwerten bestimmter Ausgaben bemisst, muss er Vorkehrungen gegen mit dieser Methode verbundene Risiken einer Unterdeckung treffen. Fügt er Elemente aus dem Warenkorbmodell in diese statistische Berechnung ein, muss er sicherstellen, dass der existenzsichernde Bedarf tatsächlich gedeckt ist. Als Pauschalbetrag gewährte Leistungen müssen entweder insgesamt den finanziellen Spielraum sichern, um entstehende Unterdeckungen bei einzelnen Bedarfspositionen intern ausgleichen oder Mittel für unterschiedliche Bedarfe eigenverantwortlich ansparen und so decken zu können, oder es muss ein Anspruch auf anderweitigen Ausgleich solcher Unterdeckungen bestehen. Für einen internen Ausgleich darf nicht pauschal darauf verwiesen werden, dass Leistungen zur Deckung soziokultureller Bedarfe als Ausgleichsmasse eingesetzt werden könnten, denn diese gehören zum verfassungsrechtlich geschützten Existenzminimum.«

Und – tut der Gesetzgeber das? Nach Auffassung des BVerfG ja, aber:
»Nach diesen Maßstäben genügen die vorgelegten Vorschriften für den  entscheidungserheblichen Zeitraum in der erforderlichen Gesamtschau noch den Vorgaben des Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG.« Also noch ist das vereinbar, denn: »Die Festsetzung der Gesamtsumme für den Regelbedarf lässt nicht  erkennen, dass der existenzsichernde Bedarf evident nicht gedeckt wäre.  Der Gesetzgeber berücksichtigt nun für Kinder und Jugendliche auch Bedarfe für Bildung und Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben.« Mit dem letzteren sind die Leistungen aus dem „Bildungs- und Teilhabepaket“ gemeint, die man nach dem letzten Urteil des BVerfG eingeführt hat.

Hinsichtlich der erwähnten zentralen Kritik an der Zusammensetzung der Referenzgruppe ist das Ergebnis in der Entscheidung des BVerfG für die Kritiker sicher frustrierend:

»Die Entscheidung, bei der EVS 2008 nur noch die einkommensschwächsten 15% der Haushalte als Bezugsgröße heranzuziehen (statt wie bei der EVS 2003 die unteren 20%), ist sachlich vertretbar. Der Gesetzgeber hat auch diejenigen Haushalte aus der Berechnung herausgenommen, deren Berücksichtigung zu Zirkelschlüssen führen würde, weil sie ihrerseits fürsorgebedürftig sind. Dass er die sogenannten „Aufstocker“, die neben den Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts über weiteres Einkommen verfügen, nicht herausgenommen hat, hält sich im Rahmen des gesetzgeberischen Einschätzungsspielraums. Der Gesetzgeber ist auch nicht dazu gezwungen, Haushalte in verdeckter Armut, die trotz Anspruchs keine Sozialleistungen beziehen, herauszurechnen, da sich ihre Zahl nur annähernd beziffern lässt. Schließlich ist nicht ersichtlich, dass es die Höhe des Regelbedarfs erheblich verzerrt hätte, in die Berechnung Personen einzubeziehen, die Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz erhielten.«

Ein weiterer häufig kritisierter Punkt ist, dass der Gesetzgeber nicht ausschließlich auf das Statistikmodell abstellt (also eine Ableitung aus den Verbrauchsausgaben der Haushalte in den unteren Einkommensgruppen), sondern zugleich wird auf das Warenkorbmodell dann zurückgegriffen, wenn man es braucht, um die Ausgaben runterzurechnen. Denn derzeit ist es so, dass der Gesetzgeber hingegangen ist und nicht die Verbrauchsausgaben der unteren Einkommensgruppen zu 100% zugrundelegt, sondern das auf 72 bis 78% eindampft. Auch hier wieder seitens des Gerichts eine „noch“-Bewertung:

»Soweit der Gesetzgeber in einzelnen Punkten vom Statistikmodell abweicht, lässt sich die Höhe des Regelbedarfs nach der erforderlichen Gesamtbetrachtung für den entscheidungserheblichen Zeitraum noch tragfähig begründen.«

Und etwas genauer:

»Der Gesetzgeber ist von Verfassungs wegen nicht gehindert, aus der Verbrauchsstatistik nachträglich einzelne Positionen – in Orientierung an einem Warenkorbmodell – wieder herauszunehmen. Die Modifikationen des Statistikmodells dürfen allerdings insgesamt kein Ausmaß erreichen, das seine Tauglichkeit für die Ermittlung der Höhe existenzsichernder Regelbedarfe in Frage stellt; hier hat der Gesetzgeber die finanziellen Spielräume für einen internen Ausgleich zu sichern. Derzeit ist die monatliche Regelleistung allerdings so berechnet, dass nicht alle, sondern zwischen 132 € und 69 € weniger und damit lediglich 72 % bis 78 % der in der EVS erfassten Konsumausgaben als existenzsichernd anerkannt werden. Ergeben sich erhebliche Zweifel an der tatsächlichen Deckung existenzieller Bedarfe, liegt es im Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, geeignete Nacherhebungen vorzunehmen, Leistungen auf der Grundlage eines eigenen Index zu erhöhen oder Unterdeckungen in sonstiger Weise aufzufangen.«

An dieser Stelle kommen dann wenigstens eine wenige Änderungsaufforderungshäppchen an die Politik:
  • Beim Haushaltsstrom (der derzeit als Pauschale in den Regelleistungen enthalten ist), ist der Gesetzgeber im Falle außergewöhnlicher Preissteigerungen bei dieser gewichtigen Ausgabeposition verpflichtet, die Berechnung schon vor der regelmäßigen Fortschreibung anzupassen.
  • Das gilt auch für den Mobilitätsbedarf, wo der Gesetzgeber Ausgaben für ein Kraftfahrzeug nicht als existenznotwendig berücksichtigen muss, aber sicherzustellen hat, dass der existenznotwendige Mobilitätsbedarf künftig tatsächlich gedeckt werden kann. Was immer das konkret bedeuten mag.
  • Das BVerfG hat sich offensichtlich auch mit den Niederungen der Haushaltsgeräte befasst: »Zudem muss eine Unterdeckung beim Bedarf an langlebigen Gütern (wie Kühlschrank oder Waschmaschine), für die derzeit nur ein geringer monatlicher Betrag eingestellt wird, durch die Sozialgerichte verhindert werden, indem sie die bestehenden Regelungen über einmalige Zuschüsse neben dem Regelbedarf verfassungskonform auslegen. Fehlt diese Möglichkeit, muss der Gesetzgeber einen existenzsichernden Anspruch schaffen.«

Und dann war da doch noch die Kritik an den Leistungen für Kinder und Jugendlichen. Auch hier gilt: Das BVerfG hat „keine verfassungsrechtlich durchgreifenden Bedenken“:

»Gegen die Festsetzung der Regelbedarfe für Kinder bis zur Vollendung des 6. Lebensjahres und Jugendliche zwischen dem 15. und 18. Lebensjahr mit Hilfe von Verteilungsschlüsseln bestehen keine verfassungsrechtlich durchgreifenden Bedenken. Die Höhe der Leistungen ist nach der verfassungsrechtlich gebotenen Gesamtschau derzeit nicht zu beanstanden … Die teilweise gesonderte Deckung von existenzsichernden Bedarfen, insbesondere über das Bildungspaket und das Schulbasispaket, ist tragfähig begründet. Es liegt im Ausgestaltungsspielraum des Gesetzgebers, solche Leistungen teilweise in Form von Gutscheinen zu erbringen. Allerdings müssen die damit abgedeckten Bildungs- und Teilhabeangebote für die Bedürftigen auch tatsächlich ohne weitere Kosten erreichbar sein; daher ist die neu geschaffene Ermessensregelung zur Erstattung von Aufwendungen für Fahrkosten als Anspruch auszulegen.«

Das war’s. Wie man auf der Basis dieser Entscheidung zu der folgenden Schlussfolgerung kommen kann, bleibt wohl das Geheimnis des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes bzw. seines Hauptgeschäftsführers Ulrich Schneider, der laut einer Presseerklärung ausführt:

»Das BVG hat heute die rigorose Pauschalierung der Regelsätze gekippt. Damit ist die seit Rot-Grün verfolgte Philosophie des Vorrangs der absoluten Massenverwaltungstauglichkeit vor der Lebensrealität der Menschen und ihren individuellen Bedarfen endlich juristisch beendet. In zentralen Punkten wie bei der Anschaffung langlebiger Gebrauchsgüter, den Kosten für Mobilität oder den Preissprüngen bei den Energiekosten ist das Bundesverfassungsgericht der Kritik des Paritätischen gefolgt und hat das derzeitige Modell der Regelsatzbemessung an diesen Punkten für untauglich erklärt. Stattdessen ist den tatsächlichen individuellen Bedarfen wieder Rechnung zu tragen.«

Man kann sich aber auch alles irgendwie so hinbiegen, dass es zu passen scheint. Aber diese Bewertung ist nun im Lichte dessen, was das BVerfG entschieden hat, mehr als euphemistisch. Hier ist wohl der Wunsch nach einer anderen Welt Vater des Gedankens.