Gewerkschaften

1974 reloaded? Die Gewerkschaft ver.di will im Schnitt zehn Prozent mehr (nicht nur) für Erzieher/innen. Dagegen wären GDL & Co. fast schon tarifpolitische Softies

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Das ist mal eine tarifpolitische Nachricht: Ver.di fordert im Schnitt zehn Prozent mehr Geld für Erzieher: Die Gewerkschaft »will die Berufe von Erziehern und Sozialarbeitern deutlich aufwerten, indem sie tariflich höher eingestuft und deutlich besser bezahlt werden. Die Verhandlungen dürften schwierig werden.« Das kann man wohl plausibel annehmen. Die üppig daherkommende Steigerung von 10% soll nicht in einer allgemeinen Lohnrunde über eine Anhebung der bestehenden Vergütungen erreicht werden, sondern es geht um eine Aufwertung der Sozial- und Erziehungsdienste, in dem die Beschäftigten in eine höhere Tarifgruppe eingruppiert werden sollen. »Ver.di hat die Eingruppierungsregeln zum Ende dieses Jahres gekündigt. Die Tarifkommission soll die Forderungen am 18. Dezember beschließen.« Dann sollen Verhandlungen mit der Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände (VKA) aufgenommen werden. Es geht unter anderem um Kinderpflegerinnen, Erzieherinnen, Heilpädagogen und Sozialarbeiter in kommunalen Kindertagesstätten und Sozialeinrichtungen. 2009 hatte es während der Tarifverhandlungen wochenlang Streikaktionen von ver.di und der Gewerkschaft GEW gegeben und auch jetzt wird sofort wieder ein Streikszenario in den Medien diskutiert (eine »Vorstellung, die bei berufstätigen Eltern große Unruhe auslöst«, wie Spiegel Online anzumerken meint). Ein solches Szenario würde aber – wenn überhaupt – erst im Frühjahr des kommenden Jahres relevant werden. Aus Sicht der Arbeitgeber übrigens gibt es hier gar keinen Verhandlungs- oder gar Änderungsbedarf: So wird Katja Christ, die Pressesprecherin des Arbeitgeberverbandes VKA, von Johannes Supe mit den Worten zitiert, dass der Verband »gar keine Notwendigkeit sieht, neu zu verhandeln«. Die Frauen im Sozial- und Bildungsbereich seien bereits »angemessen bezahlt«. Das ist mal eine Ansage, die schon beim ersten Hinschauen auf die Realität in diesem Feld mehr als wagemutig daherkommt.

Die Gewerkschaft ver.di hat ihre Mitteilung über das, was sie zu fordern gedenkt, unter die Überschrift „Mehr Wertschätzung für die Beschäftigten“ gestellt. Und es gibt tatsächlich eine ganze Reihe an guten Argumenten, die Fachkräfte in den Einrichtungen – an dieser Stelle sollen die Kindertageseinrichtungen in den Blick genommen werden – besser zu vergüten. Dies nicht nur grundsätzlich, sondern selbst aus einer rein betriebswirtschaftlichen Sicht spricht viel für eine andere Eingruppierung, denn die Kita-Landschaft hat sich in den vergangenen Jahren erheblich verändert:

Die Kindertageseinrichtungen standen nicht nur in den vergangenen Jahren im Zentrum eines gewaltigen quantitativen Ausbaus, was die Betreuungsangebote angeht, sondern zugleich sind die bildungspolitischen Erwartungen an die pädagogischen Fachkräfte in den Kitas erheblich nach oben geschraubt worden – sowohl von Seiten der Politik wie auch von einem immer größer werdenden Teil der Eltern. Hinzu kommt, dass die Öffnungszeiten der Einrichtungen in den zurückliegenden Jahren kontinuierlich ausgeweitet worden sind, mit der Folge, dass sich die Öffnungszeiten der Kitas von den Betreuungszeiten der einzelnen Kinder immer stärker entkoppelt haben. Dies muss vor dem Hintergrund gesehen werden, das gleichzeitig der Anteil der Teilzeitbeschäftigten unter den pädagogischen Fachkräften deutlich angestiegen ist, was zu einer erhöhten Fluktuation während eines Arbeitstages beiträgt. Zugleich – man denke hier an die Einführung des Rechtsanspruchs ab dem vollendeten ersten Lebensjahr – sind die Kinder immer jünger geworden, die heute in die Kindertageseinrichtungen kommen und zugleich bleiben sie tendenziell immer länger. Und natürlich kann man auch nicht leugnen, dass es viele Kinder gibt, die aus „schwierigen“ Familienverhältnissen kommen und die einer besonderen Sorge bedürfen, zugleich aber auch die Fachkräfte teilweise vor erhebliche Herausforderungen stellen, wenn man beispielsweise an die zunehmende Zahl von Kindern aus anderen Nationen, mit anderen kulturellen und religiösen Hintergründen denkt, die mittlerweile in den Kindertageseinrichtungen angekommen sind. Parallel zu diesen Veränderungen hat es eine enorme inhaltliche Aufwertung des frühpädagogischen Handelns gegeben, was sich weniger in der Tatsache manifestiert, dass es seit einigen Jahren an Hochschulen in Deutschland auch entsprechende Studiengänge der Kindheitspädagogik gibt, sondern das Wissen und die Forschungslage sind in den vergangenen Jahren deutlich erweitert worden und das soll alles aufgenommen und reflektiert werden von den pädagogischen Fachkräften. Man könnte die Aufzählung durchaus noch erheblich erweitern, aber die bislang skizzierten Entwicklungslinien sollten reichen, um eine entsprechende Aufwertungsforderung substantiell zu unterfüttern.

Aus einer fachpolitischen Sicht besteht überhaupt gar keinen Zweifel daran, dass eine bessere Vergütung in diesem so wichtigen Bereich gut begründet und wünschenswert ist.

Allerdings muss man eben auch die restriktiven Rahmenbedingungen sehen und zur Kenntnis nehmen, die das Handlungsfeld bestimmen. Ein besonderes Problem ist die spezifische Finanzierungsstruktur, in die die Kindertageseinrichtungen eingebettet sind.  Kurz gesagt: Die Finanzierung ist dergestalt deformiert, dass die Kommunen die Hauptlast der Kosten zu tragen haben, während hingegen die Bundesländer und vor allem der Bund sowie die auf der Ebene des Bundes angesiedelten Sozialversicherungen am meisten von der Kindertagesbetreuung profitieren in Form höherer Steuern und Beitragseinnahmen. Die Kommunen wiederum – als letztes Glied in der Verwertungskette – stehen vor dem Problem, dass sie in den vergangenen Jahren einen vom Bundesgesetzgeber eingeführten Rechtsanspruch auf (irgendeinen) Betreuungsplatz umsetzen mussten, gleichzeitig aber haushaltsmäßig oftmals in einer desaströsen Verfassung sind. An die Kommunen aber richtet sich nunmehr die Forderung von ver.di. Angesichts der haushaltspolitischen Lage, in der sich viele Kommunen befinden, erscheint die Durchsetzung eines Steigerungsbetrags von 10 % völlig unrealistisch.

Vor diesem Hintergrund ist es nicht unrealistisch, wenn man davon ausgeht, dass die Gewerkschaft im kommenden Frühjahr zum Mittel des Arbeitskampfes greifen muss. Hierbei sollte allerdings berücksichtigt werden – und die Erfahrungen, die während der Streikaktionen im Jahr 2009 gesammelt wurden, belegen das eindrücklich –, dass die Erzieherinnen (zu über 95 % haben wir es in den Kindertageseinrichtungen mit Frauen zu tun) keinesfalls hinsichtlich einer notwendigen Streikbereitschaft die Rolle übernehmen können, die früher im öffentlichen Dienst die Müllwerker oder die Busfahrer gehabt haben, bevor sie in vielen Städten privatisiert worden sind. Zumindestens 2009 haben sich sehr viele Erzieherinnen sehr schwer damit getan, ihre Einrichtung länger als einen oder zwei Tage zu bestreiken, denn viele zeichnen sich durch ein ausgeprägtes Verantwortungsgefühl gegenüber den Kindern und deren Eltern aus, so dass ihnen ein Arbeitskampf schon grundsätzlich nicht leicht fällt. Und während am Anfang eines Arbeitskampfes und vor allem bei einer Begrenzung auf kurze Zeiten noch davon auszugehen ist, dass es eine große bzw. zumindestens spürbare Sympathie auf Seiten der betroffenen Eltern und in der allgemeinen Öffentlichkeit geben wird, muss und wird sich das ändern, je länger gestreikt wird bzw. werden muss. Anders ausgedrückt: Wir können bei den Erzieherinnen eben nicht davon ausgehen, dass wir es mit streikerprobten oder gar streikfreudigen Personen zu tun haben. Nun hat sich allerdings die Situation seit 2009 verhindert. Der Organisationsgrad der Erzieherinnen in den Gewerkschaften Verdi und GEW hat sich nach oben entwickelt und seit dem quantitativen Ausbau vor allem der Kleinkindbetreuung wird zunehmend von einer aggressiveren Stimmung unter vielen Fachkräften berichtet, was die konkreten Arbeitsbedingungen angeht. Insofern könnte man annehmen, dass die Bereitschaft, sich nunmehr wenn es nicht anders geht auch mit Arbeitskampfmaßnahmen zu wehren, in den vergangenen Jahren angestiegen ist.

Dabei muss aber eine weitere Besonderheit des Feldes berücksichtigt werden: Von den mehr als 52.000 Kindertageseinrichtung, die es derzeit in Deutschland gibt, befinden sich nur ein Drittel in kommunaler Trägerschaft, zwei Drittel der Einrichtung werden von freien Trägern betrieben. Genau so sieht es aus bei den Beschäftigten, denn von den insgesamt 472.000 pädagogisch tätigen Fachkräften arbeiten 33,5 % bei einem öffentlichen Träger, der Rest entfällt auf die freien Träger. Unter diesen stellen Einrichtungen in evangelischer oder katholischer Trägerschaft die größte Gruppe dar, allein hier arbeiten mit über 163.000 pädagogischen Fachkräften mehr Menschen als in allen kommunalen Kindertageseinrichtungen zusammen. Hier nun aber besteht die Besonderheit darin, dass in diesen Einrichtungen aufgrund der tradierten Sonderrechte der Kirchen im Arbeitsrecht schlichtweg gar nicht gestreikt werden darf, auch wenn die Betroffenen das wollten. Die einzigen, die also bei einem Arbeitskampf spürbar und überhaupt tätig werden können, sind die Erzieherinnen in den kommunalen Kindertageseinrichtungen. Wenn man sehenden Auges in diese Richtung marschieren will, dann sollte man die Leute gut vorbereiten, ganz besonders gut, sonst endet das in einem Desaster.

Auch wenn es den Betroffenen absolut zu wünschen wäre, eine deutliche Verbesserung ihrer Vergütungssituation zu erfahren – die 10% sind „eine steile Forderung“, so zitiert die Gewerkschaft ver.di selbst eine Betroffene. Die Forderung kommt in die Nähe dessen, was in den 1970er Jahren sogar am Ende eines Arbeitskampfes erreicht worden ist: Anfang 1974 streikt der öffentliche Dienst und der damalige ÖTV-Chef Heinz Kluncker erzwang eine Lohnerhöhung von elf Prozent. An dieser Stelle könnte man skeptisch fragen, warum man sich auf eine so hoch daherkommende Forderung verständigt hat – was, wenn da deutlich weniger bei raus kommt? Die Gefahr von teilweise massiven Enttäuschungen am Ende eines solchen Prozesses auf Seiten der Erzieher/innen sollte nicht unterschätzt werden.

Man darf gespannt sein, wie sich diese Runde entwickeln wird. Eine mutige Forderung, die Zeichen setzt. Verdient hätten es die betroffenen Fachkräfte auf alle Fälle, aber zwischen Wunsch und Wirklichkeit gibt es ja oft eine zuweilen sehr große Diskrepanz. Und auch auf die muss man vorbereitet sein. Gerade in diesem Bereich.

Foto: © Stefan Sell

Der Mindestlohn kommt – aber kommt auch seine Kontrolle und welche? Der Blick über den nationalen Tellerrand kann helfen

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Der Mindestlohn kommt – aber auch seine Kontrolle? Daran kann man aus heutiger Sicht so einige große Fragezeichen machen. Die zuständige Behörde, also der Zoll, verweist auf erhebliche Personalprobleme. Bereits heute sind zahlreiche Planstellen gar nicht besetzt und zusätzliches Personal angesichts der erheblich umfangreicheren Aufgaben im Gefolge der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns im Januar 2015 soll in geringerem Umfang als von den Fachleuten gefordert und dann auch noch zeitlich gestreckt erfolgen (vgl. dazu den Beitrag „Zwei Beamte mehr, das ist ein schlechter Witz“). Gerade am Beginn der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns ist eine spürbare Kontrolldichte und die klare Botschaft, dass es riskant werden wird, sich dem Mindestlohn zu entziehen, von großer Bedeutung, um die zahlreichen Umgehungsstrategien der schwarzen Schafe unter den Arbeitgebern, die sich mit dem Unterlaufen des Mindestlohns einen Konkurrenzvorteil gegenüber den anständigen Unternehmen verschaffen wollen und könnten, wenn nicht zu verhindern, so doch wenigstens gehörig zu begrenzen.

Hinzu kommt: Je genauer man in bestimmte Tätigkeitsfelder hineinschaut, um so deutlicher erkennbar werden auch ganz handfest-praktische Kontrollprobleme, die man bekommen wird, auch wenn man kontrollieren will. Man denke an dieser Stelle nur an Branchen mit Umsatzbeteiligungsmodellen, die Taxi-Branche mag hier stellvertretend genannt sein.
In so einer Situation ist es immer wieder hilfreich, den Blick über den nationalen Tellerrand zu weiten und in andere Länder zu schauen, die schon lange einen gesetzlichen Mindestlohn haben. Wie organisieren die das mit der Kontrolle?

Genau diesen Ansatz hat das gewerkschaftsnahe Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Institut (WSI) der Hans-Böckler-Stiftung gewählt. Herausgekommen ist diese Studie:

Thorsten Schulten, Nils Böhlke, Pete Burgess, Catherine Vincent und Ines Wagner: Umsetzung und Kontrolle von Mindestlöhnen Europäische Erfahrungen und was Deutschland von ihnen lernen kann. Studie im Auftrag der G.I.B. – Gesellschaft für innovative Beschäftigungsförderung (= G.I.B. Arbeitspapiere 49), Bottrop, November 2014

Mindestlohn: Für erfolgreiche Umsetzung noch einiges zu tun, so ist die Pressemitteilung dazu überschrieben. Darin wird über die wichtigste Aspekte der Studie berichtet:
Analysiert haben die Wissenschaftler die Mindestlohn-Praxis in Frankreich, Großbritannien und den Niederlanden. Außerdem haben sie sich mit der Durchsetzung von Lohnuntergrenzen in einzelnen deutschen Branchen befasst.

Nach Auffassung der Wissenschaftler gibt es Handlungsbedarf in den folgenden Bereichen: Transparente Vorschriften, korrekte Erfassung der Arbeitszeit, effektive Kontrollen, Aufklärung und Durchsetzung von Ansprüchen sowie gesellschaftliche Akzeptanz.

Hier die Erläuterungen des WSI zu den genannten Handlungsbedarfen, die der Pressemitteilung entnommen worden sind:

»Transparente Vorschriften: Um überprüfen zu können, ob die künftige Lohnuntergrenze eingehalten wird, wären klare Vorgaben dafür nötig, wie die tatsächliche Lohnhöhe zu berechnen ist. Das Problem: In der vom Bundestag beschlossenen Regelung fehlt nach Analyse der Forscher eine solche präzise Definition. Wenn es darum geht, welche Einkommensbestandteile in die Kalkulation einfließen dürfen, verweist die Bundesregierung auf die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts und des Europäischen Gerichtshofs. Demnach dürfen Arbeitgeber nur das berücksichtigen, was sie für die vertraglich vereinbarte „Normalleistung“ zahlen. Das heißt: Tätigkeiten, die über das Normalmaß hinausgehen, sind extra zu vergüten. Das betrifft beispielsweise Zuschläge für Sonn- und Feiertagsarbeit, Gefahrenzulagen oder Trinkgelder. Dagegen herrsche Uneinigkeit darüber, wie mit Weihnachts- und Urlaubsgeld oder Verpflegung und Unterkunft umzugehen ist, monieren die Autoren. Für Unternehmen und Beschäftigte sei damit teilweise nicht nachvollziehbar, wer durch den Mindestlohn Anspruch auf eine Lohnerhöhung hat. Hier wäre nach der WSI-Analyse eine Klarstellung durch den Gesetzgeber angebracht.«

»Korrekte Erfassung der Arbeitszeit: Da der Mindestlohn sich auf die Bezahlung pro Stunde bezieht, ist nicht nur die Lohnhöhe, sondern auch die Länge der Arbeitszeit maßgeblich. Auch hier sehen die Wissenschaftler weiteren Regelungsbedarf. Die Erfahrungen des europäischen Auslands und auf Branchenebene zeigten, dass die unkorrekte Erfassung der Arbeitszeit eine gängige Praxis zur Umgehung von Mindestlöhnen ist. Zum einen müssten Beschäftigte oft unbezahlte Mehrarbeit leisten – das passiert auch und gerade in Deutschland: Umfragen zufolge macht ein Fünftel der deutschen Beschäftigten regelmäßig Überstunden, die nicht vergütet werden. Zum anderen lüden Vergütungssysteme mit Stücklöhnen sowie Akkordarbeit zum Missbrauch ein, die gerade im Niedriglohnbereich weit verbreitet sei. Arbeitgeber könnten versucht sein, bei der Berechnung von Stundenlöhnen von unrealistisch hohen Arbeitsanforderungen auszugehen. Darüber hinaus lasse das Mindestlohngesetz offen, wie mit „besonderen Arbeitszeiten“ wie Bereitschaftsdienst oder Anfahrts- und Wartezeiten zu verfahren ist.«

»Effektive Kontrollen: Um Verstößen gegen das neue Gesetz vorzubeugen, ist der Studie zufolge eine angemessene Kontrolldichte unerlässlich. Erfahrungen zeigten zwar, dass sich die große Mehrheit der Unternehmen gesetzeskonform verhält. Insbesondere in arbeitsintensiven Branchen wie dem Einzelhandel oder dem Gastgewerbe sei allerdings durchaus mit Umgehungsversuchen zu rechnen. In Frankreich und den Niederlanden gibt es jeweils eine umfassende Arbeitsinspektion, die das verhindern soll. Deutschland dagegen verfüge über eine fragmentierte Struktur unterschiedlicher Kontrollbehörden, schreiben die Forscher. Am wichtigsten sei die beim Zoll angesiedelte Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS). Dazu kommen landeseigene Kontrollstellen im Rahmen der öffentlichen Auftragsvergabe und die Rentenversicherung, die regelmäßig Betriebsprüfungen durchführt. Gewerbeaufsichtsämter, Arbeitsagenturen und Sozialkassen seien zwar nicht explizit zuständig, aber durchaus in der Lage, Verstöße aufzudecken. Wichtig wäre, dass diese verschiedenen Institutionen effizient zusammenarbeiten. Problematisch sei außerdem, dass die geplante Aufstockung der FKS um 1.600 Stellen erst in fünf Jahren abgeschlossen werden soll, da gerade in der Einführungsphase des Mindestlohns von besonders vielen Verstößen ausgegangen werden müsse, so die Forscher. Die Bußgelder von bis zu 500.000 Euro und die Möglichkeit, gesetzeswidriges Verhalten mit dem Ausschluss von öffentlichen Aufträgen zu bestrafen, dürften aber Wirkung zeigen: „Der damit geschaffenen Sanktionsrahmen ist – sofern er in der Praxis auch tatsächlich ausgeschöpft wird – durchaus geeignet, eine präventive Regelung gegen Mindestlohnverstöße zu schaffen.“«

»Aufklärung und Durchsetzung von Ansprüchen: Neben wirksamen Sanktionen bedarf es laut der WSI-Studie gangbarer Verfahren, mit denen Arbeitnehmer ihre Mindestlohnansprüche geltend machen können. Eine wichtige Voraussetzung: Die Beschäftigten müssen sich über ihre Rechte im Klaren sein. Daher, so die Empfehlung, sollten Arbeitgeber verpflichtet werden, ihre Belegschaften über deren Ansprüche zu informieren. Außerdem müsse die Gehaltsabrechnung so gestaltet sein, dass die Einhaltung des Mindestlohns nachvollziehbar ist. Ähnlich wie in Großbritannien wäre zudem ein Mindestlohn-Rechner im Internet hilfreich.
Dass das Arbeitsministerium mittlerweile ein Bürgertelefon eingerichtet hat und eine Informationsstelle für den Mindestlohn bei der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin geplant ist, begrüßen die Forscher. Denn es habe sich gezeigt, dass niedrigschwellige Beratungsmöglichkeiten eine wichtige Rolle spielen. Dazu werde auch eine Hotline beitragen, die der Deutsche Gewerkschaftsbund ab Anfang Januar anbieten will. Abgesehen von möglichst umfassender Aufklärung wären mehr kollektive Klagemöglichkeiten wünschenswert, betonen die Forscher: Aus Angst vor Sanktionen oder Jobverlust hätten viele Beschäftigte erfahrungsgemäß Hemmungen, Verstöße vor Gericht zu bringen. Helfen könnte ein Verbandsklagerecht wie in Frankreich, wo Gewerkschaften stellvertretend für Arbeitnehmer klagen können.«

»Gesellschaftliche Akzeptanz: Eine zentrale Herausforderung bestehe darin, den Mindestlohn zu einer allgemein akzeptierten Institution zu machen, schreiben die Wissenschaftler. Wenn das gelinge, so die Erfahrung anderer Länder, werde sich die Lohnuntergrenze weitgehend von alleine durchsetzen. Das Problem: Zwar befürworte die überwiegende Mehrheit der deutschen Bevölkerung die neue Regelung, große Teile der Wirtschaft seien aber nach wie vor skeptisch. Die Autoren empfehlen Großbritannien als Vorbild: Dort habe eine umfassende Informationskampagne die Mindestlohneinführung begleitet. Zudem organisiere die Low Pay Commission einen breiten gesellschaftlichen Dialog und gebe regelmäßig wissenschaftliche Untersuchungen in Auftrag. Auch in Deutschland gelte es, Wirtschaftsverbände, Unternehmen, Gewerkschaften und Betriebsräte miteinander ins Gespräch zu bringen, um gemeinsam Probleme zu identifizieren und kreative Lösungen zu entwickeln. Vorbild könnten die bereits bestehenden Branchenbündnisse gegen Schwarzarbeit und illegale Beschäftigung sein, in denen Arbeitgeber, Arbeitnehmer und Zoll zusammenarbeiten.«

Die Befunde und Vorschläge zeigen: Es ist noch eine Menge zu tun in Deutschland.

Foto: © Stefan Sell

Die Hoffnung stirbt zuletzt und wenn, dann in der nächsten Legislaturperiode. (Zwei) Wohlfahrtsverbände und die Gewerkschaft GEW fordern ein „Bundesqualitätsgesetz“ für die Kindertagesbetreuung

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Nach bzw. neben dem (immer noch bei weitem nicht abgeschlossenen) quantitativen Ausbau der Kindertagesbetreuung im Kontext des zum 1. August 2013 scharf gestellten Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz ab dem vollendeten ersten Lebensjahr soll es nun um eine qualitative Weiterentwicklung der Kindertagesbetreuung gehen. So weit, so gut und wichtig. Dem Grunde nach, denn man muss wie immer genauer hinschauen.

Am 6. November treffen sich das Bundesfamilienministerium und die Länderministerien zu einer Bund-Länder-Konferenz „Frühe Bildung“ in Berlin – ursprünglich mal als „Kita-Gipfel“ geplant und angekündigt. Noch im Juli dieses Jahres konnte man in dem SPIEGEL-Artikel Der Kita-Betrug von Ann-Katrin Müller lesen: »Für Anfang November hat Schwesig einen Kita-Gipfel angekündigt. Dort wolle sie mit Ländern, Kommunen, Gewerkschaften und Trägern in „einen regelmäßigen Austausch zu Struktur- und Qualitätsfragen“ treten, wie sie sagt. Mit konkreten Maßnahmen sollten die Teilnehmer allerdings nicht rechnen. Die Länder wehren sich vehement gegen verbindliche Standards, sie fürchten die Kosten. Und Schwesig hat dem wenig entgegenzusetzen. Alles, was mehr Personal und bessere Qualifizierung angehe, werde man „mittelfristig“ betrachten, heißt es aus ihrer Ressortspitze, also eher in der nächsten Legislaturperiode.« Nunmehr hat man Gewerkschaften und Träger ausgeklammert und das zu einem föderalen Gesprächskreis runtergebrochen, bei dem die anderen Akteure vor der Tür bleiben müssen.

Das ist insgesamt mehr als enttäuschend, denn in den vergangenen Monaten wurde hinter den Kulissen intensiv seitens vieler Fachleute an den Inhalten eines echten Bundesqualitätsgesetzes gearbeitet. Die natürlich mit zusätzlichen Kosten verbunden wären und die sind dann auch wieder einmal der Knackpunkt, denn die Bundesfamilienministerin Schwesig (SPD) hat das dafür erforderliche Geld vom Bundesfinanzminister schlichtweg nicht bekommen können (vgl. dazu bereits anlässlich der Aufteilung der 6 Mrd. Euro aus dem „Bildungspaket“ den Blog-Beitrag Die selbsternannte „Bildungsrepublik“ kreißte und gebar eine föderalisierte Maus. Das „Bildungspaket“ ist vor allem eine haushälterische Flickschusterei in Zeiten des Patchwork-Regierens vom 27.05.2014 – und auch die dort seitens der Länderfamilien- und -jugendminister geforderten, aber nicht realisierten 2 Mrd. Euro würden nicht ausreichen, um die erhebliche Unterfinanzierung der Kitas auszugleichen, was aber notwendig wäre, um reale Qualitätsverbesserungen in der Fläche erreichen zu können).

Nun wurden eine Woche vor dem geschrumpften Kita-Gipfel in Berlin die Forderung nach einem „Bundesqualitätsgesetz“ für Kindertagesbetreuung der Öffentlichkeit präsentiert – von einem „interessanten“ Bündnis aus Arbeiterwohlfahrt Bundesverband (AWO), dem Deutschen Caritasverband (DCV) und der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW).
Diese drei Organisationen haben vor der Bundespressekonferenz die Erklärung „Deutschland braucht ein Bundesqualitätsgesetz für die Kindertagesbetreuung“ vorgestellt.

Aus der Berichterstattung in den Medien hier einige Hinweise, hier auf drei Radiobeiträge, in denen wichtige Punkte zusammengefasst werden:

DLF: Wohlfahrtsverbände zu Kita-Qualität (29.10.2014)
DLF: Interview Norbert Hocke, Vorstandsmitglied GEW zur Kita-Qualität (29.10.2014)
SWRinfo: Wohlfahrtsverbände und Gewerkschaft fordern ein Bundesqualitätsgesetz für die Kindertagesbetreuung. Interview mit Stefan Sell (29.10.2014)

Das Bündnis aus Wohlfahrtsverbänden und Gewerkschaft weist rückblickend darauf hin, dass die Idee und Forderung nach einem „Bundesqualitätsgesetz“ erstens keine ganz neue Angelegenheit ist und man muss zweitens ergänzen, dass dieser Ansatz auch kein eigener, neuer Punkt der Bundesfamilienministerin Schwesig (SPD) ist: Bereits Ende Mai 2012 legte das Bundesfamilienministerium das von der Vorgängerregierung verabschiedete „10-Punkte-Programm für ein bedarfsgerechtes Angebot“ in der Kindertagesbetreuung vor. Darin steht es schwarz auf weiß geschrieben: Durch ein Qualitätsgesetz sollen Regelungen mit bundesweiter Gültigkeit geschaffen werden, die den Förderungsauftrag der Kindertagesbetreuung beschreiben. Ergänzend dazu darf in diesem Zusammenhang an die folgende Meldung aus dem Jahr 2013 erinnert werden:

»Das Bundesfamilienministerium arbeitet an einem Entwurf für ein Kita-Qualitätsgesetz. Derzeit lässt das Haus von Ministerin Kristina Schröder (CDU) einen Verfassungsrechtler prüfen, in welchem Umfang die Festlegung bundesweiter Standards mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Länder und Kommunen pochen auf ihre Zuständigkeit für das Thema frühkindliche Bildung. Die Länder dürften wohl einheitliche Standards akzeptieren, wenn sich der Bund als Gegenleistung stärker am Betrieb und Ausbau von Kitas beteiligt. Ein entsprechendes Wahlergebnis vorausgesetzt, soll das Gesetz bereits in den Koalitionsverhandlungen nach der Bundestagswahl eine Rolle spielen.« (DER SPIEGEL, Nr. 39/2013, 21.09.2013)

Ganz offensichtlich sind diese und auch die neuen Anläufe gescheitert. Aber schauen wir uns einmal genauer an, was denn seitens der Verbände und der Gewerkschaft hinsichtlich der anzustrebenden Inhalte eines Bundesqualitätsgesetzes gefordert wird:

»Ziel der beiden Verbände und der Gewerkschaft ist es, in einem Bundesqualitätsgesetz strukturelle Standards für die Kindertagesbetreuung festzulegen, die länderübergreifend von öffentlichen und freien Trägern umgesetzt werden, und pädagogische Qualität ermöglichen. Dazu gehören neben Regelungen zur Freistellung von Kita-Leitungen vor allem auch eine Neuberechnung der Fachkraft-Kind Relation. Des Weiteren sollte das Qualifikationsniveau der pädagogischen Fachkräfte sowie die Fort- und Weiterbildung geregelt werden.«

Zwei wichtige Einschränkungen werden hervorgehoben: Zum einen ist bei der Festlegung der einzelnen Qualitätsstandards darauf zu achten, dass wissenschaftliche Expertisen zugrunde gelegt werden, die belegen, welche Rahmenbedingungen erforderlich sind, um eine hochwertige Qualität in der Kindertagesbetreuung sicherzustellen und zum anderen sei es nicht akzeptabel, wenn mit Rücksicht auf einzelne Bundesländer Standards vereinbart würden, die zu einer Absenkung des Qualitätsniveaus führen.

In dem Gesetz sollte die folgenden Bereich geregelt werden:

  • Fachkraft-Kind-Relation
  • Mittelbare pädagogische Arbeitszeit
  • Qualifikation, Fort- und Weiterbildung
  • Leitungsfreistellung für Kindertageseinrichtungen
  • Fachberatung
  • Finanzierung und Recht

Diese Punkte werden dann in der Erklärung genauer erläutert. Hier nur eine Illustration anhand des wichtigen Aspekts der Fachkraft-Kind-Relation:

»Die Fachkraft-Kind-Relation beschreibt, wie viele Fachkräfte für die Kinder zur Verfügung stehen. Dazu ist es erforderlich, die garantierte Anwesenheit von der Fachkraft zu den angemeldeten Kindern pro Einrichtung neu zu berechnen. Um dies erreichen zu können, müssen die bisherigen Personalschlüsselberechnungen neu bewertet werden. In der Berechnung sind 254 Arbeitstage zugrunde zu legen, 30 Tage Urlaub, 15 Tage Krankheit und zehn Tage Fort- und Weiterbildung.«

Es ist wichtig, darauf hinzuweisen, dass die immer wieder in der öffentlichen Diskussion zitierten Personalschlüssel noch besser sein müssen als die „Fachkraft-Kind-Relation“, denn die letztere Relation bezieht sich auf die Zeit, die am und mit den Kindern gearbeitet werden kann. Um diesen Punkt zu erläutern: Neben dem direkten Kontakt mit den Kindern (unmittelbare pädagogische Arbeitszeit) bedarf es beispielsweise Zeit für die Vor- und Nachbereitung, für die Dokumentation von Bildungsprozessen und die Zusammenarbeit mit Eltern (mittelbare pädagogische Arbeitszeit). Wird diese mittelbare Arbeitszeit nicht in den Personalschlüssel eingerechnet, führt dies zwangsläufig zu einer Verminderung der Zeit mit den Kindern. Das Papier der Verbände und der GEW ist hier ganz konkret: »Gefordert wird: 25 Prozent der Arbeitszeit als mittelbare Arbeitszeit personalwirksam in die Fachkraft-Kind-Relation einzurechnen.«
Wie sieht nun die Ist-Situation aus?

»Zum Stichtag 1. März 2013 variiert der Fachkraft-Kind-Schlüssel in Deutschland für unter Dreijährige von 4,3 bis 8,9 und für die Altersgruppe der 3- bis 6-jährigen Kinder von 10,3 bis 19,9.«

Ist das nun in Ordnung, zu viel oder viel zu viel? Dazu das Papier auf der Grundlage der fachwissenschaftlichen Diskussion:

»Notwendig ist eine Fachkraft-Kind-Relation für Kinder von
– 0 bis 1 Jahr = 1:2
– 1 bis 3 Jahr = 1:3
– 3 bis 5 Jahr = 1:8
– und ab 6 Jahre = 1:10.«

Ein Abgleich der Ist- mit den Soll-Werten verdeutlicht natürlich auf einen Blick, wie groß die Diskrepanz ist zwischen dem, was wir haben und dem, was wir haben sollten.

Besonders hervorzuheben und aus fachlicher Sicht uneingeschränkt zu befürworten ist der folgende Passus aus dem Forderungspapier, denn er bezieht sich auf die Kindertagespflege, die in der allgemeinen Debatte über Kindertagesbetreuung, der der es ganz überwiegend um die Kitas geht, in der Regel immer „vergessen“ wird:

»Analog dazu sollte die Anzahl der betreuten Kinder in Kindertagespflege geregelt werden, was Wirkungen auf die Erlaubnis zur Kindertagespflege (§ 43 SGB VIII) und die laufende Geldleistung (§ 23 Abs. 2a SGB VIII) nach sich zieht, die in diesem Zusammenhang ebenfalls bundesgesetzlich weiterentwickelt werden müssten.«

Ganz am Ende des Papiers finden wir dann den Punkt, der auch erklärt, warum sich auf der politischen Ebene nichts bewegt. Gemeint ist hier – nicht wirklich überraschend – der Komplex „Finanzierung“:

»Um eine finanzielle Ausstattung gewährleisten zu können, mit der sich eine qualitativ hochwertige Kindertagesbetreuung realisieren lässt, müssten nach OECD-Empfehlungen in Deutschland zu den Ausgaben von derzeit jährlich 17 Milliarden Euro zusätzlich neun Milliarden Euro in das System hinein gegeben werden. Das entspricht einem Prozent des Bruttoinlandsproduktes.
Derzeit beläuft sich der Anteil der Kommunen an den öffentlichen Netto-Ausgaben der Kindertagesbetreuung auf rund 60 Prozent, während der Anteil der Bundesländer bei knapp 40 Prozent liegt. Der Bund ist bislang an der Finanzierung der Kindertagesbetreuung im Wesentlichen über eine anteilige Finanzierung der Kosten für den Ausbau an Plätzen für die Betreuung von unter dreijährigen Kindern beteiligt. Hier bedarf es einer dauerhaft gesicherten Finanzierung der Betriebskosten, an der sich neben den Kommunen und den Ländern auch der Bund beteiligt.«
Zu diesem Punkt und einem konkreten Vorschlag, wie man die regelgebundene anteilige Bundesfinanzierung umsetzen könnte, wenn man denn wollte, vgl. die Ausführungen in Sell, S.: Die Finanzierung der Kindertagesbetreuung vom Kopf auf die Füße stellen. Das Modell eines „KiTa-Fonds“ zur Verringerung der erheblichen Unter- und Fehlfinanzierung der Kindertagesbetreuung in Deutschland (= Remagener Beiträge zur Kinder- und Jugendhilfe 07-2014), Remagen, 2014.

Fazit: Es ist wichtig und lobenswert, dass das Dreier-Bündnis aus Trägervertreter und Gewerkschaft hier eine Konkretisierung dessen vorgelegt haben, was in einem anzustrebenden Bundesqualitätsgesetz enthalten sein müsste. Von besonderer Bedeutung ist die Tatsache, dass in den Vorschlägen nicht etwa Minimalstandards oder der Durchschnitt aus den bestehenden Personalschlüsseln, die wir heute haben, als Bezugspunkt genommen werden, sondern hier werden tatsächlich die anzustrebenden Soll-Werte, die  aus der mittlerweile vorliegenden gesicherten empirischen Evidenz der frühpädagogische Forschung abgeleitet worden sind, als Referenz. Für ein Gesetz formuliert. Das ist deshalb besonders wichtig, weil im Vorfeld von einigen „Kritikern“ die Befürchtung gestreut wurde, dass angesichts der erheblichen Heterogenität der Rahmenbedingungen zwischen den Bundesländern ein „Bundesqualitätsgesetz“ dazu führen könnte, dass man sich irgendwo „in der Mitte“ einigt und somit für die, die bereits heute bessere Rahmenbedingungen als andere Bundesländer haben, eine Verschlechterung der Ist-Situation eintreten könnte.

Wenn man sich die gegebene und in einigen Bundesländern – gerade in Ostdeutschland – desaströse Personalausstattung in den Kindertageseinrichtungen anschaut, dann wird klar, dass die in dem Forderungspaket der Verbände und der GEW geforderten Personalverhältnisse nicht von heute auf morgen realisiert werden könnten. Auch wenn man dies wollte, weil es längst überfällig ist, würde eine Realisierung schlichtweg daran scheitern, dass wir bereits heute im System mit großen regionalen Unterschieden teilweise einen erheblichen Fachkräftemangel haben, der sich natürlich noch einmal potenzieren würde, wenn man diese deutlich höheren Werte umzusetzen versucht. Bei einer praktischen Umsetzung eines Bundesqualitätsgesetzes bliebe mithin nur der Weg, über einen Korridormodell eine schrittweise Annäherung der einzelnen Bundesländer an die Soll-Werte mit einer mehrjährigen Übergangszeit, die allerdings – wie der Rechtsanspruch auch – gesetzlich normiert werden müsste, anzustreben.

Auch wenn es unangenehm ist, so muss doch bilanzieren darauf hingewiesen werden, dass die Aussichten für dieses wichtige Projekt gegen Null gehen, was seine Realisierung angeht. Dies aus zwei Gründen: Zum einen haben die Ausführungen zur Finanzierung deutlich gemacht, wie die enorme Unterfinanzierung des bestehenden Systems ist, also wie viele Milliarden zusätzlich in das System hinein gegeben werden müssten, um die Standards auch wirklich umsetzen zu können. Diese finanzseitige Notwendigkeit – die übrigens bei einer „richtigen“ volkswirtschaftlichen Betrachtung dahingehend abgemildert wird, dass die Nettokosten erheblich geringer sind als die hier ausgewiesenen Bruttokosten aufgrund der erheblichen Rückflüsse, die aus der Kindertagesbetreuung induziert werden –, stößt in der derzeitigen politischen Realität auf eine Doppelblockade, deren vordergründige Verursachung man mit dem Begriff „schwarze Null“ sowie der nunmehr sich eintrübenden Konjunktur, wie das im Wirtschaftswissenschaftler-Deutsch genannt wird,  was zu Steuerausfällen im Haushalt führen wird, belegen kann. Aber es ist eben nicht nur eine reflexhafte Abwehrhaltung der Haushaltspolitiker auf der Ebene des Bundes, die eine absolut notwendige und hier auch geforderte Bundesbeteiligung an den laufenden Betriebskosten der Kindertageseinrichtungen (und der Kindertagespflege) blockiert. Auch die Bundesländer spielen hier ein hoch problematisches Spiel, wollen sie doch gerne Geld vom Bund, dieses aber nicht zweckgebunden und vor allem keine konkreten gesetzgeberischen Festlegungen der Rahmenbedingungen. Viele Kommunen saufen derzeit finanziell ab, nicht nur angesichts der Tatsache, dass sie die Hauptlast der laufenden Kosten in der Kindertagesbetreuung zu tragen haben und mit einer immer noch steigende Nachfrage der Eltern nach Betreuungsplätzen konfrontiert sind, die sie vor dem Hintergrund des Rechtsanspruchs auch erfüllen müssen, sondern zugleich werden sie auch in anderen sozialpolitischen relevanten Handlungsfeldern massiv unter Druck gesetzt, man denke hier nur an die Problematik der Unterbringung der Flüchtlinge.

Einen kritischen Hinweis verdient aber auch die konkrete Zusammensetzung des Bündnisses für ein Bundesqualitätsgesetz, was sich nun an die Öffentlichkeit gewandt hat. Es ist absolut lobenswert, dass sowohl die AWO wie auch die Caritas, die beide Träger von Kitas repräsentieren, gemeinsam mit der Gewerkschaft GEW diesen Vorstoß unternommen haben. Dem interessierten Beobachter wird sich allerdings sofort die Frage stellen: Wo sind denn die anderen? Wo ist an dieser Stelle der ansonsten wortgewaltige Herr Schneider vom Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverband? Wo ist die Diakonie? Das DRK? Warum hat es keine von allen Seiten getragene Initiative in diese Richtung gegeben? Das sind nicht nur Fragen von grundsätzlicher politischer Bedeutung, sondern gerade die Mitarbeiter in den Einrichtungen sollten diese Fragen an ihre Trägervertreter stellen, denn eigentlich haben die die Funktion und Aufgabe und Verpflichtung, das zu tun, was mit dem neuen Papier jetzt wenigstens versucht wurde.