Sozialpolitik

Gut Ding will Weile haben? Der verbesserte Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende kommt zum 1. Juli 2017

von

Es ist eine besondere Last dieser Zeiten, dass man in der Sozialpolitik meistens nur von Kürzungen, Begrenzungen, komplizierteren Abläufen berichten kann. Selten bis gar nicht geht es um Verbesserungen. Da muss man doch schon fast in Jubel ausbrechen, wenn man das vermelden kann: »Der Bundestag hat … beschlossen, den Unterhaltsvorschusses für Alleinerziehende zu erhöhen und zu erweitern.« Na endlich, wird der eine oder die andere anmerken. Denn eigentlich sollten die Verbesserungen schon lange in Kraft sein, aber das hat sich wie Kaugummi gezogen. Was man zwei Gründen zuschreiben kann: Zum einen war das Bestandteil der umfassenden Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen und da ging es um ganz andere Hausnummern, als das, was mit dem Unterhaltsvorschuss für das System (nicht für die einzelnen Betroffenen) verbunden ist. Zum anderen haben die Bundesländer als Advokaten der Kommunen erfolgreich auf Zeit gespielt, denn das muss ja auch alles umgesetzt werden in den Niederungen der Praxis, also vor Ort. Gegen die Reform des Unterhaltsvorschusses gab es heftigen Widerstand aus den Reihen der Kommunen und der Bundesländer. Die Akteure hatten sich – nett formuliert – mehrfach verhakt. Es ging um die Finanzierung der Leistungsausweitung sowie um den Aspekt der Abwicklung der Leistung.

Die treuen Leser dieses Blogs werden sich erinnern – das war hier schon mehrfach Thema. So beispielsweise in den Beiträgen Ein Beitrag zur Armutsvermeidung bei Alleinerziehenden und ihren Kindern: Der Unterhaltsvorschuss wird endlich weiterentwickelt. Dennoch bleiben Fragezeichen vom 13. November 2016, Von wegen sanfte Geburt. Der Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende steckt fest im föderalen Interessendickicht vom 8. Dezember 2016 oder am 25. Januar 2017 der Beitrag Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende: Die Reform kommt, sie kommt nicht, jetzt soll sie doch kommen. Im Sommer. Das zumindest wird jetzt erfüllt.

Bisher war die Regelung beim Unterhaltsvorschuss so, dass diese Leistung, die Alleinerziehende vom Jugendamt erhalten, wenn der andere Elternteil nicht für die Kinder zahlt oder zahlen kann, auf das 12. Lebensjahr des Kindes als Obergrenze und auf eine maximale Bezugsdauer von 72 Monaten, also sechs Jahre. begrenzt war. Beides Regelungen, die mehr als willkürlich daherkommen, denn was ändert sich nach dem 12. Geburtstag und warum ist nach 72 Monaten Schluss, auch wenn sich dann nichts geändert hat? Finanziert wird diese Ausfallleistung des Staates bislang zu einem Drittel vom Bund, zwei Drittel entfallen auf die Bundesländer, die wiederum die Aufteilung auf Land und Kommune selbst regeln können (vgl. § 8 Unterhaltsvorschussgesetz). Bundesweit wurde von 440.000 Empfängerinnen dieser Leistung berichtet. Man muss zusätzlich wissen, dass der Staat, der die Leistung vergibt, die Möglichkeit hat, sich das Geld zurückzuholen von den eigentlich zahlungspflichtigen Elternteilen, die aber nicht oder zu wenig zahlen.

Aber was genau wird jetzt zum 1. Juli 2017 geändert?

Alleinerziehende, deren Ex-Partner nicht oder unregelmäßig für die gemeinsamen Kinder aufkommen, haben künftig Anspruch auf eine höhere finanzielle staatliche Unterstützung: Der Bundestag beschloss, den Unterhaltsvorschuss zu verbessern.

  • Bislang erhalten die Kinder den Vorschuss vom Jugendamt nur bis zum zwölften Geburtstag und höchstens sechs Jahre lang.Künftig entfällt die Befristung, und der Anspruch gilt bis zum 18. Lebensjahr eines Kindes.
  • Die Neuregelung sieht vor, dass der monatliche Unterhaltsvorschuss nach Abzug des zu zahlenden Kindergelds für Kinder bis fünf Jahre bei 150 Euro liegen, für Kinder bis elf Jahre bei 201 Euro und für Kinder bis 18 Jahre bei 268 Euro.
  • Kinder ab zwölf Jahre erhalten den Vorschuss aber nur, wenn sie nicht auf Hartz-IV-Leistungen angewiesen sind oder der alleinerziehende Elternteil zwar Hartz-IV-Leistungen bekommt, aber ein Einkommen von mindestens 600 Euro erzielt.

Bei den Kosten hat sich der Bund verpflichtet, statt wie bislang ein Drittel nunmehr 40 Prozent der Ausgaben für diese Leistung zu finanzieren.

Eine übersichtliche Synopse zur bisherigen und der Neufassung des Unterhaltsvorschussgesetzes (UVG) hat das DIJuF veröffentlicht.

Das hört sich nicht nur gut an, dass ist auch eine von vielen geforderte Verbesserung. Aber wie immer lohnt der Blick auf die Details der Mechanik dieser Geldleistung.

Ein ganz wichtiger Punkt bei der Neuregelung ist die Aufhebung der bisherigen Altersgrenze von zwölf Jahren und die Ausdehnung auf 18 Jahre des Kindes.

Dazu muss man wissen: Ab 12 Jahren besteht der Anspruch auf Unterhaltsvorschuss nur, wenn das Kind keine SGB II-Leistungen bezieht oder durch den Unterhaltsvorschuss die SGB II-Hilfebedürftigkeit vermieden werden kann oder die Alleinerziehenden ein Bruttoeinkommen von monatlich 600 Euro – ohne Abzug der Absetzbeträge nach § 11b SGB II (Grundfrei- bzw. Mindestabzugsbetrag 100 Euro bei Arbeit, bei BAföG und Erwerbstätigenfreibetrag) – haben. Bei der Ermittlung der 600 Euro hat das Kindergeld außer Betracht zu bleiben (so der neue § 1a Nr. 1 und 2 UVG).

Die Jobcenter werden jetzt natürlich die entsprechende Zielgruppe Alleinerziehende nach § 12a SGB II auffordern, den Unterhaltsvorschuss als vorrangige Leistungen zu beantragen. Das ist rechtlich richtig und zulässig, unzulässig ist aber, die SGB II-Leistungen vor Erhalt schon einzustellen. Die fiktive Anrechnung ist immer und in jedem Fall unzulässig.

Richtig ist, die Betreffenden zur Beantragung des Unterhaltsvorschusses aufzufordern, in der Zeit müssen aber SGB II-Leistungen weitergezahlt werden, das Jobcenter kann dann einen Erstattungsanspruch auf den Unterhaltsvorschuss (UV) geltend machen und dann geht der Nachzahlbetrag an das Jobcenter.

Und dann kommt eine wichtiger Hinweis: »Dazu ist zu bedenken, dass es sich hier um mehrere 100.000 derzeit SGB II-Leistungen beziehende Kinder handeln wird, die UV Stellen arbeitstechnisch völlig an dieser Massenbeantragung absaufen werden und sich deren Leistungsauszahlung deshalb deutlich verzögern wird.« (Thomé Newsletter 21/2017 vom 04.06.2017).

Das wir alles Folgen haben. Dazu Florian Mayer in seinem Bericht Ein Segen für Alleinerziehende, eine Last für die Kommunen. Er zitiert das Beispiel der Stadt Stuttgart:

»Die Stadt Stuttgart hat schon mal einen erheblichen Zusatzposten eingeplant. Mit Ausgaben von 14 Millionen Euro rechnet Daniela Hörner vom Jugendamt, bisher sind es jährlich etwa vier Millionen. 2500 Kinder profitieren in Stuttgart von dem staatlichen Unterhalt. „Zehn Mitarbeiter kümmern sich bei uns im Jugendamt allein darum“, sagt sie. Wenn die Gesetzesänderung eintritt, rechnet sie mit einer Verdopplung der Fälle. „Derzeit prüfen wir, ob wir zusätzliches Personal brauchen, gegebenenfalls muss der Gemeinderat dann die Stellen aufstocken.“«

Auch Heinrich Alt, das ehemalige Vorstandsmitglied der Bundesagentur für Arbeit (BA), hat sich in seinem Artikel Vater Staat sorgt für seine Kinder zum Thema Unterhaltsvorschuss geäußert.  Seine Perspektive: »Ein Land, das den Schutz von Ehe und Familie in seine Verfassung geschrieben hat, bestraft getrennt lebende Eltern, wenn sie sich entschließen, einen gemeinsamen Haushalt zu gründen. Wenn beide Elternteile Leistungen der Grundsicherung beziehen, wird der Regelsatz gekürzt und die Zulage für Alleinerziehende gestrichen, im Normalfall ein Verlust von 250 Euro.«
Und diese Leistung ist quantitativ gesehen kein Orchideenthema, denn in gut einer Million Fälle wird kein regelmäßiger Unterhalt in voller Höhe gezahlt. Und Alt weist auf eine andere Problemstelle hin:

»Von den Unterhaltsberechtigten beziehen drei Viertel Unterhaltsvorschuss und Leistungen der Grundsicherung gleichzeitig. Das bedeutet: In 300 000 Fällen wird Unterhaltsvorschuss beantragt, vom Jugendamt bewilligt – und dann vom Jobcenter in voller Höhe auf die Leistungen der Grundsicherung angerechnet. Ein riesiger, nach dem 1. Juli weiter wachsender Verwaltungsaufwand für Kommunen und Jobcenter, der zu nichts anderem führt als zu enttäuschten und frustrierten Müttern.«

Diesen Aspekt hatten im vergangenen Jahr auch die kommunalen Spitzenverbände hervorgehoben:

»Eine aktuelle Studie des Statistischen Bundesamtes hat ergeben, dass 87 Prozent der derzeitigen Leistungsbezieher von Unterhaltsvorschuss auch SGB II-Leistungen (Hartz IV) und SGB XII-Leistungen erhalten. Diese Leistungen werden von den Jobcentern und den Unterhaltsvorschuss-Stellen miteinander verrechnet.

Die Familien, die gleichzeitig Hartz IV beziehen, haben durch die Verrechnung keinerlei finanzielle Vorteile, wenn sie Unterhaltsvorschuss erhalten. Es wäre aus Sicht der Kommunen dann nur transparent und ehrlich, in diesen Fällen Leistungen nach dem Unterhaltsvorschussgesetz gar nicht vorzusehen.«

Aber auch hier muss man genau hinschauen, was ich in meinem Beitrag aus dem Dezember 2016 bereits getan habe:

»Denn es gibt solche und andere Hartz IV-Empfänger/innen unter den Alleinerziehenden. In vielen Fällen- darauf hatte ich auch schon hingewiesen in meinen Beitrag vom 13.11.2016 – wäre auch ein ausgeweiteter Unterhaltsvorschuss nur ein durchlaufender Posten, gleichsam von der rechten in die linke Tasche. Denn tatsächlich wird die Leistung angerechnet auf den Hartz IV-Bedarf und den SGB II-Leistungen. Aber es gibt auch Alleinerziehende, die beispielsweise als Aufstocker im Hartz IV-System sind, die also nur eine anteilige zusätzliche Leistung aus dem SGB II bekommen. Und bei einigen von denen könnte ein verbesserter Unterhaltsvorschuss dazu führen, dass sie aus dem Hartz IV-Bezug insgesamt rausrutschen.«

Konkreter: Die geplante Ausweitung des Unterhaltsvorschusses für Trennungskinder wird nach Berechnungen der Bundesregierung mehr als ein Drittel der Alleinerziehenden, die derzeit Aufstockerleistungen aus Hartz IV erhalten, vollständig aus dem Sozialleistungsbezug herausführen, kann man einer Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage der Grünen entnehmen. Durch den Ausbau des Unterhaltsvorschusses würden 260.000 zusätzliche Kinder erreicht; 226.000 von ihnen seien derzeit auf Leistungen aus dem Sozialgesetzbuch II angewiesen, heißt es darin. Der Unterhaltsvorschuss bietet für etwa 35 Prozent der SGB-II-beziehenden Alleinerziehenden, die erwerbstätig sind und somit die SGB-II-Leistung aufstocken, die Perspektive, das SGB II zu verlassen.

Aber Heinrich Alt nimmt in seinem Artikel einen anderen Punkt ins Visier, der sich aus dem Namen „Unterhaltsvorschuss“ ableiten lässt, denn der Vorschuss wird gewährt, weil der eigentlich zahlungspflichtige Elternteil nicht zahlen kann oder aus welchen Gründen auch immer nicht zahlen will. Bei denen, die zahlen könnten, es aber nicht tun, kann sich der Staat den Vorschuss im Prinzip wieder zurückholen. Und das steht im Mittelpunkt seiner Überlegungen:

»Im vergangenen Jahr wurden 23 Prozent der vom Staat gezahlten Unterhaltsleistungen wieder eingetrieben, wobei die Unterschiede erheblich sind. Während Bayern 36 Prozent erreicht, schafft Bremen lediglich 14 Prozent. Lässt sich die Spreizung aus Länderebene vielleicht noch erklären mit Unterschieden in der Wirtschaftskraft, gibt es dafür auf kommunaler Ebene (zehn bis 50 Prozent) keine Gründe mehr. Väter in kleinen Kommunen sind vom Rückgriff weitgehend verschont, in Großstädten seltener.«

Eine Auswertung des Zusammenhangs zwischen der Rückholquote und der Quote der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten im Grundsicherungssystem in den Bundesländern, die Paul M. Schröder vom BIAJ am 21.08.2016 veröffentlicht hat, belegt den Zusammenhang zwischen der Rückholquote und der SGB II-Intensität: Unterhaltsvorschuss: Rückgriffquoten (Rückholquoten) im Verhältnis zu den ELB-Quoten (SGB II) – Ländervergleich. Diesen Aspekt erkennt auch Heinrich Alt an, er hebt die Unterschiede bei der Rückholintensität zwischen den kleinen und den großen Kommunen hervor. Wobei sich das sicher nicht nur, aber in einem ganz erheblichen Maß durch den unterschiedlichen „Professionalisierungsgrad“ in den Kommunen erklären lässt, denn in den großen Kommunen hat man schlichtweg mehr Möglichkeiten, spezialisiertes Personal für diese Aufgabe einzusetzen. Und dieses strukturelle Problem wird durch die mit der Leistungsausweitung zum Juli dieses Jahres verbundene Ausweitung der Arbeitsmenge nur zur Bearbeitung der zusätzlichen Fälle sicher nicht kleiner, sondern eher größer.

Heinrich Alt stellt in seinem Artikel selbst einige wichtige Fragen, die zeigen, dass man über bestimmte fundamentale Informationen in diesem Feld derzeit gar nicht verfügt: » Wie viele Väter sind tatsächlich nicht leistungsfähig? Wie viele Forderungen verjähren, werden nicht rechtskonform bearbeitet oder wegen Auslandsbezug überhaupt nicht verfolgt? Wie hoch ist der Prozentsatz der unbekannten Väter? Wie viele Väter zahlen nicht, obwohl sie es könnten, weil die Mutter ihnen die Kinder entzieht?«

Trotz dieser Wissenslücken macht er dann aber zwei heftige „Lösungsvorschläge“:

»Würde ein drohender Führerscheinentzug die Zahlungsmoral eher verbessern als eine Anzeige bei der Staatsanwaltschaft, die mancherorts schon nicht mehr entgegengenommen wird? Das Strafrecht wird in Deutschland zur Lösung des Problems jedenfalls so gut wie nicht genutzt.«

Und mit Blick auf das Eintreiben der Gelder:

»Geeignete Inkasso-Unternehmen sollten, wie anderswo beim Staat schon länger üblich, entweder als Verwaltungshelfer oder durch den Ankauf von Forderungspaketen das Forderungsmanagement der Länder und Kommunen ergänzen.«

Die Auslagerung der Forderungsrealisierung auf private, gewinnorientierte Inkasso-Unternehmen ist in der BA bereits erprobt worden, als Herr Alt dort auf der Vorstandsebene Verantwortung hatte. Ob das ein sinnvoller Weg ist, darüber lässt sich zu Recht streiten und viele werden diesen Ansatz verständlicherweise ablehnen.

Aber er hat noch einen dritten Vorschlag, gleichsam typisch für jemanden, der sein Leben in der Massenverwaltung verbracht hat und über den man diskutieren kann: »Angesichts der extremen Unterschieden von Kommune zu Kommune erscheint eine Zentralisierung auf Landesebene – wie in Bayern – unausweichlich zu sein, gerade auch im Interesse der Jugendämter.« Aber auch in Bayern, so muss man an dieser Stelle anfügen, werden fast 70 Prozent der Unterhaltsvorschussmittel eben nicht zurückgeholt und es ist auch angesichts der ganz unterschiedlichen Gründe nicht zu erwarten, dass man diese Quote deutlich wird steigern können.

So ist das eben, wenn man sich mit Instrumenten beschäftigen muss, die Hilfskrücken bei der Bearbeitung eines anders gelagerten Problems darstellen. Diese Charakterisierung wird auch relevant beim Fazit zum reformierten Unterhaltsvorschussgesetz: Eine Verbesserung ist das, vor allem durch den Wegfall der mehr als willkürlichen Begrenzungen im bisherigen System, also der Alters- und der Bezugsdauerbegrenzung. Dadurch bekommt man ein e echte Leistungsausweitung hin. Nicht zu viel und in vielen Fällen gar nichts sollten sich diejenigen erhoffen, die im SGB II-Bezug sind. Und für die Beschäftigung in unserem Land ist das Gesetz eine gute Sache, die Verwaltung braucht mehr Personal. Wenn es das denn gibt und wenn man Leute findet, die das dann auch machen können.

Zur Entwicklung der Tarifbindung und der betrieblichen Mitbestimmung. Die Kernzone mit Flächentarifverträgen und Betriebsräten ist weiter unter Druck

von

Dass es für Arbeitnehmer handfeste Vorteile hat, wenn sie in tarifgebundenen Unternehmen arbeiten (können), hat sich mittlerweile herumgesprochen. Mit Blick auf die zurückliegenden Jahren kann man sagen, dass die Löhne in den tarifgebundenen Unternehmen immer stärker angestiegen sind als in den nicht-tarifgebundenen Betrieben. Zudem profitieren sie von den vielen anderen Regelungen, die man in den Tarifverträgen findet.

Zugleich ist es aber auch kein Geheimnis, dass die Tarifbindung der Unternehmen und der Beschäftigten seit Jahren auf dem Sinkflug ist. Nicht umsonst diskutiert man gerade in diesen Tagen intensiver über staatliche Regulierung in Form der Erklärung der Allgemeinverbindlichkeit von Tarifverträgen, was allerdings derzeit leichter gefordert als umgesetzt werden kann (vgl. dazu und konkret am Beispiel des Einzelhandels den Beitrag Tarifbindung mit Schwindsucht und die Allgemeinverbindlichkeit als möglicher Rettungsanker, der aber in der Luft hängt vom 9. Mai 2017). Dieser Prozess einer abnehmenden Tarifbindung hat seit Mitte der 1990er Jahre kräftig an Fahrt gewonnen und scheint in der letzten Zeit zumindest zum Stillstand gekommen zu sein. Auf den ersten Blick.

Hier lohnt ein genauerer Blick auf die Daten. Und die werden alljährlich veröffentlicht. Die neuesten Daten finden sich in dem Beitrag Tarifbindung und betriebliche Interessenvertretung: Ergebnisse aus dem IAB-Betriebspanel 2016 von Peter Ellguth und Susanne Kohaut im Heft 4/2017 der WSI-Mitteilungen. Eine kompakte Übersicht zur Tarifbindung der Beschäftigten 2016 hat das IAB veröffentlicht, wo die beiden Wissenschaftler tätig sind.

Die von Ellguth und Kohaut präsentierten Ergebnisse für 2016 basieren auf Angaben von rund 15.300 Betrieben in West- und Ostdeutschland im IAB-Betriebspanel. Aufgrund des Aufbaus der Zufallsstichprobe sind die Ergebnisse repräsentativ für die rund 2,1 Mio. Betriebe mit mindestens einem sozialversicherungspflichtig Beschäftigten. Insgesamt sind in diesen Betrieben etwa 38,9 Mio. Personen beschäftigt.

Hinsichtlich der Tarifbindung muss man zweierlei unterscheiden – zum einen die der Beschäftigten und die der Betriebe, zum anderen nicht nur die Unterscheidung zwischen Branchen- oder Flächentarifvertrag und den Firmentarifverträgen, sondern zu berücksichtigen wäre auch der Aspekt, dass sich ein Teil der nicht tarifgebundenen Unternehmen an den Tarifverträgen orientiert.

Bei der Tarifbindung der Betriebe zeigt sich, dass sich hochgerechnet rund 29 Prozent der westdeutschen, aber nur 19 Prozent der ostdeutschen Betriebe an Branchentarifverträge binden. Haus- oder Firmentarifverträge gelten für 2 Prozent der Betriebe in den alten und etwa 3 Prozent der Betriebe in den neuen Bundesländern. 68 Prozent der westdeutschen und sogar 79 Prozent der ostdeutschen Betriebe, sind nicht tarifgebunden. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass etwa 40 Prozent der nicht tarifgebundenen Betriebe in Westdeutschland und 39 Prozent in Ostdeutschland angeben, sich in ihren Einzelarbeitsverträgen an bestehenden Branchentarifen zu orientieren. Allerdings sagt das noch nicht aus, in welchem Ausmaß und bei welchen Punkten man sich an die bestehenden Tarifverträge anlehnt.

Dazu schreiben Ellguth/Kohaut (2017: 279): »Im Jahr 2011 wurden die betreffenden Betriebe ausführlicher dazu befragt, ob sie sich bei den Löhnen und auch bei anderen Regelungen – etwa bei den finanziellen Zusatzleistungen wie Weihnachts- oder Urlaubsgeld, den Arbeitszeiten oder der Dauer des Jahresurlaubs – nach dem Branchentarif richten … Die Befragung hat gezeigt, dass dies bezogen auf die nicht tarifgebundenen Betriebe rund 19 % im Westen und 25 % im Osten waren. Nur in diesen Betrieben dürfen die Beschäftigten Arbeitsbedingungen vorfinden, die mit denen in branchentarifgebundenen Betrieben weitgehend vergleichbar sind.«



Tarifbindung der Beschäftigten: 2016 haben rund 51 Prozent der westdeutschen und etwa 36 Prozent der ostdeutschen Beschäftigten in einem Betrieb gearbeitet, der einem Branchentarifvertrag unterliegt. Firmentarifverträge gelten für 8 Prozent der westdeutschen und 11 Prozent der ostdeutschen Beschäftigten. Für rund 42 Prozent der westdeutschen und 53 Prozent der ostdeutschen Arbeitnehmer gibt es keinen Tarifvertrag. Dass es bei den Beschäftigten anders aussieht als bei der Tarifbindung der Unternehmen, erklärt sich aus dem Gefälle der (Nicht-)Tarifbindung in Abhängigkeit von der Betriebsgröße. Während von den Kleinbetrieben mit weniger als zehn Beschäftigten 75 Prozent keinen Tarifvertrag haben, sind des bei den großen Unternehmen mit mehr als 500 Beschäftigten lediglich 14 Prozent. Von den Kleinbetrieben gibt es quantitativ gesehen viele, von den Großbetrieben anteilig nur wenig – aber hinsichtlich der Zahl der (betroffenen) Arbeitnehmer sieht es umgekehrt aus.

Aber es gibt nicht nur die tarifvertragliche Ebene.

»Zwei Säulen tragen das deutsche System der Arbeitsbeziehungen: die Tarifautonomie und die betriebliche Mitarbeitervertretung durch Betriebs- und Personalräte. Überbetriebliche Verbands- oder Flächentarifverträge spielen eine wesentliche Rolle bei der Regelung von Arbeitsbedingungen und bei der Lohnfindung. Sie werden meist für Regionen und Branchen ausgehandelt und sorgen dort für einheitliche Wettbewerbsbedingungen bei den Arbeitskosten. Für den einzelnen Betrieb ergibt sich daraus eine gesicherte Planungs- und Kalkulationsgrundlage. Zudem herrscht Betriebsfrieden während der Laufzeit der Verträge. Der Verhandlungs- und Koordinationsaufwand bei Tarifverhandlungen liegt bei den Verbänden, was die Betriebe zusätzlich entlastet.

Löhne und Arbeitsbedingungen können jedoch nicht nur auf Branchenebene über (Flächen-)Tarifverträge, sondern auch auf Betriebs- oder Unternehmensebene (Firmentarifverträge) oder in individuellen Arbeitsverträgen geregelt werden. Individuelle Arbeitsverträge werden vor allem in kleineren Betrieben geschlossen.« (Ellguth/Kohaut 2017: 278)

Der Blick auf die betriebliche Ebene ist auch deshalb notwendig, weil das bundesdeutsche System der Interessenvertretung mit seiner dualen Struktur von sektoral ausgehandelten Tarifverträgen und betrieblicher Interessenregulierung seit Mitte der 1980er Jahre durch eine Verlagerung von Regelungskompetenzen von der überbetrieblichen auf die betriebliche Ebene gekennzeichnet ist.

Bei den Betrieben ab fünf Beschäftigten finden sich sowohl in West- wie auch in Ostdeutschland 9 Prozent der Betriebe mit einem Betriebsrat. In 17 bzw. 11 Prozent der Betriebe (West bzw. Ost) gibt es andere Mitarbeitervertretungen. Hinsichtlich der Beschäftigten sieht es größenmäßig wieder anders aus, hier arbeiten in Westdeutschland 43 Prozent in einem Betreib mit Betriebsrat und weitere 20 Prozent in einem Betrieb mit einer anderen Mitarbeitervertretung, im Osten sind es 34 und 13 Prozent der Beschäftigten. Für das Jahr 2015 wurde  in der Gesamtschau der vergangenen 20 Jahre ein Tiefstand des auf Beschäftigte bezogenen Deckungsgrads bei der betrieblichen Interessenvertretung festgestellt, dieser Sinkflug ist 2016 zum Stillstand gekommen.

Auch hier zeigen sich die bereits angesprochenen Betriebsgrößenunterschiede: Nur jeder 19. Kleinbetrieb (bis 50 Beschäftigte) in Westdeutschland und jeder 17. in Ostdeutschland verfügt über einen Betriebsrat. Unter den Großbetrieben (über 500 Beschäftigte) ist die Existenz eines Betriebsrats dagegen die Regel und erreicht Anteilswerte von 82 Prozent in West- und gar 95 Prozent in Ostdeutschland.

Nur eine Minderheit der in der Privatwirtschaft  (ab fünf Beschäftigte) beschäftigten Arbeitnehmer ist in Betrieben tätig, die zur Kernzone des dualen Systems der Interessenvertretung zu zählen sind, wo also sowohl ein Branchentarifvertrag Anwendung findet und ein Betriebsrat vorhanden ist. Diese Zone umfasst nur etwas mehr als ein Viertel (27 Prozent) der Beschäftigten in Westdeutschland und nur noch 14 Prozent in Ostdeutschland.

Seit 1996 ist die Kernzone des dualen Systems in beiden Landesteilen deutlich geschrumpft – und zwar um 14 Prozentpunkte im Westen (und 15 Prozentpunkte im Osten). Parallel dazu sind die weißen Flecken in der Tarif- und Mitbestimmungslandschaft gewachsen, so dass immer mehr Unternehmen sowohl keine Tarifbindung wie auch keine betriebliche Interessenvertretung haben. Ein weiteres in den vergangenen Jahren gewachsenes Segment umfasst Betriebe, die nicht (mehr) an einen Branchentarif gebunden sind, aber über einen Betriebsrat verfügen.

Ellguth/Kohaut (2017: 289) bilanzieren diese Entwicklungen so: »Insgesamt wird deutlich, dass sich die institutionelle Basis der Interessenvertretung in Deutschland nach wie vor auf dem Rückzug befindet.«

Die „Pflegemafia“ aus dem Osten reloaded: Organisierte Kriminalität, Geschäfte an und mit alten Menschen und die nicht-triviale Frage: Was tun?

von

Gerade in der Presse sollte man mit Sorgfalt die Worte wägen und benutzen. Dieser Satz gehört nicht dazu: »Rund 230 überwiegend russische Pflegedienste stehen im Verdacht, ein System für Abrechnungsbetrug aufgebaut zu haben.« Da wird sich der eine oder andere fragen – wieso „russische“ Pflegedienste? Was haben die in Deutschland verloren? Und stimmt das überhaupt?
Der Satz stammt aus diesem Artikel von Anette Dowideit: Hunderte Pflegedienste unter Betrugsverdacht. Und darin schreibt sie, dass das mit den „russischen Pflegediensten“ aus dem Abschlussbericht von Sonderermittlern des BKA und LKA aus Nordrhein-Westfalen hervor gehe, der ihr und dem Bayerischen Rundfunk vorliegt. Der BR veröffentlichte zeitgleich unter der Überschrift Sonderermittler vermuten bundesweites Netzwerk. Dort findet man dann diese Typisierung: »Rund 230 russisch-eurasische ambulante Pflegedienste stehen nach Erkenntnissen deutscher Ermittlungsbehörden im Verdacht, ein bundesweites System zum Abrechnungsbetrug aufgebaut zu haben.« „Russisch-eurasische“ Pflegedienste – das wird ja immer bunter. Natürlich kommen da bei nicht wenigen Lesern unangenehme Assoziationen zur „Russenmafia“ auf. Und die Berichterstattung liefert einiges Futter für diese Einordnung: »Bei einigen der 230 Unternehmen, die dem Betrugsnetzwerk angehören sollen, gehen die Ermittler zudem von Verbindungen zur Organisierten Kriminalität aus. So zum Beispiel wegen der Einrichtung von Scheinfirmen im In-und Ausland, wegen des Verdachts der Geldwäsche oder enger Verflechtungen zur Glücksspielbranche. Unter ehemaligen Firmenbetreibern sollen außerdem auch Personen sein, die von den Behörden in anderem Zusammenhang als Auftragsmörder verdächtigt werden.« Geldwäsche bis hin zu Auftragskillern? Und dann die armen Pflegebedürftigen, die von solchen Gestalten ausgenommen werden?

Nun hat sich die Autorin das nicht ausgedacht, sondern sie zitiert in ihrem Artikel aus einem Abschlussbericht „Abrechnungsbetrug im Gesundheitswesen durch russische Pflegedienste“, den das nordrhein-westfälische LKA gemeinsam mit dem BKA und anderen Länderbehörden erstellt hat. Also doch „russische“ Pflegedienste?

In einem weiteren Artikel von Anette Dowideit unter der Überschrift Die Verbindungen der Pflegemafia zu Auftragsmorden, Geldwäsche und Schutzgeldzahlungen findet man dann zum einen nur einen Hinweis aus der Präsentation des LKA NRW bei der Senatsverwaltung in Berlin, dass »offenbar Verbindungen zu Auftragsmord und in einem Fall zur Terrorgruppe „Islamischer Staat“ nachgewiesen« wurden, aber das bleibt dann so im Raum stehen. Zum anderen aber kann man dem Artikel entnehmen: »Die mutmaßlichen Täter kommen vor allem aus der Ukraine.« Eine Folie der LKA-Präsentation ist überschrieben mit: „Auffällig ist die hohe Anzahl von Firmenverantwortlichen mit einem Migrationshintergrund aus der Ukraine (i.d.R. deutsche Staatsangehörige).“

Also was jetzt – Russen oder Ukrainer? Irgendwie Osteuropäer oder Deutsche (oder eben beides)? Und selbst wenn das Netzwerk der Pflegedienste gesteuert wurde von Osteuropäern, um mal einen Kompromiss zu finden, haben die mit ihren Pflegediensten in Deutschland agiert und dabei – das taucht auch in den aktuellen Bereichen immer wieder auf – auf Ärzte und Apotheker zurückgegriffen. »Oft arbeiten dabei ein, zwei korrupte Ärzte mit Pflegedienstleitern und nur angeblich betreuten Senioren zusammen«, so heißt es in diesem Artikel Die „Pflegemafia“ wird zum Politikum von Hannes Heine.

Nun wird sich der eine oder andere treue Leser dieses Blogs daran erinnern – war das nicht alles schon mal Thema? Genau. Vor etwas mehr als einem Jahr, am 18. April 2016, wurde hier dieser Beitrag publiziert: Eine russische Pflegemafia inmitten unseres Landes? Über milliardenschwere Betrugsvorwürfe gegen Pflegedienste und politische Reflexe. Und der Beitrag damals beginnt so: Wenn Artikel so anfangen, dann deutet alles auf einen ganz großen Skandal hin: »Sie kommen meist aus Russland, sie sind professionell – und raffiniert. Über Kirchengemeinden suchen sie Kontakt zu Angehörigen von Pflegebedürftigen – und beginnen ihr düsteres, lukratives Business.« Und wer war Autor des erwähnten Artikels? Genau, Anette Dowideit, damals zusammen mit Dirk Banse.
Die beiden wurden so zitiert: »Ambulante Pflege ist ein lukrativer Markt, auf dem sich viele dubiose Anbieter tummeln. Seit Jahren gibt es Berichte über osteuropäische Firmen, die Kranken- und Pflegekassen abzocken, indem sie Senioren als Pflegefälle ausgeben, die in Wahrheit noch rüstig sind.« Und dann kommen bereits fast alle Fallkonstellationen, die auch jetzt wieder durch die Medienwelt getrieben werden. Heute noch angereichert um die Ermittlungserkenntnis, dass es möglicherweise ein bundesweit agierendes Netzwerk der betrügenden Firmen gibt.

Und bereits im Bundeslagebild Organisierte Kriminalität 2015, das im Oktober 2016 vom Bundeskriminalamt veröffentlicht worden ist, findet man dieses Fallbeispiel zur Organisierten Kriminalität im Wirtschaftsleben:

»In einem OK-Verfahren wegen bandenmäßigen Betrugs standen fünf deutsche Staatsangehörige mit russischem Migrationshintergrund im Fokus der Ermittlungen. Seit dem Jahr 2011 betrieben die Beschuldigten einen ambulanten Pflegedienst, um das deutsche Pflegesystem zur eigenen Gewinnmaximierung auszunutzen. Im Zuge der Ermittlungen und Durchsuchungsmaßnahmen wurden zahlreiche Beweismittel sichergestellt sowie umfangreiche Erkenntnisse zur bundesweiten Vorgehensweise der Täter gewonnen.

Nicht oder nur zum Teil erbrachte Pflegeleistungen wurden bei den Kostenträgern (Kranken- und Pflegekassen, Sozialämter) abgerechnet. Zur Verschleierung der Betrugshandlungen führten die Mitarbeiter des Pflegedienstes die Pflegedokumentation gemäß den Vorgaben der Rahmenverträge nur unzureichend durch oder nutzten zwei unterschiedliche Dienst‐ bzw. Tourenpläne – den ersten für Abrechnungszwecke, den zweiten für tatsächlich durchgeführte Leistungen.

Um die Anforderungen der Rahmenverträge zu erfüllen, machten die Pflegedienst‐Verantwortlichen gegenüber den Kostenträgern zudem falsche Angaben zum tatsächlich eingesetzten Pflegepersonal bzw. zu deren jährlichen Weiterbildungen. In diesem Zusammenhang wurden Zertifikate für einschlägige Aus- und Weiterbildungen gefälscht, so dass Mitarbeiter mit häuslicher Krankenpflege betraut werden konnten, obwohl die entsprechenden Qualifikationen dafür nicht vorlagen. Weiterhin wurden einige Pflegepatienten in die Betrugshandlungen teilweise eingebunden. Einerseits wurde ihnen Bargeld übergeben oder in Vorbereitung auf das Gespräch zur Pflegeeinstufung auf sie eingewirkt, andererseits wurden einige Mitarbeiter bewusst vom Pflegedienst eingestellt, um die Pflege der eigenen Angehörigen zu übernehmen. Schließlich konnte nachgewiesen werden, dass der überwiegende Teil der Gesellschafter des Pflegedienstes geschäftliche Verbindungen zu anderen Pflegediensten unterhielt.

Kurzbewertung:
Das Ermittlungsverfahren hat gezeigt, welch hohes Schadenspotenzial vom Abrechnungsbetrug im Gesundheitswesen ausgeht. Alleine in diesem Ermittlungsverfahren ist den Kranken- und Pflegekassen sowie den Sozialämtern ein Schaden in Höhe von 1,4 Millionen Euro entstanden.«

Im Grunde war das also alles schon bekannt und wir werden jetzt mit ersten Ergebnissen einer seit Jahren laufenden Ermittlungsarbeit konfrontiert, die man als herkulische Aufgabe verstehen muss, denn es gilt ja, die Betrügereien im Detail nachzuweisen. Und das ist oftmals deshalb so schwierig bis unmöglich, weil hier nicht (nur) eine kriminelle Organisation andere schädigt, sondern wir im Regelfall mit einem Netzwerk mehrere unterschiedlicher Beteiligter konfrontiert sind. In nicht unerheblichem Maße funktionieren diese Betrugsmodelle nur dann, wenn auch die Betroffenen mit von der Partie sind, was man durch direkte Rückflüsse an die „Pflegebedürftigen“ oder Beteiligung der Angehörigen an den enormen „Gewinnmitnahmen“ der kriminellen Pflegedienste aus dem bestehenden System erreicht. Aber immer muss man zur Kenntnis nehmen, dass die Pflegedienste  gemeinsame Sache mit Patienten und mit Ärzten machen und Leistungen abrechnen, die es nicht gab – zum Schaden aller Versicherten.

Und hier kommen wir zu einem Grundsatzproblem: Angesichts der demografisch bedingten Zunahme an pflegebedürftigen Menschen sowie der enormen Geldmittel, die allein aus der Pflegeversicherung (über 29 Mrd. Euro im Jahr 2015, hinzu kommen die privaten Pflegeausgaben sowie die „Hilfe zur Pflege“-Leistungen im Rahmen der Sozialhilfe) fließen, ist klar, dass wir es hier mit einem richtig großen Topf zu tun haben, aus dem sich auch kriminelle Akteure bedienen wollen – vor allem, wenn sie erkennen, dass das System Anreize setzt, den Weg der Falschabrechnung einzuschlagen, denn die Gewinnmaximierungsspielräume sind hier sehr hoch bei gleichzeitig sehr niedrigem Entdeckungsrisiko.

Wir haben es also mit zwei problematischen Dimensionen zu tun:

  • Zum einen gibt es – das legen die aktuellen Ermittlungsergebnisse nahe – einen kleinen, aber hochgradig kriminellen Kern an Pflegediensten (derzeit geht es beispielsweise um 230 von gut 14.000 Pflegediensten, was nicht heißen soll, dass die wirkliche Zahl nicht weitaus höher liegen kann, aber dennoch nur einen kleinen Teil der Dienste insgesamt berührt), die oftmals eingebettet in relativ stark geschlossene Gruppen wie den Zuwanderern aus Staaten der ehemaligen Sowjetunion agieren und dort komplexe Netzwerke „auf Gegenseitigkeit“ formieren können, die es überaus schwierig machen, konkrete Verfehlungen nachzuweisen.
  • Auf der anderen Seite haben wir es aber auch mit einem veritablen Systemproblem zu tun. Wenn man die Pflege in eine Minutenpflege zerlegt und diese dann zur Grundlage der Abrechnungsfähigkeit macht, dann ist es realitätsfern anzunehmen, dass die damit immer auch einhergehenden „Spielräume“ bei der Dokumentation der (angeblich) erbrachten Leistungen nicht auch mehr oder weniger stark in Anspruch nimmt, so dass wir mit einem Kontinuum fließender Übergänge zwischen partiellen Mitnahmeeffekten bis hin zu einem betrügerische Geschäftsmodell konfrontiert sind.

Bleibt wie so oft die Frage: Was tun? Und wie so oft muss an dieser Stelle voran gestellt werden: Auch wenn man sich eine andere Antwort wünschen würde, es gibt hier keine wirklich befriedigende Auflösung der angesprochenen Probleme.

Natürlich muss der harte Kern der kriminellen Akteure auf dem dafür vorgesehenen Weg der Strafverfolgung und über eine Erhöhung des Kontrolldrucks auf „auffällige“ Pflegedienste bekämpft werden. Das kann gelingen, in dem man – wie jetzt auch wieder gefordert – Schwerpunktstaatsanwaltschaften einrichtet, die in der Lage sind, das „Haifischbecken“ Gesundheit und Pflege zu durchdringen und die über den erforderlichen Spezialisierungsgrad verfügen. Und man muss an dieser Stelle dann schon die Frage aufwerfen, warum es keine genaue Kontrolle bei der Gründung bzw. der Geschäftsaufnahme gibt, die eine genaue Prüfung – und wenn Zweifel vorhanden sind – auch konkrete Inaugenscheinnahme vor Ort mit sich bringt. Eine engmaschige Begleitung könnte hier sicher eine abschreckende Wirkung entfalten.

Weitaus schwieriger wird es, wenn wir uns von den kriminellen Ausformungen im engeren Sinne entfernen und in die Regelsysteme eintauchen. Auch die würden davon betroffen sein, wenn Vorschläge verwirklicht werden, wie man sie in diesem Artikel über Reaktionen auf die jüngsten Veröffentlichungen lesen kann: Elektronische Abrechnung im Kampf gegen Pflegemafia gefordert, so ist ein Artikel von lse Schlingensiepen und Matthias Wallenfels überschrieben.

»Der Vorstand der Deutschen Stiftung Patientenschutz Eugen Brysch fordert Konsequenzen aus dem am Dienstag bekannt gewordenen Pflegebetrugsskandal, bei dem mafiöse Strukturen eine zentrale Rolle spielen. „Es wird höchste Zeit, dass die Pflegeleistungen elektronisch abgerechnet werden“, sagt er. Die Zettelwirtschaft aus dem vergangenen Jahrhundert müsse ein Ende haben.

Brysch geht noch einen Schritt weiter: „Ebenso ist eine einheitliche lebenslange Patientennummer notwendig.“ Vergleichbar der Steuernummer sollte sie jeder bei der Geburt erhalten und wird damit eindeutig identifizierbar. Mit der Patientennummer könnten Schummeleien von Pflegediensten, aber auch von Ärzten, Apothekern und Patienten schneller zu Tage treten, so Brysch … Handlungsbedarf erkennt er auch beim Medizinischen Dienst der Krankenkassen (MDK). „Wenn Identitäten der Antragsteller nicht überprüft werden, ist es nicht verwunderlich, dass eine Person mehrfach unter wechselnden Namen Pflegeleistungen erhält“, kritisiert er.«

Der Vorsitzende des Pflegerats NRW, Ludger Risse, wird in dem Artikel mit diesen Worten zitiert: »Die MDK-Prüfungen bei ambulanten Pflegediensten sind bereits sehr umfangreich und binden eine Menge Kapazitäten … „Ich wundere mich, dass ein Betrug in solchem Ausmaß überhaupt möglich ist“ …  Seiner Meinung nach müssen die Kontrollen nicht grundsätzlich schärfer werden, sondern gezielter die Lücken im System ins Visier nehmen.«
Gerade weil private Anbieter sowohl im stationären als auch im ambulanten Bereich die Pflege vor allem als Instrument der Gewinnmaximierung sehen, müsse man genau hinschauen.

Aber die Bundesregierung wiegelt ab: »Keinen weiteren Gesetzgebungsbedarf zur Pflegebetrugsprävention sieht der Patientenbeauftragte der Bundesregierung Karl Josef Laumann (CDU). Er verweist auf die Kontrollbefugnisse des MDK, die mit dem Pflegestärkungsgesetz III ausgeweitet wurden. Bei den Pflegebetrugsfällen, die jetzt ans Licht gekommen sind, handele es sich noch um Altlasten. Alles, was jetzt bekannt werde, sei auch dem geschuldet, dass die Kontrollmöglichkeiten ausgeweitet wurden.«

Die Bundesregierung versucht, den Ball flach zu halten. Unabhängig davon plädiert Philipp Neumann in seinem Artikel Ambulante Pflege nicht unter Generalverdacht stellen: »Dass die Pflege ein attraktives Geschäftsfeld ist und damit auch für Kriminelle interessant, kann nicht überraschen. Der Markt für Gesundheitsleistungen wächst enorm. Wir leben länger und sind länger mobil. Es gibt auf diesem Markt also immer mehr Geld zu verdienen; auch ohne kriminelle Absichten ist das ein Milliardengeschäft.« Aber er weist auch auf ein Dilemma hin:

»Ambulante Pflegedienste lassen sich schwerer kontrollieren als Pflegeheime. Ein Heim ist ein halb öffentlicher Ort, amtliche Prüfungen sind dort eher und öfter möglich als in privaten Wohnungen. Die eigenen vier Wände aber sind unverletzlich. Kontrolleure können nicht unangemeldet vor der Tür stehen und sich Einlass verschaffen. Ambulante Pflege ist deshalb – trotz aller existierender Kontrollen – vor allem Vertrauenssache … Schwierig wird es, wenn alle Beteiligten unter einer Decke stecken. Nur weil im vorliegenden Fall auch wirklich alle mitgemacht haben, konnte der Betrug überhaupt funktionieren … Mehr Ermittler, Schwerpunktstaatsanwaltschaften und überhaupt Stellen, bei denen Betrug gemeldet werden kann, sind sicher hilfreich. Grundsätzlich aber besteht kein Anlass, das System der ambulanten Pflege unter Generalverdacht zu stellen. Ein Restrisiko, dass dabei etwas schiefgeht, müssen wir in Kauf nehmen.«

Das mag für den einen oder anderen resignativ daherkommen, aber eine wirklich eindeutige Alternative ist nicht zu erkennen. Man könnte natürlich an dieser Problematik andockend eine Grundsatzfrage aufwerfen wie die, ob es in der Pflege alter Menschen wirklich sinnvoll ist, gewinnorientierte Unternehmen zuzulassen oder ob gemeinnützige oder kommunale Anbieter möglicherweise besser wären, strukturell gegen die Anreize aus dem System zu wirken. So eine Debatte kann man führen, aber auch hier wird man nicht zu einfachen Antworten kommen können.

Von Deutschland lernen, kann auch bedeuten, etwas nicht so zu machen: Österreich und die Hartz IV-Debatte

von

Also ehrlich – als wenn Deutschland gerade nicht sowieso genug internationalen Stress hätte angesichts der enormen Exportüberschüsse, mit denen die „bad Germans“, um in der Trump’schen Fachterminologie zu bleiben, die Welt mehr oder weniger beglücken. Da muss nicht noch ein weiterer „Exportschlager“ dazu kommen. Vor allem nicht, wenn es sich um das deutsche Hartz IV-System handelt.

Aber offensichtlich gibt es in Österreich Stimmen, die genau das vorschlagen. Ein Import des deutschen Grundsicherungssystems. Solche Meldungen erreichen uns nun aus dem Nachbarland: Hartz-IV auch in Österreich? oder dieser Artikel: Hartz-IV in Österreich? Studie sieht Einsparpotenzial: »In der ÖVP nehmen Bemühungen, das deutsche Hartz-IV-System auf Österreich umzulegen, Formen an. Das Finanzministerium hat das Europäische Zentrum für Wohlfahrtspolitik und Sozialforschung mit einer Studie zu diesem Thema beauftragt, deren Ergebnisse nun vorliegen.« Und was hat diese Studie, über die jetzt berichtet wird, zu Tage gefördert? »Die Gesamteinsparung bei einer Umsetzung von Hartz IV in Österreich würden laut Studie mehr als eine Milliarde Euro pro Jahr ausmachen.« Das ist eine Menge Geld. Aber der eine oder andere wird an dieser Stelle skeptisch einwenden – was heißt hier „Einsparung“? Das bedeutet doch, dass man diese Geldsumme weniger ausgibt, also für die betroffenen Menschen eine Kürzung. Dazu kann man wohl der Studie entnehmen: »uf der anderen Seite würde das Modell laut Studienautoren zu einem Anstieg der Armutsgefährdung und zu deutlichen Änderungen der Einkommensverteilung führen.«

In Österreich gibt es die Notstandshilfe und die Mindestsicherung. Die Notstandshilfe ist in der Regel höher als der Hartz-IV-Bezug. In der Studie wird davon ausgegangen, dass nach Bezug des Arbeitslosengeldes statt der Notstandshilfe als bedarfsorientierter Sicherheitsleistung die bedarfsorientierte Mindestsicherung als staatliche Unterstützung folgt. Durch den Wegfall der bisherigen Notstandshilfe würde das Bundesbudget jährlich um eine Milliarde Euro entlastet.

Die Studie wurde laut Finanzministerium bereits vor zwei Jahren in Auftrag gegeben, man prüfe laufend Effizienzpotenziale. Ein Modell wie Hartz IV sei in Österreich nicht geplant, hieß es aus dem österreichischen Finanzministerium. Allerdings mehren sich die Stimmen interessierter Kreise, genau das zu machen, zum einen aus dem Arbeitgeberlager, aber auch Politiker aus den Reihen der ÖVP, so hat beispielsweise der österreichische Innenminister Wolfgang Sobotka rund um den 1. Mai für eine De-facto-Abschaffung der Notstandshilfe plädiert.

Allerdings scheinen Teil der Regierung da nicht so sicher zu sein: Stöger mahnt ÖVP: Hartz IV in Österreich bedeutet Armut und soziale Ausgrenzung, so ist eine Pressemitteilung überschrieben. Und die kommt nicht von irgendwelchen Sozialverbänden, sondern vom österreichischen Sozialminister, Alois Stöger von der SPÖ. „Ich werde nicht zulassen Arbeitssuchende mit Hartz IV zu bestrafen, ihnen beinahe das gesamte Ersparte, das Haus und die Eigentumswohnung, das Auto und den Bausparer wegzunehmen“, verweist Stöger auf die Folgen einer derartigen Zerstörung des Sozialsystems“, so wird der Minister von seinem Haus zitiert.

Zu den möglichen Auswirkungen eines Transfers des deutschen Hartz IV-Systems berichtet das Sozialministerium:

»Die Folgen einer Einführung von Hartz IV nach deutschem Beispiel wären enorm: Knapp eine dreiviertel Million Österreicherinnen und Österreicher wären betroffen. Die Armut würde explodieren, 160.000 Menschen wären zusätzlich massiv armutsgefährdet. Statt der Arbeitslosenversicherung würden die Menschen nur noch eine Fürsorgeleistung, etwa die Mindestsicherung erhalten, zuvor müsste allerdings das gesamte Vermögen bis auf 4.000 Euro aufgebraucht werden. Darüber hinaus würden den Menschen auch weitreichende Pensionsverluste drohen.«

Die Debatte über das „Vorbild“ Hartz IV für Österreich läuft schon seit längerem. Dazu beispielsweise dieser Artikel von Anita Staudacher aus dem November 2016: Welche Folgen „Hartz IV“ für Österreich hätte: »Der in Deutschland geschaffene Niedriglohnsektor sei eine Sackgasse und führe zu Altersarmut, warnen Gewerkschafter.« Die möglichen Folgen wurden dort bereits skizziert.

Man kann an dieser Stelle den Österreichern auch vor dem Hintergrund der enormen Kritik, die es in Deutschland an diesem teilweise absurden System gibt, nur zurufen, auf keinen Fall so ein System wir Hartz IV zu importieren – es sei denn, man will eine massive Absenkung der sozialen Sicherungsleistungen erreichen. Dann passt das.

Wie geht es den Niedriglöhnern? Neue Studien zwischen „besser“ und „schlecht“ und ihre mediale Teil-Verarbeitung

von

»Für die Lohnentwicklung in Deutschland galt lange Zeit eine einfache Formel: Wer hat, dem wird gegeben. Statistisch ließ sich das leicht festmachen: Die obere Hälfte der Arbeitnehmer, also die 50 Prozent mit den höheren Einkommen, konnten seit Mitte der Neunziger auch ihre Löhne steigern. Bei den 40 Prozent mit den unteren Einkommen dagegen sah es umgekehrt aus. Bereinigt um die Inflationsrate gingen hier die Stundenlöhne zurück. So war das – bis 2010.“ So beginnt Michael Bauchmüller seinen Artikel unter der Überschrift Die Schere ruht, in dem er über eine neue Studie aus dem DIW Berlin berichtet.

Es handelt sich dabei um die Arbeit von Karl Brenke und Alexander S. Kritikos, die unter dem Titel Niedrige Stundenverdienste hinken bei der Lohnentwicklung nicht mehr hinterher veröffentlicht worden ist.

Die FAZ hat einen Teil der Botschaft gerne aufgegriffen: Mehr Geld für Geringverdiener, so die Überschrift des Artikels. »Die Schere zwischen Gering- und Gutverdienern geht nicht weiter auf. Seit der Finanzkrise haben die unteren Einkommen aufgeholt. Forscher haben noch eine weitere gute Nachricht für Geringverdiener.« Das klingt doch nach richtigen guten Nachrichten. Zum einen: Die Schere zwischen den Niedrigst- und Höchstverdienern geht nicht weiter auf: Seit dem Ende der Finanzkrise sind die Stundenlöhne von Niedrigverdienern ebenso schnell gewachsen wie die von Hochverdienern. Und zum anderen: »Sie haben gute Chancen, bald mehr zu verdienen. Dazu betrachteten die Forscher die Leute, die im Jahr 2010 zum ärmsten Fünftel gehörten, und untersuchten, was diese Leute fünf Jahre später taten. Rund ein Viertel war in Rente, arbeitslos oder kümmerte sich um Kinder. Von den übrigen hatte aber eine knappe Mehrheit jetzt ein so hohes Gehalt, dass sie dem ärmsten Fünftel entkommen waren.« Wobei an dieser Stelle mit dem DIW darauf hinzuweisen wäre: Man darf dabei auch nicht vergessen, dass dann andere Menschen an ihre Stelle treten und entsprechend geringe Löhne erhalten. Aber der Subtext der Zusammenfassung bei der FAZ ist ziemlich offensichtlich: Wie kann man da noch sagen, dass es in diesem Land nicht allen besser geht? Sondern womöglich gar von einer problematischen Ungleichheit sprechen?

Den einen oder anderen wird das misstrauisch machen. Und dann stößt man vielleicht bei der Recherche auf so eine Verarbeitung der DIW-Studie: Geringverdiener schließen zur Mitte auf – aber die Spitze zieht davon. Die Kurzfassung dieses Artikels über die DIW-Studie geht so: »Jahrelang mussten Geringverdiener Einbußen hinnehmen, inzwischen wachsen ihre Stundenlöhne. Laut einer neuen Studie verbuchen auch Besserverdiener ein deutliches Plus. Die schlechte Nachricht: Mittlere Lohngruppen stagnieren.«

Also schauen wir einmal direkt in die hier zitierte Studie des DIW hinein: »Lange Zeit kamen in Deutschland nur die besser bezahlten Arbeitskräfte in den Genuss von Reallohnsteigerungen. Die abhängig Beschäftigten mit niedrigen Stundenentgelten mussten dagegen erhebliche Reallohnverluste hinnehmen und zeitweilig breitete sich der Niedriglohnsektor immer mehr aus. Diese Trends setzen sich etwa seit Beginn dieses Jahrzehnts nicht mehr fort. Die verschiedenen Lohngruppen profitieren nun gleichmäßiger vom durchschnittlichen Lohnanstieg, wenngleich jetzt die Arbeitskräfte mit mittleren Stundenentgelten bei der Lohnentwicklung etwas hinterherhinken. Entsprechend hat sich die Schere zumindest zwischen hohen und geringen Löhnen seitdem nicht weiter geöffnet.« Dazu auch die Abbildungen am Anfang dieses Beitrags.

»In der Zeit von 1995 bis 2010 galt: Je höher der Verdienst, desto besser war die Lohnentwicklung … In den unteren vier Dezilen, vor allem aber im untersten Dezil, kam es während dieser Zeit zu erheblichen Reallohnverlusten. Etwa seit Anfang dieses Jahrzehnts wendete sich das Blatt und es lässt sich ein „U-förmigen“ Zusammenhang beobachten: Nun hatten die Arbeitskräfte mit mittleren Löhnen eher das Nachsehen; sie kamen zwar nicht auf reale Einbußen, aber nur zu einem unterdurchschnittlichen Lohnanstieg. Am besten schnitten in längerer Frist die Beschäftigten am oberen Ende der Lohnskala ab.« (Brenke/Kritikos 2017: 410)

Also haben die Unrecht, die immer wieder darauf hinweisen, dass es zu einer Abkoppelung der unteren 40 Prozent gekommen sei? So einfach ist es dann auch wieder nicht. Man schaue sich dazu beispielsweise nur die Überschrift der Pressemitteilung des DIW zu der neuen Studie an: Die Löhne der Geringverdienenden bleiben seit der Finanzkrise nicht mehr zurück – obwohl sie seit 1995 real gesunken sind, so heißt es da. Auch hier werden wir mit einem Grundproblem konfrontiert – auf welchen Zeitraum beziehen ich denn meine Aussagen?

An der generellen Aussage, dass die unteren 40 Prozent heute weniger in der Tasche haben als Mitte der 1990er Jahre, ändert sich erst einmal nichts: »Die realen Bruttostundenlöhne der Beschäftigten in Deutschland sind für die unteren 40 Prozent der Lohnverteilung seit 1995 real gefallen, für die oberen 50 Prozent dagegen gestiegen. Nach der Finanzkrise haben die Stundenlöhne auch für die Geringverdienenden real zugenommen, so dass die Lohnentwicklung weniger ungleich war als in den Jahren zuvor.«

Allerdings werfen die neuen Ergebnisse des DIW einige Fragen auf. Vorab sollte man darauf hinweisen, dass die Befunde des DIW auf Daten basieren, die dem SOEP entnommen sind, also Umfragedaten. In der Studie wird selbst darauf hingewiesen: »Im Rahmen der Erhebungen des SOEP werden die Stundenlöhne nicht direkt erfasst. Erfragt werden bei den Haushaltsumfragen die tatsächlich geleisteten Arbeitszeiten inklusive eventueller Überstunden je Woche und die Monatslöhne (brutto wie netto) aus einer Haupttätigkeit. Aus diesen Angaben können die Stun- denlöhne berechnet werden.«

Einer der wichtigsten Punkte bei den offenen Fragen: Wie kann es eigentlich dazu kommen, dass wir es mit einer „U-förmigen“ Lohnentwicklung zu tun haben, also »dass nach 2010 die Lohnsteigerungen in den mittleren Lohngruppen unterdurchschnittlich ausfallen«, während die unteren und die oberen Gruppen profitiert haben? Dazu schreiben die Wissenschaftler im Fazit ihrer Studie: »Immer mehr gefragt ist eine bessere Ausbildung, da die Anforderungen in der Arbeitswelt wachsen. Diese Entwicklung hätte eigentlich in einer zunehmenden Spreizung bei den Stundenlöhnen münden müssen. Warum das nicht der Fall war, konnte in der vorgelegten Untersuchung nicht hinreichend geklärt werden.«

  • An dieser Stelle könnte man auf eine ebenfalls diese Tage veröffentlichte Studie hinweisen, die einen vergleichbar widersprüchlichen Befund zu Tage gefördert hat: »Eine repräsentative Betriebsbefragung zeigt, dass inzwischen alle Wirtschaftsbereiche und der Großteil der Betriebe von Digitalisierung betroffen sind … Digitalisierung beeinflusst die Anforderungen, die Arbeitgeber an neues Personal stellen … Neueinstellungen in Betrieben mit Digitalisierungstrend sind mit höheren Anforderungen an die zeitliche und/oder inhaltliche Flexibilität der neuen Mitarbeiter verknüpft.« Und dann kommt der hier entscheidende Satz: »Obwohl im Zuge der Digitalisierung teilweise Engpässe bei der Besetzung offener Stellen auftreten und die Anforderungen steigen, zeigen sich bislang keine spürbaren Lohneffekte«, schreiben nja Warning und Enzo Weber in ihrer Studie Wirtschaft 4.0: Digitalisierung verändert die betriebliche Personalpolitik. Die Jobs, um die es hier geht, liegen einkommensmäßig in der Mitte und dort wird ja auch in der DIW-Studie ein Zurückbleiben der Lohnentwicklung konstatiert. Wenn Angebot und Nachfrage hier idealtypisch wirken würden, dann müsste eine andere Lohnentwicklung erkennbar sein. Interessante offene Fragen, die sich hier stellen.

Vielleicht ist es ein „Marktkorrektureffekt“, der bei den Niedriglöhnern wirksam wird. Die jahrelange Abkoppelung der Geringverdiener von der allgemeinen Entwicklung führt irgendwann zu einem Nachholbedarf auch in diesem Arbeitsmarktsegment, so dass es bei einer sich verändernden Angebots-Nachfrage-Relation auf dem Arbeitsmarkt im Sinne einer „nachholenden Entwicklung“ zu Anpassungen der schlecht bezahlten Arbeitnehmer kommen muss, die sich nun am aktuellen Rand auch in den Daten zeigt.

Nun stehen den Einnahmen gerade der Niedriglöhnern immer auch die Ausgabenentwicklung, also die Kostenseite, gegenüber. Und hier wird eine andere Studie relevant, über die aber in den meisten Medien kaum berichtet wurde, obgleich sie zeitgleich mit der NRW-Studie veröffentlicht worden ist: »Der finanzielle Spielraum von Haushalten mit geringem Einkommen hat sich zwischen 1998 und 2013 verringert. Ausgaben für Mieten und andere Grundbedürfnisse wachsen schneller als das Einkommen. Einpersonenhaushalte und Alleinerziehende in Städten sind von dieser Entwicklung besonders betroffen. Ihre Ausgaben für Grundbedürfnisse wachsen überproportional und die Ausgaben für Teilhabe am gesellschaftlichen Leben sind rückläufig. Auch der Spielraum für Vermögensaufbau bleibt für viele klein.« So eine der Schlussfolgerungen aus dieser Studie, die von der Bertelsmann-Stiftung in Auftrag gegeben wurde – und die in den Medien weitaus weniger bis gar nicht rezipiert wurde als die DIW-Studie:

Andreas Sachs, Markus Hoch und Heidrun Weinelt (2017): Grundbedürfnisse und Teilhabe in Deutschland: Wer kann sich was leisten? Veränderungen von Einkommen und Konsumausgaben zwischen 1998 und 2013, Gütersloh: Bertelsmann-Stiftung 2017

Die Bertelsmann-Stiftung bringt es in der Überschrift ihrer Pressemitteilung zu der neuen Studie so auf den Punkt: Geringverdiener leiden unter steigenden Lebenshaltungskosten: »Der finanzielle Spielraum von Haushalten mit geringem Einkommen hat sich zwischen 1998 und 2013 verringert. Ausgaben für Mieten und andere Grundbedürfnisse wachsen schneller als das Einkommen. Haushalte mit niedrigem Einkommen und Alleinerziehende in Städten sind von dieser Entwicklung besonders betroffen.«

Zwischen 1998 und 2013 sind die durchschnittlich verfügbaren Nettoeinkommen aller Haushalte in Deutschland angestiegen – nominal von rund 2.600 auf rund 3.100 Euro. Allerdings gibt es starke Unterschiede zwischen den Einkommensgruppen. Während das durchschnittliche Einkommen des oberen Einkommensviertels um 23 Prozent gewachsen ist, stieg das Einkommen des unteren Viertels nur um zehn Prozent. In konkreten Euro-Beträgen:

»Während ein Niedrigverdiener-Haushalt 2013 im Schnitt nominal monatlich 99 Euro mehr als 1998 zur Verfügung hatte, konnte das obere Viertel der Haushalte 1.140 Euro mehr ausgeben oder beiseitelegen.«

Und dann werden wir konfrontiert mit dem Tatbestand ganz unterschiedlicher Preisentwicklungen, die von der allgemeinen Inflationsrate eher überdeckt werden:

»Trotz des Einkommenanstiegs verringte sich für das Viertel der Haushalte mit den niedrigsten Einkommen der Spielraum zur Teilhabe am gesellschaftlichen Leben und für Investitionen in Bildung. Denn die Ausgaben für Grundbedürfnisse wie Wohnen, Nahrung und Kleidung stiegen schneller als das Einkommen. So gab ein Haushalt mit niedrigem Einkommen 2013 nominal 19 Prozent beziehungsweise 141 Euro im Monat mehr für Grundbedürfnisse aus als noch 1998. Hauptverantwortlich hierfür waren die steigenden Ausgaben fürs Wohnen.«

Und auch das muss man zur Kenntnis nehmen: »Je höher das Einkommen, desto weniger geben die Haushalte prozentual für ihre Lebenshaltungskosten aus. Niedrigverdiener-Haushalte (bis 1.569 Euro monatliches Nettoeinkommen) mussten 2013 82 Prozent ihres Einkommens für Grundbedürfnisse ausgeben, Besserverdienende (ab 4.114 Euro monatliches Nettoeinkommen) hingegen nur 49 Prozent.« Insofern überrascht dieser Befund der Studie nicht: „Der finanzielle Spielraum von Geringverdienern hat sich trotz steigender Einkommen bis 2013 deutlich verkleinert“.

Die Studie hat deutlich gemacht, dass gerade die Preisentwicklung im Bereich der Mieten für die Geringverdiener wie ein Mühlstein wirkt. Und das vor allem in den (groß)städtischen Bereichen, wo die Mieten nach oben ziehen und gleichzeitig aber auch viele Jobs sind für diese Personengruppe. Dieser Punkt zeigt dann auch, warum es zuweilen eher irreführend ist, auf die allgemeine Inflationsrate zu schauen. Beispiel Mietentwicklung: »… die Mieten in Großstädten mit mehr als 500.000 Einwohnern (stiegen) innerhalb von zwölf Monaten um 6,3 Prozent – das Zwölffache der normalen Inflation. In ganz Deutschland, also kleine Städte und Dörfer eingerechnet, betrug der Anstieg fast fünf Prozent«, berichtet Michael Fabricius in seinem Artikel Darum lässt sich die Mietpreis-Explosion nicht aufhalten, in dem es darum geht, warum die Mietpreisbremse offensichtlich nicht funktioniert. Im Ergebnis führt das in vielen Ballungsräumen zu erheblichen Verdrängungsprozessen auf dem Wohnungsmarkt, also Geringverdiener-Haushalte werden an den Stadtrand oder in die Peripherie gedrückt, um halbwegs bezahlbaren Wohnraum zu finden. Dadurch steigen dann aber gerade für die Niedriglöhner die Mobilitätskosten, um zur Arbeit kommen zu können. Eine weitere Spirale beginnt.

Was in keiner der hier besprochenen Studien erwähnt wird: Viele der Niedrigverdiener stellen eine sichere Quelle für die kommende Altersarmut dar, denn sie arbeiten oftmals in Branchen und Unternehmen, in denen es anders als in den Industrieunternehmen oder im öffentlichen Dienst keine Betriebsrenten gibt, die einen Teil der massiven Rentenkürzungen ausgleichen können bzw. sollen. Und sie haben derart eng bemessene Budgets, dass viele von ihnen auch keine staatlich geförderte private Altersvorsorge betreiben (können).