Grundsicherung

Für die einen zu hoch, für die anderen (viel) zu niedrig. Der (in der Gegenwart existenzsichernde?) Mindestlohn und dann noch eine (daraus in Zukunft erzielbare?) Rente über der Grundsicherung. Anders gesagt: Auf die Perspektive kommt es an

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Zwei Dinge muss man wissen, wenn man sich mit Sozialpolitik beschäftigt: Zum einen hängen die Dinge mehrfach verschachtelt miteinander zusammen, was aber immer auch bedeutet, dass man mitdenken muss, was in anderen Systemen passiert, wenn man irgendwo Veränderungen macht oder diese vorschlägt. Und zum anderen: Oftmals werden Aspekte, die schon seit langem bekannt sind, als neue Botschaft unters Volk gebracht.

Ein aktuelles Fallbeispiel dazu betrifft die Debatte über Altersarmut, Rentenversicherung und den Mindestlohn. Unter der Überschrift Mindestlohn reicht nicht für Rente oberhalb der Grundsicherung kann man auf Zeit Online lesen:

»Ein Gehalt auf Mindestlohnniveau reicht auch nach 45 Beitragsjahren nicht für eine Rente oberhalb der Grundsicherung. Vielmehr müsste der Stundenlohn dafür bei 11,68 Euro liegen, wie aus einer Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage der Linken hervorgeht.
Die 11,68 Euro werden gebraucht, um eine Nettorente zu bekommen, die über dem durchschnittlichen Bruttobedarf in der Grundsicherung in Höhe von 788 Euro monatlich liegt. Zugrunde gelegt werden bei der Rechnung eine Wochenarbeitszeit von 38,5 Stunden und 45 Arbeitsjahre.
Der Linken-Abgeordnete Klaus Ernst wird dann mit dieser Aussage zitiert: »Wer einen Mindestlohn erhalte und 45 Jahre einen vollen Job mache, habe im Rentenalter nur Anspruch auf Sozialhilfe. „Das ist eine Blamage für unseren Sozialstaat.“ Der Mindestlohn müsse deutlich steigen.«

Das interessierte Publikum sei an dieser Stelle darauf hingewiesen, dass das grundsätzliche Problem des gesetzlichen Mindestlohns hinsichtlich seiner Nicht-Funktionalität im bestehenden Rentensystem mit Blick auf die Zielsetzung einer Rente oberhalb der Grundsicherung seit langem bekannt und in der Mindestlohn-Debatte wurde immer wieder auch darauf hingewiesen. An dieser Stelle der Verweis auf meinen Blog-Beitrag 8,17 Euro, 10,98 Euro bzw. eigentlich 11,94 Euro pro Stunde. Und 2028 dann 17,84 Euro. Es geht um den existenzsichernden Mindestlohn vom 17. Februar 2015.

Die damals gewählte (und nur auf den ersten Blick) verwirrende Überschrift soll andeuten, dass es entscheidend darauf ankommt, aus welcher Perspektive man den Mindestlohn bewertet. Genau darum geht es ja auch bei der aktuellen Meldung, wenn beispielsweise der Linken-Abgeordnete Klaus Ernst mit diesen Worten zitiert wird: „Der Mindestlohn soll vor Armut schützen – gerade auch im Alter. Doch mit 8,50 Euro wird dieses Ziel nicht annähernd erreicht.“ Der eine oder andere wird sich erinnern an die heftige Debatte im Vorfeld der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns, in der die Befürworter dieser Lohnuntergrenze tatsächlich immer auch so argumentiert haben: Man soll von der Arbeit leben können – und beispielsweise nicht auf ergänzende, das Erwerbseinkommen aufstockende Hartz IV-Leistungen aus dem Grundsicherungssystem angewiesen sein. Und eine Altersrente oberhalb der Grundsicherung für Ältere soll auch drin sein.

Der Vollständigkeit halber mit Blick auf die hier besonders interessierenden Perspektiven sollte darauf hingewiesen werden, dass die Gegner des Mindestlohns (und vor allem seiner konkreten Höhe) im Wesentlichen abgestellt haben (und das trotz der mittlerweile vorliegenden empirischen Evidenz immer noch tun) auf die behaupteten negativen Beschäftigungseffekte des Instruments und kaum bis gar nicht auf die sozialpolitische Funktionalität eingegangen sind. Dieser Unterschied wird gleich noch mal höchst bedeutsam werden.

Wie es mit der existenzsichernden Funktion des seit dem 1. Januar 2015 in Kraft gesetzten gesetzlichen Mindestlohns in Höhe von 8,50 Euro pro Stunde (für fast, aber eben nicht alle) bestellt ist, wurde bereits im Februar 2015 in diesem Blog mit Bezug auf eine damals veröffentlichte Ausarbeitung des Rentenexperten Johannes Steffen aus Bremen dargestellt. Wobei man gleich anmerken sollte, dass es bei der existenzsichernden Funktion des Mindestlohns nicht um etwas Singuläres geht, sondern man muss von mehreren (am Grundsicherungsniveau gemessenen) Existenzsicherungen sprechen, darunter mindestens zwei: Geht es um die Existenzsicherung im Hier und Jetzt der Arbeitswelt, wenn man zu diesem Lohn arbeitet bzw. arbeiten muss – oder geht es um die aus einer solchen Arbeit in Zukunft erzielbaren Existenzsicherung im Alter, wenn man davon ausgeht, dass die gesetzliche Rente die einzige Einkommensquelle darstellen wird? Die Unterscheidung ist nicht nur theoretisch, sondern – wie Steffen damals hat zeigen können – von größter praktischer Relevanz. Und mit Blick auf die Zukunft, das sei hier vorangestellt, doppelt problematisch.

Beginnen wir mit der Einordnung des Hier und Jetzt, also der Gegenwart auf dem Arbeitsmarkt. Das Prüfergebnis war: Es kann funktionieren, mit der Existenzsicherung durch die 8,50 Euro, wenn man einige notwendige Rahmenbedingungen beachtet – und wenn man akzeptiert, dass das jeweiligen Grundsicherungsniveau der Maßstab für „Existenzsicherung“ ist, was man durchaus mit guten Gründen in Frage stellen kann, wenn man an die Diskussion über die Kritik an der Höhe der Hartz IV-Leistungen denkt. Unbeschadet dieses Einwands ergibt sich dann der folgende Befund, der hier aus dem Blog-Beitrag vom Februar 2015 zitiert wird:

»Wenn man auf dieser Grundlage die Frage stellt, welcher Stundenlohn notwendig ist, damit ein Single in Vollzeitarbeit keinen Anspruch mehr hat auf aufstockende Leistungen aus dem Grundsicherungssystem (SGB II), dann ergibt sich der erste Wert für einen existenzsichernden Mindestlohn: »Nach gegenwärtigem Stand wäre dies ein Brutto-Stundenlohn in Höhe von 8,17 Euro oder monatlich 1.333 Euro«, so Johannes Steffen. Insofern könnte man an dieser Stelle also zu dem Ergebnis kommen, dass der gesetzliche Mindestlohn von 8,50 Euro pro Stunde zu einer Existenzsicherung führt, wenn man diese daran bemisst, dass man keine Ansprüche mehr auf SGB II-Leistungen hat. Allerdings gilt das nur unter den beschriebenen Rahmenbedingungen, also eine alleinstehende Person in Vollzeit. Anders würde es aussehen, wenn weitere Haushaltsmitglieder dazu kommen und vor allem natürlich, wenn Teilzeit gearbeitet oder – bei Aufstocken sehr häufig – nur eine geringfügige Beschäftigung ausgeübt wird. Aber das kann man nicht dem Mindestlohn an sich anlasten. Für den hier definierten Referenzfall Alleinstehende und Vollzeit würde es funktionieren mit en 8,50 Euro.«

Anders stellt sich die Situation dar, wenn es um eine existenzsichernde Rentenleistung geht. Hier kam Steffen zu einem in zweifacher Hinsicht überaus ernüchternden Befund. Er berechnete das notwendige Erwerbseinkommen, um nach 45 Beitragsjahren eine Nettorente in Höhe von 706 Euro erzielen zu können. »Nach den vorläufigen Werten für 2015 sind dies monatlich 1.793 Euro, so dass bei einer 37,7-Stunden-Woche ein Stundenlohn von 10,98 Euro für eine existenzsichernde Altersrente notwendig wäre.«


Die Qualität der damaligen Berechnungen zeigt sich, wenn man berücksichtigt, dass man nicht nur von den heutigen Verhältnissen ausgehen darf (genau an diesem Punkt bleiben die meisten anderen Berechnungen immer stehen, so auch die aus der zitierten Antwort der Bundesregierung auf die Anfrage der Linken), sondern bereits verabschiedete gesetzliche Veränderungen in der Rentenversicherung müssen auch einberechnet werden. Und wenn man das tut, dann öffnet sich eine zusätzliche Problemdimension:

»Aber selbst die 10,98 Euro reichen eigentlich nicht, denn man muss die Rentenniveausenkungen berücksichtigen, die im bestehenden Rentenrecht verankert sind und die derzeit nicht von der Regierung nicht in Frage gestellt werden … Zur Wahrung einer existenzsichernden Rente müsste (der derzeitige Mindestlohn) c. p. bis zum Jahr 2028 um gut 62 Prozent auf 17,84 Euro steigen. Und: Der nach heutigen Werten fürs Alter als existenzsichernd ermittelte Mindestlohn von 10,98 Euro erweist sich im Nachhinein – also aus Sicht des Jahres 2028 – als zu niedrig. Denn als Minimum ist dann bereits im Schnitt der 45 Beitragsjahre eine Entgeltposition von 67 (statt 61) Prozent des Durchschnitts nötig. Rückblickend wäre im Jahr 2015 demnach ein Mindestlohn von 11,94 Euro erforderlich gewesen. Der Grund für den Wertverlust des aus heutiger Sicht mit 10,98 Euro noch ausreichend hohen Mindestlohns liegt in dem künftig deutlich niedrigeren Rentenniveau.«

Steffen selbst wurde damals mit diesen Worten zitiert, die gerade im Kontext der aktuellen Debatte über Altersarmut und Rentenversicherung erneut aufgerufen werden müssen:

»Erforderlich sind vielmehr ein Stopp der weiteren Absenkung des Leistungsniveaus sowie die Rückkehr zu einer lebensstandardsichernd ausgerichteten Rente. Denn ohne Abkehr von dem unter Rot-Grün eingeleiteten Paradigmenwechsel in der Rentenpolitik bleiben alle Instrumente sowohl auf der Ebene der Primärverteilung, wie etwa ein Mindestlohn, als auch auf der Sekundärverteilungsebene (beispielsweise die nachträgliche Hochwertung niedriger Pflichtbeitragszeiten) im Kampf gegen Altersarmut weitgehend stumpf.«

Im Lichte der bereits vor über einem Jahr präsentierten differenzierten Befunde wird verständlich, dass man die aktuellen Schlussfolgerungen ebenfalls differenziert einordnen muss. Denn die Forderung des Linken-Politikers Ernst machen nur Sinn, wenn man dem gesetzlichen Mindestlohn unter den bestehenden Bedingungen die Funktion zuweist, für eine Rente zu sorgen, die oberhalb des Grundsicherungsniveaus liegen soll. Aber – das hat das Rechenexempel zeigen können – der Mindestlohn ist nicht nur bei seinem Start deutlich zu niedrig gewesen, diese Aufgabe erfüllen zu können und die erhebliche Lücke wird besonders erkennbar, wenn man die bereits verabschiedeten Eingriffe in das Rentenniveau berücksichtigt. Aber – und das ist die zentrale Frage – ist das wirklich ein Problem der 8,50 Euro? Wenn ja, müsste man diesen Betrag tatsächlich anpassen. Oder ist es ein Problem der infolge einer politischen Entscheidung im Rentensystem vorgenommenen Manipulation an der Rentenformel? Wenn das der Fall ist, dann würde die Frage, wie hoch müsste der Mindestlohn sein, hinsichtlich ihrer Beantwortung wie ein Hase-und-Igel-Wettlauf enden, man müsste den Mindestlohn ständig mit Blick auf die erzielbare Rente nach oben anpassen. Man könnte an dieser Stelle durchaus aber auf die Idee kommen können, dass eine kausale Therapie in diesem Fall an der Ausgestaltung des Rentensystems ansetzen müsste, dass man also nicht nur die drastischen Rentenkürzungen zurücknimmt oder partiell wenigstens für die Geringverdiener korrigiert oder gleich einen weiteren Schritt macht und die Konstruktion des Alterssicherungssystems an die veränderten Verhältnisse auf dem Arbeitsmarkt anpasst.

Denn das ist dem aufmerksamen Leser nicht entgangen: Wir sprechen hier über Renten, die – auch wenn sie knapp über dem (an anderer Stelle umstrittenen) Grundsicherungsniveau liegen – voraussetzen, dass die Modellrentner 45 Jahre lang zu dem Mindestlohnniveau gearbeitet haben. Jeder halbwegs geerdete Analytiker der bestehenden Rentensystematik wird zugestehen, dass es viele Menschen geben wird, die selbst bei höheren Stundenlöhnen im Zusammenspiel mit den Anforderungen, die man nach der Rentenformel erfüllen muss, um auf eine halbwegs akzeptable Rentenhöhe zu kommen, nicht werden erfüllen können. Zu wenige Entgeltpunkte mag als Stichwort genügen.

Auch wenn man dennoch an der Funktionszuschreibung des Mindestlohns im bestehenden Rentensystem festhalte will, würde man konfrontiert werden mit der arbeitsmarkteichen Perspektive auf den Mindestlohn. Es geht dabei nicht um die eigentlich geklärte Frage, ob schon die 8,50 Euro zu hoch sind. Aber man kann aus dieser – anderen – Perspektive nicht einfach vom Tisch wischen, dass ein Mindestlohn von gut 12 Euro, der bereits im vergangenen Jahr notwendig gewesen wäre, durchaus negative Beschäftigungseffekte zeigen könnte. Wenn dann aber Menschen in die Arbeitslosigkeit fallen würden, dann hätte das „tödliche“ Folgen im bestehenden Rentensystem angesichts der Tatsache, dass Zeiten der Arbeitslosigkeit immer weniger und im Hartz IV-System überhaupt nicht mehr beitragsseitig abgebildet werden, mit entsprechenden Auswirkungen auf die erreichbaren Entgeltpunkte. Zur Rutschbahn nach unten bei der Berücksichtigung von Zeiten der Arbeitslosigkeit in der Rentenversicherung vgl. auch Zeiten der Arbeitslosigkeit in der gesetzlichen Rentenversicherung von Johannes Steffen aus dem Jahr 2014.

Man kann es drehen und wenden wie man will: Das eigentliche – und weit über die Mindestlohnbeschäftigten hinausreichende – Problem liegt in der immer größer werdenden Inkompatibilität des bestehenden Rentensystems mit den realen Erwerbsbiografien eines wachsenden Teils der Beschäftigten, wobei das nicht alle und auch nicht jeden Zweiten betreffen wird, aber definitiv immer mehr Menschen, die keine Renten mehr oberhalb der Grundsicherung werden erwirtschaften können. Auch bei 30 oder mehr Beitragsjahren. Wohl gemerkt, im bestehenden System in Verbindung mit den politischen Eingriffen in Richtung erheblicher Rentensenkungen. An einer grundlegenden Reform des Rentensystems führt kein Weg vorbei, auch weil sich das Sicherungsproblem nicht nur beschränkt auf die nach Mindestlohn arbeitenden Menschen, sondern in Bereiche vorgestoßen ist, wo die Stundenlöhne darüber liegen.

Es geht bergauf. Immer mehr Menschen auf Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung angewiesen. Das passt in die Debatte über Altersarmut und Rente – und auch wieder nicht

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In der vergangenen Woche haben sich ganz viele Medien mit dem Thema Altersarmut und dem Zustand der Rentenversicherung beschäftigt. Grundlage dafür war eine Meldung des WDR, die – auf allerdings teilweise grotesk verzerrter Datenbasis (dazu der Beitrag Viele Menschen stehen vor der Altersarmut, wenn sich im System nichts ändert. Aber gleich mehr als 25 Millionen Menschen? Wohl kaum vom 12. April 2016) – eine Vorhersage in die Welt gesetzt hat, nach der mit Blick auf das Jahr 2030 jedem Zweiten die Altersarmut drohen soll. Die Talk-Sendung „Anne Will“ machte das am Sonntag zu ihrem Thema (vgl. dazu die Besprechung von Frank Lübberding unter der bezeichnenden Überschrift Das große Renten-Vergessen) und selbst in der Bundesregierung ist eine Rentendebatte ausgebrochen, in der wir Zeugen werden nicht-alltäglicher Bündnisse. So gibt ein Horst Seehofer (CSU) bekannt, in der Rentenfrage sei er der gleichen Auffassung wie Andrea Nahles (SPD). Bei anderen, beispielsweise dem Namensgeber und heutigen Profiteur der Riester-Rente, liegen die Nerven offensichtlich blank angesichts der erneuten Tiefschläge gegen ihre Kapitaldeckungsprodukte, wo doch die Geschäfte bereits seit längerem mehr als schlecht laufen, weil immer mehr Menschen begriffen haben, wer hier was abzieht. So meldet sich Walter Riester, der ehemalige Bundesarbeitsminister der rot-grünen Bundesregierung, zu Wort und kritisiert die Kritik an der privaten Altersvorsorge: „Immer wieder kommt diese saudumme Debatte, die wirklich Millionen Menschen verunsichert“, wird Riester zitiert.

Und als ob Öl ins Feuer gegossen werden soll, kommen dann auch noch neue Zahlen vom Statistischen Bundesamt über die Inanspruchnahme der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung. In der trockenen Sprache der Statistiker liest sich die Überschrift zur Meldung dann so: 1.038.000 Empfänger von Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung im Dezember 2015: »Im Dezember 2015 hatten rund 536 000 beziehungsweise 51,6 % der Empfängerinnen und Empfänger von Grundsicherung die Altersgrenze erreicht oder überschritten und erhielten somit Grundsicherung im Alter … Knapp 502 000 beziehungsweise 48,4 % der Empfängerinnen und Empfänger von Grundsicherung waren im Alter von 18 Jahren bis unter die Altersgrenze. Sie erhielten diese Leistungen aufgrund einer dauerhaft vollen Erwerbsminderung.

Die Abbildungen verdeutlichen, dass es sich um zwei Leistungsbereiche (nach dem SGB XII) handelt – zum einen die Grundsicherung bei voller Erwerbsminderung, wenn man also nicht mehr arbeiten kann, aber noch nicht im Rentenalter ist, zum anderen die Grundsicherung im Alter, um die es derzeit u.a. bei der Debatte über Altersarmut geht.
Deren Entwicklung in den Jahren seit 2003 kann kurz und knapp zusammengefasst werden: Die Inanspruchnahme hat sich von 257.000 innerhalb weniger Jahre auf über 536.000 mehr als verdoppelt. Und sie steigt von Jahr zu Jahr weiter an.

An dieser Stelle muss berücksichtigt werden, dass das nur als Untergrenze zu verstehen ist, denn wir gehen von einer erheblichen Dunkelziffer aus, also Menschen, die im Grunde Anspruch hätten auf diese Leistungen, aber auf einen Leistungsbezug verzichten. Dazu die Hinweise in dem Beitrag Diesseits und jenseits der Grundsicherung im Alter: Die Legende von der massenhaften Rentner-Armut. Das ist (nicht) richtig vom 7. August 2015: »Die Verteilungsforscherin Irene Becker hat … 2012 einen Beitrag publiziert, in dem sie die Ergebnisse einer Untersuchung vorgestellt hat, die der Frage nachgegangen ist, wie sich die verdeckte Armut unter Älteren seit der 2003 erfolgten Einführung der „Grundsicherung im Alter“ entwickelt hat (vgl. Irene Becker: Finanzielle Mindestsicherung und Bedürftigkeit im Alter. In: Zeitschrift für Sozialreform, Heft 2, 2012, S. 123-148). Die Ergebnisse ihrer Studie bezogen sich auf das Jahr 2007: Von gut einer Million Menschen ab 65 Jahren, denen damals Grundsicherung zustand, bezogen nur 340.000 tatsächlich Leistungen. Die „Quote der Nichtinanspruchnahme“, so der technische Begriff für die Dunkelziffer der Armut, betrug 68 Prozent.

Nun haben sich die Verhältnisse – möglicherweise – seit damals geändert. Wir wissen darüber aber nichts genaues und es ist durchaus plausibel, immer noch von einer nicht unerheblichen Dunkelziffer auszugehen, gerade bei den älteren Menschen, bei denen beispielsweise Scham-Faktoren hinsichtlich der Inanspruchnahme einer bedürftigkeitsabhängigen Sozialleistung eine nicht zu unterschätzende Rolle spielen. Hinzuweisen wäre auch auf den Tatbestand, dass die Einkommens- und vor allem die Vermögensanrechnung im SGB XII, wo die Grundsicherung im Alter normiert ist, restriktiver erfolgt als im SGB II, also im „normalen“ Hartz IV-System.«

Aber auch wenn noch mehr ältere Menschen in den offiziellen Grundsicherungszahlen auftauchen würden, so wäre es dennoch falsch, das Thema Altersarmut auf die Quote der diese Leistung beziehenden Menschen abzubilden. Das dafür immer noch gültige Maß ist die relative Einkommensarmut bzw. im Statistiker-Deutsch Armutsgefährungsschwelle. Und von Armut oder Armutsgefährdung spricht man nach internationalen Konventionen, wenn man weniger als 60 Prozent des Medieneinkommens in der Gesellschaft, in der man lebt, zur Verfügung hat. Und dann wird aus den 3 Prozent, die Grundsicherungsleistungen im Alter beziehen, gleich ein ganz anderer Prozentwert.

In der im April 2015 veröffentlichten Publikation Grundsicherungsbezug und Armutsrisikoquote als Indikatoren von Altersarmut führt Johannes Geyer vom DIW aus, dass 2013 »14,9% aller Personen ab 65 Jahren als armutsgefährdet galten, in der jüngeren Bevölkerung lag der Wert mit 16,4% nur unwesentlich höher.«

Und im neuen Armutsbericht des Paritätischen und anderer Sozialverbände, der Anfang dieses Jahres veröffentlicht wurde ( Zeit zu handeln. Bericht zur Armutsentwicklung in Deutschland 2016), heißt es mit Blick auf das Jahr 2014: »Während in neun Bundesländern die Armutsquoten 2014 gesunken seien, belegt der Bericht einen Anstieg der Armut in den bevölkerungsreichen Bundesländern Bayern und Nordrhein-Westfalen. Hauptrisikogruppen seien Alleinerziehende und Erwerbslose sowie Rentnerinnen und Rentner, deren Armutsquote rasant gestiegen sei und erstmals über dem Durchschnitt liege … Die Armut verharre mit 15,4 Prozent auf hohem Niveau.«
Erstmals über dem Durchschnitt – und rückblickend wird sich dieses Jahr als das erweisen, in dem die Entwicklung der Armutsbetroffenheit in der älteren Generation weiter an Fahrt aufnehmen wird, wenn sich denn nichts grundlegend ändert.

Aber die hier präsentierten und in Abbildungen gegossenen neuen Zahlen des Statistischen Bundesamtes weisen noch auf einen anderen wichtigen Aspekt hin, der in der gegenwärtigen Debatte über Altersarmut und Rentenversicherung völlig ausgeblendet wird und ansonsten auch immer ein Schattendasein fristet: Betrachtet man die Entwicklungsdynamik der Grundsicherungsleistungen, dann kann man erkennen, dass wir den stärksten Anstieg nicht bei den Älteren haben, sondern im Bereich der Menschen, die wegen einer vollen Erwerbsminderung auf Hilfe angewiesen sind.
Die finanzielle Situation der voll erwerbsgeminderten Menschen ist hoch problematisch (vgl. dazu beispielsweise aus dem Jahr 2013 Johannes Steffen: Erwerbsminderungsrenten im Sinkflug
Ursachen und Handlungsoptionen) – schon in der Gegenwart und angesichts der im Regelfall sicheren Perspektive, in der Altersarmut zu landen.

Die Ursachen für den beobachtbaren Anstieg der Erwerbsminderungsfälle sind vielschichtig und berühren zahlreiche Arbeitsmarktprozesse und natürlich immer auch individuelle Dispositionen.
Als Beispiel aus der Forschung vgl. Ralf Müller: Erwerbsminderungsrente in Bremen: Berufsgruppen im Spiegel von Arbeitsbelastung und Arbeitslosigkeit. Schriftenreihe der Arbeitnehmerkammer Bremen 02 | 2015, Bremen 2015.

Das soll nur andeuten, was wir alles berücksichtigen müssen, wenn es um eine wirkliche Rentenreform gehen sollte, die das Alterssicherungssystem vor allem hinsichtlich der vielen, die ansonsten unter die Armutsschwelle gedrückt werden, wetterfest machen soll.

Sanktionen im Hartz IV-System in Zahlen und vor Gericht sowie der Blick auf ein „Skandalurteil“ aus Österreich

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Sanktionen im Grundsicherungssystem (SGB II) sind ein brisantes Thema. Zum einen geht es bei den Leistungen im Hartz IV-System um die Sicherstellung des „sozio-kulturellen Existenzminimums“, also einem – eigentlich – nicht unterschreitbaren unterstem Niveau dessen, was man einem Menschen für die Existenzsicherung ermöglichen muss. Oder in den Worten des Bundesverfassungsgerichts in der wegweisenden Entscheidung des BVerfG aus dem Jahr 2010 über die (teilweise, weil auf die Festsetzung des kinderspezifischen Bedarfs bezogene) Verfassungswidrigkeit der damaligen Regelleistungen im Hartz IV-System (BVerfG, Urteil vom 09. Februar 2010 – 1 BvL 1/09): »Das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG sichert jedem Hilfebedürftigen diejenigen materiellen Voraussetzungen zu, die für seine physische Existenz und für ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unerlässlich sind … Dieses Grundrecht aus Art. 1 Abs. 1 GG hat als Gewährleistungsrecht in seiner Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 GG neben dem absolut wirkenden Anspruch aus Art. 1 Abs. 1 GG auf Achtung der Würde jedes Einzelnen eigenständige Bedeutung. Es ist dem Grunde nach unverfügbar und muss eingelöst werden.«

Dennoch gibt es Fälle, in denen diese Untergrenze des sozialstaatlich Existenziellen durch eine Kürzung der Leistung unterschritten wird bzw. am extremen Rand dessen, was unter dem Oberbegriff der „Sanktionen“ passiert, Fälle, in denen sogar gar nichts mehr gezahlt wird – das nennt man dann „Vollsanktionierung“. Die Bundesagentur für Arbeit schreibt dazu: „Bei vollsanktionierten Personen übersteigt die Höhe des Sanktionsbetrags die Höhe des laufenden Leistungsanspruchs …, d.h. es liegt eine komplette Leistungskürzung vor.“ Dieser Erläuterung der BA kann man zugleich entnehmen, dass das im vergangenen Jahr, also 2015, im Jahresdurchschnitt bei fast 7.000 Menschen der Fall war – davon die Hälfte junge Menschen unter 25 Jahre, für die es im SGB II ein gegenüber den „normalen“ Leistungsberechtigten „verschärftes“ Sanktionsregime gibt, mit anderen Worten: sie werden schneller und härter und beobachtbar wesentlich häufiger sanktioniert. So lag die jahresdurchschnittliche Sanktionsquote für alle erwerbsfähigen Leistungsberechtigten 2015 bei 3,0 Prozent und die der unter 25jährigen Personen bei 4,1Prozent.

Diese und weitere Zahlen kann man der Veröffentlichung Zeitreihe zu Sanktionen nach Ländern. Januar 2007 bis Dezember 2015 der Bundesagentur für Arbeit (BA) entnehmen. Die BA hat dazu eine Pressemitteilung veröffentlicht unter der Überschrift: Grundsicherung für Arbeitsuchende: Zahl der Sanktionen sinkt auf unter eine Million:

»Im Jahr 2015 wurden insgesamt 980.100 Sanktionen gegenüber erwerbsfähigen Hilfebedürftigen in der Grundsicherung (Hartz IV) ausgesprochen. Das sind 21.000 (2,1 Prozent) weniger als 2014. Die Zahl der Sanktionen ist damit das erste Mal seit 2011 wieder unter die Marke von einer Million gesunken.«

Die erste Abbildung visualisiert die Entwicklung der neuen Sanktionen sowie der neu sanktionierten erwerbsfähigen Leistungsberechtigten im Hartz IV-System seit 2007. Man kann erkennen, dass die Zahl der neuen Sanktionen im Jahr 2012 mit über eine Million ihren vorläufigen Höhepunkt erreicht hat und seitdem etwas sinkt. Dies spiegelt sich auch in der Sanktionsquote, die ebenfalls im Jahresdurchschnitt 2012 ihren bisherigen höchsten Wert erreicht hatte mit 3,4 Prozent und bis 2015 auf 3,0 Prozent zurückgegangen ist.

Nun denken ob bewusst oder unbewusst viele Menschen beim Stichwort Sanktionen gegen Hartz IV-Empfänger an Arbeitsverweigerung als Auslöser für diese Maßnahme. Also die Ablehnung einer aus Sicht der Jobcenter „zumutbaren“ Arbeit. Oder die Verweigerung der Teilnahme an einer Maßnahme. Aber die Realität sieht völlig anders aus, was man den Zahlen der BA entnehmen kann. Die Abbildung verdeutlicht zugleich die Entwicklung der wichtigsten Ursachen für die Verhängung einer Sanktion und damit einhergehend einer Leistungskürzung bis hin zur vollständigen Leistungseinstellung für die Jahre 2007 bis 2015. Man erkennt, dass der überwiegende Teil, nämlich 76 Prozent aller Sanktionen, durch „Meldeversäumnisse“ zustande kommt, wenn also beispielsweise Leistungsbezieher unentschuldigt einen Termin beim Jobcenter verstreichen lassen. Die BA selbst schreibt zu dem erkennbaren Rückgang der Sanktionen insgesamt: »Der Rückgang ist im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dass weniger Sanktionen wegen der Ablehnung einer Arbeit, Ausbildung oder beruflichen Weiterbildung ausgesprochen wurden.« Deren Anteil lag 2007 bei 23,4 Prozent und ist mittlerweile auf nur noch 10,2 Prozent geschrumpft.

Das ist auch deshalb von Bedeutung, weil ein „Meldeversäumnis“ auch für Befürworter von Sanktionen eine andere Qualität haben muss als die Verweigerung einer angebotenen Arbeit, mit der man möglicherweise die Hilfebedürftigkeit beenden oder vermindern könnte. Dabei wäre bei einer genaueren Analyse die Heterogenität der Leistungsberechtigten zu berücksichtigen, es wird aus der Praxis beispielsweise immer wieder berichtet, dass es Menschen im SGB II gibt, die ihre Post nicht mehr öffnen, weil sie völlig überschuldet sind und Angst vor weiteren Mahnungen haben oder Menschen, die als funktionale Analphabeten gar nicht in der Lage sind, eine zumeist komplex formulierte Aufforderung, zu einem bestimmten Termin zu erscheinen, lesen und verstehen zu können.
Aber hier soll auf einen anderen Aspekt hingewiesen werden: Nur weil eine Sanktion seitens des Jobcenters verhängt worden ist, heißt das noch lange nicht, dass diese auch gerechtfertigt ist. Dass es hier offensichtlich Probleme gibt, kann man der Berichterstattung in den Medien entnehmen. So überschreibt beispielsweise die Rheinische Post einen Artikel kurz und bündig so: Hartz-IV-Sanktionen oft zu Unrecht: »Knapp 40 Prozent der Klagen von Betroffenen sind erfolgreich«, so Eva Quadbeck in  ihrem Beitrag:

»Wie aus einer Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage der Linksfraktion hervorgeht, wurde im vergangenen Jahr in rund 18.600 von 51.000 Fällen eingelegten Widersprüchen ganz oder teilweise stattgegeben. Bei den 5.867 Fällen, die 2015 vor Gericht landeten, waren die Betroffenen in 2.325 Fällen erfolgreich.«

Man kann es drehen und wenden wie man will: Die hohe Anzahl der teilweise und gänzlich erfolgreichen Widersprüche von über 36 Prozent und der erfolgreichen Klagen gegen Sanktionen von fast 40 Prozent zeigt an, dass es erhebliche Probleme innerhalb der Sanktionspraxis der Jobcenter gibt. Solche Werte sind nicht nur grundsätzlich ein Problem mit Blick auf die offensichtlich in Teilbereichen eklatant falsche Verwaltungspraxis, sondern in diesem Kontext hier ist das ganz besonders begründungsbedürftig, denn wir sprechen hier von Sanktionen im Bereich der sozialstaatlich gebotenen Sicherstellung des Existenzminimums.

An dieser Stelle nur eine kleine Anmerkung zum diskussionsbedürftigen Selbstverständnis der BA: In der Pressemitteilung zu den neuen Sanktionszahlen teilt uns Nürnberg mit Blick auf den Rückgang der Sanktionen mit: »Auch die gute Lage am Arbeitsmarkt und die intensivere Betreuung der Kunden im Jobcenter haben zu den sinkenden Sanktionszahlen beigetragen.« Der aufmerksame Beobachter wird bei diesem – offensichtlich austauschbaren – Erklärungsansatz stutzen, denn das kommt einem bekannt vor: In der Presseinformation der Bundesagentur für Arbeit (BA) vom 10. April 2013 zu den „Sanktionen in der Grundsicherung“ schrieb die gleiche Behörde unter der Überschrift „Vorsicht bei der Interpretation der Zahlen“ angesichts des damaligen Anstiegs der Sanktionen im Jahr 2012 auf über eine Million: „Zurückzuführen ist der Anstieg der Sanktionen auf die gute Lage auf dem Arbeitsmarkt und eine intensivere Betreuung in den Jobcentern.“ Die „intensivere Betreuung“ seitens der Jobcenter kann also offensichtlich beides ohne Probleme. Auf diesen Aspekt hat Paul M. Schröder vom Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe (BIAJ) in einer kurzen Notiz am 11.04.2016 hingewiesen: Weniger als eine Million Sanktionen: BA stellt Begründung auf den Kopf!

Die höchst umstrittene Frage der Sanktionen im Grundsicherungssystem wird uns in diesem Jahr an mindestens zwei Stellen noch grundsätzlich beschäftigen: Um einen kritisieren viele die anstehenden Änderungen im SGB II im Zuge des euphemistisch als „Rechtsvereinfachungsgesetz“ genannten Vorhabens der Bundesregierung. Nicht nur wird hier aufgrund des Widerstands aus Bayern und der CSU keine von eigentlich allen anderen im Vorfeld geforderte Abschaffung des besonderen und schärferen Sanktionsregimes für die unter 25jährigen Leistungsberechtigten stattfinden, sondern – gleichsam als Treppenwitz der Gesetzgebungsgeschichte – wird es sogar zu einer partiellen Verschärfung des Sanktionsrechts im SGB II kommen, wenn denn der Gesetzentwurf so verabschiedet wird, wie er derzeit im Bundestag diskutiert wird. Beispiel: Künftig könne der Regelsatz auch nach der dreimonatigen Sanktionsfrist weiter gekürzt oder einbehalten und für die Vergangenheit sogar zurückgefordert werden. Vgl. dazu den Artikel Hartz: Kritik an Verschärfung der Sanktionen.

Zum anderen wird die Frage der grundsätzlichen Zulässigkeit von Sanktionen verfassungsrechtlich auf den Prüfstand gestellt aufgrund einer Vorlage aus den Reihen der Sozialgerichtsbarkeit beim Bundesverfassungsgericht, das sich in diesem Jahr – voraussichtlich, noch steht kein festes Datum – damit befassen muss (vgl. dazu bereits den Blog-Beitrag Hartz IV: Sind 40% von 100% trotzdem noch eigentlich 100% eines „menschenwürdigen Existenzminimums“? Ob die Sanktionen im SGB II gegen die Verfassung verstoßen, muss nun ganz oben entschieden werden vom 27. Mai 2015).

Aber auch die Österreicher beschäftigen sich mit dem Thema Sanktionen im Bereich der Existenzsicherung und angesichts eines neuen Urteils dort soll das hier nicht unerwähnt bleiben.
In Österreich gibt es die „Mindestsicherung“. Die bedarfsorientierte Mindestsicherung (BMS) wurde am 1. September 2010 eingeführt. Sie hat die bislang je nach Bundesland unterschiedlich geregelte Sozialhilfe ersetzt. Sie besteht aus einer Bargeldleistung und einer unentgeltlichen Krankenversicherung. Im Gegensatz zur alten Sozialhilfe wird der Bezug der bedarfsorientierten Mindestsicherung von der Arbeitsbereitschaft der Bezieher abhängig gemacht, was auch die Teilnahme an Schulungsmaßnahmen und Wiedereingliederungsmaßnahmen des Arbeitsmarktservices umfasst sowie Beratungs- und Betreuungsmaßnahmen. Man ahnt schon, was jetzt kommt – denn wie bei Hartz IV auch stellt sich sogleich die Frage, was das bedeutet, wenn man eine Nichterfüllung dieser Voraussetzung feststellt bzw. behauptet. Wie bei uns wird das ein Fall für die Gerichte.

Vor diesem Hintergrund registriert man dann Schlagzeilen aus dem Bereich der Arbeitslosen-Initiativen, in diesem Fall der Gruppe „Aktive Arbeitslose Österreich„, die mit Blick auf eine neue Entscheidung des Österreichischen Verwaltungsgerichtshofs ihre Stellungnahme so überschrieben haben: Skandalurteil: Verwaltungsgerichtshof gibt der Bürokratie die Lizenz zum Verhungern lassen kranker Menschen. Da wird offensichtlich schweres Geschütz abgefeuert. Was treibt die Aktivisten dazu, von einem „Skandalurteil“ zu sprechen?

»Der österreichische Verwaltungsgerichtshof agiert dabei wesentlich kaltblütiger als Hartz IV Deutschland: Es verschwendet nicht einen Satz damit, dass es so etwas wie Menschenrechte gibt und dass die Behörden – so wie in Deutschland auch – verpflichtet wären, wenigstens mit Sachleistungen das Überleben der auf die „letzte Existenzsicherung“ angewiesenen Menschen zu sichern.«

Vor diesem Vorwurfs-Hintergrund lohnt der Blick in die Entscheidung selbst: Der Österreichische Verwaltungsgerichtshof hat seine Pressemitteilung dazu so überschrieben: Salzburger Mindestsicherungsgesetz: Mindestsicherung kann bei beharrlicher Arbeitsverweigerung bis auf null gekürzt werden. Daraus kann man folgende Erläuterungen entnehmen:

»Nach der Mindestsicherungs-Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern können Leistungen gekürzt werden, wenn trotz schriftlicher Ermahnung keine Bereitschaft zu einem zumutbaren Einsatz der Arbeitskraft besteht. Zwar darf die Kürzung grundsätzlich nur stufenweise und maximal bis 50 % erfolgen, eine weitergehende Kürzung oder ein völliger Entfall ist aber in besonderen Fällen zulässig … Der Verwaltungsgerichtshof hat nun klargestellt, dass diese Kürzung bis zu einem völligen Entfall der Leistung gehen kann.«

Wie immer ist es bei solchen Entscheidungen erforderlich, sich den Sachverhalt genauer anzuschauen. Dazu erfahren wir:

»Ein in Salzburg aufhältiger Obdachloser hatte seit 2012 Leistungen aus der Mindestsicherung bezogen. Obwohl ihm bereits zuvor Leistungen gekürzt worden waren, weigerte er sich, an Maßnahmen zur Eingliederung in das Erwerbsleben teilzunehmen. Mit Bescheiden des Salzburger Bürgermeisters wurde ihm daraufhin die Leistung aus der Mindestsicherung um 99 % gekürzt.
Das Landesverwaltungsgericht Salzburg reduzierte die Kürzung auf 87,5 %. Es vertrat die Auffassung, dass eine weitergehende Kürzung im Salzburger Mindestsicherungsgesetz – anders als in Mindestsicherungsgesetzen anderer Bundesländer, in denen ein Entfall ausdrücklich vorgesehen ist – nicht gedeckt sei.«

Der Österreichische Verwaltungsgerichtshof hat die Entscheidung des Salzburger Landesverwaltungsgerichts nun als rechtswidrig aufgehoben.

Auch vor dem Hintergrund der deutschen Diskussion höchst interessant kommt dann ein Satz seitens des Gerichts, den man angesichts der Klarheit wie auch Deutlichkeit in aller Ruhe durchdenken sollte:

»Würde man – wie das Landesverwaltungsgericht – die Kürzung nur bis zur Höhe von 12,5 % des Mindestsatzes zulassen, so käme dies einem bedingungslosen Grundeinkommen in dieser Höhe gleich, das aber vom Gesetzgeber nicht gewollt wurde.«

Damit wären wir an einem Punkt angekommen,  der auch ein Grundproblem im deutschen Kontext adressiert: Ein Grundsicherungssystem, das auf die Erfüllung definierter Bezugsvoraussetzungen abstellt und deren Verweigerung als Auslöser für Leistungskürzungen versteht, die über Sanktionen administriert werden, würde Hartz IV seinen heutigen Charakter als ein zugespitzt formuliert eben „nicht-bedingungsloses Grundeinkommen“ verlieren. Genau darum wird es auch bei uns in dem kommenden Monaten bis hin zu der anstehenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gehen (müssen).