Wer bietet mehr? Rente mit 63 oder gar eine Frühverrentungswelle ab 61? Ach was: Die FDP ist für die Rente mit 60. Wenn da nicht das Kleingedruckte wäre

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Ein Baustein des „Rentenpakets“ der Bundesregierung ist die „Rente mit 63“. Über dieses Vorhaben wurde in den vergangenen Monaten und Wochen erbittert gestritten. Neben der Frage, ob es sich hierbei nicht lediglich um einen gut dotiertes Wahlgeschenk für die Mitglieder der Industrie-Gewerkschaften handelt, ging und geht es immer wieder auch um die Frage, ob durch die Ermöglichung des abschlagsfreien Renteneintritts ab dem vollendeten 63. Lebensjahr möglicherweise eine Frühverrentungswelle ab dem 61. Lebensjahr droht.  Aber auch wenn man eine solche wie die meisten Experten nicht am Horizont aufziehen sieht, stellen sich zahlreiche „Gerechtigkeitsfragen“, die mit den Voraussetzungen der Inanspruchnahme der geplanten vorzeitigen Renteneintrittsregelung verbunden sind. Aber all die damit verbundenen komplexen Fragen scheinen sich zu erübrigen, wenn man die neuesten Vorschläge, wie sie die mittlerweile außerparlamentarische FDP vorgelegt hat, betrachtet. Es wird viele Beobachter im ersten Moment überrascht haben, dass diese Partei sogar eine „Rente mit 60“ in die Debatte geworfen hat. FDP will Rente mit 60 ermöglichen, so die Schlagzeile in der FAZ oder Liberale propagieren den Ruhestand ab 60, wie Dorothea Siems ihren Artikel in der WELT überschrieben hat. Was ist hier los? Geriert sich die APO-FDP noch fortschrittlicher als irgendwelche Sozialromantiker? Sehen wir jetzt endlich die Konkretisierung dessen, was der im Jahr 2011 agierende FDP-Generealsekretär und mittlerweile zum FDP-Parteivorsitzenden aufgestiegene Christian Linder als „mitfühlenden Liberalismus“ bezeichnet hat? Müssen sich die Oppositionsparteien jetzt warm anziehen angesichts einer anstehenden Sozialoffensive der FDP-Restpartei?

Schauen wir zuerst einmal auf das, was in den Medien über die neuen Vorschläge der FDP berichtet wird:

»Die Liberalen wollen die starre Altersgrenze in der Rente abschaffen. Jeder Beschäftigte, der das 60. Lebensjahr erreicht hat, sollte frei wählen können, wann er in den Ruhestand geht. Im Gegensatz zu der von der Regierung geplanten Rente mit 63 sollen aber nicht die Sozialkassen die Kosten eines frühzeitigen Ausscheidens tragen, sondern jeder Versicherte die Bezüge erhalten, die er sich mit seinen Beiträgen erworben hat. Wer früher aus dem Berufsleben ausscheidet, bekommt somit weniger Geld, wer später aufhört zu arbeiten, erhält nach diesem Konzept eine höhere Rente … Anders als bei der abschlagsfreien Rente mit 63, die es nur für diejenigen geben soll, die 45 Beitragsjahre vorweisen können, sieht das FDP-Modell keine Mindestanzahl von Jahren vor … Einzige Voraussetzung für die Rente mit 60 ist, dass das Einkommen aus gesetzlicher Rente plus betrieblicher und privater Altersvorsorge oberhalb des Grundsicherungsniveaus liegt.«, so Dorothea Siems in ihrem Artikel.

Das hört sich doch prima facie mehr als vernünftig an. Schon seit Jahren wird von ganz unterschiedlichen Seiten immer wieder eine Flexibilisierung des Renteneintrittsalters gefordert. In der Lebensrealität sind wir mit einer Vielzahl von ganz unterschiedlichen Fallkonstellationen konfrontiert, die es durchaus nahe legen, dass man die Frage der Entscheidung, zu welchem Zeitpunkt man in den Ruhestand übertritt, nicht mehr an starre Zeitgrenzen bindet. Und ja – dass die Definition von Zugangskriterien zu der geplanten „Rente mit 63“, wie beispielsweise der Erfüllung von 45 Beitragsjahren, in der Lebenswirklichkeit zu höchst problematischen Abgrenzungsfragen führen wird, liegt auf der Hand und ist systematisch nicht zu vermeiden. Aber wie immer im Leben sollten wir einen Blick in das Kleingedruckte werfen, um den Vorschlag der FDP richtig einordnen zu  können. Denn dieser wird an zwei weitere Bedingungen geknüpft:

1.) Zum einen soll die Höhe der Rente anhand der durchschnittlichen Lebenserwartung der jeweiligen Generation berechnet werden. Die FDP plädiert also für einen „jahrgangsindividuellen Faktor“ bei der konkreten Bestimmung der Rentenhöhe.  Die Zielsetzung, die mit diesem Vorschlag verbunden ist, liegt auf der Hand: Wenn die Lebenserwartung wie in den zurückliegenden Jahren weiter ansteigt, dann muss in diesem hier vorgeschlagenen System die Rentenhöhe absinken. Es kann und darf an dieser Stelle nur darauf hingewiesen werden, dass die Bestimmung der zukünftigen Lebenserwartung keine triviale Aufgabe ist. In dem Vorschlag der FDP wird so getan, als könne man die zukünftige Lebenserwartung einzelner Jahrgänge genau vorhersagen. Darüber werden Statistiker – wenn überhaupt – irritiert bis belustigt sein.

2.) Der entscheidende Punkt ist hier verborgen: »Um das Arbeiten im Alter zu fördern, will die FDP zudem die Hinzuverdienstmöglichkeiten für Rentner vollständig flexibilisieren … Die FDP will die Hinzuverdienstgrenzen komplett abschaffen. Für erwerbstätige Rentner sollen sowohl die Arbeitnehmer- als auch die Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosenversicherung wegfallen. „Versicherte können so ab dem 60. Lebensjahr ihre Arbeitszeit reduzieren und den Verdienstausfall durch Bezug einer Teilrente teilweise kompensieren oder – wenn sie möchten – länger arbeiten“, wirbt die FDP für eine neue Rentnerfreiheit.«

Also das hört sich doch jetzt wirklich gut an – eine neue „Rentnerfreiheit“. Und grundsätzlich ist die Forderung nach Teilrenten-Modellen eine richtige. Das Problem, was sich an dieser Stelle auftut, ist allerdings keineswegs trivial: Wenn die Arbeitgeber die Möglichkeit haben, „junge“ Rentner nicht nur weiter zu beschäftigen, sondern diese auch zu günstigeren Konditionen arbeiten lassen zu können, dann werden sie das auch tun, allerdings muss man sich dann darüber bewusst sein, dass die vorgeschlagene Regelung zu einer Verzerrung dahingehend führen wird, dass die Beschäftigung eines älteren Mitarbeiters, der sich schon im Rentenbezug befindet, günstiger sein wird hinsichtlich der anfallenden Arbeitskosten, als die Beschäftigung eines „Normal“-Arbeitnehmers. Und wieder würde ein Anreiz geschaffen werden, eine bestimmte Personengruppe auf dem Arbeitsmarkt zu bevorzugen. Dies muss dann auch im Zusammenhang gesehen werden mit der Tatsache, dass zahlreiche ältere Menschen aufgrund der niedrigen Renten-Höhe gezwungen sein werden, einer weiteren Erwerbstätigkeit nachgehen zu müssen. Insofern muss man an dieser Stelle „anerkennt“ anmerken, dass bei einer Realisierung des vorgeschlagenen Konzepts mehrere Fliegen mit einer Klappe geschlagen werden, unter anderem die immer wieder diskutierte Problematik einer ansteigenden Altersarmut aufgrund zu niedriger Renten, denn nunmehr kann man ja den Betroffenen den „Ausweg“ einer weiteren und sogar noch geförderten Beschäftigung nahe legen. Und die Arbeitgeber werden sich über diesen Vorschlag freuen, denn vor dem Hintergrund des demografischen Wandels werden sie ein großes Interesse daran haben, einen Teil der älteren Arbeitnehmer und sei es Teil zeitlich weiter beschäftigen zu können.

Die Diskussion über eine Öffnung des Arbeitsmarktes an dieser Stelle ist nicht neu – sie wird auch unter dem Stichwort „Flexi-Rente“ geführt. So schreibt Wolfgang Prosinger in seinem Artikel Endlich geht es dem Problem an die Wurzel:

»Ist die weithin starre Regelung des Eintrittsalters in die Rente noch zeitgemäß? Gibt es nicht ein Heer von rüstigen, körperlich und geistig gesunden Rentnern, für die es geradezu absurd zu sein scheint, mit 65 respektive 67 in die Untätigkeit abgeschoben, zum alten Eisen verdammt zu werden? Dieses Heer zählt nach Millionen, nach vielen Millionen. Jetzt endlich wird darüber geredet, Stimmen werden laut, die Arbeitsmöglichkeiten über das Stichdatum hinaus fordern, und ein Wort dafür ist auch schon gefunden: Flexi-Rente. Also ein Einstieg in den Ruhestand je nach Wünschen und Können der Betroffenen.«

Um welche Größenordnung es hier geht bzw. gehen könnte? Arbeitende Rentner sollen Fachkräftemangel lindern, so ist ein Artikel der FAZ überschrieben, der sich auf Berechnungen des DIW bezieht: Das DIW sieht ein Potential von zusätzlich bis zu 250.000 Rentnern, die arbeiten wollten – wenn die Politik dafür Anreize setzt. Derzeit sind gut 150.000 Menschen im Rentenalter sozialversicherungspflichtig beschäftigt. Diesem Beitrag kann man entnehmen, dass die Überlegungen innerhalb der CDU sogar noch weiter gehen als die der FDP (zumindest in der Form, wie sie derzeit dargestellt werden in den Medienberichten), denn die FDP plädiert angeblich und „nur“ für einen Wegfall der Arbeitgeberbeiträge zur Arbeitslosenversicherung, wenn Unternehmen Rentner weiter beschäftigen. Der Vorsitzende der CDU/CSU-Mittelstandsvereinigung Carsten Linnemann hingegen wird und dem FAZ-Artikel so zitiert: »Nach seiner Überzeugung sollten die Arbeitgeber von der Zahlung von Sozialbeiträgen für Rentner befreit werden. Außerdem sollte der Abschluss befristeter Arbeitsverträge möglich werden.« Ganz offensichtlich geht es bei diesem Vorschlag nicht nur um eine Entlastung der Arbeitgeber auf der Seite der Sozialversicherungsbeiträge, sondern auch um die Eröffnung der Möglichkeit, die älteren Mitarbeiter befristet zu beschäftigen, was natürlich auch bedeuten würde, dass man sich entsprechend problemlos wieder von ihnen trennen kann. Summa summarum wäre das dann die Schaffung eines Alters-Arbeitsmarktes mit eigenen, d.h. abweichenden Regeln vom „Normal-Arbeitsmarkt“.
Nach Angaben des DIW soll es schon seit Jahren etwa 100.000 Personen im Alter von 65 bis 74 Jahren geben, die nicht arbeiten, dies aber gern täten. Wie aber kommen die nun auf 250.000 potenzielle Rentner-Arbeitnehmer? »Nehme man eine Quote von 10 Prozent zum Ziel – und damit heutige Rentner-Erwerbsquoten in der Schweiz oder Dänemark – ergebe sich ein Zuwachs von 250.000 Beschäftigte.

Während Linnemann mit den Worten zitiert wird, dass die Beitragsausfälle in der Sozialversicherung in seinem Modell überkompensiert werden durch die von den weiter erwerbstätigen Rentnern zu zahlenden Steuern (wobei hier unterstrichen werden sollte, dass es die „Rentner“ sind, die die Steuern dann bezahlen müssen), kommt das Bundesarbeitsministerium »zu der Einschätzung, dass eine flexiblere Gestaltung des Renteneintritts die Sozialversicherung mit hohen Beitragsausfällen belasten würde. Sollten Arbeitgeber, die Rentner weiterbeschäftigen, dafür von der Beitragspflicht befreit werden, würde das die gesetzliche Rentenversicherung knapp eine Milliarde Euro im Jahr kosten. Das geht aus einer Antwort des SPD-geführten Ministeriums auf eine Anfrage der Grünen im Bundestag hervor.«

Es ist schon mehr als offensichtlich, worum es hier eigentlich geht: Würden die Vorschläge umgesetzt werden, dann gibt es einen ganz klaren Gewinner und das wären die Arbeitgeber, die auf der Seite der Sozialbeiträge im Fall von weiterbeschäftigten „Rentnern“ massiv entlastet werden würden.  Und die angekündigte „Rentnerfreiheit“ würde sich im wesentlichen darauf beschränken, dass die Rentner mit geringen Renten die „Freiheit“ haben, sich auf dem für sie etwas geöffneten Arbeitsmarkt um ein Zusatzeinkommen zu bewerben, um den eigenen Lebensunterhalt sicherstellen zu können. Gleichzeitig wäre es ganz elegant möglich, die Verantwortung für Armutsprobleme im Alter auf die Betroffenen zu verlagern, denn sie haben ja die Möglichkeit, sich selbst zu helfen, indem sie sich auf dem Arbeitsmarkt engagieren.

Diese einseitige Instrumentalisierung einer anderen, flexibleren Ausgestaltung des Renteneintritts ist abzulehnen aufgrund der dadurch – ob bewusst oder unbewusst – ausgelösten Verzerrungen auf dem Arbeitsmarkt.

Die Kritik an den derzeit vorliegenden Modellen bzw. Vorschläge für eine „flexible-Rente“ ist aber keineswegs so zu verstehen, dass die bestehende Systematik beibehalten werden sollte. Eine der großen Aufgaben einer sachorientierten Rentenpolitik in den vor uns liegenden Jahren wird darin bestehen, eine an den Menschen orientierte Flexibilisierung des Renteneintritts in das bestehende System einzubauen bzw. dieses nach diesem Kriterium zu erweitern.

Vom Ritual der Anhörungen, viel Papier und einem „Rentenpaket“, das mit Zwischenstopp im Bundestag unterwegs ist zum Empfänger. Und wie immer steckt der Teufel im Detail

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Es ist eingetütet und bereits on the road – das „Rentenpaket“ der großkoalitionären Bundesregierung. Gut, derzeit liegt es noch im Bundestag und vielleicht wird das eine oder andere auch noch im parlamentarischen Gang der Dinge auf die Verpackung gekritzelt, aber es müsste schon mit dem Teufel zugehen, wenn nicht zum Sommer die gesetzgeberische Umsetzung der beiden zentralen Bausteine dieses Vorhabens – also die vorübergehende „Rente mit 63“ und die dauerhafte Anhebung eines Teils der „Mütterrente“, beides verbunden mit einer dauerhaften Absenkung des Rentenniveaus über das bisherige Maß hinaus und einem tiefen Griff in die derzeit gut gefüllten Kassen der Rentenversicherung -, das Licht der Welt erblicken werden. Zu den rituellen Bestandteilen der Behandlung eines Gesetzesvorhabens gehört die Anhörung von „Sachverständigen“, in aller Regel von Interessengruppen und einigen wenigen „Einzelsachverständigen“, die von der einen oder der anderen Partei in den Ring gerufen werden. Die Effizienz und Effektivität dieser Form der angestrebten Kompetenzerweiterung des Parlaments wäre ein eigenes Habilitationsthema, hilfsweise mag man sich begnügen mit der Annahme, dass da nicht so wirklich viel passiert. Aber man möchte ja keinem weh tun, also werfen wir einen kurzen Blick auf die Anhörung zu dem „Rentenpaket“ von Nahles & Co., die am 5. Mai stattgefunden hat.

Ausgangspunkt ist der „Entwurf eines Gesetzes über Leistungsverbesserungen in der gesetzlichen Rentenversicherung (RV-Leistungsverbesserungsgesetz)“ der Bundesregierung. Hierzu (und zu zwei Anträgen und einem Gesetzentwurf der Fraktion Die Linke) fand nun am 05.05.2014 eine zweistündige Anhörung des Ausschusses für Arbeit und Soziales im Deutschen Bundestag statt. Man kann sich diese Anhörung als Video anschauen oder aber gleich zu der Zusammenstellung der schriftlichen Stellungnahmen der geladenen Institutionen und Sachverständigen greifen, die als Ausschussdrucksache 18(11)82 veröffentlicht worden ist. Wieder einmal haben sich da viele viel Mühe gemacht, ihre Gedanken zu Papier zu bringen. Dem gegenüber steht dann ein Kommentierung wie die von Henrike Roßbach unter der Überschrift Andrea Nahles auf Autopilot: »Es wird viel Kritik zu hören sein, wenn die Verbände und Fachleute heute vor dem Sozialausschuss des Bundestags ihre Meinung zum Rentenpaket von SPD-Sozialministerin Andrea Nahles kundtun …
All das wird die Ministerin aber nicht aufhalten.«

Das ist aber keineswegs ein Sondermerkmal der Frau Nahles, sondern entspringt eben der Ritualisierung und damit verbunden auch der Entleerung von Anhörungen als Instrument der Politikberatung. In eine ähnliche Richtung auch die Einschätzung von Max Haerder in einem Artikel der WirtschaftsWoche, der davon ausgeht, dass Expertenanhörungen im Bundestag häufig wie Stellvertreterkämpfe funktionieren: »Die Anhörung im Berliner Sitzungssaal am Montagnachmittag war ein Paradebeispiel für diese politische Kunst der indirekten Kriegsführung – bis hinzu Nickeligkeiten zwischen den Fachleuten selbst, die sich gegenseitig die fachliche Neutralität absprechen wollten. Am Ende zweier detailreicher Stunden konnten alle Beteiligten ermattet, aber zufrieden vor die Mikrofone treten und per Pressemitteilungen verbreiten, wovon sie schon vorher überzeugt waren.«

Kritik hat es gegeben und man kann sie nachlesen, vor allem in den Stellungnahmen der Anzuhörenden. Was die aber genau gesagt und geschrieben haben, darüber geht dann die Berichterstattung durchaus ihre eigenen Wege. So kann man in der Online-Ausgabe der WELT lesen: Experten geben der Rente mit 63 miserable Noten. Der Bericht des Deutschen Bundestages über die Anhörung selbst kommt schon anders daher, wenn man nur die Überschrift betrachtet: Frühverrentung nein, Leistungseinbußen ja. Daraus nur ein bemerkenswerter Satz vor dem Hintergrund der Debatten in den vergangenen Wochen: »Das Risiko einer Frühverrentungswelle durch die geplante abschlagsfreie Rente mit 63 Jahren bewertet eine Mehrheit von Sachverständigen als gering.« Oder: »„Ob es zu einer Frühverrentungswelle kommen wird, wissen wir nicht. Die Berechnungen sind unterschiedlich«, mit diesen Worten aus der Anhörung wird Eckart Bomsdorf, Professor für Wirtschafts- und Sozialstatistik an der Universität Köln, zitiert. Also reichlich Nebel in der Arena der Stellvertreterkämpfe.

Interessanter sind dann solche Ausführungen, die man beispielsweise in dem Artikel Lauter Teufel im Detail von Barbara Dribbusch finden kann und die sich auf die Stellungnahme der Deutschen Rentenversicherung bezieht:

»Die Deutsche Rentenversicherung (DRV) verglich in ihrer Stellungnahme zwei Fälle: Im ersten Fall A arbeitet ein Versicherter seit dem 18. Lebensjahr bei durchschnittlichem Verdienst. Nach 45 Jahren hat er 45 Entgeltpunkte zusammen und kann laut Rentenreform mit 63 Jahren ohne Abschläge in Rente gehen. Seine Rente beträgt im Westen 1.287 Euro. Im zweiten Fall B arbeitet ein Versicherter nur 43 Jahre bis zum 63. Lebensjahr. Er verdient aber 10 Prozent mehr als A und zahlt entsprechend mehr ein. Im Alter von 63 Jahren hat er 47,3 Entgeltpunkte erworben. Bei einem Rentenbeginn mit 63 Jahren muss er jedoch Abschläge in Höhe von 8,7 Prozent in Kauf nehmen. Seine Monatsrente beläuft sich daher trotz höherer Beitragszahlung nur auf rund 1.236 Euro im Monat.«

Dieses Beispiel muss gesehen werden vor dem Hintergrund, dass die Rente mit 63 seitens der Bundesregierung in ihrem Gesetzentwurf damit gerechtfertigt wird, dass besonders die langjährig Versicherten einen Beitrag zur Stabilisierung der gesetzlichen Rentenversicherung erbracht hätten. „Zumindest gemessen an der Höhe der eingezahlten Beiträge haben aber Versicherte, die die Anspruchsvoraussetzungen für die abschlagsfreie Rente ab 63 nicht erfüllen, unter Umständen einen noch größeren Beitrag geleistet“, heißt es in dem Papier der Deutschen Rentenversicherung, auf das Dribbusch sich bezieht.

Auch Stefan Sauer greift in seinem Beitrag Rentenpläne im Feuer die Problematik auf: Er verweist auf die Stellungnahme der Deutschen Rentenversicherung, nach der die Rentenpläne das grundlegende Äquivalenzprinzip der gesetzlichen Rentenversicherung verletzen und somit von höchsten Gerichten gestoppt werden können. Aus dem bereits zitierten Beispiel mit den beiden Fallkonstellationen resultiert für die Rentenversicherung:

»Das Äquivalenzprinzip wäre durchbrochen. Wenn die Höhe der Einzahlungen nicht mehr die Höhe der Auszahlungen bedingt, kann dies unabsehbare Konsequenzen für die Rentenversicherung haben. Forderungen nach Sonderregelungen und Abweichungen zugunsten anderer Zielgruppen ließen sich nicht mehr grundsätzlich abweisen. Die Legitimationsbasis der gesetzlichen Rentenversicherung würde brüchiger denn je. Früher oder später würde das Versicherungsprinzip durch ein Fürsorgesystem abgelöst, das stark von politischen Opportunitäten geprägt wäre – wie dies bereits bei den aktuellen Rentenplänen erkennbar ist.«

Hier wird eine aus Sicht der Sozialversicherung bedenkliche Entwicklungslinie angesprochen, die in aller Deutlichkeit bereits von dem Rentenexperten Winfried Schmähl in seinem in der Zeitschrift „Wirtschaftsdienst“ im Jahr 2012 veröffentlichten Aufsatz Von der Rente als Zuschuss zum Lebensunterhalt zur „Zuschuss-Rente“ herausgestellt wurde. Nach einer Tour d’Horizon durch 120 Jahre Geschichte der Rentenversicherung kommt er für den aktuellen Rand der Entwicklung im Umkreis der geplanten Einführung einer „Zuschuss-Rente“ zu dem Befund, »dass als Folge der seit Jahren praktizierten Politik in der GRV immer stärker das Ziel der „Armutsvermeidung“ in den Vordergrund tritt, während durch die Niveaureduktion in der GRV das Ziel der Einkommensverstetigung im Lebensablauf immer weiter in den Hintergrund rückt.« Es wäre schon eine bemerkenswerte Folge der „Rentenreformen“, wenn sein Ausblick in die mögliche Zukunft so stattfinden sollte, wie er es andeutet: »Bei ihrer Gründung 1889 dominierte in der Gesetzlichen Rentenversicherung das Ziel, Armut bei Invalidität und im Alter zu lindern. Dies wurde erst 1957 mit der großen Rentenreform anders. Seitdem dienen Renten nicht mehr nur als Zuschuss zur Finanzierung des Lebensunterhalts, sondern als Lohnersatz. Seit der Jahrtausendwende haben verschiedene Reformen den Weg zurück zur Rente als Zuschuss vorgezeichnet.«

Abschließend sei hier aus der Stellungnahme des Einzelsachverständigen Felix Welti, seines Zeichens Sozialrechtler an der Universität Kassel, zitiert (S.71 der Ausschussdrucksache 18(11)82), legt er doch den Finger in einige offene Wunden – und seine grundsätzlich kritische Bewertung ist anschlussfähig an die Aussagen von Schmähl:

»Die Reformen der gesetzlichen Rentenversicherung seit 1997 haben dazu beigetragen, die politische Legitimation und rechtliche Legitimität der gesetzlichen Rentenversicherung zu gefährden. Die Senkung des Rentenniveaus bei allen Risiken hat dazu geführt, dass immer häufiger das Niveau der Grundsicherung nicht überschritten wird. Beim Risiko Erwerbsminderung ist das schon fast die Regel. Der Verzicht auf Mindestsicherungselemente innerhalb der Rentenversicherung und die Anhebung des Renteneintrittsalters sind zusätzlich als ein Verzicht auf sozialen Ausgleich wahrgenommen worden, letztere, weil sich bestimmte Personengruppen zur Hinnahme von Abschlägen genötigt sahen. Mindestens die subjektiv wahrgenommene Verlässlichkeit des Rentensystems ist durch die hohe Frequenz von Änderungen und deren politische Begründung herabgesetzt worden. Zunächst wurden die Chancen kapitalgedeckter Altersvorsorge überzeichnet. Als deren Risiken durch die Finanzkrise wieder stärker bewusst wurden, stärkte das zwar die politische Legitimität der Rentenversicherung. Die mit den überzogenen Renditeerwartungen für die Riester-Rente begründeten Niveauabsenkungen aller Rentenarten blieben jedoch erhalten. Zudem blieb es bei dem Problem, dass der Rentenwert für alle sank, die private Altersvorsorge jedoch gerade von geringer verdienenden Versicherten wenig genutzt wird.«

Hebammen nicht mehr allein gelassen? Der Berg kreißte und gebar eine Maus oder ein Geschäft zu Lasten Dritter? Die Hebammen und ihre fortschreitende Versicherungslosigkeit, die vorläufig unter dem Dach der Krankenkassen geparkt werden soll. Bis zur nächsten Runde

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Seit Monaten liegen die Nerven blank – bei einem Teil der Hebammen und zunehmend auch in der Politik, denn hier geht es nicht um exkludierte Langzeitarbeitslose im Hartz IV-Bezug, sondern um eine Berufsgruppe, die auf sehr viel Sympathie rechnen kann, deren Klagen über eine existenzbedrohende Infragestellung des Berufsstandes auf einen breiten emotionalisierten Resonanzboden stößt. Ein für die Politik gefährliches Gemisch, das entschärft werden muss. Koste es, was es wolle, dann aber am besten auf Kosten Dritter. Beispielsweise der Krankenkassen. Zugleich wird uns eine richtig harte Nuss vor die Füße geworfen, die zu knacken aufgrund der dem Sachverhalt innewohnenden Dilemmata als eine schier unlösbare Aufgabe daherkommt. Sollten wir uns dann nicht wenigstens freuen, dass der Bundesgesundheitsminister nun endlich Vorschläge zur Sicherstellung der Hebammenversorgung vorgelegt hat, die der Unsicherheit eines ganzen Berufsstandes und durch die Berichterstattung bedingt sicher auch vieler angehender Eltern ein Ende setzen wird? Wenn es denn nur so einfach wäre. Also schauen wir genauer hin.

Ausgangspunkt waren und sind die explodierenden Haftpflichtkosten für (einen Teil der) Hebammen, die freiberuflich Geburtshilfe anbieten. Die Prämien dafür haben sich allein zwischen 2002 und 2012 verzehnfacht – von 453 auf 4.242 Euro im Jahr. Zum Juli dieses Jahres sollen sie auf 5.091 Euro angehoben werden und für 2015 ist ein weiterer Anstieg um 20% angekündigt.

Hier nur einige wenige Erläuterungen, weil das in der öffentlichen Debatte immer wieder durcheinander gerät: Es geht erst einmal nicht um alle Hebammen, auch nicht um alle freiberuflich tätigen, sondern um die, die auch geburtshilfliche Tätigkeiten außerhalb der Klinik anbieten. Wenn wir von etwa 21.000 Hebammen insgesamt ausgehen, dann arbeiten zwischen 3.000 und 3.500 von ihnen freiberuflich – entweder als Beleghebammen in einer Klinik oder sie betreuen Hausgeburten bzw. außerklinische Geburten in „Geburtshäusern“, also Einrichtungen, die von Hebammen geleitet werden. Zur Größenordnung: Nach den Angaben des Qualitätsbericht für außerklinische Geburtshilfe (QUAG) entbinden knapp zwei Prozent der Schwangeren außerhalb der Klinik, 2011 waren das von mehr als 660.000 Geburten weniger als 11.000 Kinder, die außerhalb einer Klinik das Licht der Welt erblickt haben. Die Kenntnis dieser – allerdings erstaunlich ungenauen – Datenlage ist wichtig, um die spezifische Haftpflichtversicherungsproblematik der geburtshilflich tätigen Hebammen verstehen zu können, die Ausgangspunkt war und ist für die aktuelle Aufregung, denn die Versicherer stehen hier vor zwei zentralen Problemen: Zum einen haben sie es mit einer sehr kleinen Grundgesamtheit an zu versichernden Personen (was die Folgen von Schadensfällen im Zusammenhang mit Geburten außerhalb der Klinik angeht) zu tun, zum anderen sind – darüber wurde zwischenzeitlich an vielen Stellen berichtet – mit einem deutlichen Anstieg der rechtsprechungsbedingten Folgekosten eines einzelnen Schadensfalls konfrontiert, die sich massiv erhöht haben. Auch das ist wichtig: Die Zahl der Schadensfälle hat sich keineswegs erhöht, sie schwankt um die 100 Fälle pro Jahr. Weiterführende Informationen dazu und auch zu den Anbieterproblemen auf der Versicherungslosigkeit gibt es in meinem Blog-Beitrag Hebammen allein gelassen. Zwischen Versicherungslosigkeit ante portas und dem Lösungsansatz einer Sozialisierung nicht-mehr-normal-versicherbarer Risiken aus dem Februar 2014.

Nun aber scheint es Hoffnung zu geben, dass die Hebammen nicht mehr alleine gelassen werden.
»Es war eine schwere Geburt, doch in trockenen Tüchern ist die Sache noch lange nicht. Nach monatelangem Abwägen und unter starkem öffentlichen Druck hat Gesundheitsminister Hermann Gröhe (CDU) nun Vorschläge gemacht, wie den freiberuflichen Hebammen mit ihrem Problem ständig steigender Haftpflichtprämien geholfen werden kann«, so Rainer Woratschka in seinem Artikel Kassen sollen mehr für Hebammen zahlen. Die angesprochenen Lösungsvorschläge des Gesundheitsministers ruhen vor allem auf zwei Säulen: 1. soll ein Sicherstellungszuschlag bei der Hebammen-Vergütung für die Hebammen, die nur wenige Geburten betreuen, eingeführt werden und 2. wird eine generelle Stabilisierung der Versicherungsprämien in Aussicht gestellt. Diese beiden Vorschläge sind Ausfluss der Arbeit einer interministeriellen Arbeitsgruppe „Versorgung mit Hebammenhilfe“, die monatelang über das Thema gebrütet und nun ihren Abschlussbericht veröffentlicht hat.

Zu 1.) Die Krankenkassen sollen die Versicherungskosten künftig nicht nur über höhere Honorare ausgleichen, wozu sie sich bereits Ende vergangenen Jahres verpflichtet haben, sondern sie sollen Hebammen mit wenigen Geburten zusätzlich einen „Sicherstellungszuschlag“ bezahlen. Hier verbirgt sich ein Grunddilemma, mit dem man unausweichlich konfrontiert wird, wenn man eine fallbezogene Vergütung hat, denn von einer höheren Vergütung müssen logischerweise die mehr profitieren, die viele Fälle haben, während die mit wenigen Fällen trotz der Vergütungserhöhung immer noch unter der eigentlich anvisierten Kompensation der gestiegenen Haftpflichtversicherungskosten liegen werden. Angesprochen wird dieses „Problem“ von Andreas Mihm in seinem Artikel Rechnen Hebammen sich ärmer als sie sind? Er führt darin aus: »Bei den Hebammen schlägt sich der Ausgleich mit einem Zuschlag je abgerechneter Geburt nieder. Die Konsequenz liegt auf der Hand: Wer wenig Geburten abrechnet, kommt womöglich nicht auf seine Versicherungskosten. Wer dagegen überdurchschnittlich viele macht, streicht einen Extragewinn ein, weil die Summe der je Fall gezahlten Zuschläge die höheren Kosten der Haftpflichtversicherung überschreiten. „Gerade bei den Beleghebammen dürfte ein erheblicher Teil davon profitieren“, sagt ein Kenner, der anonym bleiben will.« Wenn das so ist, dann führt die nun angekündigte Maßnahme des Bundesgesundheitsministers zu einer Art „halbierten Lösung“, denn je nach konkreter Ausgestaltung des Sicherstellungszuschlags kann es vielleicht gelingen, für eine gewisse Zeit die Hebammen mit nur wenigen außerklinischen Geburten vergütungsmäßig zu stabilisieren, aber an der Realisierung von „Extragewinnen“ bei den Hebammen mit vielen Geburten durch die Zuschläge seitens der Kassen nichts ändert – möglicherweise, weil die vorliegenden Daten eine solche Einschätzung für mich derzeit nicht zulassen und auch Mihm in seinem Artikel keine Beweisführung mit konkreten Zahlen präsentiert, was die von ihm in den Raum gestellten „Extragewinne“ angeht. An dem Grunddilemma eines Auseinanderfallens zwischen vielen und wenigen Fällen und der Problematik der immer schwieriger werdenden Absicherung der Hebammen mit wenigen außerklinischen Geburten ändert sich aber logischerweise in einem fallbezogenen Vergütungssystem nichts, weil die Versicherungsprämien nicht differenziert werden nach der Zahl der Fälle, sondern der Schadenswahrscheinlichkeit, der mit dem Schaden verbundenen Kosten und – das wird gerne vergessen – einem „Gewinnaufschlag“ seitens der Versicherungen.

Zu 2.) Dann bleibt die Hoffnung auf die von Minister Gröhe in Aussicht gestellte dauerhafte „Stabilisierung der Versicherungsprämien“. Hierzu erfahren wir vom Bundesgesundheitsministerium: »Um den weiteren Anstieg der Haftplichtprämien wirklungsvoll zu begrenzen, soll gemeinsam mit den beteiligten Ressorts und den Kranken- und Pflegeversicherungen ein Verzicht auf Regress im Kranken- und Pflegebereich geprüft werden« (Quelle: Bundesgesundheitsminister legt Vorschläge zur Sicherstellung der Hebammenversorgung vor). Um das zu verstehen, muss man wissen, dass die Krankenkassen die Folgekosten eines Schadensfalls, die in ihrem Beritt beispielsweise in Form von Behandlungskosten angefallen sind, bei der Haftpflichtversicherung auf dem Regressweg wieder eingefordert haben – nach Schätzungen geht es hier um 20 bis 30 Prozent der Schadenssumme. Das soll jetzt also begrenzt werden, in dem vereinfacht gesagt die Kassen auf ihren Kosten sitzen bleiben müssen, ökonomisch gesprochen also eine „Sozialisierung“ der eigentlichen Versicherungskosten auf die Gemeinschaft der Beitragszahler erfolgt. Dass die Sozialversicherung davon nicht angetan sind – während der Gesamtverband der deutschen Versicherungswirtschaft (GDV) hingegen sehr positiv auf den Vorschlag reagiert – ist durchaus verständlich: „Es kann nicht sein, dass die Beitragszahler der Sozialversicherungen das Geschäft der privaten Versicherungswirtschaft machen sollen und statt der Haftpflichtversicherung die Folgekosten von Hebammenfehlern übernehmen“, so der Spitzenverband der gesetzlichen Krankenversicherung in der Pressemitteilung Haftung für Hebammen nicht begrenzen. Die hier angesprochene Problematik taucht auch in dem bereits erwähnten Abschlussbericht der interministeriellen Arbeitsgruppe auf, aus dem Rainer Woratschka in seinem Artikel berichtet:

»Zum einen sei es „bedenklich“, die Regressmöglichkeiten „nur im Hinblick auf eine bestimmte Berufsgruppe“ beschränken zu wollen, heißt es. Zum andern sei die Abwälzung auf die Beitragszahler „auch nicht sachgerecht“, da die Kosten ja „nicht von der Sozialversicherung verursacht“ würden. Bei der Entlastung der Hebammen handle es sich „vielmehr um eine gesamtgesellschaftliche Aufgabe“, so das Sozialministerium. Im Klartext: Wenn schon, dann sollte sie aus Steuern finanziert werden.«

Gröhes Weg wäre eben nicht eine „Rettung durch die Allgemeinheit„, wie ein Artikel von Timot Szent-Ivanyi überschrieben ist, sondern eine (vorübergehende) Rettung durch die beschränkte Allgemeinheit der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten mit ihren Beitragsmitteln zur Gesetzlichen Krankenversicherung. Wir sind – wieder einmal – konfrontiert mit der Problematik des Griffs der Politik zu versicherungsfremden Leistungen, weil das einfacher erscheint als der korrektere Weg einer Steuerfinanzierung. Hinzu kommt ein weiterer grundsätzlicher Einwand, der von Timot Szent-Ivanyi in seinem Kommentar „So geht’s nicht, Herr Gröhe“ angesprochen wird. Seiner Meinung nach gehört es zu den Grundprinzipien unseres Rechtsstaates, dass jeder Bürger für den von ihm angerichteten Schaden geradestehen muss. Das gilt im privaten wie im beruflichen Bereich. Dieses Prinzip soll nun für eine Berufsgruppe ausgehebelt werden: »Das ist ein gefährlicher und voraussichtlich auch verfassungswidriger Weg. Warum eine Freistellung von der Haftung nur für Hebammen? Warum nicht auch für Chirurgen oder Lokführer? Auch bei ihnen können Fehler verheerende Folgen haben.« Auch Nina von Hardenberg schließt sich dieser Bewertung in ihrem Kommentar „Gröhes falsche Logik“ in der Print-Ausgabe der Süddeutschen Zeitung vom 02.05.2014 an: »Schon heute zahlen die Krankenkassen die Therapie jedes kranken Kindes. Bei einem Behandlungsfehler holen sie sich das Geld aber von der Haftpflichtversicherung des Mediziners (oder der Hebamme) zurück. Wer dieses Prinzip aufhebt, bricht mit dem Grundsatz, dass der Verursacher eines Schadens für die Kosten aufkommen muss. Warum aber sollen gerade die Mitglieder der Krankenkasse für die Folgen eines Behandlungsfehlers haften? Und warum hilft der Minister nur den Hebammen, nicht aber Frauenärzten oder Chirurgen, die auch Fehler machen?«

Man kann es drehen und wenden wie man will – es ist eine überaus „klebrige“ Materie, mit der wir hier konfrontiert sind. Denn die Probleme sind damit noch gar nicht ausreichend beschrieben. Gesetzt den Fall, Minister Gröhe setzt sich mit seinem Ansatz durch. Dann wird es wenn überhaupt nur vorübergehend eine Druckentlastung geben, denn wer soll die Versicherungen – so sie denn weiter anbieten – daran hindern, weiter die Prämienanstiegsspirale zu bedienen? Man darf an dieser Stelle daran erinnern, dass bei privaten Versicherungen naturgemäß immer auch ein Gewinnaufschlag in die Prämie inkorporiert wird. Und weiter gedacht: Warum sollen die Haftpflichtversicherer dieses Spiel nicht auch in den benachbarten Feldern betreiben – bei den Gynäkologen beispielsweise? Und die haben sich zwischenzeitlich auch schon mit entsprechend kompensatorischen Wünschen an die Politik zu Wort gemeldet (vgl. hierzu beispielsweise die Artikel Nach Hebammen fordern nun Frauenärzte Unterstützung oder Eine Lösung mit Vorbildcharakter?)

Was also könnte man tun, was sollte man tun? Kann es überhaupt ein Entkommen geben aus diesen Dilemmata?

Ohne Anspruch auf eine abschließende Lösung sehe ich zwei grundsätzliche Strategieansätze, die eine mittel- und langfristig tragfähige Lösung ermöglichen könnten und die man diskutieren sollte:

  1. Wenn man aus der gegebenen Versicherungslogik heraus denkt, dann besteht ja ein fundamentales Problem bei der speziellen Gruppe der Hebammen darin, dass es sich um eine sehr kleine Gruppe handelt, also die Schadensfälle nicht auf ein großes Kollektiv verteilt werden können. Insofern wäre es durchaus denkbar – auch vor dem Hintergrund der jetzt bereits anschwellenden Gleichstellungsforderungen anderer einzelner Berufsgruppen -, dass man ein großes Versicherungskollektiv im Gesundheitswesen schafft, in dem die notwendige Versicherung über viele Mitglieder verteilt werden. Also eine Versicherung für alle Beschäftigten im Gesundheitswesen, fast fünf Millionen Menschen, so dass eine umfassende, zugleich auf die Gesundheitsberufe beschränkte große Kollektivhaftung installiert werden würde. Dann wäre eine andere Prämienkalkulation möglich. Sollte man diesen Weg einschlagen, dann müsste man sich aber auch mit dem Problem auseinandersetzen, dass private, auf Gewinn gerichtete Versicherungen hinsichtlich ihres Prämienkalkulationsverhaltens einer Regulierung unterworfen werden sollte.
  2. Man könnte den Weg gehen einer „(Teil-)Verstaatlichung“ der Versicherungsproblematik, also die Auflage eines steuerfinanzierten Fonds (in einer Minimalvariante könnte aus diesem Fonds dann eine Fehlfinanzierung für den Betrag geleistet werden, der eine einzuführende Haftungsobergrenze für die weiter fortbestehende privatwirtschaftliche Haftpflichtversicherung nach oben hin ergänzt). In einer weiteren Fassung dieses Modells mit der steuerfinanzierte Fonds ergänzt um einer Abwicklung der eigentlichen Versicherung in staatlicher Hand, vor allem zur Begrenzung der Verwaltungskosten, die ansonsten anfallen, einschließlich des Gewinnaufschlags privater Anbieter. 

Beide Varianten haben Vor- und Nachteile. Offensichtlich sind die Ressorts derzeit nicht in der Lage, weitergehende Ansätze zu verfolgen, sie verheddern sich in den gegebenen Strukturen und möglicherweise wird auch seitens der Versicherungslobby erheblicher Druck ausgeübt bis hin zu den unvermeidlichen Klagedrohungen, um Bewegungen in Richtung auf eine echte Kollektivierung des Versicherungsproblems zu verhindern. Aber ohne Bewegung in Richtung auf eine „große Kollektivierung“ wird das Problem bestehen bleiben, dass die privaten Versicherungen ihre betriebswirtschaftlich durchaus nachvollziehbaren Konsequenzen aus einer Teilsozialisierung der bei ihnen ansonsten anfallenden Kosten ziehen werden: Sie werden an der Prämiensschraube drehen. Insofern müsste der Bundesgesundheitsminister, wenn er denn seine Vorschläge Realität werden lässt, zumindest parallel eine Prämienregulierung vornehmen, um diesen Effekt wenn nicht zu verhindern, so doch zu begrenzen. Und wenn die Versicherungen wie bislang passiert dann aus diesem begrenzten Markt aussteigen, dann stellt sich sowieso die Aufgabe, um die man derzeit einen Bogen zu machen versucht: eine staatliche Versicherungslösung.