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Keine Regel ohne Ausnahme. Die „drastische Einschränkung“ der sachgrundlosen und der Ketten-Befristungen, die weiterarbeitenden Eigentlich-Rentner und der EuGH

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Das Thema befristete Arbeitsverträge hatte in den vergangenen Wochen im Kontext der neuen und komplikationsbehafteten GroKo-Geburt eine durchaus prominente Rolle gespielt, war doch die Einschränkung (anfangs sogar die völlige Streichung) der sachgrundlosen Befristung ein sozialdemokratisches „Herzensanliegen“. Und scheinbar hat man hier bei den Koalitionsverhandlungen, dessen Ergebnis am Sonntag sicher bestätigt werden wird bei der Bekanntgabe des Ergebnisses der SPD-Mitgliederbefragung, Erfolge erzielen können – wenn man denn den Verlautbarungen aus der SPD-Führung Glauben schenkt: In der offiziellen Botschaft der Parteiführung heißt es hinsichtlich der „sozialdemokratischen Handschrift“, die man im Entwurf eines Koalitionsvertrages hinterlassen habe: »Das unbefristete Arbeitsverhältnis wird wieder zur Regel: Wir schränken sachgrundlose Befristungen drastisch ein und schaffen endlose Kettenbefristungen ab.« Nun ist das mit der „drastischen Einschränkung“ so eine Sache. Was man erreicht hat in den Verhandlungen mit der Union kommt als ein typischer Kompromiss daher. Dazu ausführlicher bereits die Analyse in diesem Beitrag vom 20. Februar 2018: Die beabsichtigte Einschränkung der sachgrundlosen Befristung und das ewige Dilemma mit den Schwellenwerten. Dort wurde bereits darauf hingewiesen, dass man das mit der „drastischen Einschränkung“ differenzierter und weitaus weniger euphorisch sehen muss.

Und dass es auch in Zukunft für bestimmte Personengruppen weitergehen wird mit nicht begrenzten sachgrundlosen Befristungen und das auch noch vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) abgesegnet, verdeutlicht diese Meldung: Arbeitsrecht: Befristung im Rentenalter zulässig, so die FAZ. Das, was der EuGH da wohlwollend beurteilt hat, muss auch im Zusammenhang gesehen werden mit einem anderen blutdruckerhöhenden Thema aus der sozialpolitischen Debatte in Deutschland – der immer wieder geforderten weiteren Anhebung des gesetzlichen Renteneintrittsalters und der angeblich fehlenden „Anreize“, ältere Arbeitnehmer auch nach dem Erreichen des Renteneintrittsalters zu beschäftigen.

Den letzten Punkt betreffend darf hier an diesen Beitrag vom 3. Januar 2015 erinnert werden: Was für ein Jahresanfangsdurcheinander: Die Rente mit 70 (plus?), ein Nicht-Problem und die Realität des (Nicht-)Möglichen, so war der überschrieben. Damals ging es um so eine Debatte: »Angesichts des Fachkräftebedarfs in Deutschland plädiert der Vorstandschef der Bundesagentur für Arbeit (BA), Frank-Jürgen Weise, für zusätzliche Anreize, um Ältere bis zum Alter von 70 Jahren im Berufsleben zu halten …  „Man sollte nun auch Anreize dafür setzen, dass Arbeitnehmer, die fit sind, freiwillig bis 70 arbeiten können“, forderte Weise. Für den Arbeitsmarkt wäre das gut, betonte der BA-Vorstand.« So etwas wird bis heute von interessierter Seite immer wieder gerne vorgetragen, vor allem von den Arbeitgeber-Funktionären, was aber nicht bedeutet, dass durch ständige Wiederholungen die Sache richtiger wird. Schon damals habe ich die Frage gestellt: Wo ist eigentlich das Problem? Ist das nicht heute schon möglich?

»Ja, so muss die einfache Antwort in einem ersten Schritt lauten. Beschäftigte können – im Prinzip – den Renteneintritt auf einen späteren Zeitpunkt verschieben und erhalten dafür eine höhere Rente. Das heißt aber eben auch, dass es sich bereits heute lohnen kann, länger zu arbeiten, wenn man denn will und kann und – das wird allerdings in den meisten Artikeln gerne unterschlagen, wenn der Arbeitgeber auch mitmacht, denn es gibt nicht wenige Unternehmen, die aus welchen Gründen auch immer gar kein Interesse haben an der Weiterbeschäftigung älterer Arbeitnehmer und dann gerne auf das gesetzliche Renteneintrittsalter als Austrittsgrund verweisen, um den Mitarbeiter loswerden zu können.«

Beispiel: Wer den Renteneintritt um ein Jahr aufschiebt, erhält lebenslang eine um 12 mal 0,5 Prozent – also sechs Prozent – erhöhte Monatsrente. Man muss sich in aller Deutlichkeit klar machen, dass es bereits heute im bestehenden System aufgrund der Entgeltpunkt- und Zuschlagssystematik der Rentenformel durchaus „lohnend“ ist, weiterzuarbeiten und man keineswegs „bestraft“ wird, wenn man sich dafür entscheidet. Und damit nicht genug: Zugleich sind die arbeitenden Rentner von Beitragszahlungen an die Arbeitslosen- und Rentenversicherung befreit. Die Arbeitgeber müssen allerdings weiterhin ihren Rentenbeitragsanteil abführen. 
Aber was hat das mit dem Thema Befristungen zu tun? Auch hierzu konnte man bereits 2015 erfahren: Und ganz wichtig ist auch der Hinweis, dass die immer wieder geforderten vereinfachten Rahmenbedingungen zugunsten der Unternehmen für eine Weiterbeschäftigung älterer Arbeitnehmer von der Großen Koalition im Windschatten der Rente mit 63 und der Mütterrente bereits hergestellt worden sind: In der Vergangenheit waren unbefristete Arbeitsverhältnisse bei einer Weiterbeschäftigung nach Erreichen des Renteneintrittsalters automatisch als unbefristet fortgeführt worden, was den Arbeitgebern ein Dorn im Auge war, denn solche Arbeitsverhältnisse sind seitens vieler Unternehmens kaum kündbar, ihre Beendigung ist oft mit Abfindungszahlungen verbunden. Das empfanden die Arbeitgeber als ein besonderes Risiko und ihre Forderung war es denn auch, so gestellt zu werden, dass sie die möglichen Vorteile einer Weiterbeschäftigung älterer Arbeitnehmer in Anspruch nehmen können und gleichzeitig aber diese schnell loswerden können, wenn „ihre Zeit gekommen“ ist. Und da ist ihnen die Bundesregierung ganz erheblich entgegengekommen: Die von den Arbeitgebern geforderten vereinfachten Rahmenbedingungen hat die Regierungskoalition bereits im Juli 2014 gleichzeitig mit der Mütterrente und der Rente mit 63 in Kraft gesetzt: Seither können Arbeitnehmer und Arbeitgeber eine befristete Weiterbeschäftigung nach Erreichen des Renteneintrittsalters vereinbaren und solche Befristungen auch mehrfach verlängern.
Auf den Punkt gebracht: Bereits heute besteht bei den Eigentlich-Rentnern die Möglichkeit, sachgrundlose Ketten-Befristungen zu nutzen. Und das wird sich auch durch die GroKo neu nicht ändern. 
Und was hat das EuGH nun mit diesem Thema zu tun? Der EuGH hat am 28.02.2018 diese Pressemitteilung zu einem neuen Urteil veröffentlicht und die Überschrift sagt schon alles: Die Befristung der Verlängerung eines Arbeitsverhältnisses über die Regelaltersgrenze hinaus ist zulässig.  Konkret geht es um die Rechtssache C‑46/17 (dazu das Urteil im Verfahren Hubertus John gegen Freie Hansestadt Bremen).

Erhellend ist auch das, was nach der Überschrift in der Pressemitteilung des hohen Gerichts ausgeführt wird: »Der Arbeitnehmer kann nicht geltend machen, dass es sich dabei um einen Missbrauch befristeter Arbeitsverträge handelt.«
Konkret ging es im vorliegenden Fall um einen Lehrer in Deutschland. Dazu berichtet die FAZ zusammenfassend: »Angesichts des Personalmangels gibt es immer wieder Pädagogen, die nach Erreichen des Rentenalters weiter unterrichten wollen. Einer von ihnen, der Bremer Lehrer Hubertus John, beantragte noch vor seiner Pensionierung eine Verlängerung. Die Stadt Bremen erlaubte ihm, ein weiteres Schuljahr zu unterrichten – einem Folgeantrag für eine abermalige Verlängerung lehnte sie ab. John wollte sich das nicht bieten lassen und klagte vor den Arbeitsgerichten: Er fühlte sich gegenüber jüngeren Kollegen diskriminiert, überhaupt verstoße schon die Befristung seiner Weiterbeschäftigung gegen europäisches Recht.«
Das Urteil des EuGH hat eine über den konkreten Fall des Lehrers aus Bremen weit hinausreichende Bedeutung. Im Zentrum der Frage steht § 41 Satz 3 SGB VI. Er erlaubt es den Vertragsparteien, den Zeitpunkt für das Ende des Arbeitsverhältnisses auch über die Regelaltersgrenze hinauszuschieben. Das Landesarbeitsgericht (LAG) Bremen fragte den EuGH daraufhin, ob die deutsche Regelung mit dem unionsrechtlichen Verbot der Diskriminierung wegen des Alters und mit der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge vereinbar ist. Die sollen vor Missbrauch durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge schützen.
Der EuGH hat nun entschieden, dass das zum einen keine Diskriminierung wegen des Alters darstellt, denn grundsätzlich würde ein Arbeitsvertrag bei Erreichen der Altersgrenze automatisch beendet und die Option der Veränderung sei nur eine Ausnahmeregelung. Nach Auffassung des Gerichts handelt es sich um eine Ausnahme vom Grundsatz der automatischen Beendigung, die wiederum die Zustimmung beider Vertragsparteien voraussetze.
Bleibt zum anderen die Frage nach der Rahmenvereinbarung über befristete Arbeitsverträge und der damit angestrebten Verhinderung eines Missbrauchs durch aufeinanderfolgende befristete Arbeitsverträge. Auch das hat das Gericht verneint. Dazu kann man der EuGH-Entscheidung entnehmen:

»Der Gerichtshof verweist insoweit auf die Ausführungen des Landesarbeitsgerichts, wonach sich ein Arbeitnehmer, der das Regelalter für den Bezug der gesetzlichen Altersrente erreicht, von anderen Arbeitnehmern nicht nur hinsichtlich seiner sozialen Absicherung unterscheidet, sondern auch dadurch, dass er sich regelmäßig am Ende seines Berufslebens befindet und damit im Hinblick auf die Befristung seines Vertrags nicht vor der Alternative steht, in den Genuss eines unbefristeten Vertrags zu kommen. Außerdem ist bei der Verlängerung des Arbeitsverhältnisses, um die es hier geht, gewährleistet, dass der betreffende Arbeitnehmer zu den ursprünglichen Bedingungen weiterbeschäftigt wird und gleichzeitig seinen Anspruch auf eine Altersrente behält.«

Damit ist also dieser ganz erhebliche „Anreiz“ für Arbeitgeber bei ihrer „Absicherung“ über eine auch mehrfache Befristung der Weiterbeschäftigung, wenn sie denn willige Arbeitnehmer finden, bestätigt. Daran sollte man immer denken, wenn die Arbeitgeber-Funktionäre wieder einmal lamentieren, dass die Weiterbeschäftigung über das eigentliche Renteneintrittsalter nicht „attraktiv“ genug sei und für die Arbeitgeber „erleichtert“ werden müsse.

Mit einer neuen Entsenderichtlinie gegen Lohndumping in der EU. Also in ein paar Jahren, mit Einschränkungen und Ausnahmen

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Jetzt aber endlich mal wieder positive Nachrichten – und dann auch noch zu einem europäischen Thema: Einig im Kampf gegen Lohndumping, so lautet eine der Überschriften dazu oder noch eindrucksvoller: Lohndumping: EU will Ausbeutung ausländischer Billiglöhner stoppen. Na endlich, wird der eine oder andere anmerken, das wurde aber auch wirklich Zeit, wenn man sich die Verwerfungen anschaut, die in manchen Branchen entstanden sind durch den massenhaften Einsatz von entsandten Arbeitnehmern, die zu deutlich günstigeren Konditionen beschäftigt werden können als einheimische Beschäftigte.

Was genau ist passiert, dass es solche semantischen Freudensprünge zu verzeichnen gibt? »Ob auf Baustellen, in Gastronomie oder Pflege: Viele ausländische Arbeitskräfte wurden bislang schlechter bezahlt als ihre heimischen Kollegen. Das soll sich nun ändern«, so beginnt dieser Bericht. »Nach monatelangen Verhandlungen erzielten Unterhändler des Europäischen Parlaments, der EU-Länder und der EU-Kommission eine entsprechende Grundsatzeinigung. Sozialkommissarin Marianne Thyssen sprach von einem Durchbruch und einem ausgewogenen Kompromiss nach dem Prinzip: gleiche Bezahlung für gleiche Arbeit am selben Ort.«

Das hört sich gut an. Denn es geht hier um viele betroffene Arbeitnehmer (direkt und natürlich auch indirekt). Gut zwei Millionen entsandte Kräfte arbeiten nach offiziellen Angaben in einem anderen EU-Land, mehr als 400.000 in Deutschland. Viele arbeiten auf dem Bau, bei Speditionen, in Gaststätten oder in der Pflege. Über die Reform der mehr als 20 Jahre alten EU-Entsenderichtlinie wurde seit 2016 gestritten. Östliche Mitgliedstaaten mit niedrigem Lohnniveau pochen auf Freizügigkeit ihrer Bürger, während die westlichen EU-Länder Lohndumping auf ihrem Arbeitsmarkt beklagen.

Die bisher bestehende Problematik kann man so beschreiben: »Entsandte Beschäftigte sind häufig mit einer deutlichen Benachteiligung hinsichtlich der ihnen zugänglichen Rechte, Standards und Ansprüche konfrontiert. Der Grundstein hierfür ist in der veralteten EU-Entsenderichtlinie aus dem Jahr 1996 gelegt, die nur eine begrenzte Zahl von Regelungsinhalten definiert. Häufig bilden der gesetzlich festgelegte Mindestlohn sowie die gesetzlich vorgeschriebenen Mindeststandards hinsichtlich Urlaub oder Arbeitszeiten das Maximum des für entsandte Beschäftigte erreichbaren … Entsandte Beschäftigte sind massiv gefährdet durch Lohndumping, Sozialversicherungsbetrug, Kettenentsendungen, Entsendungen über Briefkastenfirmen oder missbräuchliche Praktiken hinsichtlich der Zahlung der ihnen zustehenden Löhne und Gehälter.« So der DGB in einer Veröffentlichung, die 2016 unter dem Titel Gleiche Arbeit, gleicher Ort – gleicher Lohn? Zur Situation entsandter Beschäftigter erschienen ist.

Die Forderung des DGB damals: »Eine Überarbeitung der EU-Entsenderichtlinie ist dringend geboten. Der DGB fordert, dass das Ziel „Gleicher Lohn für Gleiche Arbeit am Gleichen Ort“ gerade mit Blick auf entsandte Beschäftigte mit aller Entschiedenheit verfolgt und umgesetzt wird.«

Zuweilen wird man erhört: EU-Sozialkommissarin Marianne Thyssen sprach von einem Durchbruch und einem ausgewogenen Kompromiss. Zentraler Punkt sei das Prinzip „gleiche Bezahlung für gleiche Arbeit am selben Ort“. Offensichtlich – folgt man den aktuellen Meldungen – ist das Ziel einer gleichen Bezahlung für gleiche Arbeit am gleichen Ort jetzt auch erreicht worden:

»Vereinbart wurde nun nach Angaben der Unterhändler, dass Entsendungen grundsätzlich auf zwölf Monate begrenzt sein sollen – mit der Möglichkeit einer Ausweitung auf 18 Monate. Die entsandten Arbeitnehmer sollen von Anfang an die gleichen Tariflöhne wie ihre einheimischen Kollegen bekommen, einschließlich Extras wie ein 13. Monatsgehalt oder Schlechtwetterzuschläge. Reise- oder Unterbringungskosten dürfen ihnen nicht vom Lohn abgezogen werden.«

Das ist im Vergleich zur heutigen Rechtslage eine deutliche Verbesserung – aber wie immer im sozialpolitischen Leben gibt e nicht nur ein Haar in der Suppe. Und deshalb schauen wir einmal genauer hin.

Die Debatte über die Folgen der Entsendungen von Arbeitnehmern wurde und wird nicht nur unter dem Schlagwort vom „Lohndumping“ geführt, das man nun tatsächlich erheblich eindämmen könnte, wenn die Richtlinie mit den Änderungen kommt und wenn sie auch eingehalten wird. Sondern neben dem „Lohndumping“ wurde und wird immer auch der Begriff „Sozialdumping“ verwendet – und hier gibt es eine Leerstelle zu vermelden auch bei dem nun erreichten Kompromiss auf europäischer Ebene, denn:

»Unterschiede bleiben bei der Sozialversicherung, wie Thyssen bestätigte. Die entsandten Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sind in der Heimat oft preiswert kranken- oder rentenversichert. So sind Lohnkosten unter dem Strich bei entsandten Arbeitnehmern nach wie vor günstiger als bei einheimischen.«

Das nun verdünnt das Ergebnis doch erheblich. Darauf wurde bereits in diesem Beitrag vom 25. Oktober 2017 hingewiesen: Ein Fortschritt bei der Eindämmung von Lohndumping. Oder? Die EU, die Entsenderichtlinie, ein Kompromiss – und seine Ambivalenz. Dort findet man diesen Hinweis:

»Von großer Bedeutung sind die Einsparpotenziale aus Arbeitgebersicht bei den Sozialabgaben auf den Faktor Arbeit. Wenn man heute davon ausgehen, dass eine Arbeitsstunde in Deutschland mit 33 Euro, in Bulgarien hingegen mit 4,40 Euro zu Buche schlägt, dann kann man sich ausrechnen, mit was für einem Kostenvorteil ein Entsendeunternehmen aus Bulgarien kalkulieren kann, wenn man weiß, dass bisher 24 Monate lang die Sozialabgaben auf den deutlich niedrigeren Lohn im Herkunftsland der Entsendearbeitnehmer abgeführt werden müssen, nicht aber die Abgaben, die normalerweise dort anfallen, wo die dann arbeiten.«

Man muss an dieser Stelle zumindest kurz darauf hinweisen, dass das, was heute Probleme bereitet (hier in Form des beschriebenen Sozialdumping), am Anfang zur Vermeidung von genau dem gedacht war. Man kann sich das an dem Formenwandel der Entsenderichtlinie verdeutlichen: Die Richtlinie wurde ursprünglich geschaffen, um ins Ausland „entsandte Arbeiter“ zu schützen. So konnten beispielsweise Franzosen im EU-Ausland arbeiten, ohne die großzügige französische Sozialversicherung zu verlieren – denn die Richtlinie verschließt gerade den Zugang zu dem Sozialversicherungssystem des Ziellandes: Für entsandte Arbeitnehmer gelten hier während der ersten 24 Monate einer Entsendung die Bestimmungen des Herkunftslandes. Der EU-Beitritt der osteuropäischen Länder hat dieses Prinzip aber auf den Kopf gestellt. Jetzt wird mit Hilfe dieses Regelwerks schlicht und einfach krasses Lohn- und Sozialabgabendumping betrieben.

Der Kostenvorteil durch die teilweise ganz erheblich niedrigeren Sozialbeiträge in den Entsendeländern wird also auch in der neuen Welt perpetuiert. Wenn denn die niedrigeren Sozialbeiträge überhaupt abgeführt wird – hier berichtet Experten über erhebliche Zweifel, denen man aber nicht nachgehen kann, denn das liegt in der Autonomie der Behörden in den Entsendeländern. Man muss davon ausgehen, dass alles mit rechten Dingen zugeht.

Und eine weitere Ladung Wasser muss in den neuen Entsendewein gegossen werden: Beim Speditionsgewerbe sollen vorerst weiterhin die Regeln der alten EU-Entsenderichtlinie gelten. Neue Regelungen sollen zu einem späteren Zeitpunkt in einer Reform einer EU-Richtlinie zum Transportsektor festgehalten werden. Anders gesagt: Gerade die Lkw-Fahrer werden von den Segnungen der neuen EU-Entsenderichtlinie vorerst und absehbar nichts haben.
Über die wirklich skandalösen Zustände, unter denen die vielen osteuropäischen Lkw-Fahrer in den wohlhabenderen Ländern der EU arbeiten müssen, wurde ausführlich bereits in diesem Beitrag vom 26. Oktober 2017 eingegangen: Die bewusst Vergessenen: Die Lkw-Fahrer bleiben bei der Reform des EU-Entsenderechts auf der Strecke. Vgl. auch das Dossier EU: Debatte um Durchsetzungs-Richtlinie zur Entsendung von LabourNet Germany.

Fazit: Substanzielle Fortschritte im Entsendebereich sind anzuerkennen, es sollten aber auch die skizzierten erheblichen Einschränkungen und kritikwürdige Ausklammerungen bedacht werden.

Und nur, damit sich jetzt keiner, was das halb volle Glas angeht, zu früh auf den Schluck aus der Pulle freut: Das muss alles noch seinen formalen Gang durch die Institutionen gehen. Und dann muss man in Rechnung stellen, das auch nach der offiziellen Verabschiedung der neuen Richtlinie, die für den Sommer 2018 geplant ist, eine mehrjährige Übergangsperiode vereinbart wurde.
Die derzeit diskutierte Verschärfung der EU-Entsenderichtlinie könnte frühestens im Sommer 2021 in Kraft treten, wird die zuständige EU-Parlamentsberichterstatterin, Agnes Jongerius, zitiert. Aber nur, wenn die Verabschiedung auch im Sommer des Jahres 2018 erfolgt. Was noch nicht wirklich in trockenen Tüchern ist. Aber selbst der Sommer 2021 sollte mal ähnlich behandelt werden wie die Eröffnungstermine gewisse Großbauprojekte. Denn:

»Im günstigsten Fall könnten sich die EU-Sozialminister bei ihrem Treffen am 15. März einigen und das EU-Parlament könnte in der ersten Aprilwoche darüber abstimmen. „Im Normalfall würde es dann zwei Jahre dauern, bis die Mitgliedstaaten die neuen Regeln in nationales Recht übertragen“, sagte Jongerius. „Wir sprechen also vom Sommer 2021.“ Allerdings handle es sich nach Ansicht des EU-Rates um eine derart komplexe Rechtsmaterie, dass die Umsetzung in nationales Recht mindestens drei Jahre dauern werde und dann noch ein Jahr bis zum Inkrafttreten. „Dann sprechen wir über 2022.“«

Also bevor jetzt die Lohndumper zu schnell Herzrasen bekommen – die Mühlen mahlen jetzt erst einmal vor sich hin, noch sind ein paar Jährchen Zeit für die Kosten- und Erlösoptimierung.

Asylbewerber und andere: Von „AnKER“-Einrichtungen und der ganz eigene Dynamik der Lagerbildung

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Große und ausdifferenzierte Systeme reagieren bekanntlich oftmals langsam, aber wenn sie sich einmal in Bewegung gesetzt haben, dann folgen sie einer Eigendynamik, die zum einen dem politisch-medial vermittelten Druck, zum anderen den inneren „Gesetzmäßigkeiten“ der zu „regelnden“ Angelegenheit geschuldet ist. Natürlich war die außergewöhnliche Zuwanderung von Flüchtlingen im Herbst 2015 eine Überforderung für die staatlichen Systeme und hätte es nicht das enorme zivilgesellschaftliche Engagement gegeben, dann wäre das damals auch nicht zu stemmen gewesen. Aber dann haben sich die Entwicklungen – in ganz unterschiedliche Richtungen – verselbständigt. Ob nun berechtigt oder nicht – die Überforderungsgefühle gab und gibt es nicht nur in großen Teilen der Bevölkerung, sondern auch die staatlichen Systeme, die im Krisenmodus oftmals das gegeben haben, was ihnen möglich war, sind mittlerweile auch durch die veränderte politische Konstellation auf die Schiene eines „Einfangens“ der Thematik in den ihnen vertrauten Bahnen gesetzt worden. Und so mahlen die Mühlen, wie man es erwarten muss, vor allem, wenn die Vorgaben aus der Politik in immer deutlicher werdenden Umrissen erkennbar werden. Und solche kann man in dem Entwurf eines Koalitionsvertrages vom 7. Februar 2018 finden, die ihrerseits aber eher als eine Abbildung der angedeuteten inneren Gesetzmäßigkeiten der zu „regelnden“ Angelegenheit zu verstehen sind.

Wobei man fairerweise in Rechnung stellen muss, dass es für Deutschland auch nicht einfach ist angesichts der Umfeldbedingungen. Denn ausgehend von der Vorgabe, dass sich „so etwas“ wie im Herbst des Jahres 2015 mit einem offensichtlichen „Kontrollverlust“ des Staates nicht wiederholen darf, sind die Rahmenbedingungen als schwierig zu bezeichnen: Die osteuropäischen EU-Länder haben sich ziemlich konsequent jeder Teilhabe an der Bewältigung der Zuwanderung von Flüchtlingen entzogen und signalisieren deutlich, dass sich das auch nicht ändern wird. Die anderen Länder wie Frankreich beispielsweise gehen auch auf Tauchstation und selbst die nordischen Staaten haben die weiße Fahne gehisst und ziehen ihre Zugbrücken hoch.

Die sich radikalisierende Abschottungspolitik kann man am Beispiel Dänemark studieren. Dort wurde schon immer ein weitaus restriktiverer Kurs gefahren. Schon mehr als 60 Verschärfungen des Asylrechts hat die derzeitige Regierung seit 2015 veranlasst. Aber dem sind offensichtlich keine Grenzen mehr gesetzt. Sozialdemokraten wollen Asylrecht auf dänischem Boden abschaffen, berichtet Cornelia Karin Hendrich: »Ungewöhnlicher Vorstoß der Sozialdemokraten in Dänemark: Sie wollen das Recht auf Asyl im Land abschaffen. Asylbewerber sollen in Flüchtlingslager nach Nordafrika geschickt werden.« Es geht um ein Papier, dass Mette Frederiksen, die Vorsitzende der stärksten Partei im Land, diese Tage veröffentlicht hat. »Im Prinzip will sie das Recht auf Asyl in Dänemark abschaffen. Es soll demnach nicht mehr möglich sein, einen Asylantrag in Dänemark zu stellen, weder an den Grenzen noch im Land. Wer es versucht, wird in ein von Dänemark geführtes Flüchtlingslager, etwa nach Nordafrika, gebracht, wo über seinen Antrag entschieden wird. Wird ihm Asyl gewährt, kann er in dem Lager bleiben oder in dem Land, in dem das Aufnahmezentrum steht. Nach Dänemark kommt er nicht. Als Ausgleich würde Dänemark … sich finanziell in den Ländern, in denen das Flüchtlingslager aufgebaut wird, engagieren … Ebenso wird in Frederiksens Papier von einer Obergrenze gesprochen, die es geben müsse, und von harten Anforderungen für den Familiennachzug, wie einem Arbeitsplatz und der Beherrschung der dänischen Sprache.«

Und bei uns? Bereits am 24. Januar 2018 berichtete Caterina Lobenstein in ihrem Artikel Neue Härte auf der Basis des damaligen Sondierungsergebnispapiers zwischen Union und SPD: »Geht es nach den Sondierern, wohnen Asylbewerber künftig in Massenunterkünften – abgeschnitten vom Rest der Bevölkerung.« Sie beginnt ihre Analyse mit einer Betrachtung der auffälligen Verschiebungen in der politischen Semantik: Anfang Januar zum Beispiel sagte Manfred Weber, stellvertretender CSU-Chef, auf der Klausurtagung seiner Partei am Chiemsee einen Satz, der großen Widerhall fand: „Im Jahr 2018 ist das zentrale europäische Thema die finale Lösung der Flüchtlingsfrage.“ Und Herbert Kickl, österreichischer Innenminister und bekannt für seine Zwischenrufe von rechts außen, schlug Mitte Januar vor, Asylbewerber künftig „konzentriert an einem Ort zu halten“.

Während sich die einen dafür begeisterten, protestierten die anderen angesichts der historischen Reminiszenzen. Aber weitaus bedeutsamer war und ist die gleichsam „bürokratische Abarbeitung“ des neuen Kurses. Dazu wirft sie einen Blick in das Sondierungspapier vom 12. Januar 2018. Und dort hat sie gefunden, »dass Asylbewerber künftig in sogenannten Ankunfts- und Rückführungszentren wohnen sollen. Das sind Heime mit mehreren Tausend Bewohnern, in denen die Menschen bis zu zwei Jahre lang leben müssen. In den bayerischen Städten Bamberg und Manching gibt es solche Zentren schon. Nach dem Willen von Union und SPD sollen sie künftig in ganz Deutschland eingerichtet werden. Aus der Politik der dezentralen Unterbringung, um die sich viele Städte und Gemeinden in den vergangenen Jahren bemüht haben, würde dann eine Politik der Massenlager. Herbert Kickl würde sagen: eine Politik der Konzentration.«

Und Lobenstein legt den Finger auf eine offene Wunde, wenn sie ausführt:

»Spricht man in diesen Tagen mit Menschen, die sich persönlich um Asylbewerber kümmern, mit ehrenamtlichen Helfern also, die ihnen Deutsch beibringen, mit Arbeitgebern, die ihnen Jobs verschaffen, oder mit Mitarbeitern von Sozialeinrichtungen, die ihnen Unterkunft und Beratung bieten, stößt man überall auf dieselbe Sorge. Viele von ihnen fürchten, dass eine künftige große Koalition die Integration der Flüchtlinge nicht fördern, sondern erschweren wird: Weil die Menschen, die in Massenlagern wie Manching und Bamberg wohnen, nicht arbeiten dürfen. Weil ihre Kinder nicht auf reguläre Schulen gehen. Weil es in der Umgebung kaum deutsche Nachbarn gibt, dafür aber jede Menge abgelehnte Asylbewerber.

Denn die Lager sind nicht nur Ankunfts-, sondern auch Rückkehrzentren. Das heißt: Asylbewerber mit guten Chancen auf einen Schutzstatus leben monate-, manchmal jahrelang Tür an Tür mit Aschiebekandidaten, die sich längst aufgegeben haben. „Integrationsfeindlich“ sei diese Art der Unterbringung, sagt Ruth Weinzierl, Asylexpertin der Diakonie, eines der großen Sozialträger, die in Deutschland Flüchtlingsheime betreiben und Asylbewerber beraten.«

Der Ansatz im Sondierungsergebnispapier aus dem Januar hat sich nun in dem Entwurf eines Koalitionsvertrags vom 7. Februar 2018 konkretisiert und zugleich wird das mit einer eigenen Worthülse versehen – AnKER -, die sich weitaus abstrakter und unverfänglicher anhört als das, worum es hier tatsächlich geht: um Lager.

Schauen wir dazu in den Entwurf eines Koalitionsvertrags vom 7. Februar 2018. Dort findet man unter der technisch daherkommenden Überschrift „Effizientere Verfahren“ die folgenden Ausführungen:

»Menschen, die in Deutschland Schutz suchen, brauchen Asylverfahren, die schnell, umfassend und rechtssicher bearbeitet werden. Deren Bearbeitung erfolgt künftig in zentralen Aufnahme-, Entscheidungs- und Rückführungseinrichtungen, in denen BAMF, BA, Jugendämter, Justiz, Ausländerbehörden und andere Hand in Hand arbeiten. In den AnKER-Einrichtungen sollen Ankunft, Entscheidung, kommunale Verteilung bzw. Rückführung (AnKER) stattfinden … Die umfassende Identitätsfeststellung findet in den AnKER-Einrichtungen statt … Nach der Altersfeststellung werden unbegleitete Minderjährige durch Jugendbehörden in Obhut genommen, Erwachsene verbleiben in den AnKER-Einrichtungen. Steht in Zweifel, ob es sich um Jugendliche oder um Erwachsene handelt, erfolgt die 
Altersfeststellung durch das zuständige Jugendamt unter Beteiligung des BAMF in den AnKER-Einrichtungen … Sowohl in den Aufnahmeeinrichtungen als auch in den AnKER-Einrichtungen soll die Aufenthaltszeit in der Regel 18 Monate nicht überschreiten … Wir streben an, nur diejenigen auf die Kommunen zu verteilen, bei denen eine positive Bleibeprognose besteht. Alle anderen sollen, wenn in angemessener Zeit möglich, aus diesen Einrichtungen in ihre Heimatländer zurückgeführt werden.«

Abgesehen von der verschleiernden Begrifflichkeit AnKER hat sich hier offensichtlich der (nicht nur) von der CSU vorangetriebene Ansatz einer Konzentration der Asylbewerber wie auch derjenigen, die abgeschoben werden sollen, durchgesetzt. Und man sollte diesen Ansatz nicht nur als eine (partei)politisch motivierte Symbolhandlung gegenüber den verunsicherten oder abweisenden Teilen in der Bevölkerung verstehen, sondern die Entwicklung in Richtung Lagerbildung folgt durchaus einer gewissen inneren Systemlogik. Denn wenn man die Asylbewerber dezentral verteilt und unterbringt und sie oftmals nach vielen Monaten einen ablehnenden Bescheid erhalten, dann ist es hoch wahrscheinlich, dass einige von ihnen sich der freiwilligen Rückkehr oder der Abschiebung entziehen und untertauchen, gerade in den Großstädten gibt es dafür auch Möglichkeiten.

Vor diesem Hintergrund ist es administrativ natürlich einfacher, die Menschen zu konzentrieren und dadurch eine andere Zugriffsmöglichkeit auf sie zu haben, wenn deren Asylverfahren negativ beschieden wird. Daraus folgt allerdings mit einer inneren Notwendigkeit, dass die „zentralen Aufnahme-, Entscheidungs- und Rückführungseinrichtungen“ immer weiter abgeschottet werden müssen, um gerade die, denen klar wird, dass sie keine Bleibeperspektiven haben, davon abzuhalten, unterzutauchen – und genau das werden auch viele Bürger erwarten. Insofern setzt sich eine innere „Konzentration der Konzentration“ in Gang.

Alles im Leben hat seinen Preis, den man auch bei diesem Ansatz in Rechnung stellen muss. Caterina Lobenstein hat in ihrem Artikel bereits auf einige Aspekte hingewiesen – die sich auch aus der Praxis ableiten, denn in Bayern gibt es ja bereits die Prototypen der AnKER-Einrichtungen wie die Massenlager in Manching und Bamberg: Viele der Menschen, die sich persönlich um Asylbewerber kümmern, haben große Sorgen, wenn der Ansatz wie geplant verallgemeinert wird: »Weil die Menschen, die in Massenlagern wie Manching und Bamberg wohnen, nicht arbeiten dürfen. Weil ihre Kinder nicht auf reguläre Schulen gehen. Weil es in der Umgebung kaum deutsche Nachbarn gibt, dafür aber jede Menge abgelehnte Asylbewerber.« Hinzu kommen weitere Negativposten: »Laut der Bamberger Polizei hat sich, seit Eröffnung des Lagers, die Kriminalitätsrate im näheren Umkreis deutlich erhöht. Darüber hinaus zeigt eine Studie des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), wie schädlich eine Kasernierung von Asylbewerbern für deren Chancen ist, eine Arbeitsstelle zu finden.«

Die Sorgen der Praktiker speisen sich vor allem aus der Tatsache, dass die Lager nicht nur Ankunfts-, sondern auch Rückkehrzentren sind: »Asylbewerber mit guten Chancen auf einen Schutzstatus leben monate-, manchmal jahrelang Tür an Tür mit Aschiebekandidaten, die sich längst aufgegeben haben.« Und aus der Praxis wird berichtet:

»Polizisten, Pfarrer, Ehrenamtliche und Asylberater, die in den bayerischen Massenlagern in Bamberg und Manching arbeiten – jenen Zentren also, die der großen Koalition als Vorbild für ganz Deutschland dienen –, klagen seit Jahren über die dortigen Zustände. Laut dem bayerischen Flüchtlingsrat haben die Bewohner kaum Kontakt zu Einheimischen, zu Psychologen oder Rechtsberatern. Auf einen Berater kommen zurzeit mehrere Hundert Asylbewerber.«

Dieser Punkt legt den Finger auf eine Wunde, die immer größer werden muss, wenn man die Lagerbildung wirklich konsequent durchziehen wird: Die Einschränkung des Zugangs von außen in die innere Welt der Lager. Darüber wird aktuell gerade aus Bayern berichtet. Unter der Überschrift Bayern verschärft Maßnahmen gegen neu angekommene Flüchtlinge berichten Bernd Kastner und Inga Rahmsdorf: »Unabhängigen Rechtsberatern hat die Bezirksregierung von Oberbayern nun den Zutritt zu Erstaufnahmeeinrichtungen untersagt; dazu gehört das „Transitzentrum“ in Manching und Ingolstadt. Die Restriktionen sind bundespolitisch bedeutsam, gelten doch bayerische Aufnahme- und Abschiebezentren als Vorbild für die bundesweit vorgesehenen „Anker“-Zentren, wie die geplante große Koalition die Aufnahme-, Entscheidungs- und Rückführungseinrichtungen nennt. Menschenrechts- und Flüchtlingshilfeorganisationen werten das Zutrittsverbot als Rechtsbruch und weiteren Versuch, die Flüchtlinge in den Großunterkünften zu isolieren. Eine Klage gegen den Freistaat Bayern ist angekündigt. Ihr Ausgang dürfte bundesweit relevant sein, da Helfer immer wieder über Probleme beim Zugang zu Heimen berichten.«

Was aber sagt die Bezirksregierung zu ihrem Vorgehen? Sie argumentiert in einer ganz eigenen Logik, »dass sie in den Aufnahmezentren einen „geschützten Wohnbereich“ schaffen müsse, damit die Flüchtlinge „zur Ruhe kommen können“. Außerdem seien sicherheitsrechtliche Aspekte und der Brandschutz relevant.« Aber auch gewöhnlichen Besuchern, etwa Freunden, wird der Zutritt verwehrt.

Aber auch auf der bundespolitischen Ebene werden diese Entwicklungen im Kontext der zitierten Vereinbarungen im Entwurf eines Koalitionsvertrages vom 7. Februar 2018 kritisiert: »Nach den Worten der rechtspolitischen Sprecherin der Grünen im Bundestag, Katja Keul, zeige das Verbot in Bayern, wie problematisch „der Daueraufenthalt in sogenannten Aufnahme- und Abschiebeeinrichtungen rechtsstaatlich zu bewerten ist“. Zugang zu Rechtsberatung sei ein „elementares Grundrecht“ der Schutzsuchenden und müsse gerade im Asylverfahren gewährleistet werden«, berichtet Kim Björn Becker in seinem Artikel Grüne kritisieren neue Asylzentren.

Bernd Kastner kommentiert unter der Überschrift Versammelte Frustration: »Bayern bringt neu angekommene Flüchtlinge in zentralen Einrichtungen unter. Das Modell isoliert Schutzbedürftige anstatt ihnen zu helfen. Es taugt nicht als Vorbild für die anderen Länder.«
Er weist allerdings auch auf den sinnvollen Grundgedanken dieses Ansatzes hin: »In einem solchen Zentrum sollen die relevanten Behörden unter einem Dach arbeiten, Asyl-Bundesamt neben Ausländerbehörde und Arbeitsagentur. Flüchtlingen erspart das lange Irrwege durch die Stadt und es beschleunigt die Verfahren. So können sich die einen rasch auf ihr Leben in Deutschland einstellen. Und für die anderen ist ein schnelles Ende mit Schrecken oft besser als lange Unsicherheit. Soweit die Theorie.«

Aber die andere Seite der Medaille wird aus den bereits existierenden Lagern abgleitet: »In der Praxis aber drohen die geplanten Anker-Zentren für sehr viele Betroffene ein Schrecken ohne Ende zu werden. Das zeigen Erfahrungen in den Unterkünften im CSU-regierten Bayern, die als Vorbild dienen. Das fängt mit der Größe an: Sobald tausend oder mehr Menschen zusammenleben müssen, ist das kaum mehr zu managen. Die eingeschränkte Privatsphäre erhöht die Spannungen unter den Bewohnern; manche kommen auf dumme Gedanken …  Ein großer Teil muss ein, zwei Jahre dort ausharren, sei es, weil das Verfahren so lange dauert, sei es, weil die Abschiebung nicht funktioniert, woran nicht immer der Flüchtling schuld ist. Irgendwann empfinden selbst die Geduldigsten die Camp-Regeln – Gemeinschaftsverpflegung, Arbeitsverbot, Mehrbettzimmer, Zimmerkontrollen – als Schikane. So gedeiht noch mehr Frust.«

Und Folgeprobleme werden produziert, gerade für jene, die irgendwann doch Schutz zugesprochen bekommen und legal in Deutschland bleiben dürfen. »Nach vielen Monaten der Ausgrenzung in einem Anker-Zentrum werden es diese Schutzberechtigten sehr schwer haben, Halt zu finden in Deutschland. Dieser Halt, dieses Vertrauen aber sind Voraussetzung für Integration.« Dann aber gibt es wieder zahlreiche Gründe, sich über diese Probleme aufzuregen und es besteht die Gefahr, dass sich die Konzentrations- und Abschottungtendenzen weiter verstärken. Bis man vielleicht irgendwann einmal zu dem Ergebnis kommen wird, dass der „dänische Ansatz“, die Lager jenseits des Mittelmeers auszulagern, irgendwie richtig konsequent ist.