Grundsicherung

Absenkung der Leistungen und weniger Rechtsschutz für Asylbewerber? Der Bundesinnenminister schielt politisch nach rechts – und „übersieht“ das Bundesverfassungsgericht?

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Mit dem Hinweis darauf, dass wir in zwei Wochen die Bundestagswahl haben und nunmehr in die „heiße“ Phase des Wahlkampfs eingetreten sind, in dem noch mal überall versucht wird, potenzielle Wählerstimmen anzugraben, könnte man sich bei der folgenden Meldung zurücklehnen und diese zu ignorieren versuchen: De Maizière will Leistungen für Asylbewerber kürzen. »Bundesinnenminister de Maizière fordert eine europaweite Angleichung bei Flüchtlingen. Die deutschen Leistungen seien „im EU-Vergleich ziemlich hoch“«, wird da berichtet. Bundesinnenminister Thomas de Maizière (CDU) will eine Angleichung der Leistungen für Asylbewerber in Europa. In Deutschland seien diese Leistungen „im EU-Vergleich ziemlich hoch“, wird der Minister mit Bezug auf diesen Artikel zitiert: De Maizière für niedrigere Asylbewerberleistungen. „Das ist Teil des Sogeffekts nach Deutschland.“ Der Innenminister »räumte ein, dass auch die Lebenshaltungskosten in Deutschland höher seien als in anderen EU-Ländern wie beispielsweise in Rumänien. Im Rahmen einer EU-weiten Angleichung der staatlichen Leistungen für Asylbewerber halte er „entsprechende Kaufkraftzuschläge für einzelne Staaten“ für denkbar.« Aber eben weniger als die heute bekommen. Und noch eine zweite Schneise wird von ihm geschlagen: Er fordert » eine EU-weite Angleichung der Asylverfahren und einen einheitlichen Rechtsschutz.« Die Richtung, die hier eingeschlagen werden soll, ist klar: De Maizière beklagte, dass in Deutschland besonders viele abgelehnte Asylbewerber gegen die Entscheidung Klage vor Gericht einlegten. „Bei uns können abgelehnte Asylbewerber über diverse rechtliche Klagewege ihre Abschiebung hinauszögern, deutlich mehr als anderswo.“

Nun könnte man sich der Einschätzung unterwerfen, dass das alles ein mehr als durchsichtiges Wahlkampfmanöver sei, mit dem der Bundesinnenminister potenzielle Wähler aus der AfD-Ecke ködern will nach dem Motto: Seht ihr, auch die Union wird die Daumenschrauben gegenüber den Asylbewerbern anziehen, ihr müsst nicht die AfD wählen.

Man könnte sich aber auch aufregen und die Frage aufwerfen, was sich ein Bundesinnenminister, der ja der Verfassung und der Verfassungsrechtsprechung verpflichtet ist, erlaubt. Hat er nicht die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu befolgen? Oder hat er die in diesem Fall vielleicht „übersehen“, was allerdings erhebliche Zweifel an seiner Kompetenz aufwerfen würde.

Denn das Bundesverfassungsgericht hat der Politik und damit auch dem Bundesinnenminister bereits im Jahr 2012 eine klare Ansage über das verfassungsrechtlich Gebotene ins Stammbuch geschrieben. Und die treuen Leser dieses Blogs werden sich dunkel erinnern, dass hier schon mal mit Blick auf einen Bundesminister angemahnt wurde, doch bitte die Rechtsprechung zu berücksichtigen, bevor man mit populistischen Forderungen an die Öffentlichkeit geht: Am 13. Oktober 2015 wurde dieser Beitrag veröffentlicht: Schäuble allein zu Haus? Hartz IV für Flüchtlinge absenken, fordert der Bundesfinanzminister. Oder plaudert er nur ein wenig? Darin findet man diesen Passus, den man auch mit dem aktuellen Blick auf den Bundesinnenminister erneut wieder aufrufen muss:

»(Man hätte) von einem Bundesminister schon erwartet, dass er die Rechtsprechung des höchsten deutschen Gerichts kennt und berücksichtigt. Das Bundesverfassungsgericht hat sich in der hier interessierenden Causa mit einem wegweisenden Urteil bereits zu Wort gemeldet und vor allem dieser eine Satz aus der Entscheidung des BVerfG aus dem Jahr 2012 sollte auch dem Bundesfinanzminister bzw. seinen Zuarbeitern bekannt sein und seine Zitation könnte die weitere Auseinandersetzung mit den Gedankenspielereien des Ministers beenden:
»Die in Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu relativieren.« (BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 10/10, Randziffer 121).«

Und was damals für Schäuble galt, gilt für den Bundesinnenminister heute genau so. Die klare Botschaft der damaligen Entscheidung des BVerfG (vgl. dazu auch Regelungen zu den Grundleistungen in Form der Geldleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz verfassungswidrig): Es gibt die Verpflichtung zur Sicherstellung des Grundrechts auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums. Und das Gericht spricht hier von Existenzminimum im Singular, keineswegs im Plural. Die Vorstellung unterschiedlich abgestufter Existenzminima wird von den Verfassungsrichtern verworfen.

Und sie haben bereits damals das, was der Bundesinnenminister als (angeblichen) „Sogeffekt“ nach Deutschland bezeichnet, klar angesprochen – und als mögliche Legitimation einer Absenkung der Leistungen verworfen. In den Leitsätzen des BVerfG-Urteils aus dem Jahr 2012 finden sich diese eindeutigen Ausführungen:

»Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG garantiert ein Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums … Art. 1 Abs. 1 GG begründet diesen Anspruch als Menschenrecht. Er umfasst sowohl die physische Existenz des Menschen als auch die Sicherung der Möglichkeit zur Pflege zwischenmenschlicher Beziehungen und ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben. Das Grundrecht steht deutschen und ausländischen Staatsangehörigen, die sich in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten, gleichermaßen zu.«

Und dann wird in der Entscheidung diese klar Ansage gemacht: »Migrationspolitische Erwägungen, die Leistungen an Asylbewerber und Flüchtlinge niedrig zu halten, um Anreize für Wanderungsbewegungen durch ein im internationalen Vergleich eventuell hohes Leistungsniveau zu vermeiden, können von vornherein kein Absenken des Leistungsstandards unter das physische und soziokulturelle Existenzminimum rechtfertigen … Die in Art. 1 Abs. 1 GG garantierte Menschenwürde ist migrationspolitisch nicht zu relativieren.«

Fazit: Das, was der Bundesinnenminister (wieder und aus durchschaubaren Gründen) von sich gibt, ist durch die Rechtsprechung des BVerfG in keiner Weise gedeckt und auch nicht zulässig.

Und da hilft dann auch nicht der mögliche Hinweis, dass es doch eine neue Entscheidung des Bundessozialgerichts (BSG) gibt, über die das Gericht unter so einer eindeutig daherkommenden Überschrift informiert hat: Kürzung von Asylbewerberleistungen auf das „unabweisbar Gebotene“ verfassungsrechtlich unbedenklich. Also doch? Wie immer muss man genau hinschauen (vgl. dazu auch den Beitrag Ein vor Jahren abgelehnter Asylbewerber wird vom Bundessozialgericht auf das „unabweisbar Gebotene“ begrenzt – und was das mit anderen Menschen zu tun haben könnte vom 14. Mai 2017):

»Eine Behörde darf einem Ausländer Leistungen kürzen, wenn er nicht bei seiner Abschiebung mitwirkt: Das Bundessozialgericht (BSG) in Kassel hat am Freitag eine entsprechende Klage eines 49-Jährigen aus Kamerun abgewiesen. Die einschlägige Regelung im Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG) sei verfassungsrechtlich unbedenklich, so das Gericht. Das Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum hindere den Gesetzgeber nicht daran, die Leistungen an eine Mitwirkungspflicht zu knüpfen (Urt. v. 12.05.2017, Az. B7 AY 1/16R)«, so der Bericht in dem Artikel Aus­länder muss bei Abschiebung koope­rieren.

Konkret ging es um den folgenden Sachverhalt: Der Asylantrag eines Kameruners war 2004 abgelehnt worden, eine Abschiebung scheiterte allein an seinem fehlenden Pass. Seine Hilfe bei der Beschaffung eines neuen Ausweises verweigerte der 49-Jährige aus dem Landkreis Oberspreewald-Lausitz, obwohl die Ausländerbehörde ihn 19-mal dazu aufforderte. Sie beschränkte ihre Leistungen deswegen auf das Bereitstellen einer Unterkunft sowie Gutscheine für Kleidung und Essen. Eine Bargeld-Zahlung in Höhe von knapp 130 Euro monatlich strich sie aber. Vor dem Sozialgericht (SG) Cottbus war der Mann gescheitert. Das BSG hat dann zur Entscheidung ausgeführt:

»Das Grundrecht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum hindere den Gesetzgeber nicht daran, die Leistungen an eine Mitwirkungspflicht zu knüpfen, so die Kasseler Richter. § 1a Abs. 2 Satz 2 AsylbLG knüpfe die Absenkung der Leistungen an ein Verhalten, das der Betreffende jederzeit ändern könne.

Auch dass der Kameruner über Jahre nur abgesenkte Leistungen erhalten hatte, sei verfassungsrechtlich unbedenklich, da er sich sich stets darüber bewusst gewesen sei, wie er die Leistungsabsenkung hätte verhindern beziehungsweise beenden können. Er sei regelmäßig und unter Hinweis auf zumutbare Handlungsmöglichkeiten zur Mitwirkung aufgefordert und auch mehrfach der kamerunischen Botschaft vorgeführt worden.«

Angesichts der Tatsache, dass der Mann bereits 2002 nach Deutschland gekommen ist und sich über Jahre seiner Mitwirkungspflicht entzogen hat, werden viele die Entscheidung des BSG nachvollziehen und begrüßen. Aber wie so oft im Leben ist es eben nicht immer so klar und eindeutig, wie man die Sympathien verteilt. Es kommt eben und er Regel immer auch auf den Einzelfall an – und da kann es Fälle geben, wo man zumindest ins Grübeln kommt, wenn man über die erforderlichen Mitwirkungspflichten nachdenkt. Schauen wir uns beispielsweise diesen aktuellen Fall an, der zugleich ein bezeichnendes Licht wirft auf das asylrechtliche Durcheinander, über das von vor Ort berichtet wird:

»Die Wismarer Bauunion ist stolz auf ihren Lehrling Reza Rezai. Doch der 30-Jährige soll nach Afghanistan abgeschoben werden«, kann man diesem Artikel entnehmen: Einser-Azubi auf der Abschiebeliste. Er wurde in Afghanistan geboren. »Nur einen Monat später gehen seine Eltern mit ihm in den Iran. Dort lebt Reza als Flüchtling, bis er 2014 über die Türkei nach Deutschland kommt. Sein Antrag auf Asyl wird damals abgelehnt. Auch der Gang vors Gericht blieb erfolglos.« Aber der Mann versucht sich zu integrieren – und macht eine Lehre zum Facharbeiter für Hochbau. Zwischenzeitlich hat er sein Facharbeiterzeugnis abgeliefert: sieben Einser und fünf Zweier. In einem Leistungswettbewerb holt er in seinem Ausbildungsjahrgang den ersten Platz. Eigentlich ein Vorzeigebeispiel, wie es laufen sollte und auch laufen kann. Und da gibt es doch die „3+2“-Regelung, wird der eine oder andere anmerken.

Diese Regelung besagt, dass ein Flüchtling, der eine Ausbildung in Deutschland begonnen hat und die rechtlichen Voraussetzungen erfüllt, auch dann die Ausbildung abschließen und eine zweijährige Anschlussbeschäftigung ausüben kann, wenn sein Asylantrag abgelehnt wird. Unabdingbare Voraussetzung dafür ist ein Ausbildungsvertrag, erfahren wir beispielsweise in diesen Erläuterungen. Dort findet man dann auch diesen Hinweis: »Für die Prüfung, ob die 3+2-Regelung zum Tragen kommt, sind die Ausländerbehörden zuständig.« Was aber in der Realität bedeutet, dass das ganz unterschiedlich geprüft und entschieden werden kann, je nach Ausländerbehörde. Was immer wieder beklagt wird.

Der Fall von Reza Rezai gestaltet sich kompliziert, folgt man der zitierten Berichterstattung. Hätte Reza seinen Antrag auf Ausbildungsduldung vor Beginn der Lehre zum Facharbeiter für Hochbau gestellt, sähe Rezas Welt heute anders aus – vielleicht.  Weil man das auch nicht vorhersagen kann. Aber der eigentliche Punkt ist ein Konstrukt, dem wir schon bei der neuen Entscheidung des Bundessozialgerichts begegnet sind im Fall des Kameruners: die (nicht erfüllte) Mitwirkungspflicht. Denn der eigentliche Asylantrag ist ja abgelehnt worden und Reza Rezai müsste zurück nach Afghanistan – und noch gilt das als „sicheres Herkunftsland“. »Die Abschiebungen – sie sind nur ausgesetzt. Denn Attentat folgt derzeit auf Attentat. Allein in der ersten Hälfte dieses Jahres sind bei Anschlägen nach Angaben der Vereinten Nationen mehr als 1.660 Menschen ums Leben gekommen, rund 3.600 wurden verletzt.«

Davon abgesehen, dass derzeit gar nicht abgeschoben wird, argumentiert der Landkreis anders: Reza Rezai sei angeblich seiner Mitwirkungspflicht bei der Beschaffung seiner Papiere nicht nachgekommen.

»In der von der Botschaft erstellten Bescheinigung sei weder zu erkennen, ob Reza Dokumente beantragt habe noch ob für ihn eine Möglichkeit bestehe, einen Pass zu erhalten. Deshalb dürfe eine Ausbildungsduldung nicht erteilt werden – „die aufenthaltsbeendenden Maßnahmen können aus Gründen, die Reza selbst zu vertreten hat, nicht vollzogen werden.“ Übersetzt heißt das: Reza kann nicht abgeschoben werden, weil er keine Papiere hat.«

Auf der anderen Seite: »Wegen seiner Integrationsbemühungen sei indes von der Aussprache eines sonst erforderlichen Beschäftigungsverbotes zunächst abgesehen worden.« Und nun hat er sich nicht nur bemüht, sondern tatsächlich auch nachweisbar geliefert. Sogar mit hervorragenden Ergebnissen.

Was mit diesem Beispiel – und man könnte viele weitere, von denen berichtet wird, hinzufügen – erkennen kann: So einfach ist das gar nicht mit den Regelungen und auch die „Mitwirkungspflicht“ kann mal in dem einen oder anderen Licht erscheinen, wenn man genauer hinschaut. Wie dem auch immer sei – bei der Frage der Abschiebungen hat man es mit einem höchst explosiven Thema zu tun. Auf der einen Seite wird immer wieder berichtet über Fälle, bei denen nicht abgeschoben wird oder werden kann, auch wenn es sich um Kriminelle handelt, auf der anderen Seite werden gefühlt oftmals die wirklich abgeschoben, die man leicht erwischen kann und die dann auch oft noch mittlerweile gut integriert sind, was auch wieder großes Unverständnis bei vielen Bürgern hervorruft.

Man muss also, auch wenn das unangenehm ist, genau und differenziert hinschauen. Zugleich zeigt sich an diesem Beispiel, wie wichtig einfache und klare und eindeutige rechtliche Regelungen sind und vor allem wären, weil es sie derzeit nicht gibt bzw. den Behörden vor Ort sehr weite Auslegungsspielräume eröffnen, die mal so, mal anders genutzt werden.

Abschließend wieder zurück zu dem primär wahlkampfbezogenen Vorstoß des Bundesinnenministers hinsichtlich einer Absenkung der Leistungen (und einer Ausdünnung des Rechtsschutzes) für alle Asylbewerber. Das wird es der bestehenden Rechtsprechung nicht geben können – aber der Minister steht auch international gesehen nicht allein mit dem grundsätzlichen Absicht, die Leistungen für bestimmte Personengruppen gezeigt abzusenken, um darüber Abschreckungseffekte zu erzielen. Man sollte sich aber immer darüber bewusst sein, dass man in der Regel „ganz unten“ anfängt, um sich dann „nach oben“ vorzuarbeiten.

Ein Beispiel für diese Diskussion kann man derzeit in Österreich besichtigen, wo ja auch demnächst gewählt wird und wo mit Sebastian Kurz ein Politiker die ÖVP gekapert und zu einem auf sich bezogenen Wahlverein transformiert hat, der zugleich durch Forderungen auffällt, die in dem hier interessierenden Kontext passen: Kurz will auch EU-Ausländern Sozialleistungen streichen, so ist einer der vielen Artikel überschrieben: »Zuwanderer sollen erst nach fünf Jahren Zugang zum Sozialsystem erhalten, Flüchtlingen soll die Mindestsicherung gekürzt werden«, so kann man das zusammenfassen, was dem noch jungen Mann da vorschwebt.
Er plädiert für eine österreichweit einheitliche Regelung der Mindestsicherung – die bislang übrigens am Widerstand der ÖVP-regierten Bundesländer gescheitert ist, also aus seiner eigenen Partei heraus. »Die Mindestsicherung für eine Bedarfsgemeinschaft soll dabei auf maximal 1.500 Euro begrenzt werden. So weit wie möglich soll der Fokus bei der Mindestsicherung auf Sachleistungen liegen. Bei Arbeitsverweigerung oder Schwarzarbeit sieht das ÖVP-Wahlprogramm erst ein intensives Coaching und dann signifikante Kürzungen der Sozialleistungen vor.«

Und auch die Zuwanderung von EU-Bürgern ist im Visier des Kandidaten: »Radikal ist das Programm in Bezug auf EU-Ausländer: Für Zuwanderer aus der Europäischen Union ist eine Streichung von Sozialleistungen vorgesehen, damit soll die Zuwanderung ins Sozialsystem gestoppt werden. Für Ausländer soll der Zugang zu Sozialleistungen in Österreich grundsätzlich erst nach fünf Jahren Aufenthalt möglich sein.«

Mit Blick auf die Asylbewerber kann man dem Wahlprogramm entnehmen:

»Für Asyl- bzw. subsidiär Schutzberechtigte soll es in den ersten fünf Jahren eine „Mindestsicherung light“ geben, diese beträgt 560 Euro pro Einzelperson und setzt sich aus 365 Euro Grundversorgung, 155 Euro Integrationsbonus und 40 Euro Taschengeld zusammen – geknüpft ist der Bezug allerdings an das Erreichen von Integrationszielen. Einen Übergang in die reguläre Mindestsicherung soll es nur geben, wenn in den ersten fünf Jahren eine reguläre Vollzeitbeschäftigung für mindestens zwölf Monate nachgewiesen werden kann.«

Man kann sich vorstellen, wie man die Sozialleistungen weiter differenzieren und kleinhäckseln könnte, wenn man mit so einem Ansatz wirklich weiterkommt.

Für Deutschland kann man zum jetzigen Zeitpunkt nur festhalten, dass es die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gibt, die einem solchen Ansinnen – noch – Widerstand entgegensetzen würde. Aber was ist schon sicher in den heutigen Zeiten?

Armutsrenten: Wenn vorleistungsabhängige Renten und vorleistungsunabhängige Grundsicherung immer mehr verschmelzen. Und was das (auch) mit dem Rentenniveau zu tun hat

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Winfried Schmähl war viele Jahre Vorsitzender des Sozialbeirats der Bundesregierung und ist einer der wenigen wirklichen Rentenexperten. Die man vor allem dann erkennen kann, wenn sie aufgrund der Durchdringung der zugegeben komplizierten Systeme in unserer sozialpolitischer Landschaft frühzeitig den Finger auf Entwicklungen und deren nicht gutes Ende legen, wenn viele noch gar nicht sehen, was da wie und wo auf die Schiene gesetzt wird. Und Schmähl war ein frühzeitiger Warner vor den Folgen von Systemveränderungen in der Gesetzlichen Rentenversicherung.

Im Jahr 2012 begann Winfried Schmähl einen Beitrag für die Zeitschrift „Wirtschaftsdienst“ mit diesen kompakten Worten: »Bei ihrer Gründung 1889 dominierte in der Gesetzlichen Rentenversicherung das Ziel, Armut bei Invalidität und im Alter zu lindern. Dies wurde erst 1957 mit der großen Rentenreform anders. Seitdem dienen Renten nicht mehr nur als Zuschuss zur Finanzierung des Lebensunterhalts, sondern als Lohnersatz. Seit der Jahrtausendwende haben verschiedene Reformen den Weg zurück zur Rente als Zuschuss vorgezeichnet.« Dieser Hauptthese folgend ist der Beitrag dann auch zutreffend überschrieben mit: Von der Rente als Zuschuss zum Lebensunterhalt zur „Zuschuss-Rente“. Und er hat bereits damals auf einen Sachverhalt hingewiesen, der uns in der aktuellen rentenpolitischen Diskussion bewegt bzw. bewegen sollte. 

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Über eine Million Menschen sind auf Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung angewiesen

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Im Dezember 2016 bezogen in Deutschland rund 1.026000 Personen ab 18 Jahren Leistungen der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung nach dem SGB XII. Das hat das Statistische Bundesamt mitgeteilt. Das waren 1,2 Prozent weniger Leistungsberechtigte als im Dezember 2015. Damals hatten rund 1.038.000 Personen Leistungen der Grundsicherung gemäß SGB XII erhalten. Ist das nicht ein Beleg dafür, dass diejenigen falsch liegen, die solche Zahlen wie der Grundsicherungsempfänger im Alter und bei Erwerbsminderung immer gerne zitieren, um eine stetige Verschlechterung der Situation ganz unten zu belegen? Müssen die sich jetzt entschuldigen? So einfach ist es dann auch wieder nicht. Man könnte an dieser Stelle darauf hinweisen, dass es gerade in der Grundsicherung für Ältere viele Menschen gibt, die Anspruch hätten auf aufstockende Grundsicherungsleistungen, diese aber aus Scham oder welchen Gründen auch immer gar nicht in Anspruch nehmen und infolgedessen auch nicht in der Statistik auftauchen.

Aber man kann bei den Bundesstatistikern selbst weiterlesen und erfährt dann das hier: » Seit Einführung der Leistung im Jahr 2003 ist die Zahl der Leistungsberechtigten nahezu kontinuierlich von rund 440 000 auf knapp 1.039.000 Leistungsberechtigte im März 2016 gestiegen. Sowohl im Juni 2016 mit rund 1.035.000 Personen als auch im September 2016 mit 1.021.000 Personen ging die Anzahl der auf die Grundsicherung gemäß SGB XII angewiesenen Personen gegenüber dem Vorquartal leicht zurück.«

Wie kann man diesen leichten Rückgang erklären? Dazu schreibt das Statistische Bundesamt:
»Einfluss auf den Rückgang hatte eine zum 1.1.2016 in Kraft getretene Reform des Wohngelds. Bisherige Bezieherinnen und Bezieher von Grundsicherung gemäß SGB XII profitieren seitdem unter Umständen von höheren, vorrangig zu gewährenden Wohngeldbeträgen. Zudem führte eine Rentenanpassung zum 1.7.2016 zu steigendem Einkommen für Bezieherinnen und Bezieher von Rentenzahlungen. Dies gilt insbesondere für Personen über der Altersgrenze, für die dadurch möglicherweise kein Anspruch mehr auf Leistungen der Grundsicherung nach dem SGB XII besteht.«

Ein Beitrag zur Armutsvermeidung bei Alleinerziehenden und ihren Kindern: Der Unterhaltsvorschuss wird endlich weiterentwickelt. Dennoch bleiben Fragezeichen

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Für das Jahr 2014 wird berichtet, dass es 404.000 alleinerziehende Väter und mehr als 2,3 Mio. alleinerziehende Mütter gab – mit den entsprechenden zu ihnen gehörenden Kindern. Wir reden hier also über keine kleine Gruppe und viele wissen aus der Berichterstattung oder eigener Erfahrung, dass die Lebenslagen vieler Alleinerziehender als teilweise äußerst prekär zu bezeichnen ist. Hunderttausende von ihnen befinden sich im Grundsicherungsbezug, also im Hartz IV-System. Unabhängig von den an sich mit dem Hartz IV-Bezug verbundenen äußerst beschränkten Lebensumständen wurde gerade in den zurückliegenden Monaten im Rahmen der vorerst letzten SGB II-Änderungen deutliche Verschlechterungen bei alleinerziehenden Leistungsberechtigten konzipiert und in den Gesetzentwurf eingebaut, was im letzten Moment über die Anhörung zum 9. SGB II-Änderungsgesetz und einer kritischen Medienberichterstattung verhindert werden konnte (vgl. dazu Keiner hatte die Absicht, Alleinerziehende und ihre Kinder im Hartz IV-System schlechter zu stellen? Aber nun zieht man die Reißleine. Eine Neuregelung bleibt notwendig und wäre – eigentlich – einfach vom 3. Juni 2016 – wobei derzeit nur die geplante Verschlechterung verhindert wurde und der notwendige Umgangsmehrbedarf noch einer Regelung bedarf).

Viele Alleinerziehende haben das Problem, dass der ihren Kindern zustehende Unterhalt seitens des getrennt lebenden Partners nicht oder nicht in voller Höhe geleistet wird. Das führt nicht selten dazu, dass die Alleinerziehende (und ihr Kind bzw. ihre Kinder) in die Armut und entsprechende Hilfebedürftigkeit getrieben wird. Derzeit wird geschätzt, dass etwa die Hälfte aller Alleinerziehenden gar kein Geld fürs Kind vom Expartner bekommt.

Gleichsam als Ausfallbürge gibt es hier das Instrument des Unterhaltsvorschusses nach dem Unterhaltsvorschussgesetz (UhVorschG). Allerdings ist dieser Ausfallbürge ein ziemlich zerfledderter Geselle. Der Unterhaltsvorschuss wird Alleinerziehenden gezahlt – meist der Mutter – wenn der andere Elternteil – meist der Vater – keinen Kindesunterhalt überweist. Die Kommune schießt das Geld vor und soll es sich vom Vater zurückholen. Dies gelingt aber nur in etwa jedem vierten Fall. Außerdem wird die Leistung höchstens sechs Jahre lang gezahlt und nur bis zum zwölften Geburtstag des Kindes.

Nun könnte der eine oder andere die völlig berechtigte Frage stellen, wie dass denn mit den Kindern ab 12 Jahren ist. Brauchen die keinen Unterhalt und damit auch keine Ausfallleistung mehr? Natürlich schon. Und deshalb überrascht es nicht, dass seit langem und immer wieder nicht nur die Höhe, sondern gerade die angesprochenen Begrenzungen bei der Dauer der Leistungsgewährung und dem Alter des Kindes kritisiert werden und eine Weiterentwicklung dieses dem Grunde nach armutsvermeidenden Instruments angemahnt wird.

Dafür war und ist auch die Bundesfamilienministerin Manuela Schwesig (SPD). Am 16. September 2016 berichtete Constanze von Billion in der Print-Ausgabe der Süddeutschen Zeitung unter der Überschrift „Tauziehen. Schwesig gegen Schäuble: Es geht ums Kindergeld“ und zitierte die Ministerin: „Wir wollen, dass mit der kleinen Kindergelderhöhung von zwei Euro auch der Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende ausgeweitet wird, um mehr für Familien zu tun, als Herr Schäuble plant“. Die Befristung auf maximal sechs Jahre und die Begrenzung auf das 12. Lebensjahr bei den Kindern solle abgeschafft werden.

Und gut einen Monat später erreicht dann diese frohe Botschaft die Ohren des Bürgers von der Konferenz der Regierungschefs von Bund und Ländern am 14. Oktober 2016 in Berlin: In dem dort gefassten Beschluss Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab 2020 findet man diesen Passus:

»6.) Unterhaltsvorschuss
Bund und Länder verständigen sich darauf, beim Unterhaltsvorschuss ab dem 1. Januar 2017 die Altersgrenze von 12 auf 18 Jahre anzuheben und die Bezugsdauergrenze aufzuheben sowie auf die dazu erforderliche Finanzierung. Zu den finanziellen Belastungen der Länder besteht noch Beratungsbedarf mit dem Bund.«

Auf der Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel, Bundesminister Schäuble, Ministerpräsident Sellering und Ministerpräsident Haseloff am 14.10.2016 war dann der mecklenburg-vorpommersche Ministerpräsident Sellering (SPD) mit diesen Worten zu vernehmen:

»Ganz wichtig ist das Programm, bei dem es im Grunde um die Bekämpfung von Kinderarmut geht, nämlich darum, dass die Situation von Alleinerziehenden verbessert werden muss. Der Unterhaltsvorschuss für Kinder – also wenn sich ein Elternteil dem Unterhalt entzieht – wird deutlich verbessert. Sie wissen alle, dass dann der Staat hilft und den Elternteil nicht darauf verweist, dass er sinnlos versuchen muss, ständig und immer wieder neu dem Geld hinterherzulaufen, sondern das übernimmt der Staat, geht zu der entsprechenden Stelle und versucht, das Geld zurückzubekommen.
Das ist bisher begrenzt, was das Alter der Kinder und die Dauer angeht. Das wollen wir ausweiten, um dadurch ganz deutlich zu helfen. Ich finde, das ist ein sehr wichtiges sozialpolitisches Anliegen. Wir werden noch darüber diskutieren müssen, wie das im Einzelnen zu finanzieren ist.«

Das hört sich nach einem großen Erfolg und Durchbruch in dieser Angelegenheit an, was auch der Fall ist (vgl. entsprechend beispielsweise der Verband alleinerziehender Mütter und Väter (VAMV) am 17.10.2016: Alleinerziehende begrüßen Einigung, Unterhaltsvorschuss endlich auszubauen!), allerdings steckt der Teufel wieder einmal in den gar nicht so kleinen Details. Und das auf zwei Ebenen.

Auf der ersten Ebene geht es um Anschlussprobleme im bestehenden System hinsichtlich der Umsetzung der im Grunde beschlossenen Ausweitung des Instruments Unterhaltsvorschuss. Dabei steht wieder einmal die Frage der notwendigen Finanzierung im Mittelpunkt, zugleich aber auch der Aspekt der Abwicklung der Leistung. Dazu hat Constanze von Bullion unter der Überschrift Bund und Länder im Unterhaltsstreit berichtet: Über die Reform sind sich alle einig – doch um die Kosten gibt es nun ein heftiges Gefeilsche:

»Bisher trägt der Bund beim Unterhaltsvorschuss ein Drittel der Kosten, die Länder übernehmen zwei Drittel. Bliebe es bei dieser Aufteilung, müsste der Bund künftig 260 Millionen Euro mehr für den aufgestockten Unterhaltsvorschuss aufbringen, die Länder 530 Millionen Euro … die Bundesregierung (schlägt) nun vor, die Mehrkosten zur Hälfte zu tragen. Der Bund könnte demnach auf seinen Anteil beim sogenannten Rückgriff verzichten. Gemeint ist das Geld, das Länder und Kommunen Alleinerziehenden per Unterhaltsvorschuss auslegen, sich dann aber zurückholen sollen von säumigen Vätern – meist sind es solche. Dieser Rückgriff allerdings scheitert oft.

In Bayern, wo auch die Finanzämter säumigen Zahlern auf den Pelz rücken, gelang es 2014 immerhin, 36 Prozent des Unterhaltvorschusses zurückzuholen. In Mecklenburg-Vorpommern waren es nur 16 Prozent. Wo viele Väter mittellos sind, kann der Staat wenig eintreiben. Aber auch ineffektive Kommunalstrukturen sind verantwortlich, dass die Rückholquote gerade in Stadtstaaten miserabel ist.

Die Bundesregierung will den Druck auf säumig Zahler nun verstärken und die Länder motivieren, ausstehenden Unterhalt effektiver einzutreiben. Dazu könnte der Bund auf seinen Anteil bei der Rückholung des Unterhalts verzichten. Das käme den Ländern mit 116 Millionen Euro im Jahr zugute.

Zudem, so rechnet die Bundesregierung vor, senkt die geplante Reform die Kosten für Hartz IV. Unterhaltsvorschuss wird von SGB-II-Leistungen abgezogen. Läuft er am zwölften Geburtstag eines Kindes aus, muss der Staat Familien wieder mehr Hartz IV zahlen. Wird der Vorschuss dagegen länger gewährt, sparen Kommunen sich SGB-II-Leistungen. Diese könnten die Länder von den Kommunen zurückholen, so der Vorschlag des Bundes. Damit blieben den Ländern wie dem Bund Mehrkosten von 250 Millionen Euro.«

Und die Bundesländer? Die fordern für sich nach wie vor die volle Kompensation der reformbedingten Mehrbelastung vom Bund. Aber da ist doch noch eine föderale Ebene? Genau, die Kommunen.

Und die haben sich auch zu Wort gemeldet. „Kommunen gegen neuen Unterhaltsvorschuss“ meldete die Print-Ausgabe der FAZ am 04.11.2016:

»Die Kommunen, deren Behörden zuständig sind und die auch für einen Teil der Ausgaben aufkommen, halten eine pünktliche Umsetzung für unmöglich. Ihre Spitzenverbände – Städtetag, Landkreistag und Städte- und Gemeindebund – schlugen am Donnerstag gemeinsam Alarm: Man sei „nicht in der Lage, ein Gesetz, das frühestens Mitte Dezember verabschiedet werden kann, zwei Wochen später auszuführen“, warnten sie. „Das geht personell und organisatorisch nicht.“«

 Im Original kann man das hier nachlesen: Eindringlicher Appell der kommunalen Spitzenverbände: „Kommunen können geplante Änderungen beim Unterhaltsvorschuss so kurzfristig nicht umsetzen“, so ist deren Pressemitteilung vom 03.11.2016 überschrieben. Von Bund-Länder-Seite wird mit einer Zunahme der Leistungsbezieher von derzeit rund 450.000 auf 710.000. Die Städte, Landkreise und Gemeinden rechnen hingegen mit einer Verdoppelung der Fallzahlen für den Unterhaltsvorschuss. „Wenn kurzfristig die Zahl der Leistungsanträge massiv zunimmt, müssen wir befürchten, dass die Unterhaltsvorschuss-Stellen in den Kommunen überfordert werden“, so die Hauptgeschäftsführer der kommunalen Spitzenverbände. „In der Praxis funktionieren kann das Ganze nur, wenn das Gesetz zeitlich verschoben wird.“

Und natürlich geht es auch hier wieder um das liebe Geld:

»Die Kommunen tragen derzeit einen erheblichen Teil der Leistungsausgaben – in unterschiedlicher Höhe in den jeweiligen Ländern – sowie die vollständigen Verwaltungskosten. Angesichts der massiv steigenden  Fallzahlen müssten die Kommunen deshalb die zusätzlichen Kosten erstattet bekommen. Unabhängig von der Kostenaufteilung zwischen Bund und Ländern, gilt in den Ländern das Konnexitätsprinzip, wonach die Länder ihren Kommunen zusätzliche Kosten von Leistungsgesetzen erstatten müssen, betonten die kommunalen Spitzenverbände.«

Aber das ist noch nicht alles: Die kommunalen Spitzenverbände verweisen auf einen weiteren Aspekt, der die zweite Ebene der Probleme, die hier angesprochen werden müssen, berührt. Natürlich aus ihrer eigenen Sicht als Kommunen:

Sie stellen die Grundsatzfrage, »ob die bestehende Doppelbürokratie durch das Nebeneinander von Leistungsansprüchen im Sozialgesetzbuch II und im Unterhaltsvorschuss¬gesetz noch sinnvoll und zeitgemäß ist. Eine aktuelle Studie des Statistischen Bundesamtes hat ergeben, dass 87 Prozent der derzeitigen Leistungsbezieher von Unterhaltsvorschuss auch SGB II-Leistungen (Hartz IV) und SGB XII-Leistungen erhalten. Diese Leistungen werden von den Jobcentern und den Unterhaltsvorschuss-Stellen miteinander verrechnet.
Die Familien, die gleichzeitig Hartz IV beziehen, haben durch die Verrechnung keinerlei finanzielle Vorteile, wenn sie Unterhaltsvorschuss erhalten. Es wäre aus Sicht der Kommunen dann nur transparent und ehrlich, in diesen Fällen Leistungen nach dem Unterhaltsvorschussgesetz gar nicht vorzusehen.«

Aus der inneren Logik der Kommunen spricht einiges für deren Lösungsvorschlag, vor allem natürlich der Aspekt der Doppelbürokratie, die aber im Ergebnis nicht einmal zu höheren Leistungen für die betroffenen Alleinerziehenden und ihrer Kinder führt aufgrund der Anrechnungsmechanik.
Hier haben wir ein echtes sozialpolitisches Problem: Auch wenn man den Unterhaltsvorschuss als Leistung wie vorgesehen hinsichtlich der bislang bestehenden Begrenzungen ausweitet – den Alleinerziehenden, die im Hartz IV-Bezug sind, kommt davon nichts zugute, denn er wird vollständig angerechnet auf die Grundsicherungsleistungen. Man kann das auch so formulieren: »Kinder in Einelternfamilien, die auf Hartz IV angewiesen sind, ernähren auf diese Weise Mutter oder Vater von ihrem Unterhaltsanspruch mit«, so Christina Müller in ihrem Artikel Nachwuchs sorgt finanziell für die Mutter.

Auf der anderen Seite würde die von den Kommunen präferierte Lösung im Ergebnis das bestehende Zwei-Klassen-System beim Unterhaltsvorschuss auch institutionell zementieren, denn die Hartz IV-empfangenden Alleinerziehenden haben dann ja keinen Zugang mehr zu der Leistung. Allerdings – was ist dann mit dem Einfordern der ausstehenden Unterhaltszahlungen bei den säumigen Partnern? Es wurde bereits angesprochen, das funktioniert bereits zwischen den Bundesländern heute schon mit einer erheblichen Streubreite (vgl. aus der Medienberichterstattung dazu beispielsweise den Artikel Wie der Staat Rabenväter jagt und zur Kasse bittet von Silke Gronwald).

Und noch ein Aspekt, der sozialpolitisch ambivalent ist, weil er für die einen Verbesserungen bringen würde, für die Hartz IV-Alleinerziehenden aufgrund der bestehenden Anrechnungsregelung auch nicht einen Cent mehr in der Tasche zur Folge hätte: Schaut man sich die Mindestunterhaltsbeträge an und die Unterhaltsvorschussbeträge, dann erkennt man, dass die letzteren deutlich niedriger liegen als der an sich ausgewiesene Kindesmindestunterhalt. Das hängt damit zusammen, dass das ganze Kindergeld auf den Kindesunterhalt angerechnet, also vom Unterhaltsvorschuss abgezogen wird. In diesem Kontext fordert der Verband alleinerziehender Mütter und Väter (VAMV): »Um  Gerechtigkeit für alle Kinder zu schaffen, darf das Kindergeld nicht länger vollständig auf den Unterhaltsvorschuss angerechnet werden, sondern wie beim Unterhalt nur zur Hälfte … Nur so kann der Unterhaltsvorschuss seine armutsvermeidende Wirkung tatsächlich entfalten.« Was angesichts der erläuterten vollen Anrechnung bei den Alleinerziehenden im Grundsicherungsbezug auch so nicht gilt.

Es ist schon alles kompliziert. Wie dem auch sei – man ahnt schon, dass es mit einem Inkrafttreten bereits zum 1. Januar 2017 höchst wahrscheinlich nichts wird.

Und wenn der eine oder andere gerne weitere Anregungen sucht, wie man mit dem Unterhaltsvorschuss anders verfahren könnte, der sollte einen Blick werfen in diese Studie:

Maria Wersig: Alleinerziehende besser unterstützen. Reformbedarf im Unterhaltsvorschussgesetz. Expertise im Auftrag der Familienpolitischen Kommission der Heinrich-Böll-Stiftung, Berlin 2016

Zu der Studie heißt es: »Seit seiner Einführung im Jahr 1980 hat der Unterhaltsvorschuss an Bedeutung gewonnen. Trotzdem erreicht er nicht alle Alleinerziehendenfamilien, da er mit einer Höchstbezugsdauer von 72 Monaten und einer Altersgrenze (Vollendung des 12. Lebensjahres) versehen ist. Empirische Untersuchungen über die Zahlung von Kindesunterhalt zeigen deutlich, dass ausfallender, unregelmäßiger oder nicht in voller Höhe gezahlter Kindesunterhalt ein großes Problem für viele Alleinerziehendenhaushalte darstellt. In etwa 75 Prozent der Fälle kann durch Kindesunterhaltszahlungen weder der angemessene Bedarf eines Kindes gedeckt noch eine Mindestsicherung erreicht werden. Angesichts der geringen Sicherungsfunktion, die der Kindesunterhalt in der sozialen Wirklichkeit entfaltet, sollte das Konzept der temporären Unterstützung durch den Unterhaltsvorschuss überdacht und der Unterhaltsvorschuss zu einer Leistung für Alleinerziehende umgewandelt werden, die auch dauerhaft zumindest das sächliche Existenzminimum des Kindes absichert. Eine solche Reform würde die finanzielle Situation vieler Alleinerziehendenfamilien verbessern.

Wenn der Staat in Vorleistung für ausfallenden Unterhalt geht, versucht er auch, auf dem Wege des Rückgriffs die vorgestreckten Mittel beim anderen Elternteil zurückzuholen. Die Einnahmen durch den Rückgriff, die sogenannte Rückholquote, sind allerdings eher gering. Die Rückholquote lag im Jahr 2015 im Bundesdurchschnitt bei 23 Prozent. Durch die Beteiligung der Länder an der Finanzierung des Unterhaltsvorschusses ist die größte Hürde für diese Reform die Einigung zwischen Bund und Ländern über die damit verbundenen Kosten. Eine Finanzierung eines Ausbaus des Unterhaltsvorschusses allein über eine Verbesserung der Rückholquoten ist allerdings nicht realistisch. Das Wissen darüber, warum so häufig kein Kindesunterhalt gezahlt wird, ist sehr gering, gleiches gilt für die Ursachen der eher schlechten Einnahmen durch Rückgriffe. Prüfungen der Verwaltungspraxis zeigten in der Vergangenheit allerding eine Reihe von Missständen bei der Durchsetzung auf den Staat übergegangenen Unterhaltsansprüche auf, die beseitigt werden müssen. Letztlich auch deshalb, weil durch das Signal, dass der Rückgriff nicht ernsthaft betrieben wird auch die Botschaft ausgesendet wird, die Nichtzahlung von Unterhalt bleibe letztlich folgenlos. Es sollte darüber nachgedacht werden, wie die Kommunen besser motiviert werden können, die Rückholquoten zu optimieren. Eine Handlungsoption ist die Einrichtung regional übergreifender spezialisierter Rückgriffstellen.«

Anmerkung zur Abbildung am Anfang des Beitrags: Für den Unterhaltsvorschuss werden dort die beiden Beträge 145 Euro bzw. 194 Euro pro Monat je nach Altersstufe des Kindes ausgewiesen. Das sind die derzeit gültigen Werte. Diese Beträge sollen für 2017 geringfügig angehoben werden auf 152 Euro für Kinder im Alter von 0-5 Jahren bzw. auf 203 Euro für Kinder im Alter von 6-18 Jahren.

Das große Durcheinander um Rentenniveau, Niveau der Renten, Rente als Wahlkampfthema. Und eine rechnerische Gewissheit mit fatalen Folgen

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Die Debatte über die Zukunft der Rente ist voll entbrannt und die Töne werden schriller, offensichtlich auch, weil bei einigen Akteuren die Nerven blank liegen. Anders sind solche Meldungen nicht zu interpretieren: Merkel warnt Gewerkschaften vor ungewollter AfD-Hilfe: Bei »einem Treffen des CDU-Präsidiums mit dem DGB-Bundesvorstand (übte sie) scharfe Kritik an der Rentenkampagne der Gewerkschaften. Diese beförderten ohne Not die Angst vor Altersarmut, beklagte Merkel. Nach Angaben von Teilnehmern fragte sie, ob die Gewerkschaften der AfD „in die Hände spielen“ wollten.« Der DGB will mit einer Kampagne einen Kurswechsel in der Sozialpolitik erzwingen, dazu gehören Slogans wie: „Rente muss auch morgen reichen!“ Die Gewerkschaften fordern, dass das Rentenniveau mindestens auf dem heutigen Stand bleiben müsse. Zur Rentenkampagne des DGB: www.rente-muss-reichen.de. Das hätte natürlich Folgen auf der Beitragsseite, denn wenn das Rentenniveau nicht mehr weiter absinkt, dann müssen im gegebenen System die Beitragseinnahmen erhöht werden, um in der Zukunft ein höheres Niveau finanzieren zu können. Rente: Verdi-Chef Bsirske will Beitragssatz von 26 Prozent, sind dann Meldungen, die in einem solchen Umfeld herauskommen. Man kann sich vorstellen, wie das von den Gegnern einer solchen Rentenpolitik herausgegriffen und skandalisiert wird.
Die Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) und ihr Ministerium haben diese Tage selbst die Debatte mit Zahlen befeuert. Rentenniveau droht drastisch zu sinken, so und ähnlich wurden die Berichte über die Berechnungen des BMAS überschrieben. 

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