Stefan Sell

Der nach Gerhard Schröder „beste Niedriglohnsektor“, der in Europa geschaffen wurde, betrifft mehr als jeden fünften Arbeitnehmer in Deutschland

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Im Januar 2005 – Hartz IV hatte gerade das Licht der Welt erblickt – preist der damalige Noch-Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) in seiner Rede auf dem Weltwirtschaftsforum in Davos sein ganz besonderes Kind: „Wir haben unseren Arbeitsmarkt liberalisiert. Wir haben einen der besten Niedriglohnsektoren aufgebaut, den es in Europa gibt.“

Nun war das im Jahr 2005. Mittlerweile sind wir in 2017 angekommen. Und da, nach Jahren des „Jobwunders“ in Deutschland, wird man mit so einer Meldung konfrontiert: Knapp jeder Vierte arbeitet für Niedriglohn: »Der Anteil der Arbeitnehmer, die in Deutschland einen Niedriglohn beziehen, ist im europäischen Vergleich hoch. So verdienen 22,5 Prozent der Beschäftigten unter der Niedriglohnschwelle von 10,50 Euro pro Stunde … Zum Vergleich: Im Euroraum insgesamt kommen nur 15,9 Prozent der Arbeitnehmer mit Niedriglohn nach Hause und haben aber mehr in der Tasche als deutsche Niedriglöhner: Im Euroraum beginnt der Niedriglohn erst unterhalb von 14,10 Euro.« Als Niedriglohn gilt nach einer Definition der OECD ein Verdienst, der unterhalb von zwei Dritteln des mittleren Bruttostundenlohns (gemessen am Median, nicht am arithmetischen Mittel) liegt. In Frankreich arbeiten nur 8,8 Prozent der Beschäftigten für einen Niedriglohn, der dort mit nur zehn Euro etwas niedriger liegt als in Deutschland. An der Niedriglohnschwelle von 10,50 Euro pro Stunde wird auch erkennbar, dass eine Vergütung nach dem gesetzlichen Mindestlohn von derzeit 8,84 Euro pro Stunde nicht dazu führen kann, die betroffenen Arbeitnehmer aus dem Niedriglohnbereich herauszuholen – er ist ja auch „nur“ eine Lohnuntergrenze.

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Nicht nur Gewerkschaften sind gegen sachgrundlos befristete Arbeitsverträge. Zugleich werden sie gerne in Anspruch genommen

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»Wir wollen Sicherheit und Verlässlichkeit für die Beschäftigten!
Deshalb müssen wir auch an die Befristung vieler Arbeitsverhältnisse ran.
Vor allem jungen Menschen wird zu viel zugemutet: Sie sollen eine ordentliche Ausbildung machen, sich im Job weiterbilden, sie sollen eine Familie gründen und wollen sich manchmal auch noch um ihre Eltern kümmern, sie sollen für Wohneigentum sorgen, und im Idealfall sollen sie sich auch noch ehrenamtlich engagieren.
Das alles geht nicht, wenn die eigene Zukunft auf wackligen Beinen steht! Das kann nicht unser Angebot für die Jugend sein!
Und darum werden wir die Möglichkeit der sachgrundlosen Befristung von Arbeitsverträgen abschaffen!«

Wer das gesagt hat? Die meisten werden richtig raten – Martin Schulz war das. In Bielefeld, auf dem Arbeitnehmerkongress der SPD im Februar dieses Jahres, wo er über „Arbeit in Deutschland“ gesprochen hat. Na gut, da geht einiges durcheinander, werden die pedantisch veranlagten Kenner der Materie einwerfen – geht es jetzt um Befristungen allgemein, um die „nur“ für die Jugend (und wann hört die auf – manche Eltern berichten von Jugendlichen in ihren Haushalten, die das 30. Lebensjahr überschritten haben) oder geht es um sachgrundlose Befristungen, was etwas anderes ist als eine Befristung mit Sachgrund, die man laut Schulz offensichtlich nicht abschaffen will? Die Debatte, die sich im Anschluss an diese Rede entzündet hat, sowie grundsätzliche Fragen der Befristungen von Arbeitsverhältnissen wurden bereits in dem Beitrag Die befristeten Arbeitsverträge zwischen Schreckensszenario, systemischer Notwendigkeit und Instrumentalisierung im Kontext einer verunsicherten Gesellschaft am 23. Februar 2017 behandelt. Nun hat sich der DGB zu Wort gemeldet mit dieser Ansage: »Über 3,2 Millionen Menschen in Deutschland arbeiten in befristeten Arbeitsverhältnissen – Tendenz steigend. Befristungen schaffen neben beruflicher Unsicherheit auch niedrigere Löhne. Dabei nutzen Arbeitgeber gesetzliche Regelungen aus, die ursprünglich Arbeitslosigkeit bekämpfen sollten. Der DGB fordert den Gesetzgeber deshalb auf, die Möglichkeit der Befristung ohne sachlichen Grund zu beenden.«

Die Bestandsaufnahme hinsichtlich der befristeten Arbeitsverträge und die gewerkschaftlichen Forderungen sind vom Bundesvorstand des DGB in diese Veröffentlichung gepackt worden:

DGB (2017): Sachgrundlose Befristungen – ein Massenphänomen, Berlin, Juni 2017

Darin wird auf den Einschnitt hingewiesen, den das Beschäftigungsförderungsgesetz von 1985 mit sich gebracht hat. Bis dahin waren Befristungen, die über die Probezeit hinausgingen, nur zulässig, wenn ein besonderer sachlicher Grund vorlag. »Mit dem neuen Gesetz konnten Arbeitslose zunächst bis zu einem Jahr befristet eingestellt werden. Die Regelung war zunächst bis 1991 befristet, doch wurde es immer wieder verlängert und in den folgenden Jahren wurden die Möglichkeiten der Befristung zudem erweitert.« Und zwar befristet ohne irgendeinen Sachgrund. „Für einen Arbeitsuchenden ist eine – wenn auch zunächst nur befristete – Arbeit besser als gar keine Arbeit“, so stand es im Gesetzentwurf zum sogenannten Beschäftigungsförderungsgesetz von 1985.

Mittlerweile können Arbeitsverhältnisse nach dem Teilzeit- und Befristungsgesetz (TzBfG) ohne einen Sachgrund bis zu zwei Jahre lang befristet und innerhalb dieses Zeitraums bis zu dreimal verlängert werden.

Hinzu kommt: Bei neugegründeten Unternehmen können die Arbeitsverträge ohne Sachgrund sogar bis zu vier Jahren abgeschlossen werden.

Und noch eine Sonderregelung: Wenn die Arbeitnehmer/innen das 52. Lebensjahr vollendet haben und vorher arbeitslos waren, ist sogar eine Befristung bis zu fünf Jahren zulässig.

Hinzu kommt, dass auch die Befristungen mit einem Sachgrund durchaus weit angelegt sind. Im TzBfG findet man acht Sachgründe für Befristungen (vgl. § 14 Abs. 1 TzBfG). Greifen wir an dieser Stelle daraus nur mal zwei heraus: Ein sachlicher Grund für eine Befristung liegt vor, wenn „der betriebliche Bedarf an der Arbeitsleistung nur vorübergehend besteht“. Aber wann genau ist das (nicht) der Fall? Wie sieht es mit dem Definitionsspielraum des Arbeitgebers aus und dem mehr als begrenzten bzw. gar nicht vorhandenen Kontrollspielraum des Arbeitnehmers?

Und ein weiterer sachlicher Grund liegt vor, wenn „der Arbeitnehmer aus Haushaltsmitteln vergütet wird, die haushaltsrechtlich für eine befristete Beschäftigung bestimmt sind, und er entsprechend beschäftigt wird“. Das wird gleich noch eine besondere Rolle spielen.

Den Arbeitgebern steht also eine breite Palette von Gründen mit und ohne Sachgrund zur Verfügung.

Man muss allerdings bei den Befristungen genauer hinschauen, denn es gibt durchaus nachvollziehbare Gründe auf der Arbeitgeberseite, Arbeitsverträge zu befristen oder dies tun zu müssen, auch wenn er gerne anders handeln würde. Nehmen wir als ein Beispiel von vielen eine Kindertageseinrichtung, in der eine dort unbefristet beschäftigte Erzieherin in die Elternzeit geht, aber wiederkommen will und wird, beispielsweise nach zwei Jahren. Die Ersatzkraft für diese Mitarbeiterin kann vom Träger der Kita nur einen befristeten Arbeitsvertrag bekommen für die Abdeckung dieses Zeitraums, außer der hat an anderer Stelle einen sicheren Arbeitskräftebedarf genau nach Rückkehr der unbefristet Beschäftigten.

In einer Studie von Hohendanner et al. (2016) wurden die zentralen Unterschiede zwischen dem öffentlichen Dienst und der Privatwirtschaft bei den Motivlagen für Befristungen herausgearbeitet:

»Als wichtigste Befristungsmotive nannten öffentliche Arbeitgeber Vertretungen und fehlende Planstellen. Für die Privatwirtschaft ist die Erprobung neuer Mitarbeiter der wichtigste Befristungsgrund.« Und: Öffentliche Arbeitgeber nutzen befristete Arbeitsverträge als zentrales Instrument der Personalanpassung.

Letztendlich werden wir Zeugen einer massiven Polarisierung der Beschäftigungsstrukturen innerhalb des öffentlichen Dienstes. Auf der einen Seite haben wir hier die sichersten und – nicht nur bei Beamten – mit Unkündbarkeit ausgestattete Arbeitsplätze, auf der anderen Seite reagiert das System darauf spiegelbildlich mit der Schaffung einer hochgradig flexibilisierten Schicht an Beschäftigten, wo im starken Maße mit Befristungen gearbeitet wird (und aus Systemsicht gearbeitet werden muss) und in denen der Unsicherheitsfaktor kombiniert wird mit ausgeprägter Perspektivlosigkeit, was Anschlussoptionen angeht. Aus der Sicht der betroffenen Verwaltungen ist das aber irgendwie auch zwingend, denn eine grundsätzlich denkbare unbefristete Einstellung ist deshalb ein „Risiko“, weil der Arbeitgeber den Beschäftigten nicht wieder entlassen kann, wenn beispielsweise keine Mittel mehr zur Verfügung stehen für den besonderen Bereich, in dem die Stelle geschaffen wurde.

Auch wenn der DGB in seiner neuen Veröffentlichung andauernd zwischen den Befristungsebenen hin und her wechselt (beispielsweise werden bei den Zahlen alle befristeten Arbeitsverträgen herangezogen, das Papier ist aber überschrieben mit Sachgrundlose Befristungen – ein Massenphänomen), die Forderungen der Gewerkschaften kommen eindeutig daher (vgl. dazu DGB 2017: 8):


Sachgrundlose Befristung beenden: Arbeitsmarktpolitisch gibt es keine Notwendigkeit für die sachgrundlose Befristung, aber immer öfter wird dieses Instrument als verlängerte Probezeit missbraucht. Die sachgrundlose Befristung muss deswegen beendet werden. Denn wer befristet beschäftigt ist, kann sein Leben nicht planen und muss ständig fürchten, im Konfliktfall wieder auf der Straße zu stehen.

Aber auch bei den Befristungen mit Sachgrund fordert der DGB Veränderungen:


Änderungen bei Befristungen mit Sachgrund: Einige Befristungen mit Sachgrund sind manchmal sinnvoll und notwendig. Aber auch bei der begründeten Befristung sind Veränderungen notwendig, damit durch das Aneinander- reihen von Sachgründen nicht neue Kettenbefristungen entstehen. Derzeit können mehrere Befristungen mit verschiedenen Sachgründen aneinandergereiht werden.
Hinzu kommt, dass befristet Beschäftigte einen Anspruch auf bevorzugte Einstellung bekommen sollen. Außerdem fordert der DGB die Aufhebung des Sachgrundes „Befristung wegen befristeter Haushaltsmittel“. Hierbei handelt es sich um eine ausschließlich auf den öffentlichen Dienst bezogene Regelung. »Für eine solche Bevorzugung des öffentlichen Dienstes gibt es keinerlei Notwendigkeit. Die Regelung ist missbrauchsanfällig, weil durch die Jährlichkeit der Haushalte immer wieder neue Befristungsgründe geschaffen werden können.«

Gefordert wird mangels Wirksamkeitsnachweis auch die Aufhebung der Sonderregelung für Existenzgründer, außerdem – so der DGB – gilt für Kleinbetriebe ohnehin kein umfassender Kündigungsschutz.

Man könnte meinen, dass der DGB damit auf eine Wellenlänge liegt mit Martin Schulz, dem Kanzlerkandidaten der SPD. Denn der fordert ja auch eine Abschaffung der sachgrundlosen Befristung von Arbeitsverträgen. Nur muss man hier wieder genauer hinschauen – der Befristungsanteil insgesamt im öffentlichen Dienst ist höher als in der Privatwirtschaft, die würde aber von der Abschaffung der sachgrundlosen Befristung besonders betroffen sein (was man begrüßen oder kritisieren kann, wenn die tatsächlich überwiegend die Funktion einer verlängerten Probezeit angenommen hat – und darauf deuten auch Analysen hin mit dem Befund, dass je höher der Anteil sachgrundloser Befristungen an den in den Betrieben eingesetzten befristeten Beschäftigungsverhältnissen ist, umso höher fällt die Anzahl der innerbetrieblichen Übernahmen in unbefristete Beschäftigung aus), während die hohen Befristungsanteile im öffentlichen Dienst nicht deutlich reduziert werden könnten.

So hatte das IAB der Bundesagentur für Arbeit im Rahmen einer Anhörung im Bundestag im Jahr 2013 anlässlich einer damals schon von den Linken geforderten Abschaffung der sachgrundlosen Befristung in der Stellungnahme ausgeführt: »Die Anzahl sachgrundloser Befristungen hat sich zwischen den Jahren 2001 und 2013 von etwa 550.000 auf 1,3 Millionen erhöht … Damit hat sich der Anteil sachgrundloser Befristungen an allen im IAB-Betriebspanel erfassten Befristungen von 32 auf 48 Prozent erhöht.« Sachgrundlose Befristungen »werden verstärkt im Groß- und Einzelhandel oder im Verarbeitenden Gewerbe genutzt, während sie … in den öffentlichen und sozialen Dienstleistungen … eine untergeordnete Rolle spielen. Tendenziell zeigt sich, dass sachgrundlose Befristungen in Branchen mit einem hohen Befristungsanteil eher unterproportional genutzt werden.« Anders formuliert: Eine Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen von Arbeitsverträgen würde an dem besonders befristungsintensiven öffentlichen Dienst ziemlich vorbeigehen.

Allerdings unterscheiden sich die Forderungen des DGB in einem gewichtigen Punkt von der Forderung „nur“ nach Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen bei Martin Schulz (und übrigens auch in anderen Parteien, bei den Linken und den Grünen etwa). Denn der DGB fordert explizit die Aufhebung des Sachgrundes „Befristung wegen befristeter Haushaltsmittel“ – und der betrifft den öffentlichen Dienst und das Befristungsgeschehen dort im Kern.

Zu welchen mehr als fragwürdigen Exzessen die Befristungspraktiken im öffentlichen Dienst führen können, sei an diesem Beispiel illustriert: Polizei Köln verliert 62 Mitarbeiter, so ist ein Artikel im Kölner Stadt-Anzeiger überschrieben.

»Insgesamt 62 Tarifbeschäftigte hatte die Behörde ab August 2016 eingestellt, jeweils befristet auf zwei Jahre.

Die Gehälter werden aus dem Maßnahmenpaket der Landesregierung für mehr Innere Sicherheit und bessere Integration bezahlt. Das Ziel der Regierung war es, mehr Polizisten auf die Straße zu bekommen. Die Idee: Die Tarifbeschäftigten sollen die Beamten vor allem aus Verwaltungstätigkeiten herauslösen.«

Die Angestellten arbeiten zum Beispiel in Geschäftszimmern, in der Liegenschaftsverwaltung oder in der Sachbearbeitung. Man habe „qualifizierte und engagierte“ Mitarbeiter gewonnen, so der Polizeipräsident. »Viele hätten für den Wechsel zur Polizei ihre bestehenden Jobs gekündigt.«
Der Polizeipräsident habe sich immer wieder für eine Entfristung der Verträge eingesetzt – bislang vergeblich. Die 62 Angestellten bei der Polizei müssen sich nun bald neue Jobs suchen.
»Zwar sollen die Stellen erst bis 2024 nach und nach abgebaut werden, aber bis dahin müssen sie alle zwei Jahre neu ausgeschrieben werden. Eine Weiterbeschäftigung über zwei Jahre hinaus ist rechtlich nicht möglich, es müssen also immer wieder neue Mitarbeiter eingearbeitet werden.« Ein doppelter Wahnsinn: Die eingearbeiteten Mitarbeiter müssen gehen, möglicherweise in die Arbeitslosigkeit, wenn sie keine Anschlussbeschäftigung finden. Ihre Stellenhülsen bleiben, müssen aber mit frischem Nachschub besetzt werden – und die müssen sich erst einmal einarbeiten, bis auch sie dann in die Nähe der 2-Jahres-Grenze kommen. Und um die Sache dann „abzurunden“: Ab 2024 sind die Stellen dann weg, dann müssen die normalen Polizeibeamten die Tätigkeiten wieder übernehmen.
Man muss das wohl nicht weiter kommentieren.

Und in dem Blog-Beitrag  Die befristeten Arbeitsverträge zwischen Schreckensszenario, systemischer Notwendigkeit und Instrumentalisierung im Kontext einer verunsicherten Gesellschaft vom 23. Februar 2017 wurde auf eine weitere Auffälligkeit aus dem öffentlichen Bereich hingewiesen, die ein politisches Geschmäckle hat: Wie weit Theorie und Praxis in der wirklichen Wirklichkeit auseinanderliegen (können), verdeutlicht ein Blick auf das Haus der (bis vor kurzem) Bundesfamilienminusterin Manuela Schwesig (SPD), die selbst mal vor einiger Zeit mit Blick auf die (möglichen) Auswirkungen der Befristungen beklagt hat: „Befristete Jobs wirken wie die Anti-Baby-Pille.“ Und dann werden wir damit konfrontiert: »Im Familienministerium ist der Anteil der befristet Beschäftigten zwischen 2004 und 2013 rasant gestiegen: von 1,2 auf 18,6 Prozent … Damit gehört das Familienministerium zu den Spitzenreitern unter den befristenden Bundesministerien.«

Und das kann man aktualisieren: »Die SPD geißelt befristete Arbeitsverhältnisse. Umso brisanter sind deshalb neue Zahlen über Zeitverträge in verschiedenen Bundesministerien«, schreibt Sven Astheimer in seinem Artikel Befristungen steigen rasant in SPD-Ministerien. Er bezieht sich darin auf die Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Bundestagsabgeordneten Jutta Krellmann von den Linken – »ausgerechnet in den SPD-geführten Ministerien für Familie, Senioren, Frauen und Jugend sowie für Arbeit und Soziales legte die Zahl der Befristungen zuletzt besonders stark zu.«

»Im Familienressort wuchs die Zahl der befristeten Arbeitsverhältnisse zwischen 2013 und 2016 um rasante 37,5 Prozent auf insgesamt 440. Damit verfügt in dem bis Anfang Juni von der stellvertretenden SPD-Bundesvorsitzenden Manuela Schwesig geführten Ministerium mehr als jeder fünfte Beschäftigte über einen Arbeitsvertrag mit Ablaufdatum. Im Arbeitsministerium von Parteifreundin Andrea Nahles stieg die Zahl der befristet Beschäftigten im selben Zeitraum um 26 Prozent. Von den rund 2700 Angestellten dort ist knapp jeder Zwölfte betroffen. Im Wirtschaftsministerium von Brigitte Zypries (ebenfalls SPD) blieb die Zahl der Zeitverträge mit 1765 dagegen gleich und im Verteidigungsressort von Ursula von der Leyen (CDU) sank sie sogar um 8,7 Prozent auf rund 3000.«

Im Bundesamt für Familie und zivilgesellschaftliche Aufgaben, einer dem Bundesfamilienministerium nachgeordneten Behörde, liegt der Anteil der Befristungen sogar bei 27 Prozent – 22 Prozent sind sogenannte sachgrundlose Befristungen.

Der Pensionsfonds für die Finanzierung der Altersversorgung der Beamten in Rheinland-Pfalz wird aufgelöst

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Über die eigene Welt der Altersversorgung der Beamten in Form der Pensionen wurde grundsätzlich bereits in dem Beitrag Jenseits des gewöhnlichen Rentners: Die mit einem statistisch langen Leben beglückten Beamten und ihre Pensionen am 12. Juni 2017 berichtet. Darin ging es um die besondere Frage, wie sich eine nach oben vom Durchschnitt abweichende Lebenserwartung der Beamten auf die Finanzplanungen derjenigen auswirkt bzw. auswirken müsste, die die Beamtenpensionen zu berappen haben, also Bund, Bundesländer und Kommunen. Auslöser war die Stadt Hamburg (zugleich Bundesland), wo die längere Lebenserwartung der Beamten bislang nicht berücksichtigt wurde bei der Bemessung des Finanzbedarfs, was nun in einem neuen Berechnungsmodell nachgeholt werden soll und muss.

Der grundsätzliche Aspekt bei der Finanzierung der Beamtenversorgung besteht darin, dass die anfallenden Pensionen prinzipiell aus dem laufenden Steueraufkommen des Dienstherrn finanziert werden müssen. Es handelt sich also um ein der Gesetzlichen Rentenversicherung vergleichbares Umlageverfahren, denn auch dort werden keine Rücklagen für später zu zahlende Renten gebildet. Laufende Pensionen aus den laufenden Steuereinnahmen. Dieses Grundmuster wurde allerdings 1982 durchbrochen im Zuge einer bereits damals geführten Diskussion über eine zukünftige „Pensionslawine“ aufgrund der Tatsache, dass in den 1960er und 1970er viele zusätzliche Beamte eingestellt worden sind und die ab 2010 schrittweise in den Ruhestand wechseln werden. Mit dem neuen § 14a Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) hat die „Versorgungsrücklage“ das Licht der Beamtenwelt erblickt.

Mit dem Ansammeln von Geldern in einem Sondervermögen sollen Gebietskörperschaften für die absehbar zunehmenden Pensionslasten der öffentlichen Haushalte Vorsorge betreiben. Nun sollte man nicht so naiv sein zu glauben, dass die Dienstherren, also beispielsweise der Bund oder die Länder, gleichsam zusätzliches Geld organisieren und für ihre Beamten ansparen. Dazu muss man nur einen Blick werfen auf den bereits genannten § 14a BBesG, denn da findet man gleich im Absatz 1 die Information, woher man sich das Geld holt:

»Um die Versorgungsleistungen angesichts der demographischen Veränderungen und des Anstiegs der Zahl der Versorgungsempfänger sicherzustellen, werden Versorgungsrücklagen als Sondervermögen aus der Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen nach Absatz 2 gebildet. Damit soll zugleich das Besoldungs- und Versorgungsniveau in gleichmäßigen Schritten von durchschnittlich 0,2 Prozent abgesenkt werden.«

Alles klar? Die gesetzlich beschlossenen Gehaltsanpassungen der Beamten und die daraus resultierenden Anpassungen der Pensionen in den Jahren zwischen 1999 und 2017 werden um jeweils 0,2 Prozent abgesenkt und dieses Geld soll dann den Rücklagen zugeführt werden. So gesehen handelt es sich eben nicht um einen echten Arbeitgeberanteil, sondern der holt sich das von seinen Beamten, denen er die Beträge ansonsten hätte auszahlen müssen. Die dadurch eingesparten Beträge sollen einem Sondervermögen zugeführt werden. Die Mittel dieser Sondervermögen dürfen laut Gesetz nur zur Finanzierung künftiger Versorgungsausgaben verwendet werden. So die Theorie.

Nun könnte man an dieser Stelle ganz grundsätzlich die Frage aufwerfen, ob das ökonomisch gesehen ein wirklich überzeugender Ansatz ist, dass eine Gebietskörperschaft, die nicht nur hohe Schuldenlasten zu tragen hat, sondern Jahr für Jahr neue, zusätzliche Schulden aufnehmen musste, um die Lücke zwischen Ausgaben und Einnahmen zu schließen, einen Teil des Budgets in einen Spartopf steckt. Man finanziert also aus einem Teil der neuen Schulden den Finanzreserve für später.
Zum Bundesland Rheinland-Pfalz teilt uns der Rechnungshof des Landes anlässlich der Vorstellung des Jahresberichts 2017 mit:

»Die Haushalts- und Finanzlage des Landes bleibt infolge der überdurchschnittlich hohen Verschuldung und der damit zusammenhängenden Zins- und Tilgungsleistungen weiterhin angespannt … Trotz eines nochmals deutlich verbesserten Steueraufkommens und eines historisch niedrigen Zinsniveaus reichten die Eigenfinanzierungsmittel im Haushaltsjahr 2015, für das die Landesregierung Entlastung beantragt hat, nicht zur Deckung aller Ausgaben aus. Zur Sicherstellung des Haushaltsausgleichs mussten neue Schulden von 568 Mio. € für den Kernhaushalt und 80 Mio. € für die Landesbetriebe aufgenommen werden. Dadurch stieg die Gesamtverschuldung auf ihren bisher höchsten Stand von 38,1 Mrd. €.«

Wir nähern uns jetzt dem hier interessierenden Thema Pensionsfonds: So schreibt der Rechnungshof: »Zum Haushaltsausgleich wurden 2015 allein für den Kernhaushalt neue Schulden von 568 Mio. € aufgenommen. Zudem waren Darlehen von 80 Mio. € zur Deckung von Ausgaben der Landesbetriebe notwendig. Das Land verschuldete sich in Höhe von fast 700 Mio. € neu bei dem Pensionsfonds und der Versorgungsrücklage, während es 130 Mio. € bei sonstigen Dritten tilgte.«

Und dann setzen die Rechnungsprüfer noch einen oben rauf:

»Der Anteil der Investitionsausgaben an den bereinigten Gesamtausgaben (Investitionsquote) betrug in Rheinland-Pfalz 9,5 % … Wären allerdings die Zuführungen an den Pensionsfonds entsprechend der Praxis anderer Länder nicht als Investitionen, sondern als besondere Finanzierungsausgaben gewertet worden, hätte die Investitionsquote lediglich 6,1 % betragen.«

Wie jetzt, wird der eine oder irritiert fragen: Das Land verschuldet sich bei seinem eigenen Pensionsfonds, dem er doch Mittel für die Altersvorsorge der Beamten zugeführt hat und dann werden die auch noch als Investitionen verbucht? Wie soll das denn funktionieren? Das hört sich irgendwie nicht seriös an.

Eine erste Auflösung dieses finanztechnischen Rätsels kann man diesem Passus eines Berichts des SWR entnehmen:

»Den Pensionsfonds gibt es seit 1996. Das Startkapital betrug damals fünf Millionen DM. Die Ministerien zahlen seither einen Teil des Gehalts der neu angestellten Beamten darin ein. Das waren bis zu 500 Millionen Euro jährlich. Dadurch wuchs der Fonds auf 5,1 Milliarden Euro. Tatsächlich liegt in ihm kaum noch echtes Geld, sondern vor allem Schuldscheine. Denn das Land hat sich seine Einzahlungen immer wieder zurückgeliehen, weil es Geld brauchte. Zudem wies das Land die Einzahlungen als Investitionen aus. Dies ermöglichte es dem Land, neue Schulden zu machen – trotz Schuldenbremse.«

Ein echtes und doppelt aufgepumptes Karusellgeschäft, so kommt das daher. Man wollte gleich zwei Fliegen mit einer Klappe erschlagen – zum einen an Mittel für die Neuverschuldung kommen, gleichzeitig die „Investitionen“ aufblähen. Und offensichtlich haben das auch andere so gesehen: Ende Februar hatte der Verfassungsgerichtshof (VGH) in Koblenz Teile des Pensionsfonds, und damit gleich den ganzen Landeshaushalt 2014/2015 für verfassungswidrig erklärt und damit einer Klage der CDU-Opposition Recht gegeben (vgl. Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, VGH N 2/15, Urteil vom 22.02.2017).

Die Landesregierung musste also was machen. Und hier das Ergebnis: Pensionsfonds wird aufgelöst, meldet der SWR oder diese Meldung: Rheinland-Pfalz löst Pensionsfonds auf. Die für die Altersversorgung der Beamten nötigen Mittel werden künftig aus dem laufenden Haushalt bereitgestellt, so die Finanzministerin Doris Ahnen (SPD). Auch die umstrittene Vermögensverwaltungsfirma PLP Management GmbH & Co KG soll aufgelöst werden, die über Anleihen von 800 Millionen Euro mit dem insgesamt 5,65 Milliarden Euro schweren Pensionsfonds verbunden ist.

Nun ist man also bei der Finanzierung der Beamtenpensionen wieder bei der Umlagefinanzierung aus den laufenden Steuereinnahmen angekommen – und gerade in den Bundesländern wird sich aufgrund der vielen Beamten, die Landesbeamte sind, die Pensionsfrage stellen, wenn sich an der Finanzarchitektur der Länder nichts ändert, die kaum über eigene Steuern verfügen. Und bei denen die Schuldenberemse scharf gestellt wird. So dass die unweigerlich steigenden Ausgaben für die Pensionen einen immer gewichtigeren Platz einnehmen werden in den Landeshaushalten und dort die überhaupt noch verbliebenen Gestaltungsspielräume weiter einengen werden.

Jenseits des gewöhnlichen Rentners: Die mit einem statistisch langen Leben beglückten Beamten und ihre Pensionen

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Überall redet man von Renten und Rentenreformen, wobei die einen darunter die Fortsetzung der bisherigen Deckelungs- und Kürzungspolitik verstehen, während einige andere das Rentenniveau wieder anheben und an anderen Stellschrauben im System der gesetzlichen Rentenversicherung drehen wollen, um die finanzielle Lage der Rentner zu verbessern. Noch andere – wie beispielsweise die CDU – wollen gar nichts sagen zur Rentenpolitik bis zur Bundestagswahl (vgl. Union verzichtet im Wahlkampf auf eigenes Rentenkonzept), während die anderen Parteien wie jüngst die SPD Rentenreformvorschläge in die Öffentlichkeit getragen haben, über die man natürlich sofort hergefallen ist – ein besonders fragwürdiges Beispiel für den offensichtlich asymmetrischen Wahlkampf, der hier inszeniert wird, denn wenn man keine inhaltliche Position bezieht, dann kann man auch nicht kritisiert werden und die anderen bekommen ihr Fett weg, was bei vielen Wählern hängen bleibt, weniger aber das Wegtauchen der Union in dieser Frage. Aber da gibt es noch ein anderes, ganz und gar eigenes Alterssicherungssystem neben der gesetzlichen Rentenversicherung: die Pensionen der Beamten.

Nein, hier soll jetzt nicht das Fass mit möglichen Neiddebatten über die (angeblich bzw. tatsächlich) gute Versorgung der im Ruhestand befindlichen Staatsdiener aufgemacht werden, nicht einmal die offensichtlichen Ungleichbehandlungen und daraus resultierende Gerechtigkeitsfragen stehen hier im Mittelpunkt. Dazu könnte man viel sagen und das wird auch hin und wieder an die Oberfläche der öffentlichen Diskussion gespült. »Alle reden über Rentenreformen – aber warum packt keiner die Pensionen der Beamten an? Deren Altersbezüge sind hoch. Nur sie selber streiten das gern ab«, so beginnt beispielsweise ein Artikel von Nadine Oberhuber aus dem Juni 2016 über Beamtenpensionen.

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Solche und andere Rentner. Zur partikularen Privilegierung der kapitalgedeckten Altersvorsorge in der Grundsicherung und den damit verbundenen offenen Fragen

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Nein, es soll hier gar nicht um das in den letzten parlamentarischen Zügen der großen Koalition verabschiedete Betriebsrentenstärkungsgesetz insgesamt gehen – vgl. dazu bereits den Beitrag Die halbierte Betriebsrentenreform, eine „kommunikative Herausforderung“ gegenüber den Arbeitnehmern und das von vielen totgesagte Pferd Riester wird erneut gedopt vom 3. Juni 2017. Und es soll also hier auch gar nicht erneut hervorgehoben werden, dass diese „Reform“ wieder einmal eine ist, die vor allem den Versicherungsunternehmen und den Betrieben hilft, weiterhin „Betriebsrenten“ zu verkaufen, die gar keine sind, weil sie auf dem Weg der Entgeltumwandlung von den Arbeitnehmern selbst finanziert werden (müssen).

Nein, in diesem Beitrag soll es um einen scheinbaren Nebenaspekt der gesetzgeberischen Änderungen gehen, der allerdings bei genauerem Hinschauen einige systematische Grundsatzfragen aufwirft. Denn im Kontext des Betriebsrentenstärkungsgesetzes wurde auch das SGB XII hinsichtlich der Grundsicherung für Ältere geändert. Dazu schreibt Johannes Steffen in seiner Übersicht über das neuen Gesetz: »Bei der Hilfe zum Lebensunterhalt sowie der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung ist ein Betrag von 100 Euro monatlich aus einer zusätzlichen Altersvorsorge zuzüglich 30 vom Hundert des diesen Betrag übersteigenden Einkommens aus einer zusätzlichen Altersvorsorge abzusetzen, höchstens jedoch 50 Prozent der Regelbedarfsstufe 1 (2017: 204,50 Euro). Zur zusätzlichen Altersvorsorge rechnen bis zum Lebensende und ohne Kapitalwahlrecht monatlich zu zahlende bAV-, private Riester- oder Rürup-Renten unabhängig von einer etwaigen staatlichen Förderung sowie Rentenbeträge, die aus Zeiten einer freiwilligen Versicherung oder einer Versicherungspflicht auf Antrag in der GRV resultieren.« Alles klar?

Man hat also einen neuen Einkommensfreibetrag in das SGB XII eingeführt. Und der ist wahrlich nicht unproblematisch. Der Grundgedanke ist simpel: Wer über eine betriebliche Altersvorsorge oder privat beispielsweise über eine Riester-Rente vorgesorgt hat, der soll im Alter, wenn die gesetzliche Rente unter dem Grundsicherungsbedarf liegt und bei Inanspruchnahme der Leistungen aus dem SGB XII alle anderen Einkommen angerechnet werden (müssen), dahingehend besser gestellt werden, dass 100 bis derzeit 204,50 Euro aus dieser Quelle nicht angerechnet werden.

Astrid Wallrabenstein hat eine Professur für Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Sozialrecht an der Universität Frankfurt am Main und ist Geschäftsführende Direktorin des Instituts für europäische Gesundheitspolitik und Sozialrecht (ineges). Sie hat sich in der Fachzeitschrift „Soziale Sicherheit“ im Heft 4/2017 mit diesem Beitrag zu Wort gemeldet: „Freibeträge für Betriebs- und Riester-Renten bei der Grundsicherung: Ungewollter Einstieg in steuerfinanzierte Grundrente?“
Sie hat bereits im Vorfeld der gesetzgeberischen Absenkung dieser Neuregelung deutlich kritische Worte gefunden:

»Interessant und problematisch ist dabei die Privilegierung bestimmter zusätzlicher Altersvorsorge gegenüber der gesetzlichen Rente. Der Gesetzentwurf erklärt dies damit, dass sich freiwillige Altersvorsorge »in jedem Fall« lohnen soll. Da man zur Altersvorsorge im Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) ohnehin verpflichtet sei, bedürfe es bei ihr keines solchen Anreizes. Anders ausgedrückt: Die Vorsorge in der GRV lohnt sich für bestimmte Personen zwar nicht, aber da sie dazu gezwungen sind, ändert die Einsicht in die (subjektive) Sinnlosigkeit nichts und es besteht kein politischer Handlungsbedarf.«

Ihr Hauptargument gegen die Neuregelung entwickelt sie an einem Fallbeispiel:

»Einer folgt der aktuellen gesetzlichen Intention und akzeptiert GRV-Versicherungspflicht. Er verzichtet auf die Möglichkeit, sich gegen die gesetzliche Rente zu entscheiden, und zahlt aus seinem geringen Arbeitslohn seinen Beitrag. Der andere optiert gegen die gesetzliche Rente, behält dadurch etwas mehr vom Lohn und nutzt diesen Spielraum für eine private Riesterrente.

Im Rentenalter steht der zweite Minijobber besser da. Seine private Rente gilt als freiwillig und bleibt daher bei der Grundsicherung (weitgehend) anrechnungsfrei, während der erste angeblich ohnehin sparen musste und daher im Alter nicht mehr als die Grundsicherung verdient … Für beide setzt der Gesetzgeber unterschiedliche Nudges – »Stupser«, die sie nicht zwingen, aber leiten und ihr Verhalten steuern sollen. Der Stupser für die gesetzliche Rente kostet den Staat praktisch nichts, weder in der Ansparphase noch bei der Auszahlung … Die Stupser für die private bzw. über den Betrieb abgewickelte kapitalgedeckte Vorsorge kostet den Staat jahrzehntelange Zuschüsse in der Ansparphase und zusätzlich jahrzehntelange Subventionen in der Auszahlungsphase.«
Darin erkennt Wallrabenstein eine systematisches Problem, das noch eine Menge Ärger bereiten kann – und zwar als verfassungsrechtliches Problem:

»Die Privilegierung des geringfügig Beschäftigten mit Riesterrente gegenüber dem mit gesetzlicher Rente ist eine Ungleichbehandlung, die nach Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz ohne sachlichen Grund verboten ist.«

Und was folgt daraus? »Entweder müssten auch Minijobber mit gesetzlichen Renten Freibeträge in der Grundsicherung erhalten, was weitere Gleichbehandlungsbegehren anderer gesetzlicher Rentner nach sich ziehen würde. Oder das Bundesverfassungsgericht müsste die Privilegierung für verfassungswidrig erklären und dem Gesetzgeber eine gleichheitsgerechte Neuregelung aufgeben. Konsequenterweise müsste der Gesetzgeber deshalb entweder die Privilegierung der Betriebs- und Riesterrenten wieder abschaffen.«

Der Gesetzgeber könnte natürlich auch hingehen und die gesetzliche Rente der Betriebs- und Riesterrente gleichstellen. »Das bedeutet aber nichts anderes als eine (kleine) steuerfinanzierte Grundrente für den ganz überwiegenden Teil der Bevölkerung. Die aktuell geplante Änderung muss daher – gewollt oder nicht – als Einstieg in einen grundlegenden Systemwechsel der Grundsicherung gesehen werden«, so Wallrabenstein in ihrem Artikel.

An dieser Stelle kann und muss dann wieder die Bewertung des Rentenexperten Johannes Steffen herangezogen werden, der schon vor längerem ausgeführt hat:

»Bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung handelt es sich um ein subsidiäres Sicherungssystem (Fürsorge), das unabhängig von den Ursachen (Kausalität) einer Notsituation sowie ohne das Erfordernis irgendwelcher Vorleistungen (wie etwa Beitragszahlungen in der Sozialversicherung) Hilfebedürftigkeit im Einzelfall beseitigen will (Finalprinzip). Bevor die Grundsicherung (aufstockende) Leistungen erbringt, kann und muss sie daher im Gegenzug verlangen, dass Hilfesuchende zunächst ihre eigenen Kräfte und Mittel einsetzen, um Hilfebedürftigkeit zu vermeiden, zu vermindern oder zu beseitigen. Dies betrifft bei Älteren und voll Erwerbsgeminderten vor allem den Einsatz grundsätzlich sämtlicher Einkünfte und zumutbar verwertbarer Vermögensteile (Anrechnung). Der voraussetzungslosen Bedarfsdeckung auf der einen Seite entspricht also die Bedürftigkeitsprüfung auf der anderen Seite …

Einkommensfreibeträge in der Fürsorge führen allerdings c. p. zu einem (evtl. deutlichen) Anstieg des leistungsberechtigten Personenkreises, damit zu steigenden öffentlichen Ausgaben und statistisch schließlich auch noch zu einem höheren Ausweis der Grundsicherungsquote …

Davon abgesehen ginge mit einer Privilegierung von Alterseinkommen aus betrieblicher bzw. privater Vorsorge ein tragender Grundsatz der Fürsorge über Bord: Die ausnahmslos final orientierte und von Vorleistungen unabhängige Leistungsbemessung. Ergebnis wäre eine »vorleistungsabhängige Fürsorge«. Mit der Privilegierung ausgewählter, vorleistungsbasierter Einkommen (-steile) in der Grundsicherung käme es wieder – wie in den historischen Anfängen der (staatlichen) Fürsorge – zu einer (sozial- / gesellschaftspolitischen) Unterscheidung zwischen bzw. Separierung in »würdige« und »unwürdige« (Alters-) Arme.«