Die „Bürgerversicherung“ wurde in den klinischen Tod sondiert. Und nun ein neuer Anlauf über die unterschiedlichen Vergütungswelten der GKV und PKV?

Also mit der „Bürgerversicherung“ hat es nicht sein sollen. Dabei sind die Freunde dieses Umbauanliegens als Tiger gestartet: Noch Ende November 2017 konnte man diese knallharte Ansage zur Kenntnis nehmen: »SPD-Fraktionsvize Karl Lauterbach nannte die Bürgerversicherung ein „zentrales Anliegen“ seiner Partei. Die SPD wolle eine „Bürgerversicherung mit einem gemeinsamen Versicherungsmarkt ohne Zwei-Klassen-Medizin“, sagte der Gesundheitsexperte … Wenn die Union der SPD nicht entgegen komme, werde es Neuwahlen geben.« Gut gebrüllt, aber in diesen Zeiten der Kehrtwenden nicht viel wert, wie man dann den Sondierungsergebnisse für eine GroKo neu entnehmen musste (vgl. dazu den Überblick in dem Beitrag Umrisse einer GroKo neu. Teil 3: Gesundheitspolitik und Pflege vom 15. Januar 2018). Die Union hatte der SPD deutlich gemacht – mit uns wird es eine „Bürgerversicherung“ nicht geben. Im Vorfeld wurden parallel schwere Geschütze von den Verteidigern des Status Quo eines dualen Krankenversicherungssystems aufgefahren, nicht nur die Privaten Krankenversicherer selbst. Vgl. zu deren Aktivitäten den Beitrag des Politikmagazins „Kontraste“ (ARD) vom 18. Januar 2018: Wie die privaten Krankenversicherer gegen die Bürgerversicherung Front machen: »Seit Monaten überziehen die privaten Krankenversicherer Deutschland mit einer Kampagne, in der sie vor der Einführung der Bürgerversicherung warnen. Dann würden Praxenschließungen drohen und Patienten müssten auf fortschrittliche Behandlungsmethoden verzichten, so die Privaten. Kontraste-Recherchen zeigen: Eine Kampagne voller FakeNews, die aber zu wirken scheint.« Sekundiert wurden sie von Ärzte-Funktionäre, die mit harten Bandagen unterstützend eingegriffen haben.

Wie gesehen, das hat sich gelohnt, die SPD ist da auf Granit gestoßen und – das muss man fairerweise anmerken – sie wurde an einer anderen Stelle für den Verzicht auf ihr Prestigeprojekt „entschädigt“ mit einem dieser (aus Sicht des Bundes) klassischen Geschäfte zu Lasten Dritter: »Wir werden die Parität bei den Beiträgen zur Gesetzlichen Krankenversicherung wiederherstellen. Die Beiträge zur Krankenversicherung sollen künftig wieder in gleichem Maße von Arbeitgebern und Beschäftigten geleistet werden.« So heißt es in den Ergebnissen der Sondierung von Union und SPD vom 12.01.2018. Und wir sprechen hier, das muss man anerkennend zum Ausdruck bringen, nicht von Peanuts, sowohl in Euro gemessen wir auch mit Blick auf das Gesamtsystem der Finanzierung: Bei den Zusatzbeiträgen geht es um Größenordnungen von mehr als 14 Mrd. Euro – die alleine von den Versicherten aufzubringen sind. Und mit Blick auf die Zukunft überaus relevant ist die eherne Mechanik, die in dem bestehenden System eingebaut ist: alle zukünftigen Kostensteigerungen gehen aufs Konto der Versicherten aufgrund des einzementierten allgemeinen und paritätisch zu finanzierenden Beitragssatzes. Insofern ist dieser Punkt schon von fundamentaler Bedeutung.

Damit könnte man das Thema „Bürgerversicherung“ wie erwartet (vgl. dazu bereits meinen Beitrag Und vor jeder neuen Legislaturperiode grüßt die „Bürgerversicherung“. Über ein fundamentales Umbauanliegen und das Schattenboxen vor dem Haifischbecken vom 10. Dezember 2017) zu den Akten legen. Aber natürlich schmerzt es die sozialdemokratische Seele, wenn ein derart wichtiges – und von den eigenen Funktionären wie dem umtriebigen Karl Lauterbach so in den medialen Fokus gezerrtes – Herzensanliegen einfach brutal ausgebremst wird.

Besonders weh tun müssen dann solche Umfrageergebnisse, von denen Rainer Woratschka in seinem Artikel Auch viele Privatpatienten wollen eine Bürgerversicherung berichtet: »Politisch keine Chance, doch die Ablehnung widerspricht offenbar dem Wählerwillen: Selbst bei Unterstützern von Union und FDP gibt es eine Mehrheit für die Bürgerversicherung.« Das sitzt. »61 Prozent stehen nach einer repräsentativen Umfrage von YouGov hinter dem abgeräumten SPD-Anliegen, nur zehn Prozent lehnen es kategorisch ab. Bei den Wählern aller Bundestagsparteien gibt es eine Mehrheit dafür, Union und FDP inklusive. Und, vielleicht am überraschendsten: Selbst 40 Prozent der derzeit privat Versicherten hätten lieber ein einheitliches Kassensystem.«

Und insofern überrascht es nicht, dass dieser Punkt zumindest seitens der Sozialdemokratie eben (noch) nicht kampflos geschluckt werden konnte, sondern auf dem dramatischen SPD-Parteitag am 21. Januar 2018 in Bonn, auf dem sich die Befürworter der Aufnahme von formellen Koalitionsverhandlungen nur knapp durchsetzen konnten, wurde den Unterhändlern (die doch eigentlich bereits mit dem Sondierungsergebnispapier vom 12. Januar 2018 einen bis auf redaktionelle Änderungsbedarfe fast fertigen Koalitionsvertrag vorgelegt haben) mit auf den Verhandlungsweg gegeben, einige Punkte nun aber unbedingt noch nachzulegen. Die sind prophylaktisch in einem vom Bundesvorstand selbst den Delegierten vorgelegten Antrag formuliert, nur so sah man überhaupt eine Chance, das Projekt „Weitermachen“ durchzubekommen (vgl. den angenommenen Leitantrag des Bundesvorstands in Beschlüsse des außerordentlichen Bundesparteitags der SPD vom 21. Januar 2018 in Bonn). Dort findet man auf der Seite 7 den hier besonders interessierenden Passus – den man bitte genau lesen sollte, den bei solchen Punkten zeigt sich für den Normalleser erst im Nachhinein die Kunst des geschickten Formulierens:

»Wir wollen das Ende der Zwei-Klassen-Medizin einleiten. Dazu muss sich die Versorgung nach dem Bedarf der Patientinnen und Patienten und nicht nach ihrem Versicherungsstatus richten. Hierzu sind eine gerechtere Honorarordnung, die derzeit erhebliche Fehlanreize setzt, sowie die Öffnung der GKV für Beamte geeignete Schritte.«

In der Berichterstattung in den Medien wurde das so verdichtet, dass die SPD eine einheitliche Ärztevergütung mit der Union verhandeln will, dass also die bisherige und (für die Ärzte bessere) Bezahlung durch die PKV abgeschafft werden solle.

Das steht da aber erstens so nicht. Die Delegierten haben beschlossen, dass »eine gerechtere Honorarordnung« zu den „geeigneten Schritten“ auf dem Weg in eine Welt ohne „Zwei-Klassen-Medizin“ gehört. Da steht aber eben nicht, dass man explizit fordert, die derzeit völlig unterschiedlichen Vergütungssysteme (auf der EBM-Basis in der GKV und auf der GOÄ-Basis in der PKV) zu einem einheitlichen Vergütungssystem zusammenfassen will, das dann für alle ärztlichen Leistungen ohne Ausnahme Anwendung finden müsste. Das allerdings wäre ein massiver Angriff auf das Geschäftsmodell der Privaten Krankenversicherung, die ja gerade mit den Vergütungsunterschieden zwischen ihr und der „Holzklasse“ GKV Werbung macht.

Unabhängig davon, dass der Beschluss des SPD-Parteitags nun wirklich nicht als knallharte Forderung für ein einheitliches Vergütungssystem gelesen werden kann – diese Werbung ist für PKV-Versicherte selbst eine echte Zumutung, wenn man das mal zu Ende denkt, was da an Argumenten vorgetragen wird.

Schauen wir uns dazu einmal die Positionierung des PKV-Verbandes im Original an, die man dieser Meldung vom 21.01.2018 entnehmen kann: Einheitliche Gebührenordnung: „Einstieg in die Bürgerversicherung durch die Hintertür“:

»Volker Leienbach, Direktor des PKV-Verbandes, warnt eindringlich vor den Folgen einer einheitlichen Gebührenordnung, wie sie zurzeit von großen Teilen der SPD gefordert wird … ohne die Mehrzahlungen durch die Privatpatienten würden Ärzten, aber auch Physiotherapeuten oder Hebammen, Einnahmen fehlen. Die Folge: „Sie werden ihre Leistungen zum Teil einstellen.“ Wenn diese Verluste jedoch vom System der Gesetzlichen Krankenversicherung ausgeglichen werden sollen, bedeute dies eine Beitragserhöhung. „Für einen Durchschnittsverdiener sind das ungefähr 400 Euro im Monat. Das will niemand“, so Leienbach.«

Der eine oder andere könnte auf die Frage kommen – wieso denn 400 Euro mehr im Monat zu dem, was bereits an Beiträgen gezahlt werden muss? Man sollte das mal abbuchen unter dem Motto: Hau einfach mal eine Zahl raus, die möglichst viel Schrecken verbreitet. Vielleicht hat der Herr Direktor einfach auch nur Monat mit Jahr vertauscht? Wer weiß das schon.

Was den PKV-Versicherten selbst mal gehörig auf die Nerven gehen sollte, wenn sie denn nicht masochistisch veranlagt sind, ist die ständig vorgetragene Argumentation der PKV, sie „subventioniere“ die vielen Versicherten aus der Holzklasse des dualen Systems, weil die Ärzte von der PKV überhöhte Honorare kassieren kann, die dann überdurchschnittlich zum Praxisumsatz beitrage. Was bedeutet das denn im Klartext? Die PKV lässt den Ärzten ja nicht eine Zusatzvergütung aus eigenen schwarzen Kassen zukommen, um sie bei Laune zu halten, sondern alles muss von den Versicherten mit ihren Prämien selbst bezahlt werden. Und offensichtlich muss der privat Versicherte eine ordentliche Schippe auf seine Prämien rauflegen, „subventioniert“ er doch die Arztpraxen mit deren Einnahmen aus der Behandlung der Privatversicherten (nur als Fußnote: Ökonomisch korrekt ist das natürlich alles nicht, denn die Subventionierungsrichtung ist natürlich umgekehrt: Die – wie auch immer in ihrer Ausgestaltung kritisierbare – Finanzierung für die 90 Prozent GKV-Versicherte ermöglicht es den Arztpraxen, einen Surplus aus der Behandlung der Privatversicherten zu ziehen). Dem in der PKV-Versicherten wird also permanent ins Stammbuch geschrieben, dass er zugespitzt formuliert ausgenommen wird wie eine Weihnachtsgans. Und würde der PKV-Versicherte nur einen Moment lang weiterdenken, könnte er auf die nächste unangenehme Erkenntnis stoßen: So wird ihm offiziell immer verkauft, dass er oder sie medizinisch viel besser versorgt werde als die die „normal“ Versicherten aus der unteren Etage, aber wenn er dann die Mechanik des bestehenden Vergütungssystems der PKV genauer anschaut, dann wird er feststellen, dass das vor allem aus zwei Gründen von den „Leistungserbringern“ geliebt wird: Zum einen können sie Einzelleistungen abrechnen, sie müssen sich nicht mit Pauschalen für dieses und jenes wie in der GKV herumschlagen. Und das muss man mit dem zweiten Punkt unauflösbar verbunden sehen: Man kann in die Menge gehen, es gibt keine Mengenbegrenzung.

Schön für die Leistungserbringer – zugleich kann das aber auch ein echtes Risiko für die Versicherten sein, wenn es zu einer pekuniär bedingten Überinanspruchnahme von Diagnostik und Therapie führt, die sich angesichts der ausgeprägten Arzt-Patienten-Asymmetrie auch seitens des dann profitierenden Leistungserbringer auf den Weg bringen lässt. In dem bereits zitierten Bericht von Rainer Woratschka über die Ergebnisse einer neuen Umfrage zur „Bürgerversicherung“ weist er darauf hin, dass jeder fünfte PKV-Kunde sich selbst für „überversorgt“ hält (vgl. dazu auch das Interview mit Birgit König, Chefin der Allianz Private Krankenversicherung, das hier besonders passend unter der Überschrift „Viele Behandlungen sind unnötig“ gestellt wurde).

Das sind doch summa summarum einige gewichtige Argumente, nun endlich den angesprochenen Weg einer einheitlichen Vergütungsordnung für die Ärzte anzugehen. Aber man muss sich in einem ersten Schritt klar darüber werden, dass wir nicht nur über zwei bislang getrennte Systeme sprechen, die man zu einem neuen System miteinander kombinieren müsste (was schon rein technisch enorm kompliziert werden würde), sondern man sollte bedenken, dass eine einheitliche Vergütung der Ärzte das gesamte Geschäftsmodell der PKV fundamental in Frage stellen würde, deshalb wird hiergegen massiv Widerstand mobilisiert werden.

Und interessanterweise – mit Blick auf die Konsequenzen einer Umsetzung des Anliegens – wird dieser Widerstand selbst von den Krankenkassen aus der GKV-Welt unterstützt, die doch auf den ersten Blick ein Interesse haben müssten an der Erschütterung des Geschäftsmodells der PKV. Die wissen aber eben auch, dass alles seinen Preis hat, den jemand zahlen muss: Unter der Überschrift Krankenkassen sehen SPD-Pläne skeptisch berichtet Peter Thelen, dass es die gesetzlichen Kassen ablehnen, »Ärzten mehr Geld zu zahlen. Damit sind sie sich mit den Privaten überraschend einig.« Der Vizevorstandschef des GKV-Spitzenverbands, Johann Magnus von Stackelberg, wird mit diesen institutionenegoistisch verständlichen Worte zitiert: „Wenn einheitliche Honorierung bedeutet, dass die gesetzlichen Krankenkassen in Zukunft mehr bezahlen und die privaten Krankenversicherungen weniger, dann lehnen wir das ab.“ Wir zahlen schon genug ist, lautet die Botschaft der gesetzlichen Kassen.

Wie dem auch sei, man könnte jetzt vertiefend einsteigen und der Frage analytisch nachgehen, wie denn so unterschiedliche Welten wie die EBM- und die GOÄ-Welt miteinander fusioniert werden könnten. Motiviert vielleicht durch solche Berichte: SPD rückt von Bürger­versicherung ab und nennt Arzthonorar­angleichung unverzichtbar. Und schon wieder wird Lauterbach zitiert, der hier große Erwartungen befeuert, die erneut als Bettvorleger enden werden. Denn man kann das auch mit guten Gründen sein lassen, nicht nur, weil die Wahrscheinlichkeit eines tatsächlichen Umbaus äußerst gering sein wird, sondern auch, weil die SPD selbst vorgesorgt hat mit der bereits zitierten  Formulierung in dem Verhandlungsauftrag an die, die jetzt möglichst schnell eine neue GroKo ins Leben rufen wollen: Danach gehöre »eine gerechtere Honorarordnung« zu den „geeigneten Schritten“ auf dem Weg in eine Welt ohne „Zwei-Klassen-Medizin“ – unter einer „gerechteren“ Honorarordnung kann man nun wirklich vieles hineinfwrmulieren, auch eine Angleichung der GKV-Vergütung nach oben ohne Infragestellung der PKV-Welt oder einfach nur einen schönen Prüfauftrag im Koalitionsvertrag neu. Prüfen heißt ja nicht, dass man etwas ändern muss.

Die einen brauchen ein Symbol, die anderen kämpfen mit den realen Folgen und manche grübeln, wo man wie ansetzen könnte: Zur Diskussion über die sachgrundlos befristeten Arbeitsverträge

Die Koalitionsverhandlungen stehen nun an und die SPD-Verhandler brauchen mit Blick auf die Ergebnisse der Sondierung einige vorzeigbare „Opfer“ von der anderen Seite (wobei die keineswegs so geschlossen ist, wie es der Medienberichterstattung zufolge erscheint). Neben dem Feld der Gesundheitspolitik nach dem Wegwischen der Forderung nach einer „Bürgerversicherung“ und dem Familiennachzug in der Flüchtlingspolitik sollen die Emissäre der SPD auch die Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen im Arbeitsrecht durchsetzen.

An dieser Stelle kann man dann auch illustrieren, dass die Gegenseite keineswegs einer Meinung ist: CDU-Arbeitnehmer schwenken auf SPD-Kurs, berichtet beispielsweise das Handelsblatt: »Der Bundesvize der Christlich-Demokratischen Arbeitnehmerschaft (CDA), Christian Bäumler, sieht in möglichen Verhandlungen über eine erneute Große Koalition noch Spielraum für Verbesserungen im Sinne der SPD. Wie die Sozialdemokraten plädiert auch Bäumler für die Abschaffung der sachgrundlosen Befristung im Arbeitsrecht … Der CDA-Vize erinnerte daran, dass sich die CDU in ihrem Wahlprogramm gegen den Missbrauch von befristeten Arbeitsverträgen ausgesprochen habe. Wer keinen unbefristeten Arbeitsvertrag habe, könne kein Wohneigentum erwerben, nicht einmal ein Autokauf auf Kredit komme in Betracht, gab Bäumler zu bedenken. „In der Phase der Familiengründung brauchen junge Menschen Stabilität“, betonte er.« Geht da noch was und wenn ja, ist es auch sinnvoll?

Immerhin etwa 2,8 Mio. Beschäftigte werden nach Daten des IAB befristet beschäftigt. Ihr Anteil an allen abhängig Beschäftigten liegt bei 8 Prozent – wobei sich das alles exakter anhört als es ist, denn die Antwort auf die Frage, wie viele denn nun befristet beschäftigt sind und wo, ist gar nicht so einfach zu geben. Das wurde hier schon in mehreren Beiträgen ausführlich erörtert. So am 11. Dezember 2017 unter der Überschrift Immer mehr befristet Beschäftigte? Kommt (nicht nur) darauf an, wie man zählt. Noch komplizierter wird es bei der Frage, ob und was man tun kann oder am 15. Juni 2017: Nicht nur Gewerkschaften sind gegen sachgrundlos befristete Arbeitsverträge. Zugleich werden sie gerne in Anspruch genommen.

Zwar zeigt sich seit 2011 ein leichter Rückgang des Anteils befristeter Beschäftigung an den abhängig Beschäftigten insgesamt, von einem signifikanten Rückgang kann man aber auch nicht sprechen, zumal die Zahl befristeter Verträge leicht zugenommen hat, was mit dem allgemeinen Anstieg der Beschäftigtenzahlen korrespondiert.
Und so richtig deutlich wird die Bedeutung des Instrumentariums der Befristungen auf dem Arbeitsmarkt, wenn man sich verdeutlicht, dass beispielsweise im ersten Halbjahr 2015 von allen Einstellungen 42 Prozent auf Basis eines befristeten Arbeitsvertrags erfolgten. Wobei man hier unterscheiden muss zwischen Befristungen mit einem gesetzlich zulässigen Sachgrund (beispielsweise einer Elternzeitvertretung) und den derzeit so im Mittelpunkt stehenden sachgrundlosen Befristungen.

Bei diesen darf der Arbeitsvertrag für maximal zwei Jahre befristet werden. In diesem Zeitraum kann der Arbeitgeber den befristeten Vertrag drei Mal verlängern. Es gibt allerdings Ausnahmen: Ein Existenzgründer kann Jobs bis zu vier Jahre befristen. Neue Verträge für Arbeitnehmer, die älter als 52 Jahre sind, dürfen sogar bis zu fünf Jahren befristet werden. Man kann erkennen, dass die Arbeitgeber hier über eine ziemlich ausgeprägte Flexibilität verfügen können. Und man sollte an dieser Stelle einfügen, wann das alles losgegangen ist – im Jahr 1985, mit dem Beschäftigungsförderungesetz des damaligen Bundesarbeitsministers Norbert Blüm (CDU). Bis dahin waren Befristungen, die über die Probezeit hinausgingen, nur zulässig, wenn ein besonderer sachlicher Grund vorlag. Allerdings galt die damals eingeführte sachgrundlose Befristungsoption von bis zu einem Jahr nur für Arbeitslose, man wollte dadurch deren (Wieder-)Einstiegsmöglichkeiten in eine neue Beschäftigung erhöhen. Später wurde das dann auf alle Arbeitnehmer ausgeweitet.

Man sollte sich nichts vormachen: Für die vielen einzelnen Betroffenen ist ein befristeter Arbeitsvertrag oftmals mit erheblichen Belastungen verbunden: So werden sachgrundlose Befristungen in der Privatwirtschaft vor allem als verlängerte Probezeit benutzt, manche werden sagen: missbraucht, denn man verlängert damit die gesetzlich ermöglichte Probezeit von sechs Monaten erheblich. Die mit Befristungen einhergehende Planungsunsicherheit kann sich negativ auf Familiengründung und Gesundheit auswirken, dafür gibt es in der Forschung auch empirische Belege. Manche Arbeitgeber nutzen Befristungen, um den allgemeinen Kündigungsschutz zu umgehen und besonders problematisch aus Arbeitnehmersicht ist sicher der Aspekt, dass sie mit der Befristung über ein Druckmittel gegenüber den Beschäftigten verfügen, vor allem, wenn sie eine spätere Übernahme in Aussicht stellen, selbst wenn sie wissen, dass die eher unwahrscheinlich ist.

Auf der anderen Seite kann man durchaus Argumente ins Feld führen, dass Befristungsmöglichkeiten die Einstiegsoptionen in eine Beschäftigung im Kontext des bestehenden arbeitsrechtlichen Systems erleichtern können. Und nicht wenige anfängliche Befristungen – vor allem in der Privatwirtschaft – münden dann auch in eine unbefristete Anstellung. An dieser Stelle muss auch dem kritischen Einwand Rechnung getragen werden, dass wir es nicht mit einem Nullsummenspiel dergestalt zu tun haben, dass eine Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen vollständig zu unbefristeten Einstellungen führen würde. Man muss, ob einem das gefällt oder nicht, immer an Ausweich- und Umgehungsstrategien der Arbeitgeber denken.

Gerade im sicherheitsorientierten Deutschland entfalten Befristungen bei den Betroffenen, aber auch bei den anderen Beobachtern oftmals eine negativ besetzte Wahrnehmungsspirale. Dabei wird zuweilen aus den Augen verloren, dass eine unbefristete Beschäftigung eben nicht automatisch eine lebenslange Beschäftigung bedeutet, man schaue sich nur die Bewegungen aus unbefristet geschlossenen Arbeitsverträgen in Arbeitslosigkeit oder auch in andere Beschäftigungen an. Und die oftmals zitierten und skandalösen Kettenbefristungen über mehrere Jahre hinweg – die wären durch eine Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen gar nicht tangiert, denn die sind mit den im Regelfall auf zwei Jahre begrenzten sachgrundlosen Befristungen gar nicht möglich. Die über viele Jahre laufenden Befristungsketten werden entweder über aneinandergereihte Befristungen mit Sachgrund oder über das Wissenschaftszeitvertragsgesetz realisiert – die wären aber von einer Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen gar nicht betroffen und der Befristungswahnsinn gerade im öffentlichen Dienst könnte ohne Einschränkungen weitergehen. Apropos öffentlicher Dienst: Nicht allein an den Hochschulen hangeln sich inzwischen mehr als 90 Prozent der wissenschaftlichen Nachwuchskräfte von einem Zeitvertrag zum nächsten.  Ihnen wird maximale Flexibilität abverlangt bei maximaler Unsicherheit und einem sehr überschaubaren Verdienst.

Aber man muss hier ehrlich bleiben: Auf der einen Seite haben wir hier die sichersten und – nicht nur bei Beamten – mit Unkündbarkeit ausgestattete Arbeitsplätze, auf der anderen Seite reagiert das System darauf spiegelbildlich mit der Schaffung einer hochgradig flexibilisierten Schicht an Beschäftigten, wo im starken Maße mit Befristungen gearbeitet wird (und aus Systemsicht gearbeitet werden muss) und in denen der Unsicherheitsfaktor kombiniert wird mit ausgeprägter Perspektivlosigkeit, was Anschlussoptionen angeht. Aus der Sicht der betroffenen Verwaltungen ist das aber irgendwie auch zwingend, denn eine grundsätzlich denkbare unbefristete Einstellung ist deshalb ein „Risiko“, weil der Arbeitgeber den Beschäftigten nicht wieder entlassen kann, wenn beispielsweise keine Mittel mehr zur Verfügung stehen für den besonderen Bereich, in dem die Stelle geschaffen wurde. Im Befristungsrecht gibt es für die öffentlichen Arbeitgeber als einen zulässigen Sachgrund die „Befristung wegen befristeter Haushaltsmittel“. Das wäre von einer Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen gar nicht tangiert.

Vor diesem Hintergrund ist es nicht überraschend, dass der Direktor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit einen solchen Beitrag veröffentlicht: Warum es nichts bringt, grundlos befristete Verträge zu verbieten. Da ist der Titel schon Programm. Er referiert in Kurzform die gängigen Bedenken gegen eine gesetzgeberische Intervention im Sinne einer Abschaffung der sachgrundlosen Befristungsmöglichkeit. Dann aber fährt er fort:

»Sollte also alles so bleiben, wie es ist? Nein. Denn die Kritiker der derzeitigen Befristungspraxis haben ja ernst zu nehmende Argumente. Befristungen bedeuten in vielen Fällen Unsicherheit und Härte für die betroffenen Arbeitnehmer. Das sollte soweit möglich vermieden werden – mit wirksamen Anreizen.«

Der Mann ist Volkswirt und man kann sich denken, dass er auf der Suche nach Anreizen ist, die dem Denken der Ökonomen mehr entsprechen. Und man liegt genau richtig, wenn man an dieser Stelle den Blick auf die monetäre Dimension erwartet. Und er ist fündig geworden bei seiner Suche:

»Die Ökonomen Christian Hohendanner und Karl Heinz Hausner schlagen vor, die Arbeitgeber für Beschäftigte mit befristeten Verträgen höhere Beiträge zur Arbeitslosenversicherung zahlen zu lassen. Dafür könnten die Beiträge für unbefristet Beschäftigte sinken. Überzeugend wäre auch folgende Variante: Die Arbeitgeber sollten bei sachgrundlosen Befristungen die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung allein tragen.«

Offensichtlich bezieht er sich dabei auf diesen Beitrag: Karl Heinz Hausner und Christian Hohendanner (2017): Der Flexibilitätsbeitrag in der Arbeitslosenversicherung, in: Wirtschaftsdienst, Heft 6/2017: »Um die Befristung von Arbeitsverträgen einzudämmen, ließen sich flexible Arbeitgeberbeiträge in der Arbeitslosenversicherung einführen. Der Beitragssatz für befristet Beschäftigte würde steigen und im Gegenzug für die Unbefristeten leicht fallen. Vier Varianten werden berechnet: beitragsaufkommensneutral, generelle Beitragssenkung und zwei Varianten ausschließlich für sachgrundlos befristet Beschäftigte. Ein solches Vorgehen berücksichtigt das höhere Risiko zukünftiger Arbeitslosigkeit bei befristet Beschäftigten besser als bisher und schafft monetäre Anreize für die Arbeitgeber, Arbeitnehmer vermehrt unbefristet einzustellen«, so heißt es in ihrer Zusammenfassung.

Offensichtlich rekurrieren die beiden hier auf das „experience Rating“-Modell, das man aus der Arbeitslosenversicherung in den USA kennt. Dort gibt es gestaffelte Versicherungsprämien, die abhängig gemacht werden vom konkreten Volumen der Entlassungen seitens der Arbeitgeber. Die Beitragssätze zur Arbeitslosenversicherung schwanken dort je nach Bundesstaat und Branche zwischen 0,8 Prozent und 10 Prozent. Anders ausgedrückt: Wenn ein Unternehmen oft und viele Arbeitnehmer entlässt, dann muss es deutlich höhere Beiträge bezahlen als andere Unternehmen, die sich anders verhalten. Die Entlasswahrscheinlichkeit wird also hier die entscheidende Determinante für die Beitragsbemessung, während das in der deutschen Arbeitslosenversicherung die Lohnsumme (bis zur Beitragsbemessungsgrenze) ist, die mit einem einheitlichen Beitragssatz belastet wird, ohne dass differenziert wird, ob die Unternehmen oder die Branche viel oder wenig entlassen und damit die Leistungen der Arbeitslosenversicherung in Anspruch nehmen.

Übrigens ist eine solche Staffelung der Beiträge nach dem Beitrag zu Schadensfällen der deutschen Sozialversicherung nicht völlig fremd – man nehme nur die oftmals übersehene Gesetzliche Unfallversicherung, die übrigens ausschließlich über Arbeitgeberbeiträge finanziert wird: Wie bei den anderen Sozialversicherungen ist die Beitragshöhe auch bei der gesetzlichen Unfallversicherung von der Lohnsumme der Beschäftigten (Löhne und Gehälter) und den Ausgaben der gesetzlichen Unfallversicherung abhängig. Zusätzlich spielt auch das Unfallrisiko im jeweiligen Gewerbe eine Rolle – ausgedrückt durch die Gefahrklasse. So ist natürlich ein Büroarbeitsplatz weniger risikoträchtig als die Arbeit auf einer Baustelle. Insofern müssen die Unternehmen der Baubranche auch höhere Beiträge leisten.

Würde man ein „experience rating“-Modell in der deutschen Arbeitslosenversicherung einführen, dann hätte das enorme Auswirkungen in der konkreten Beitragslandschaft. Man kann sich das an einem plastischen Beispiel verdeutlichen: Heutzutage zahlen Banken und der öffentliche Dienst für seine Angestellten die gleichen relativen Beiträge an die Bundesagentur für Arbeit wie Unternehmen der Leiharbeitsbranche oder aus der Gastronomie. Bei den letztgenannten sind aber die Entlassungen weitaus häufiger als bei den erstgenannten Branchen.

Wer das genauer wissen möchte, der möge sich diese Studie anschauen: Gesine Stephan (2016): Beschäftigung vor und nach dem Arbeitslosengeldbezug: Die Hälfte der Zugänge und Abgänge entfällt auf acht Branchen. IAB-Kurzbericht Nr. 25/2016, Nürnberg: »Im Jahr 2013 kam die Hälfte aller untersuchten Zugänge (aus Beschäftigung) in den Bezug von Arbeitslosengeld I aus acht Branchen. Diese acht Wirtschaftsabteilungen beschäftigten zusammen knapp ein Drittel aller Arbeitnehmer. Die untersuchten Arbeitslosengeld-I-Bezieher arbeiteten zuvor zu gut drei Vierteln in Vollzeit … Unter allen Vollzeitbeschäftigten lag der Anteil der Geringverdiener im Jahr 2013 mit 20 Prozent deutlich niedriger. Jede fünfte Person, die Arbeitslosengeld I bezog und innerhalb eines Jahres einen neuen Job aufnahm, kehrte zu dem vorherigen Arbeitgeber zurück. Überproportional oft geschah dies in der Branche Vorbereitende Baustellenarbeiten, Bauinstallation, sonstiges Ausbaugewerbe sowie in der Gastronomie.«

Wie unter einem Brennglas kann man an den wenigen Zahlen erkennen, welche enormen Umverteilungen es innerhalb bzw. durch die Arbeitslosenversicherung gibt. Eine des Entlassverhalten berücksichtigende Beitragsbemessung würde zu erheblichen Verschiebungen führen – zu massiven Entlastungen für die einen und entsprechenden Belastungen der anderen Unternehmen. Diese Aspekte und die möglichen Folgen wurden in der Vergangenheit immer mal wieder diskutiert, vor allem finden 1990er und Anfang der 2000er Jahre, vgl. dazu nur als ein Beispiel den Beitrag von Joachim Geoosko, Georg Hirte und Reinhard Weber: Quersubventionierung in der Arbeitslosenversicherung, in: Wirtschaftsdienst, Heft 1/1999. Aber den eher akademischen Diskurs hat das „experience rating“ nie verlassen – auch nicht in anderen europäischen Ländern (vgl. dazu nur als ein Beispiel aus dem Jahr 2010 bei der Debatte über eine Reform der Arbeitslosenversicherung in der Schweiz den Beitrag Kostspielige Umverteilung in der Arbeitslosenversicherung von George Sheldon, der für ein solches Modell geworben hat). Ob bewusst oder unbewusst sicher auch wegen den Folgen für ein solidarisch angelegtes Umverteilungssystem wie der Arbeitslosenversicherung. Man bedenke die vielen offenen Anschlussfragen, die sich hier ergeben würden: Beispielsweise die Frage nach den teilweise erheblichen regionalen Umverteilungseffekten der bestehenden Arbeitslosenversicherung (eine Debatte, die sich daran aufgehängt hat, kennen die älteren Semester unter dem Stichwort der „Regionalisierung der Sozialversicherung“). Auch sollte man immer bedenken, ob die – möglichen? – Vorteile einer solchen Systemumstellung die damit verbundenen Kosten bei der bürokratischen Abwicklung des Ansatzes wirklich übersteigen würden.

Davon abgesehen hat Joachim Möller den Hinweis auf den Ansatz eines „Flexibilitätsbeitrags in der Arbeitslosenversicherung“ sogleich und nicht wirklich konsequent begrenzt auf den Aspekt der Zahl der sachgrundlos befristet Beschäftigten, für die dann die Arbeitgeber etwas höhere Beiträge leisten müssten. Nun sind für die Arbeitgeber immer am Ende die Arbeitskosten insgesamt relevant und in deren Kontext spielen die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung eine nun wirklich überschaubare Rolle. Natürlich würden sich die Unternehmen ärgern, wenn sie etwas mehr bezahlen müssten, aber ob das wirklich zu einer deutlichen Begrenzung der sachgrundlosen Befristungen führen würde, beispielsweise bei den Berufsanfängern, die man in einer verlängerten Probeschleife halten möchte? Man darf erhebliche Zweifel haben.

Zugleich öffnet man damit wie angedeutet eine Diskussionslandschaft über strukturelle Fragen der Sozialversicherung, die sich im Nachhinein als fatal erweisen könnten. Man muss an dieser Stelle auf ein anderes Ergebnis aus den Sondierungsgesprächen verweisen, dass ebenfalls sicher gut gemeint daherkommt, sich aber aus systematischer Sicht als hochproblematisch erweisen könnte. Im Ergebnispapier der Sondierer findet man diesen Passus: »Wir wollen die schrittweise Einführung von kostendeckenden Beiträgen zur Gesetzlichen Krankenversicherung aus Steuermitteln für die Bezieher von ALG II.« Schon ein langem wird beklagt, dass der pauschalierte Betrag, der für Hartz IV-Bezieher an die GKV überwiesen wird, zu niedrig dimensioniert sei. Der würde nicht die Kosten decken. Nun muss man aber berücksichtigen, dass eine Kostendeckungsrechnung für einzelne Teilgruppen unter den Versicherten bislang gerade nicht in der GKV vorgenommen wurde und wird. Wenn man bei den Hartz IV-Beziehern nun anfängt, warum dann nicht auch über die Deckungsbeiträge der Raucher, der gelenk- und sonstiges verschleißenden Extremsportler oder angesichts der ungleichen Kostenverteilung über Männer und Frauen sprechen? Wo fängt das an und wo soll das aufhören?

Wenn das nicht wirklich überzeugend ist, dann bleibt die Frage einer möglichen Abschaffung der Möglichkeit einer sachgrundlosen Befristung eben am Ende „nur“ eine primär politische (bzw. eine politpsychologische) Frage. Weil man signalisieren will, wir tun was. Wenn man aber nicht gleichzeitig erhebliche Veränderungen bei den gesetzlich weiter zulässigen Befristungen mit Sachgrund vornimmt, dann wird es erwartbar zahlreiche Ausweichreaktionen eines Teils der Arbeitgeber geben, die man in Rechnung stellen muss. Und natürlich hängen die meist isoliert diskutierten Dinge zusammen, gerade in der Sozialpolitik: Sollte es beispielsweise wirklich ein großzügig ausgestaltetes – und nicht wie derzeit von den Sondierern angedacht ein sehr restriktiv konfiguriertes – Rückkehrrecht für diejenigen Arbeitnehmer geben, die befristet von Vollzeit auf Teilzeit reduzieren, dann müsste es einen starken Anstieg der befristeten Arbeitsverträge (hier mit Sachgrund) geben müssen für die Zeit der Reduktion der Arbeitszeit durch die bisherigen und weiterhin an Bord bleibenden Insider. Worüber sich dann auch wieder viele aufregen werden. Man kann das machen, aber man sollte den Menschen nicht wirklich versprechen, dass dann wirklich etwas substanziell besser werden würde. Für den einen oder anderen möglicherweise und sogar sicher, aber nicht im Gesamtsystem.

Ein problematisches Mischwesen mit Titelmissbrauch: Die Sondierungs-„Grundrente“ in der Kritik

Über ein Vorhaben im Bereich der Alterssicherung – folgt man dem Ergebnispapier der Sondierungsgespräche für eine mögliche neue Große Koalition – wurde hier bereits in dem Überblicksbeitrag Umrisse einer GroKo neu. Teil 2: Die Rente vom 14. Januar 2018 berichtet: »Die Lebensleistung von Menschen, die jahrzehntelang gearbeitet, Kinder erzogen und Angehörige gepflegt haben, soll honoriert und ihnen ein regelmäßiges Alterseinkommen 10 % oberhalb des regionalen Grundsicherungsbedarfs zugesichert werden. Berechtigt sind Versicherte, die 35 Jahre an Beitragszeiten oder Zeiten der Kindererziehung bzw. Pflegezeiten aufweisen. Voraussetzung für den Bezug der „Grundrente“ ist eine Bedürftigkeitsprüfung entsprechend der Grundsicherung. Dabei wollen wir klarstellen, dass die Bezieher von Grundsicherung im Alter in ihrem selbst genutzten Haus oder ihrer Wohnung im Regelfall weiterhin wohnen können. Die Abwicklung der „Grundrente“ erfolgt durch die Rentenversicherung. Bei der Bedürftigkeitsprüfung arbeitet die Rentenversicherung mit den Grundsicherungsämtern zusammen.« Die „Grundrente“ soll also mit einer GroKo neu kommen (jetzt aber wirklich, sie war als „solidarische Lebensleistungsrente“ bereits im Koalitionsvertrag vom Dezember 2013 enthalten und ist in der vergangenen Legislaturperiode schlichtweg nicht umgesetzt worden).

An diesem Vorhaben hat sich zu Recht eine Menge Kritik entzündet. Da wäre zum einen der Aspekt der ausdrücklich nicht ausgeschlossenen – und damit wahrscheinlichen – massiven Fehlfinanzierung dieser Leistung aus Beitragsmitteln der Gesetzlichen Rentenversicherung. Ein notwendiger Hinweis, dass die aufstockenden Leistungen aus Steuermitteln zu finanzieren sind, kann man im Sondierungsergebnispapier nicht finden.

Wenn man sich die geplante „Grundrente“ (die von den Sondierern selbst zu Recht in Anführungszeichen gesetzt werden, denn es handelt sich eben nicht um eine Grundrente im Rentenversicherungssystem, sondern um eine Verlängerung des Grundsicherungssystems in die Rentenversicherung hinein) genauer anschaut, dann entdeckt man weitere hoch problematische Aspekte. Dazu diese hilfreiche Expertise:

Paritätische Forschungsstelle (2018): „Grundrente“ und Rentenniveau in den Sondierungsergebnissen von CDU, CSU und SPD. Kurzexpertise Nr. 1/2018, Berlin, 19.01.2018

Zwei Befunde werden dort hervorgehoben: Zum einen steigt die offizielle Quote der „Armutsgefährdung“ der Älteren bereits in den vergangenen Jahren rasant an (und ohne substanzielle Änderungen im bestehenden System wird es einen enormen Schub in den vor uns liegenden Jahren geben, denn dann kommen viele Menschen in den Rentenbezug, die im Sinne eines „Doppelschlags“ von der massiven Absenkung des Sicherungsniveaus in der gesetzlichen Rentenversicherung sowie von den niedrigen Rentenansprüchen durch lange Zeiten der Arbeitslosigkeit und/oder durch eine langjährige Tätigkeit im seit Mitte der 1990er Jahre stark expandierenden Niedriglohnsektor und den daraus erwirtschafteten niedrigen Rentenansprüchen betroffen sind). Die noch vor einigen Jahren in den Daten erkennbare deutlich unterdurchschnittliche Betroffenheit von Einkommensarmut hat sich mittlerweile für die Älteren bereits nivelliert – mit weiter steigender Tendenz. Selbst beim Zugang in die Grundsicherung für Ältere (SGB XII), deren Zahlen immer gerne herangezogen werden, wenn es um den Aspekt der angeblich überschaubaren Betroffenheit von „Altersarmut“ geht (die aber korrekterweise an der Armutsgefährdungsquote der amtlichen Sozialberichterstattung zu messen wäre), kann man die Veränderungen bereits ablesen:

»Berechnungen der Paritätischen Forschungsstelle haben gezeigt, dass der Anteil der auf Grundsicherung im Alter angewiesenen Menschen unter den neu in Rente gehenden Personen stetig steigt. Der Anteil der Leistungsberechtigten von Grundsicherung im Alter bis unter 70 Jahre hat sich gegenüber 2005 von 2,4 Prozent auf 4,6 Prozent der Kohorte annähernd verdoppelt. Die neu ins Rentenalter eintretenden Jahrgänge sind damit sehr viel häufiger auf Grundsicherung angewiesen als noch vor zehn Jahren.« (Paritätische Forschungsstelle 2018: 3).

Und ergänzend wird hier der wichtige Hinweis auf einen besorgniserregenden Tatbestand gegeben: die Nichtinanspruchnahme von Leistungen. »Viele hunderttausende Menschen in Deutschland haben Anspruch auf Sozialleistungen, ohne ihn geltend zu machen. Sie tauchen in den öffentlichen Statistiken nicht auf. Dies ist gerade bei älteren Menschen der Fall. Ältere Menschen verzichten deutlich überproportional häufig aus Scham, aus Unwissenheit oder aus Furcht vor Erstattungsforderungen gegenüber Angehörigen auf die Wahrnehmung ihrer Rechtsansprüche. Dabei handelt es sich keineswegs um kleine, zu vernachlässigende Gruppen, im Gegenteil. Verschiedene Forschungsarbeiten zeigen: Es ist davon auszugehen, dass etwa drei von fünf Berechtigten ihre Ansprüche gar nicht wahrnehmen.«

Vor diesem Hintergrund wird in der Kurzexpertise die Sondierungs-„Grundrente“ analysiert – denn scheinbar gibt sie doch eine lösungsorientierte Antwort auf das beschriebene Problem. Auch hier wird festgestellt: Eine bedürftigkeitsabhängige „Grundrente“ ist keine Rente.

Ein wichtiger Aspekt aus der kritischen Auseinandersetzung: Die neue „Grundrente“ wird unter denjenigen, die mangels eines angerechneten Partnereinkommens überhaupt Ansprüche erwerben, Leistungsberechtigte erster, zweiter, dritter und vierter Klasse schaffen. Dazu auch die Abbildung am Anfang dieses Beitrags, in der die Einkommensunterschiede in den verschiedenen „Klassen“ dargestellt ist. Ausgangspunkt ist der heute schon bestehenden Grundsicherungsbedarf von durchschnittlich 798 Euro sowie aus dem Sondierungsergebnis abgeleitet, dass ein den durchschnittlichen Bedarf übersteigender Betrag in Höhe von 10 Prozent bedarfssteigernd anerkannt und Leistungen „durch die Rentenversicherung“ abgewickelt werden. Zugleich muss man berücksichtigen, dass es neben den bestehenden Freibeträgen für Erwerbseinkommen (sind je nach Art des Einkommens unterschiedlich hoch) nun nach dem Betriebsrentenstärkungsgesetz auch noch Freibeträge für zusätzliche Alterssicherung gibt. Dazu bereits überaus kritisch mein Beitrag vom 10. Juni 2017: Solche und andere Rentner. Zur partikularen Privilegierung der kapitalgedeckten Altersvorsorge in der Grundsicherung und den damit verbundenen offenen Fragen: »Man hat … einen neuen Einkommensfreibetrag in das SGB XII eingeführt. Und der ist wahrlich nicht unproblematisch. Der Grundgedanke ist simpel: Wer über eine betriebliche Altersvorsorge oder privat beispielsweise über eine Riester-Rente vorgesorgt hat, der soll im Alter, wenn die gesetzliche Rente unter dem Grundsicherungsbedarf liegt und bei Inanspruchnahme der Leistungen aus dem SGB XII alle anderen Einkommen angerechnet werden (müssen), dahingehend besser gestellt werden, dass 100 bis derzeit 204,50 Euro aus dieser Quelle nicht angerechnet werden.« Die Obergrenze verschiebt sich dynamisch, für 2018 werden bis zu 208 Euro genannt. Wohlgemerkt, der neue Freibetrag nach § 82 Abs. 5 SGB XII gilt nur für Betriebs- und Riesterrenten.

Wenn man sich das anschaut, dann wird sofort erkennbar, dass wir in einen neuen Raum der Hyperkomplexität vorstoßen. Rentenberater und (praxisorientierte) Sozialpolitikwissenschaftler kennen diese Komplexitätszunahme aus der Vergangenheit zur Genüge, aber wir haben lange den Punkt überschritten, an dem man das grundsätzlich in Frage stellen sollte und muss.

Im Zusammenhang mit den angesprochenen Freibeträgen sei auf einen Beitrag von Franz Ruland in der Süddeutschen Zeitung hingewiesen, der unter der Überschrift Kein Mittel gegen Altersarmut veröffentlicht worden ist. Franz Ruland war von 1992 bis 2005 Geschäftsführer des Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger und von 2009 bis 2013 Vorsitzender des Sozialbeirats der Bundesregierung. Sein Haupteinwand geht in die Richtung, dass »das jetzt vereinbarte Modell … scheitern (wird). Es benachteiligt diejenigen, die eine gesetzliche Rente beziehen, gegenüber denjenigen, die eine betriebliche oder private Rente erhalten. Das darf nicht sein.« Und er weist auf diesen Aspekt hin:

»Käme die neue „Grundrente“, gäbe es für das gleiche Grundproblem, Anrechnung von Renten auf Sozialhilfeleistungen, verschiedene Lösungsansätze mit unterschiedlichen Auswirkungen: Die Grundrente käme wegen der langen zeitlichen Voraussetzungen nur wenigen Rentnern zugute, könnte also nur in sehr geringem Maße Altersarmut beseitigen. Gezahlt würden jedoch Beträge, die zumeist höher wären als der Freibetrag für Altersvorsorge. Davon würden aber, da nirgendwo gespeichert ist, ob jemand vollzeit- oder teilzeitbeschäftigt war, in den nächsten Jahrzehnten überwiegend nur Personen profitieren, die langjährig nur halbtags oder geringfügig beschäftigt waren.«

Sein Hauptpunkt lautet aber: »Dass es einen Freibetrag nur für Betriebsrenten, nicht aber auch für gesetzliche Renten gibt, ist kaum zu erklären und nur schwer mit dem Gleichheitssatz vereinbar.«

Die neue, von den Sondierern geplante Leistung sei unsystematisch und benachteiligt die gesetzlich Rentenversicherten. Ruland ist nun gerade nicht gegen Freibeträge, sondern hält deren Ausweitung auch auf die gesetzliche Rente für eine systemgerechte Lösung: »Es besteht kein Grund, nur bei dem Zusammentreffen von gesetzlicher Rente und Sozialhilfe hiervon abzuweichen. Diese Abweichung wäre umso weniger einsichtig, als sie die Personen, die eine gesetzliche Rente beziehen, auch noch erheblich benachteiligt. Ihnen steht, weil sie pflichtversichert waren, im Fall der Not der Freibetrag für Altersvorsorge nicht zu, er setzt eine freiwillige zusätzliche Altersvorsorge voraus; die „Grundrente“ erhalten sie nur, wenn sie 35 Pflichtbeitragsjahre aufweisen können, wenn nicht, bekommen sie weder das eine noch das andere, sie gehen leer aus. Würde der Freibetragsansatz auch für gesetzliche Renten gelten, würde er allen Rentnern helfen und nicht nur, wie bei der „Grundrente“ vorgesehen, den langjährig Versicherten.«

Abschließend zurück zu der Expertise der Paritätischen Forschungsstelle. Dort wird auch ein gerade in schnelllebigen Zeiten wie den unseren überaus notwendiger Blick zurück geworfen auf das, was schon mal vereinbart war bzw. was in der Vergangenheit an Vorschlägen gemacht wurde. »Die im Sondierungsergebnis skizzierten Regelungen zu einer „Grundrente“ fallen hinter ähnliche Regelungen aus der Vergangenheit zurück«, so die Diagnose.

Die im Koalitionsvertrag für die letzte Legislaturperiode vereinbarte „Solidarische Lebensleistungsrente“ war in zweifacher Hinsicht für die Betroffenen günstiger als die aktuelle Einigung. Zum einen: »Es war vorgesehen, dass bei Anfangs ebenfalls 35 Beitragsjahren inkl.
Kindererziehungs- und Pflegezeiten bis zu 5 Jahren Arbeitslosigkeit als Beitragszeit gewertet werden. Dahinter fällt die aktuelle Einigung zurück: Arbeitslosenzeiten werden nicht mehr berücksichtigt.« Und der zweite Aspekt: »Mit der „Solidarischen Lebensleistungsrente“ sollten niedrige Rentenansprüche aufgewertet werden. Hier war nur eine Einkommensprüfung vorgesehen. Erst wenn das nicht ausgereicht hätte, sollte eine Bedürftigkeitsprüfung stattfinden, um ggf. einen weiteren Zuschlag zu erhalten. Bei der „Grundrente“ unterliegen alle Anträge den Bedürftigkeitsregelungen der Grundsicherung.« Und für das bereits aufgerufene Finanzierungsthema aus systematischer Sicht hoch relevant: »Damals war noch festgehalten worden, dass die Mehrausgaben der „Solidarischen Lebensleistungsrente“ aus Steuermitteln zu zahlen seien. Das aktuelle Sondierungsergebnis sieht das nicht mehr vor. Im Finanztableau des Papiers sind auch keinerlei Mittel dafür vorgesehen. Die Kosten der Mehrausgaben gingen damit voll zu Lasten der Beitragszahler/-innen der Rentenversicherung.«

Und der eine oder andere wird sich erinnern, dass doch während der letzten GroKo die damalige Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles, die maßgeblich den sozialpolitischen Teil der Sondierungsverhandlungen ausgehandelt hat, ein eigenes Konzept vorgelegt hat – genau, die „Solidarrente“. Vgl. dazu das Original: Bundesministerium für Arbeit (2016): Gesamtkonzept zur Alterssicherung, Berlin, November 2016. Und nun das: »Die neue Vereinbarung fällt sogar noch deutlicher hinter den Vorschlag einer „Solidarrente“ zurück, den das von der damaligen Bundesministerin Andrea Nahles (SPD) geführte BMAS 2016 vorgelegt hatte.«

Die Unterschiede zu dem geschrumpften Sondierungsergebnis: Bei den Beitragszeiten sollten nicht nur Kindererziehungs- und Pflegezeiten Berücksichtigung finden, sondern ausdrücklich auch kurzzeitige Unterbrechungen wegen Arbeitslosigkeit. Partnereinkommen sollen weitestgehend von einer Anrechnung freigestellt werden. Eine Bedürftigkeitsprüfung, wie sie in der aktuellen Einigung vorgesehen ist, wurde ausdrücklich ausgeschlossen. Eine vereinfachte Einkommensprüfung, etwa auf Basis der letzten Steuererklärung, sollte ausreichen. Die Solidarrente sollte als neue Leistung außerhalb des Renten- und Sozialhilferechts angelegt werden und Brüche im bestehenden Versicherungssystem vermeiden. Die neue Regelung schafft eben solche Brüche (vgl. zu diesen Punkten Paritätische Forschungsstelle 2018: 11).

Und das soll – unabhängig von einer Bewertung des Modells der Solidarrente – nun ein Verhandlungserfolg für die Sozialdemokratie sein?

Weitere kritische Punkte seien hier nur noch aufgerufen: Die „Grundrente“ soll ein 10 Prozent oberhalb des regionalen Bedarfs liegendes Sicherungsniveau gewährleisten – sicher gut gemeint, denn die regionalen Grundsicherungsniveaus spiegeln in ihrer Unterschiedlichkeit vor allem die regional divergierenden Wohnkosten. Zugleich öffnet sich hier ein bürokratisches Monstrum. Aber an die Frage der administrativen Umsetzbarkeit denkt man im politischen Berlin sowieso immer weniger bis gar nicht. Auch die Anspruchsvoraussetzung 35 Jahre schafft kaum zu rechtfertigende Ungleichheiten im System, so die Kritik. Denkbar sind Konstellationen, in denen Menschen mit in der Summe höheren Beiträgen zur Rentenversicherung geringere Leistungen erhalten als die Menschen mit geringeren Beiträgen durch die „Grundrente“.

Wenn sich jetzt die Sondierer zu echten Koalitionsverhandler transformieren, dann sollten sie noch einmal ganz tief in sich gehen. Man sollte allerdings darauf nicht wirklich hoffen. Auch wenn man tief in sich geht, braucht es Substanz, auf die man dann stoßen würde.  

Auf dem Weg zur GroKo neu: Alle werden an die Medien-Front geworfen. Auch der Chef der Bundesagentur für Arbeit macht (nicht) seine Arbeit

Im Vorfeld des heute stattfindenden Parteitags der SPD in Bonn, auf dem entschieden werden soll, ob es weitergeht nach den Sondierungsgesprächen mit Koalitionsverhandlungen, wurde vor dem Hintergrund der vergifteten Empfehlung von Alexander Dobrindt (CSU), man möge doch den „Zwergenaufstand“ in der SPD gegen die Fortführung des Weges in eine GroKo neu niederschlagen, in den vergangenen Tagen alles aufgefahren, was angeblich Rang und Namen hat und die SPD auffordert, in abschließende Koalitionsverhandlungen mit den Unionsparteien einzutreten und endlich wieder das Gleiche vom Letzten zu bekommen. Selbst die Gewerkschaftsführer waren und sind sich nicht zu schade, parteipolitisch einseitig in die Öffentlichkeit zu treten und der SPD eine klare Handlungsempfehlung zu geben, „natürlich“ für eine GroKo neu. Das wird sicher bei nicht wenigen Gewerkschaftern auf Irritation und Ablehnung stoßen. So weit, so erwartbar. Aber bei den üblichen Verdächtigen bleibt es nicht bei dieser recht einseitigen Attacke, die Delegierten weich zu kochen, während man die wenigen, die den Protest gegen eine GroKo medial verkörpern wie der Juso-Chef Kevin Kühnert, unter Dauerfeuer nimmt.

Denn auch andere Personen fühlen sich offensichtlich bemüßigt, in diesen parteipolitischen Konflikt aktiv – und mit ihrem aktiven Amt im Hintergrund – einzugreifen, was man mehr als kritisch sehen kann. Mit dabei der Vorsitzende des Vorstands der Bundesagentur für Arbeit (BA), Detlef Scheele. Der ist seit dem vergangenen Jahr Chef einer Sozialbehörde, die die Arbeitslosenversicherung (SGB III) verantwortlich verwaltet und im großen Grundsicherungssystem (SGB II) mit den mehr als sechs Millionen Leistungsbeziehern über die Jobcentern in gemeinsamer Trägerschaft mit den Kommunen maßgeblich mit dabei ist. Und wenn man Leiter einer solchen Behörde ist, dann hat man eine andere Funktion als wenn man beispielsweise Sozialsenator im Stadtstaat Hamburg unter einem sozialdemokratischen Bürgermeister namens Olaf Scholz ist, was Scheele vor seiner BA-Aufgabe war.
Aber das hindert ihn ganz offensichtlich nicht daran, sich mit seinem offiziellen Gewicht für eine GroKo in die (ungleiche) Schlacht zu werfen und das dann auch noch inhaltlich zu begründen mit einem Punkt, der seinen Bereich als BA-Chef betrifft bzw. betreffen könnte – denn wir sollten nicht vergessen, dass die Vereinbarungen im Sondierungsergebnispapier vom 12.01.2018 erst einmal nur Dinge sind, die man anzugehen vereinbart hat, nicht aber, wie man das dann auch umsetzt.

Konkret geht es um diesen Punkt (vgl. dazu auch meinen Beitrag Umrisse einer GroKo neu. Teil 1: Arbeitsmarkt und Arbeitsrecht vom 13. Januar 2018):
Dem Bekenntnis zum Ziel der Vollbeschäftigung folgt diese Zielbestimmung: »Dazu gehört auch, dass Menschen, die schon sehr lange arbeitslos sind, eine Perspektive eröffnet wird.« Und das will man so erreichen:

»Mit einem ganzheitlichen Ansatz wollen wir die Qualifizierung, Vermittlung und Reintegration von Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt vorantreiben. Dazu schaffen wir ein neues Regelinstrument im SGB II „Teilhabe am Arbeitsmarkt für alle“ und ermöglichen auch in den Ländern den Passiv-Aktiv-Transfer. Wir stellen uns eine Beteiligung von 150 000 Menschen vor. Die Finanzierung des Programms muss über den Eingliederungstitel gewährleistet werden, den wir hierfür um eine Mrd. Euro jährlich aufstocken werden.«

Genau an diesem Punkt setzt die aktuelle Intervention des BA-Chefs in die innerparteiliche Streitigkeiten der SPD an: Unter der Überschrift Scheele: ‚Achtbares Ergebnis‘ für den Arbeitsmarkt bei Sondierungen wird er so zitiert:

Vor allem die Einigung auf einen sogenannten öffentlich geförderten sozialen Arbeitsmarkt für schwer vermittelbare Langzeitarbeitslose sei ein „grandioser Durchbruch“, sagte Scheele der Deutschen Presse-Agentur. „Es wäre verrückt, diese Chance nicht wahrzunehmen.“  Mit der geplanten Bereitstellung von jährlich einer Milliarde Euro werden nach Scheeles Einschätzung zwischen 150 000 und 200 000 Langzeitarbeitslose gefördert werden können. „Eine Milliarde Euro für einen Personenkreis, der sehr stark von Abkoppelung bedroht ist – das finde ich für bestimmte Regionen in diesem Land, hauptsächlich in Nordrhein-Westfalen, ganz beachtlich“, sagte er. Kritikern der Sondierungsergebnisse riet Scheele, das Ausgehandelte nicht kleinzureden. Klar könne man die Haltung haben, das, was bei den Sondierungsgesprächen ausgehandelt worden sei, reiche nicht. „Aus Sicht der Bundesagentur ist das ein ordentlicher Schluck aus der Pulle. Und nun sollten wir anfangen zu arbeiten und nicht darüber jammern, was wir nicht gekriegt haben. Ich finde, die Mundwinkel gehören nach oben.“

Das ist eine nun wirklich sehr deutliche Stellungnahme. Aber bereits in der ersten Analyse der Sondierungsergebnisse wurde Wasser in den Wein gegossen:

Wenn von Seiten der GroKo-Vertreter und insbesondere aus den Reihen der SPD herausgestellt wird, dass man zusätzliche vier Milliarden Euro für Langzeitarbeitslose zur Verfügung stellen werde (was schon rein zeitlich gar nicht funktionieren kann, denn das erste Jahr der neuen Legislaturperiode wird schon vorbei sein, bis man a) die gesetzliche Neuregelung im SGB II vorgenommen hat und b) die darauf fußenden Maßnahmen zu Laufen bringen kann, so dass wenn überhaupt höchstens drei Jahre übrig bleiben werden, dies auch c) deshalb, weil es natürlich ganz entscheidend darauf ankommen wird, wie restriktiv oder eben nicht das neue Regelinstrument ausgestaltet sein wird, wovon abhängt, ob und welche Teilnehmer man finden kann, dann sollte man einen Blick werfen auf die Entwicklung der tatsächlichen Ausgaben für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit, die im Hartz IV-System getätigt wurden. Wenn man das macht, kann man erkennen, dass noch 2010, vor den großen Kürzungen in der Arbeitsmarktpolitik, über 6 Mrd. Euro für Eingliederungsleistungen verwendet werden konnten, im Jahr 2016 waren es nur noch 3,36 Mrd. Euro, also eine Kürzung um fast die Hälfte der 2010 noch ausgegebenen Mittel. Gleichzeitig ist die Zahl der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten im Hartz IV-System auch nicht annähernd zurückgegangen, am aktuellen Rand steigt sie sogar wieder an, so dass aus dieser Perspektive die „Zusätzlichkeit“ der Mittel dahinschmilzt wie die Butter in der Sonne.

Und man darf und muss darauf hinweisen, dass es gerade das von der damaligen SPD-Ministerin Andrea Nahles geführte Bundesarbeitsministerium war, das in der vergangenen Legislaturperiode kategorisch jede Entwicklung hin zu einem „Passiv-Aktive-Transfer“ blockiert und ausgeschlossen hat. Stattdessen hat man auf zwei überschaubare und restriktiv ausgestaltete Förderprogramme gesetzt, in deren Umsetzung die Jobcenter viel Lebenszeit haben investieren müssen – mit überschaubaren Ergebnissen. Es handelt sich um das „ESF-Bundesprogramm zur Eingliederung langzeitarbeitsloser Leistungsberechtigter“ (für bis zu 33.000 Langzeitarbeitslose) und das Bundesprogramm „Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt“ (für bis zu 10.000 Langzeitarbeitslose).

Und es gibt andere, die mal genauer hingeschaut haben, vor allem, was die Zahlen angeht. So hat beispielsweise Andreas Hammer bereits am 15.01.2018 unter der Überschrift GroKo-Sondierung und sozialer Arbeitsmarkt angemerkt: Konkret sei lediglich die Formulierung, dass die Förderung von 150.000 Langzeitarbeitslosen mit einem um 1 Mrd. Euro pro Jahr erhöhten Eingliederungstitel der Jobcenter (Zeitraum unklar) stattfinden soll. Was heißt das heruntergebrochen?

»Legt man die zusätzliche Fördersumme von 1 Mrd. EUR auf die 150.000 Förderfälle um, so geht es um einen Monatsbetrag von rund 556 EUR pro Person. Dies gilt dann, wenn die Summe komplett den Langzeitarbeitslosen direkt zu Gute kommt. Werden davon noch Kosten für die Administration, Coaches, Maßnahmeträger usw. abgezogen, dann ist es entsprechend weniger.

Zum Vergleich: Der durchschnittliche  Förderaufwand für eine Arbeitsgelegenheit (AGH) betrug deutschlandweit in 2016 im Monat 402 EUR. Hamburg und Bremen gaben bereits 2016 für eine AGH mehr als 600 EUR monatlich aus … Fazit: Mit dem von den Sondiererinnen und Sondierern vorgesehenen Budget läßt sich möglicherweise eine bessere AGH finanzieren.  Für einem ganzheitlichen Ansatz mit Qualifizierung,  Vermittlung und Reintegration von Langzeitarbeitslosen in den  Arbeitsmarkt ist mehr Geld nötig, wenn die Regierung in spe es ernst meint.«

Unter denen, die genauer hingeschaut haben, ist auch der wie immer besonders akribisch rechnende Paul M. Schröder vom Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe (BIAJ). Der hat seinen Beitrag unter diese Überschrift gestellt: Sondierungs-Milliarde für „Eingliederungstitel“ der Jobcenter und Haushaltswahrheit:

In einer ersten Anmerkung verweist Schröder auf das enorme Volumen der Umschichtungen von den Soll-Haushaltsmitteln für Eingliederungsleistungen hin zu den (unterfinanzierten) Verwaltungsausgaben der Jobcentern (vgl. dazu auch in diesem Blog den Beitrag Jobcenter: Die Notschlachtung eines Sparschweins für das Auffüllen eines anderen? Wieder ein skandalöser Rekord bei den Umschichtungen von Fördermitteln hin zu den Verwaltungsausgaben vom 27. Februar 2017). Schröder merkt an:

»Die Sondierenden tun hier so, als sei ihnen die Entwicklung der im Bundeshaushalt veranschlagten und der tatsächlich geleisteten Ausgaben des Bundes für „Leistungen zur Eingliederung in Arbeit“ und die Entwicklung der Soll- und Ist-Ausgaben für den Bundesanteil an den „Verwaltungskosten für die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende“ nicht bekannt. Im vom GroKo-Kabinett am 28. Juni 2017 verabschiedeten Bundeshaushalt 2018 (Entwurf) sind 4,185 Milliarden Euro für „Leistungen zur Eingliederung in Arbeit“ veranschlagt (2,415 Milliarden Euro weniger als im „Agenda-Jahr 2010“) und 4,555 Milliarden Euro für den Bundesanteil an den „Verwaltungskosten für die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende“ … Bei (bisher) veranschlagten 4,555 Milliarden Euro für den Bundesanteil an den „Verwaltungskosten für die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende“ und in 2018 zu erwarteten Ausgaben in Höhe von nahezu 5,6 Milliarden Euro sind Umschichtungen … in Höhe von über einer Milliarde Euro zu erwarten. Dieser Betrag deckt sich exakt mit der in den Sondierungsergebnissen angekündigten Aufstockung um eine Milliarde Euro, allerdings nicht mit der Zweckbestimmung „Eingliederungsbudget“.«

Aber selbst wenn man diese natürlich nicht so schönen und gar nicht verlautbaren Haushaltsdetails weglässt – mit Blick auf das angekündigte Förderprogramm kommt auch Schröder zu gleichen Ergebnissen wie Hammer:

»Bei einer Teilhabe von 150.000 Menschen (hier unterstellt: jahresdurchschnittlich) und einer Milliarde Euro ergibt sich eine Förderung pro Kopf und Monat von 556 Euro pro Monat.«

Und was könnte man damit finanzieren? Hier argumentiert Schröder in die gleiche Richtung wie Andreas Hammer und belegt das mit Zahlen aus der Eingliederungsbilanz 2016 – mit ernüchternden Befunden für alle, die sich nun einen Durchbruch hin zu einer „guten“ öffentlich geförderten Beschäftigung erhoffen:

»Für die Förderung von „Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante“ (amtliche Bezeichnung der „Ein-Euro-Jobs“) wurden im Bundesdurchschnitt 379 Euro pro Kopf und Monat ausgegeben. Für die „Förderung von Arbeitsverhältnissen“ (§ 16e SGB II) wurden 1.124 Euro pro Kopf und Monat ausgegeben. Für die Restabwicklung des 2012 abgeschafften „Beschäftigungszuschuss“ (§ 16e SGB II a.F.) wurden in 2016 von den Jobcentern gE („gemeinsamen Einrichtungen“) durchschnittlich 1.296 Euro pro Kopf und Monat ausgegeben. Und: Für das nicht im SGB II geregelte Bundesprogramm „Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt“ wurden 2016 durchschnittlich 1.253 Euro pro Kopf und Monat ausgegeben.«

An diesen Zahlen wird deutlich – eine Förderung über die umgangssprachlich als „Ein-Euro-Jobs“ bezeichneten Arbeitsgelegenheiten als billigste Variante öffentlich geförderter Beschäftigung hinaus kann es bei den genannten Relationen nicht geben. Und das soll ein Durchbruch sein?

Nun wird der eine oder andere einwenden, dass in den Sondierungsergebnissen explizit der Hinweis enthalten ist, man wolle den „Passiv-Aktiv-Transfer“ ermöglichen, dadurch könne man dann doch vollwertige Beschäftigungsverhältnisse finanzieren und nicht nur Arbeitsgelegenheiten. Dazu schreibt Schröder mit Blick auf die zitierten tatsächlichen Ausgaben:

»Die genannten Beträge für die Förderung von Beschäftigungsverhältnissen (statt „Ein-Euro- Jobs“) wären auch nicht durch den in den Sondierungsergebnissen erwähnten „Passiv-Aktiv-Transfer“ zu erreichen, der zudem u.a. wegen eines tendenziell möglichen „Zwangstransfers“ nicht unumstrittenen ist. Das sogenannte „Passiv“ (brutto) soll ja nach den Sondierungsergebnissen, abgesehen von der Ankündigung eines höheren Beitrags zur gesetzlichen Krankenversicherung, auf einem niedrigen Niveau bleiben und nicht durch höhere Regelsätze und Beiträge zur Rentenversicherung erhöht werden. Das „Passiv“ (netto) (Arbeitslosengeld II einschließlich Kosten der Unterkunft und Heizung) soll auch weiterhin in der Regel deutlich unter der „Armutsgefährdungsschwelle“ liegen (keine Armut verhindern), und vor Kürzungen durch Sanktionen nicht geschützt sein.«

Ich kann ja nichts dafür, wenn man faktenbasiert hinschaut, wird es kompliziert. Was aber die Ausführungen gezeigt haben sollten – die Vereinbarungen, die man bislang dem Sondierungsergebnissen entnehmen kann, rechtfertigen in keiner Art und Weise die sich selbst überschlagende Bewertung des Herrn Scheele, hier sei ein „grandioser Durchbruch“ für die Langzeitarbeitslosen erreicht worden. Und auch diese Bewertung – „aus Sicht der Bundesagentur ist das ein ordentlicher Schluck aus der Pulle“ – kann man vor dem Hintergrund der tatsächlichen Mittelentwicklung beim Eingliederungstitel in Verbindung mit den unglaublichen Umschichtungen in die Verwaltungsausgaben der Jobcenter, die wir in den vergangenen Jahren haben sehen müssen, nur mehr als kopfschüttelnd zur Kenntnis nehmen.

Aber um Haushaltswahrheit und eine differenzierte Analyse dessen, was vereinbart wurde, geht es hier ja auch nicht wirklich, sondern um nicht mehr und nicht weniger als Schützenhilfe in einem innerparteilichen Konflikt. Aber das ist einfach nicht die Aufgabe des Chefs der Bundesagentur für Arbeit. Klingt in den heutigen Zeiten irgendwie aus der Zeit gefallen und altmodisch – aber für eine gehörige Neutralität bzw. in bestimmten Konstellationen den Mund halten gibt es gute Gründe.

Foto: © Bundesagentur für Arbeit