Sozialpolitik

Es knirscht und knackt im Gebälk und im Keller. Die EU driftet auseinander. Auch bei der Entwicklung der Armutsquoten

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Die Europäische Union (EU) steckt in einer fundamentalen Krise, die sich aus mehreren ganz unterschiedlichen Quellen speist. Es sind vor allem die Krisen seit 2008, die zu einer sich zu einer existenziellen Infragestellung der europäischen Staatengemeinschaften auszuwachsen beginnen. Das Versprechen einer unaufhaltsam voranschreitenden ökonomischen Konvergenz der Staaten, die sich in den Euro-Raum einer gemeinsamen Währung begeben haben, ist nicht nur gebrochen worden, die „Krise des Euro“ und der Umgang miteinander hat Hierarchien erkennen lassen, die bei den einen zu Wut, Ablehnung und Verzweiflung geführt hat, bei den anderen zu Abwehr und innerer Schließung gegen die als übergriffig empfundenen Haftungserwartungen. Die schnelle und weitreichende Ost-Erweiterung der EU hat zu einer institutionellen, aber auch mentalen Überforderung geführt. Was immer für beide Seiten gilt.

In der Nicht-Bewältigung der Flüchtlingskrise und insbesondere der kategorischen Weigerung der osteuropäischen Staaten, überhaupt irgendeinen Beitrag zu leisten, kann man schon einen fundamentalen Bruch mit den Mindest-Voraussetzungen einer halbwegs funktionierenden supranationalen Gemeinschaft erkennen. Gleichzeitig erleben die südeuropäischen Peripheriestaaten, allen voran Griechenland und Italien, was es bedeutet, zum einen eingespannt zu werden in eine Austeritätspolitik, die ihnen kaum bis keine Spielräume mehr lässt, zugleich aber allein gelassen zu werden mit dem weiter über das Mittelmeer kommenden Zustrom an Flüchtlingen und anderen Migranten, die in die sich schließende Festung Europa gelangen wollen. Als wäre das alles nicht genug, breiten sich in Europa flächendeckend rechtspopulistische bis rechtsextreme Bewegungen aus, denen scheinbar etwas gelungen ist, was man als Aufgabe eher den linken Parteien zugeschrieben hätte – denen eine Stimme zu geben, die sich als „Verlierer“ fühlen oder es auch sind. Und diese Bewegungen bleiben nicht mehr am Rand stecken, sondern erobern immer mehr Terrain bis in die Schaltzentralen der politischen Macht hinein. Und was sie auch befeuert ist der Brexit – weil erstmals der Austritt aus der EU nicht nur eine theoretische Option darstellt, sondern praktisch geworden ist.

Die jüngste Versinnbildlichung der fundamentalen Krise offenbart das beeindruckende Auflaufen des Versuchs, das Freihandelsabkommen mit Kanada, also CETA, durchzudrücken – vorläufig gescheitert an einem Widerstandsnest in der belgischen Provinz, die sich der Zustimmung verweigern (vgl. dazu CETA, TTIP & Co. – Das Gewürge um die Freihandelsabkommen. Vor TTIP soll CETA kommen, das ist fertig. Im doppelten Sinne?). Unabhängig von der konkreten Frage der Freihandelsabkommen wird immer deutlicher, dass eine Staatengemeinschaft der (noch) 28 Mitglieder, die überaus heterogen zusammengesetzt ist, in den meisten Punkten nicht mehr entscheidungs-, geschweige denn handlungsfähig sein kann, wenn Einstimmigkeit erforderlich ist, zugleich aber die parlamentarische Entwicklungsstufe der EU selbst in vielen Punkten kaum ein gleichgewichtiges Substitut zu dem bilden kann, was in den Nationalstaaten darunter verstanden wird.

Das alles ist auch ganz oben angekommen, so dass diese Schlagzeile dann auch nicht mehr überrascht: Steinmeier warnt vor dem Ende der EU, berichtet die Süddeutsche Zeitung über den Bundesaußenminister:

„Die Finanzkrise, die Fluchtwelle nach Europa und der Schock des Referendums in Großbritannien haben die Europäische Union in heftige Turbulenzen gestürzt“, warnte Steinmeier. Nun würden Populisten vom rechten Rand aus versuchen, die Gunst der Stunde zu nutzen und mit einem vermeintlichen Versagen der EU in der Mitte der Gesellschaft auf Stimmenfang gehen.
„Selbst hartgesottene Fürsprecher Europas sehen, dass wir neu überzeugen müssen und zwar außerhalb des Elfenbeinturms der professionellen Europafreunde“, sagte der Minister. „Wenn wir den Wert der EU nicht mehr zu schätzen wissen, geht sie vor die Hunde.“

Das alles ist komplex, verwoben und mit erheblichen Irrationalitäten aufgeladen – aber natürlich spielen immer auch die ökonomischen und (damit eng zusammenhängend) die sozialen Lagen der Menschen eine ganz zentrale Rolle bei der Suche nach den Ursachen der skizzierten Entwicklungen innerhalb der EU.

Sozialpolitisch besonders im Blick ist dabei natürlich die Problematik der Exklusion von Menschen aus dem gesellschaftlichen Gefüge, vor allem, wenn dieses geldbasiert und geldgetrieben ist. Zur Abbildung der Entwicklung am unteren Rand verwendet man – nicht aus Willkür, sondern nach internationaler Konvention – einen relativen Einkommensarmuts(gefährdungs)begriff, der immer wieder, gerade auch in Deutschland, heftig kritisiert wird. Wenn man sich die Definition der EU genauer anschaut, dann kann man erkennen, dass die häufig vorgetragenen Bedenken gegen diesen Indikator Berücksichtigung finden: »Die Armutsgefährdungsquote ist der Anteil der Personen, deren gesamtes Haushaltseinkommen (nach Sozialleistungen, Steuern und sonstigen Abzügen), das für Ausgaben und Sparen zur Verfügung steht, unter der Armutsgefährdungsschwelle liegt, welche auf 60% des nationalen verfügbaren Median-Äquivalenzeinkommens nach Sozialleistungen festgelegt ist. Dieser Indikator misst nicht den Wohlstand oder die absolute Armut, sondern ein – im Vergleich zu anderen Personen im gleichen Land – niedriges Einkommen«, so die Hinweise von Eurostat.

Die EU selbst verwendet die Einkommensarmut, aber nicht nur, sondern eine erweiterte Fassung: Sie schaut sich die Menschen an, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind, was sie so definiert: Das bedeutet, dass sie sich in mindestens einer der folgenden drei Situationen befanden: sie waren nach Zahlung von Sozialleistungen von Armut bedroht (Einkommensarmut), sie litten unter erheblicher materieller Deprivation oder lebten in einem Haushalt mit sehr niedriger Erwerbstätigkeit.

Die neuesten Daten für die EU hat Eurostat diese Tage veröffentlicht:

Eurostat: Anteil der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen in der EU zurück auf Vor-Krisen-Niveau. Ausgeprägte Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten, Pressemitteilung 199/2016, Brüssel, 17.10.2016

»Im Jahr 2015 waren etwa 119 Millionen Personen bzw. 23,7% der Bevölkerung in der Europäischen Union (EU) von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht«, erfahren wir dort. Und weiter: »Nachdem der Anteil der Personen in der EU, die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht sind, zwischen den Jahren 2009 und 2012 dreimal in Folge gestiegen war und fast 25% erreicht hatte, ist er seither stetig gesunken und auf das Niveau von 2008 (23,7%) zurückgekehrt. Dennoch lag er im Jahr 2015 weiterhin über seinem Tiefstand von 2009 (23,3%).«
Betrachtet man „nur“ die Anteilswerte bezogen auf die Einkommensarmut, dann ergeben sich niedrigere Werte: Danach waren 17,3% der Bevölkerung in der EU im Jahr 2015, nach Zahlung von Sozialleistungen, armutsgefährdet. 2008 lag dieser Wert noch bei 16,5 %.

In dem Artikel Wie die Krise Europa gespalten hat auf Spiegel Online wurden diese und weitere Daten von Eurostat aufgegriffen, aber aufgrund der – nur teilweise berechtigten Kritik an der allgemeinen Einkommensarmutsquote – hat man dort ausschließlich die „erhebliche materielle Deprivation“ herangezogen, gleichsam der harte Kern der Armut. 
Natürlich stellt sich sofort die Frage, wann denn ein Mensch bzw. ein Haushalt davon betroffen ist. Das ist nach ebenfalls einer statistischen Konvention dann der Fall, wenn schlicht das Geld für mindestens vier der folgenden neun grundlegenden Dinge fehlt:
Miete, Heizung, unerwartete Ausgaben, mindestens jeden zweiten Tag eine angemessene Mahlzeit, mindestens eine Woche Urlaub im Jahr außerhalb der eigenen vier Wände, Auto, Waschmaschine, Farbfernseher oder Telefon.
2015 traf dies EU-weit auf mehr als 40,3 Millionen Menschen zu. Das ist in etwa jeder Zwölfte – oder 8,1 Prozent. 
In der Abbildung ist aufbereitet, wie sich das in den von Eurostat ausgewiesenen Ländern der EU darstellt – und man erkennt a) unschwer die enorme Spannweite, die 2015 von 0,7 Prozent in Schweden und 37,2 Prozent in Bulgarien als dem Armenhaus der EU reicht sowie b) durchaus teilweise erhebliche Verschiebungen der Anteilswerte auf der Ebene der einzelnen Länder zwischen 2008 und 2015.

Und ein differenzierter Blick auf die Veränderungen in den Jahren zwischen 2008 und 2015 beim Anteil der Menschen mit „erheblicher materieller Deprivation“ fördert einen wichtigen Befund ans Tageslicht: Es gibt Verlierer und Gewinner. Die eindeutigen Gewinner der Entwicklung liegen im Osten der EU. Deutliche Rückgänge verzeichnen die Länder Polen, Bulgarien und Rumänien. Am anderen Ende der Skala gibt es aber auch deutliche Anstiege bei den Anteilswerten der hart Armen und die treffen den südeuropäischen Raum: Griechenland, Zypern, Malta, Italien und Spanien sind auf der Verliererseite.

Fazit: Länder aus Osteuropa haben in den vergangenen sieben Jahren große Fortschritte gemacht, während sich insbesondere in den kriselnden Staaten Südeuropas die Lage verschlechtert hat.
Natürlich könnte man an dieser Stelle argumentieren, dass es sich in Wirklichkeit eher um einen Angleichungsprozess von der unteren Mitte und von unten gleichzeitig handelt, denn die genannten osteuropäischen Staaten kommen ja auch von einem sehr hohen Niveau der Deprivation und verbessern sich, während die südeuropäischen Staaten von einem besseren Niveau in der unteren Hälfte nach unten abrutschen. Aber diese Relativierungen helfen den einzelnen Menschen und auch den einzelnen Staaten nicht, wenn sie sich vergleichen.
Man muss kein Prophet sein, um zu erkennen, dass diese Entwicklung die bereits klar erkennbare „Blockbildung“ innerhalb der EU weiter befördern, damit aber auch bei der gegebenen Entscheidungsarchitektur der EU immer öfter Blockaden generieren wird. Letztendlich wird auch hier manifest, dass die gegebenen und weiter zunehmenden Ungleichgewichte innerhalb der Volkswirtschaften im EU-Raum zu einem, wenn nicht dem zentralen Problem geworden sind und derzeit auch keine Umkehrung erkennbar ist.

Mit Hilfe eines „Bonsai-Zwegat“ raus aus Hartz IV? Eine neue Variante des voyeuristischen Unterschichten-Fernsehens soll auf Sendung gehen

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Das mit der Expertise ist ja immer so eine Sache. Die einen haben sie und arbeiten mit ihr. Tagtäglich, im sozialen Bereich zumeist und sehr eng gestrickten Rahmenbedingungen, häufig selbst prekär und in der Nähe zu denen, für die man die Expertise einzusetzen versucht.
Und anderen schreibt man Expertise zu, weil sie in ihrer Funktion – beispielsweise als langjähriger Bürgermeister eines Stadtteils in Berlin – laut auf sich und dann auf die Sache aufmerksam gemacht haben, von den Medien entdeckt und eingesetzt wurden als irgendwie geerdet daherkommende Bereicherung der Talkshow- und nach Dienstende auch der Bild-Zeitungslandschaft. Wir sprechen hier also von dem stimmgewaltigen Heinz Buschkowsky (68), ehemaliger Bürgermeister von Berlin-Neukölln und mittlerweile offensichtlich im Unruhestand. Er polarisierte mit Thesen wie beispielsweise „Multikulti ist gescheitert“. Der Fernsehsender RTL beschreibt seine Expertise in der Pressemitteilung Mit Heinz Buschkowsky raus aus Hartz IV: „Deutschlands bekanntester Bürgermeister“ sucht bei RTL Teilnehmer für TV-Experiment! so: » Er hat in über 15 Jahren als Bezirksbürgermeister im Berliner Bezirk Neukölln etliche Hartz IV-Empfänger persönlich kennengelernt.« Und was soll der jetzt für RTL machen?

Der Fernsehsender plant ein – natürlich – „außergewöhnliches TV-Experiment, für das man Buschkowsky gewonnen habe:

»Ab 2017 bietet RTL in einem außergewöhnlichen TV-Experiment Sozialhilfeempfängern die Chance, sich mit einem Koffer voller Bargeld aus der Sozialhilfefalle zu befreien … Rund 25.000 Euro als finanzielle Sofort-Starthilfe stehen pro Familie bereit … Bei „Zahltag – Ein Koffer voller Chancen“ bekommen Langzeitarbeitslose und ihre Familien eine finanzielle Sofort-Starthilfe für ein Leben ohne Hartz IV. Für die Laufzeit des sechsmonatigen Experiments verdoppelt RTL die kompletten staatlichen Bezüge und zahlt sie auf einen Schlag in bar aus. Das wären bei einer vierköpfigen Durchschnittsfamilie abhängig vom Wohnort rund 25.000 Euro. Mit diesem Geld können die teilnehmenden Familien ihre eigene kleine Geschäftsidee umsetzen oder intensiv in Bewerbungsmaßnahmen investieren. Das Ziel ist es, dauerhaft die eigene Existenz zu sichern, ohne auf Kosten des Staates zu leben.«

Beraten werden die Teilnehmer dabei von einem Expertenteam. Als Kopf dieses Expertenteams konnten RTL und Endemol Shine Heinz Buschkowsky gewinnen. »Für das TV-Experiment war er sofort Feuer und Flamme: Er sieht darin eine realistische Möglichkeit, perspektivlosen Menschen unter die Arme zu greifen, damit sie einen Ausweg aus dem Teufelskreis der Resignation finden. Heinz Buschkowsky ist ein echter Macher unter den Politikern und passt deshalb perfekt zu dem Projekt.«

RTL hat das neue Format nicht „erfunden“, sonder auf der Insel geklaut: »Wie gut dieses Experiment funktionieren kann, haben bereits die Engländer bewiesen. Der britische Sender Channel 5 hat im vergangenen Frühjahr gemeinsam mit der Endemol Shine – Tochter Dragonfly in dem Primetime-Doku-Experiment „The Great British Benefits Handout“ drei Familien nachhaltig aus der Sozialhilfe befreit. Diese Teilnehmer leben heute nicht mehr auf Staatskosten.«

Natürlich ahnt der alte Fuchs Buschkowsky, dass es Kritik geben wird, dass er sich an so einem Unterfangen beteiligen wird. Deshalb zitiert ihn die RTL-Pressemeldung mit diesen Worten: »Wir werden mit meinem Gesicht keinen TV-Zoo veranstalten. Die Menschen sollen nicht vorgeführt oder verheizt werden. Sie sollen ihre Entscheidungen selbstständig fällen, um wieder zu lernen für sich selbst zu sorgen. Natürlich ist die Verlockung groß, das plötzlich vorhandene Bargeld für die langgehegten und bisher unerreichbaren Träume auszugeben. Aber wir werden ihnen Wege aufzeigen, wie sie geschickt in ihre eigenen Ideen investieren können, um mit ihren Mitteln ein dauerhaftes Einkommen zu schaffen.«

Natürlich wird der eine oder andere jetzt an einen ähnlich beauftragten Experten aus den Tiefen und Untiefen der Lebenslagen denken, an Peter Zwegat und seine langjährige Thematisierung von Überschuldung und Schuldnerberatung. Auch Zwegat musste viele Kritik einstecken, aber es gab auch immer Stimmen, die darauf hingewiesen haben, dass es ihm gelungen sei, die Schuldnerberatung als eine wichtige personenbezogene soziale Dienstleistung zu popularisieren und Menschen einen Zugang dazu zu eröffnen, die ansonsten nicht in die Nähe einer klassischen Beratung gekommen wären. Offensichtlich will Buschkowsky auf dieses Image aufspringen.

Insofern ist diese Artikel-Überschrift konsequent: Heinz Buschkowsky: „Ich werde ein Bonsai-Zwegat sozusagen“:

Das Schlimmste, was passieren könne, erklärt Buschkowsky, sei, dass die Teilnehmer der Sendung wieder auf Hartz-IV-Niveau zurückfielen. „Mehr als ein bisschen in die Töpfe schauen kann nicht passieren“, versichert der Ex-Politiker. Auch den folgerichtigen Vergleich mit Peter Zwegat, dem alteingesessenen TV-Schuldenberater von RTL, lässt sich der frühere Bezirksbürgermeister gerne gefallen. „So in etwa. Ich werde ein Bonsai-Zwegat sozusagen.“

Und er kann es natürlich nicht lassen, das gesellschaftspolitisch aufzuladen: „Wir wollen ein Impuls geben, auch in die Politik, dass es zwar aufwendiger ist, aber nachhaltiger, die Menschen mit gezielter Starthilfe zu motivieren, als den Hartz-IV-Check jedes Jahr um 7,50 Euro zu erhöhen.“

Mit einem Koffer voller Geld an einige wenige, die sich jetzt bei RTL für das „Casting“ bewerben können.

Ob die es schaffen oder nicht – es wird sicher einige Zuschauer geben, denen es gefallen wird, den Betroffenen „in die Töpfe zu blicken“ und dann ist es auch egal, ob sie es schaffen, sich zu „befreien“ aus Hartz IV oder aber scheitern und in ihre Transferleistungsabhängigkeit zurückfallen. Der voyeuristische Charakter des Unterfangens ist offensichtlich und man kann das einfach trotz aller Klimmzüge, dem auch noch ein irgendwie fortschrittliches Antlitz zu verleihen, schäbig und unwürdig finden. Nicht zum ersten Mal, sondern erneut wird der TV-Zoo aufgebaut, damit die „moderne“ Fassung von „Brot und Spiele“ wieder einmal angerichtet werden kann. Man kann sich schon vorstellen, welche Unternehmen und Produkte die Werbeblöcke bestücken werden. Damit die Kasse klingelt, nicht bei den Betroffenen, sondern bei RTL.

Vom Kita-Platz bis zum Jobcenter. Die Bürger und der Rechtsweg bis nach oben

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Immer wieder versuchen Bürger, gegen den Staat und seine Entscheidungen den Rechtsweg einzuschlagen und zuweilen müssen sie sich bis ganz oben durchklagen. Der Rechtsweg hat eine elementare Bedeutung gerade auch im sozialpolitischen Bereich. Hier kommt erschwerend hinzu, dass der Einzelne meistens großen Apparaten gegenübersteht. Immer wieder werden Ohnmachtsgefühle angesichts der gegebenen Asymmetrie vorgetragen – und auch in diesem Kontext ist die grundsätzliche Möglichkeit einer Korrektur der Entscheidungen der anderen Seite des Schreibtisches eine wichtige Komponente des Rechtsstaats.

Da gibt es beispielsweise diesen Rechtsanspruch auf einen Kinderbetreuungsplatz ab dem vollendeten ersten Lebensjahr des Kindes. Was gab es darum im Vorfeld seines Inkrafttretens im August 2013 für Diskussionen – ein „Kita-Chaos“ wurde beschworen und vermischt mit einer dieser so typisch deutschen Debatten über ein Entweder-Oder bei der Frage, wer sich um die Kinder kümmern soll. Zwischenzeitlich hat sich diese Grundsatzdebatte gelegt und die Eltern sind wieder auf sich gestellt bei der ganz praktischen Frage, wie man denn diesen Rechtsanspruch Wirklichkeit werden lässt. Das ist für so manche Betroffene keine einfache Frage, denn der Anspruch kann nur eingelöst werden, wenn es genügend Plätze gibt, qualitative Anfragen an die Plätze sind hier noch gar nicht angesprochen. Und da erleben einige Eltern ihr blaues Wunder.

Und einige der Eltern, denen nicht rechtzeitig ein Betreuungsplatz zur Verfügung gestellt werden kann, haben gegen die Kommunen, die dafür letztverantwortlich sind, geklagt. Und heute musste der Bundesgerichtshof (BGH) ein Urteil sprechen in Verfahren, die von der beklagten Kommune bis hinauf in bundesrichterliche Höhen getrieben worden sind.

Aktuell ging es um drei Frauen aus Leipzig, die wegen fehlender Krippenplätze ihre Kinder daheim betreuten und deshalb erst später wieder in den Beruf zurückkehren konnten. Zum Sachverhalt führt der BGH aus:

»Die Klägerinnen der drei Parallelverfahren beabsichtigten, jeweils nach Ablauf der einjährigen Elternzeit ihre Vollzeit-Berufstätigkeit wieder aufzunehmen. Unter Hinweis darauf meldeten sie für ihre Kinder wenige Monate nach der Geburt bei der beklagten Stadt Bedarf für einen Kinderbetreuungsplatz für die Zeit ab der Vollendung des ersten Lebensjahres an. Zum gewünschten Termin erhielten die Klägerinnen von der Beklagten keinen Betreuungsplatz nachgewiesen.
Für den Zeitraum zwischen der Vollendung des ersten Lebensjahres ihrer Kinder und der späteren Beschaffung eines Betreuungsplatzes verlangen die Klägerinnen Ersatz des ihnen entstandenen Verdienstausfalls (unter Anrechnung von Abzügen für anderweitige Zuwendungen und ersparte Kosten belaufen sich die Forderungen auf 4.463,12 €, 2.182,20 € bzw. 7.332,93 €).«

Anders formuliert: Hier klagen Eltern, weil Ihnen ein Schaden dadurch entstanden sei, dass der Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz nicht eingelöst worden ist. Nun muss man sich aber in einem ersten Schritt – auch, um die Bedeutung der heutigen Entscheidung des BGH zu würdigen – anschauen, wie dieser Rechtsanspruch im zuständigen Gesetz eigentlich formuliert ist. Dazu lohnt der Blick in den § 24 SGB VIII, der unter der Überschrift „Anspruch auf Förderung in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege“ steht. Dort heißt es im Absatz 2:

»Ein Kind, das das erste Lebensjahr vollendet hat, hat bis zur Vollendung des dritten Lebensjahres Anspruch auf frühkindliche Förderung in einer Tageseinrichtung oder in Kindertagespflege.«

Wenn man das so liest, könnte man durchaus auf den Gedanken kommen, dass es hier um einen Rechtsanspruch des Kindes auf Förderung geht, nicht aber ein Anspruch der Eltern auf die Ermöglichung einer Erwerbstätigkeit normiert wird.

Allerdings gibt es in dem Paragrafen auch noch einen Ansatz 1 und der regelt, wie es mit den Kindern aussehen sollte, die noch keinen Rechtsanspruch haben, weil sie nicht nicht das erste Lebensjahr vollendet haben. Hier hat der Gesetzgeber ausgeführt, dass diese Kinder dann in einer Kita zu fördern sind, wenn u.a. »die Erziehungsberechtigten a) einer Erwerbstätigkeit nachgehen, eine Erwerbstätigkeit aufnehmen oder Arbeit suchend sind«, was darauf verweist, dass die elterliche Erwerbstätigkeit sehr wohl als Anspruchskriterium herangezogen wird.

Vor diesem Hintergrund wieder zurück zum BGH. »Der Bundesgerichtshof hat sich heute in mehreren Entscheidungen mit der Frage befasst, ob Eltern im Wege der Amtshaftung (§ 839 Abs. 1 Satz 1 BGB in Verbindung mit Artikel 34 Satz 1 GG) den Ersatz ihres Verdienstausfallschadens verlangen können, wenn ihren Kindern entgegen § 24 Abs. 2 SGB VIII ab Vollendung des ersten Lebensjahres vom zuständigen Träger der öffentlichen Jugendhilfe kein Betreuungsplatz zur Verfügung gestellt wird und sie deshalb keiner Erwerbstätigkeit nachgehen können.«
Und warum mussten sich die Richter damit überhaupt befassen?

»Das Landgericht Leipzig hat den Klagen stattgegeben. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberlandesgericht Dresden die Klagen abgewiesen. Es hat ausgeführt, dass die beklagte Stadt zwar ihre aus § 24 Abs. 2 SGB VIII folgende Amtspflicht verletzt habe; die Erwerbsinteressen der Klägerinnen seien von dieser Amtspflicht aber nicht geschützt. Hiergegen richten sich die Revisionen der Klägerinnen.«

Das OLG hatte zwar anerkannt, dass die Gemeinde ihre Amtspflicht verletzt hatte: Sie hätte für die Kinder geeignete Betreuungsplätze bereitstellen müssen. »Denn aus der Amtspflichtverletzung ergebe sich nicht automatisch, dass die Eltern einen Schadensersatzanspruch haben. Der Sinn des Kindesförderungsgesetz sei, direkt das Wohl der Kinder zu verbessern, nicht aber die Vereinbarkeit von Familie und Beruf der Eltern, was man juristisch wohl eher als indirekten Nutzen für die Kinder auslegen kann. In der Urteilsbegründung hieß es damals: „Die erwerbstätigen sorgeberechtigten Eltern sind nicht geschützte Dritte“, der Verdienstausfall der Eltern sei „nicht vom Schutzzweck der Norm umfasst“. Das Gesetz ziele auf die frühe Förderung des Kindes, nicht die Berufstätigkeit der Eltern.« (vgl. Kommunen können wegen fehlender Kitaplätze haftbar gemacht werden).

Und wie hat der BGH nun entschieden? Die Pressemitteilung dazu wurde unter diese Überschrift gestellt: Bundesgerichtshof bejaht mögliche Amtshaftungsansprüche von Eltern wegen nicht rechtzeitig zur Verfügung gestellter Kinderbetreuungsplätze – Verschulden der beklagten Kommune muss aber noch geprüft werden. Das ist schon mal eine Länge für eine Überschrift und verweist damit, dass man den Sachverhalt eben nicht so einfach schwarz-weiß beantworten kann.

Der zuständige III. Zivilsenat des Bundesgerichtshofs hat die Urteile des Oberlandesgerichts Dresden aufgehoben und die Sachen zur neuen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückverwiesen.

Der BGH hat das Vorliegen einer Amtspflichtverletzung der beklagten Stadt bejaht. Und dann folgen Sätze, die den Kommunen, die Schwierigkeiten haben, den Rechtsanspruch in der erforderlichen Quantität erfüllen zu können, hart treffen:

»Eine Amtspflichtverletzung liegt bereits dann vor, wenn der zuständige Träger der öffentlichen Jugendhilfe einem gemäß § 24 Abs. 2 SGB VIII anspruchsberechtigten Kind trotz rechtzeitiger Anmeldung des Bedarfs keinen Betreuungsplatz zur Verfügung stellt. Die betreffende Amtspflicht ist nicht durch die vorhandene Kapazität begrenzt. Vielmehr ist der verantwortliche öffentliche Träger der Jugendhilfe gehalten, eine ausreichende Zahl von Betreuungsplätzen selbst zu schaffen oder durch geeignete Dritte – freie Träger der Jugendhilfe oder Tagespflegepersonen – bereitzustellen. Insoweit trifft ihn eine unbedingte Gewährleistungspflicht.«

Das ist die erste grundsätzliche Bedeutung der heutigen Entscheidung des BGH – die allerdings zwar, aber eben auch nur grundsätzlich ist, wie wir gleich noch sehen werden.

Aber hatte nicht das OLG Dresden die Klage der Eltern abgewiesen mit der Begründung, dass der Rechtsanspruch nur dem Kinde zusteht, nicht aber den Eltern? Hier kommt die zweite grundsätzliche Bedeutung der Urteile vom 20. Oktober 2016 – III ZR 278/15, 302/15 und 303/15 ins Spiel, wenn der BGH ausführt:

»Entgegen der Auffassung des Oberlandesgerichts bezweckt diese Amtspflicht auch den Schutz der Interessen der personensorgeberechtigten Eltern. In den Schutzbereich der Amtspflicht fallen dabei auch Verdienstausfallschäden, die Eltern dadurch erleiden, dass ihre Kinder entgegen § 24 Abs., 2 SGB VIII keinen Betreuungsplatz erhalten. Zwar steht der Anspruch auf einen Betreuungsplatz allein dem Kind selbst zu und nicht auch seinen Eltern. Die Einbeziehung der Eltern und ihres Erwerbsinteresses in den Schutzbereich des Amtspflicht ergibt sich aber aus der Regelungsabsicht des Gesetzgebers sowie dem Sinn und Zweck und der systematischen Stellung von § 24 Abs. 2 SGB VIII. Mit dem Kinderförderungsgesetz, insbesondere der Einführung des Anspruchs nach § 24 Abs. 2 SGB VIII, beabsichtigte der Gesetzgeber neben der Förderung des Kindeswohls auch die Entlastung der Eltern zu Gunsten der Aufnahme oder Weiterführung einer Erwerbstätigkeit. Es ging ihm – auch – um die Verbesserung der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbsleben und, damit verbunden, um die Schaffung von Anreizen für die Erfüllung von Kinderwünschen. Diese Regelungsabsicht hat auch im Gesetzestext ihren Niederschlag gefunden. Sie findet sich insbesondere in den Förderungsgrundsätzen des § 22 Abs. 2 SGB VIII bestätigt. Der Gesetzgeber hat hiermit zugleich der Erkenntnis Rechnung getragen, dass Kindes- und Elternwohl sich gegenseitig bedingen und ergänzen und zum gemeinsamen Wohl der Familie verbinden.«

Auch hier gilt wieder: Der Blick ins Gesetz kann erhellend wirken. Im § 22 Absatz 2 SGB VIII findet man die folgende Zielsetzung des Gesetzgebers:

»Tageseinrichtungen für Kinder und Kindertagespflege sollen
1. die Entwicklung des Kindes zu einer eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit fördern,
2. die Erziehung und Bildung in der Familie unterstützen und ergänzen,
3. den Eltern dabei helfen, Erwerbstätigkeit und Kindererziehung besser miteinander vereinbaren zu können.«

Also auch die bessere Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Kindererziehung.

Allerdings können die Klägerinnen – noch – nicht eine entsprechende Zahlung erwarten, denn der Senat des BGH hat die Angelegenheit an das OLG Dresden zurückverwiesen – wegen noch ausstehender tatrichterlicher Feststellungen zum Verschulden der Bediensteten der Beklagten und zum Umfang des erstattungsfähigen Schadens.

„Sicherheitshalber“ haben die Richter des BGH aber der unteren Instanz wichtige Anmerkungen ins Stammbuch geschrieben:

»Wird der Betreuungsplatz nicht zur Verfügung gestellt, so besteht hinsichtlich des erforderlichen Verschuldens des Amtsträgers zugunsten des Geschädigten der Beweis des ersten Anscheins. Auf allgemeine finanzielle Engpässe kann die Beklagte sich zu ihrer Entlastung nicht mit Erfolg berufen, weil sie nach der gesetzgeberischen Entscheidung für eine ausreichende Anzahl an Betreuungsplätzen grundsätzlich uneingeschränkt – insbesondere: ohne „Kapazitätsvorbehalt“ – einstehen muss.«

Das bedeutet, die Kommune kann sich nicht zurückziehen auf das Argument einer prekären finanziellen Lage. Die zählt beim – möglichen – Schadensersatzanspruch nicht.

Allerdings – das kann man der Pressemitteilung des Gerichts nicht entnehmen, aber einem Bericht über die Verhandlung vor dem BGH – wird der Anspruch auf Schadensersatzanspruch durchaus begrenzt:

»Schadensersatz bekommen sie nur, wenn nachgewiesen ist, dass die Stadt Leipzig den Mangel an Kitaplätzen tatsächlich mitverschuldet hat. Nach der mündlichen Urteilbegründung ist bei fehlenden Plätzen zwar prinzipiell von einem Verschulden auszugehen. Allerdings könnten sich die Kommunen „im Einzelfall“ entlasten, so der BGH-Vorsitzende. Als Beispiele nannte er Personalengpässe bei den benötigten Erziehern und unvorhergesehene Schwierigkeiten bei der Errichtung von Kitas, etwa wenn ein Bauträger pleite ist.«

Matthias Kaufmann bezieht sich in seinem Artikel Bekommen jetzt viele Eltern Schadensersatz? auf diese Einschränkungen seitens des BGH:

»Die Klägerinnen werden nachweisen müssen, dass ihre Gemeinde bei der Platzvergabe geschlampt hat. Wenn sie für den Engpass jedoch nichts konnte, wird es wohl auch keinen Schadensersatz geben … das Schlüsselwort heißt „prinzipiell“ – es kann durchaus Ausnahmen geben. In seiner mündlichen Urteilsbegründung gab das Gericht ein paar Beispiele: Etwa, wenn eine neue Kita nicht rechtzeitig fertig wird, weil der Bauträger Insolvenz anmeldet. Oder wenn trotz rechtzeitiger Stellenausschreibung nicht genügend Erzieherinnen zur Verfügung stehen. Das sind durchaus realistische Szenarien.«

Dennoch – die doppelt grundsätzliche Bedeutung der BGH-Entscheidung ist nicht zu unterschätzen und insofern kann und muss man von einem Erfolg sprechen.

Kommen wir zu einem zweiten Fall höchstrichterlicher Rechtsprechung, die ebenfalls einen wichtigen sozialpolitischen Bereich tangiert – die Jobcenter. Und ihre Telefonisten. Über die bzw. deren Veröffentlichung gab es Verfahren, die sich bis zum Bundesverwaltungsgericht hinauf gezogen haben und auch da gibt es nun eine Entscheidung.

Dazu teilt uns das BVerwG unter der trockenen Überschrift mit: Informationszugang zu dienstlichen Telefonlisten von Jobcentern: Revisionen erfolglos.

Zum Sachverhalt dieser Verfahren:

»Die Kläger begehren unter Berufung auf das Informationsfreiheitsgesetz Zugang zu Diensttelefonlisten der beklagten Jobcenter in Köln, Nürnberg-Stadt, Berlin Mitte und Berlin Treptow-Köpenick. Die Bediensteten dieser Jobcenter sind von ihren Kunden nicht unmittelbar telefonisch zu erreichen. Anrufe werden jeweils von eigens eingerichteten Service-Centern mit einheitlichen Telefonnummern entgegengenommen.«

Zu den Vorinstanzen: Das Oberverwaltungsgericht Münster und der Verwaltungsgerichtshof München hatten entschieden, dass zu Lasten der Kläger der Ausschlussgrund des § 3 Nr. 2 IFG greift.

Der § 3 steht unter der Überschrift „Schutz von besonderen öffentlichen Belangen“. Bezugnehmend auf die genannte Nummer 2 kann man dem Paragrafen entnehmen: Der Anspruch auf Informationszugang besteht nicht, »2. wenn das Bekanntwerden der Information die öffentliche Sicherheit gefährden kann.«

Ein Anspruch auf Informationszugang ist demnach also nicht gegeben, wenn das Bekanntwerden der Information die öffentliche Sicherheit gefährden kann. Zum Schutzgut der öffentlichen Sicherheit gehören u.a. Individualrechtsgüter wie Gesundheit und Eigentum sowie die Funktionsfähigkeit und die effektive Aufgabenerledigung staatlicher Einrichtungen.

Sowohl das Oberverwaltungsgericht Münster wie der Verwaltungsgerichtshof München hatten jeweils  Tatsachen festgestellt, die zu einer solchen Gefährdung führen. »Sie besteht namentlich in nachteiligen Auswirkungen auf die effiziente und zügige Aufgabenerfüllung der Jobcenter, die infolge von direkten Anrufen bei den Bediensteten eintreten können.«

Und was sagt das BVerwG?

»Einem Anspruch auf Informationszugang zu den dienstlichen Telefonnummern der Bediensteten von Jobcentern können sowohl die Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Behörde als auch der Schutz der personenbezogenen Daten der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter entgegenstehen.«
Damit wurden die Revisionen der Kläger zurückgewiesen.

»Dem weitergehenden Anspruch auf Übermittlung der Telefonlisten ohne vorherige Einwilligung der betroffenen Bediensteten steht, wie das Bundesverwaltungsgericht bestätigt hat, § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG entgegen. Danach darf ohne eine solche Einwilligung Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt. Bei den dienstlichen Telefonnummern handelt es sich um personenbezogene Daten, die vom Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung erfasst werden. § 5 Abs. 1 Satz 1 IFG liegt daher ein relativer Vorrang des Datenschutzes vor dem Informationsinteresse zugrunde. Vor diesem Hintergrund war in den entschiedenen Fällen ein Überwiegen der von den Klägern geltend gemachten Interessen zu verneinen.«

Die Jobcenter müssen also die Telefonlisten ihrer Mitarbeiter nicht herausgeben und dies aus Sicht des BVerwG aus zwei Gründen: Zum einen verstoße eine Herausgabe gegen die informationelle Selbstbestimmung der Mitarbeiter der Jobcenter. Zum anderen könne die öffentliche Sicherheit gefährdet sein.

Aber was meint Gefährdung der öffentlichen Sicherheit?

»Damit ist weniger die Sorge vor Angriffen auf Mitarbeiter gemeint als vielmehr die Befürchtung, dass Jobcenter bei zahlreichen direkten Anrufen nicht mehr effizient und zügig arbeiten könnten.« (vgl. Jobcenter dürfen Durchwahlen verheimlichen).

Man kann die Entscheidung durchaus verstehen als eine sehr weitreichende Einhegung öffentlicher Institutionen.

Vollkommen unabhängig von den Verfahren, die das Bundesverwaltungsgericht abschlägig beschieden hat, aber über das Informationsfreiheitsgesetz miteinander verbunden, wird derzeit für einen anderen Ansatz geworben: Aktivisten rufen zu Anfragen an Jobcenter auf: »Weisungen und Zielvorgaben: Jobcenter handeln nach festen Regeln, legen diese aber nicht offen. Das will die Transparenzinitiative „Frag das Jobcenter“ ändern – mithilfe Hunderter Online-Bürgeranfragen.«

Der Ausgangspunkt wird so beschrieben:

»Es gibt eine Reihe von Informationen, die kaum ein Jobcenter veröffentlicht – obwohl die Arbeitssuchenden mitunter darauf angewiesen sind, sie zu kennen. So werden etwa in den sogenannten Weisungen Regeln aufgestellt, an die die Jobcenter-Kunden sich zu halten haben. Schwierig, wenn sie nichts von ihnen wissen.

Jüngst sorgte etwa die Weisung zur Ausgestaltung von Leistungskürzungen bei „sozialwidrigem Verhalten“ für Empörung. In diesem Fall handelte es sich um eine Weisung aus der Zentrale der Bundesagentur für Arbeit (BA) in Nürnberg – aber in jedem Jobcenter gibt es darüber hinaus eigene Weisungen, die sich teils erheblich voneinander unterscheiden.

Auch die Zielvorgaben eines Jobcenters bleiben meist intern. Darin ist definiert, was ein Jobcenter innerhalb eines Kalenderjahrs erreichen möchte, daran wird die Leistung seiner Mitarbeiter gemessen. Manch offenkundig unsinnige Entscheidung ließe sich damit erklären – doch dafür müsste die Öffentlichkeit die Inhalte dieser Zielvorgaben kennen.«

Die Aktivisten der Open Knowledge Foundation Deutschland (OKFN) wollen das Gebaren der Jobcenter nun transparent machen. Über ihr Webportal FragDenStaat.de haben sie die Aktion „Frag das Jobcenter“ initiiert und Anfragen für jedes Jobcenter in Deutschland vorbereitet. So können Bürger sehr einfach online die Herausgabe der Weisungen und Zielvorgaben beantragen – die dann wiederum auf dem Portal veröffentlicht werden sollen.

Foto: Screenshot eines Tweets von Extra 3 am 20.10.2016

Keine Zufälligkeit unabhängiger Ereignisse. Der Bund kapituliert vor den Niedrigzinsen und bereitet gleichzeitig einen neuen Vorstoß in die Welt der Kapitaldeckung vor

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In den kommenden Wochen und Monaten steht uns eine intensive rentenpolitische Debatte bevor. Nicht nur angesichts des grundsätzlichen Problemdrucks und der kontroversen Diskussion über Altersarmut, sondern auch, weil die Bundesarbeitsministerin angekündigt hat, im November ihr Renten-Konzept vorzulegen. Dabei, so viel ist sicher, wird es auch um Veränderungen im Bereich der Betriebsrenten gehen (vgl. dazu den Beitrag Neues Spiel, neues Glück? Die „neue“ Betriebsrente soll kommen – arbeitgeberzugewandt, tarifvertragsorientiert und noch mehr staatlich gepampert vom 27.09.2016). Die betriebliche Altersvorsorge (bAV) soll unter anderem durch neue Zuschüsse und höhere steuerliche Förderung sowie einen Wegfall von Rentengarantien durch den Arbeitgeber gestärkt werden (vgl. auch Der Entwurf ist (fast) fertig!). Also nach den miserablen Erfahrungen mit der Subventionierung der privaten Vorsorge bei der Riester-Rente über Steuermittel wird es erneut um eine steuerfinanzierte Förderung eines kapitalgedeckten Systems gehen, denn die betriebliche Altersvorsorge gehört zu dieser Gruppe. Gerade an der Kapitaldeckung entzünden sich nicht nur auf das Vorhaben bezogene, sondern auch ganz grundsätzliche Zweifel hinsichtlich der Sinnhaftigkeit einer Subventionierung. Diese Zweifel haben in den vergangenen Jahren und mit Blick auf die absehbar vor uns liegende Zeit einen weiteren Schub bekommen durch die Niedrig-, Niedrigst-, Null- und Negativzinswelt, die es allen kapitalgedeckten Systemen zunehmend schwer bis unmöglich macht, die erforderliche Verzinsung über eine rentierliche Anlage des Kapitals zu erwirtschaften. Hinzu kommt, dass eigentlich mittlerweile angekommen sein sollte, dass auch die kapitalgedeckten Systeme demografieanfällig sind und sich dem nicht entziehen können.

In diesem Umfeld müssen zwei Auffälligkeiten zur Kenntnis genommen werden. Zum einen fokussiert die rentenpolitische Debatte fast ausschließlich auf die umlagefinanzierte gesetzliche Rentenversicherung (hierbei vor allem das Rentenniveau sowie andere zentrale Parameter in der „ersten Säule“ wie – wieder einmal – das gesetzliche Renteneintrittsalter), hinzu kommen geplante Änderungen in der betrieblichen Altersvorsorge („zweite Säule“) und mit Abstand folgt dann die private Vorsorge („dritte Säule“).

Kaum bis gar nicht in den Blick genommen wird hingegen die Tatsache, dass es eine Personengruppe mit einem ganz eigenen Alterssicherungssystem gibt, das sich in vielerlei Hinsicht von dem, was für die ganz große Mehrheit das relevante System ist, unterscheidet. Gemeint sind natürlich die Beamten und ihre Versorgung im Alter über Pensionen.

Die Beamten und ihr eigenes Versorgungssystem tauchen nur hin und wieder auf im Kontext der Debatte über eine „Erwerbstätigen“- oder „Bürgerversicherung“, in die alle einbezogen werden sollen. Aber schon bei der Integration der Selbständigen, sofern sie nicht bereits eingebunden sind, öffnet sich ein wahres Schlachtfeld der Widerstände und Einwände. An den Beamten und ihren Pensionen erhitzen sich zwar die Gemüter, aber hier scheint sogar den Befürwortern eines strukturellen Umbaus die Puste auszugehen.

Aber die Beamtenversorgung an sich lebt nur theoretisch auf einer Insel, von der aus sich distanziert zuschauen lässt, wie die Rentenpolitik im großen, komplexen Ganzen versinkt. Denn die Pensionen müssen ja auch finanziert werden und vereinfacht gesagt werden sie wie in einem Umlagesystem finanziert, die heutigen Pensionen werden also aus den heutigen Steuereinnahmen bestückt. Anstelle der Beiträge der heute aktiven Versicherten treten dann die Steuereinnahmen des Staates. Aber natürlich sind auch die vieldiskutierten Probleme der gesetzlichen Rentenversicherung Herausforderungen für die Beamtenversorgung. Denn wenn die Ausgaben steigen, dann müssen entsprechend mehr Einnahmen aufgebracht und verwendet werden für die Finanzierung der Ausgaben. Und wenn die Ausgaben besonders stark steigen, weil demografisch bedingt viele Pensionäre mit Eintritt in den Ruhestand auf die Empfängerseite wechseln, dann stößt dieses System an die gleichen Grenzen wie die umlagefinanzierte Rente. Mithin ergeben sich auch im Versorgungssystem der Beamten die gleichen Schlüsselfragen: Soll man übergehen zu einem System der einnahmeorientierten Ausgabenpolitik, wie das in der Rentenversicherung mit dem Paradigmenwechsel Anfang des Jahrtausends gemacht wurde? Was natürlich bedeutet, dass man dann auch die gleichen Folterwerkzeuge ansetzen muss, also eine Absenkung des Niveaus der Pensionen, eine Anhebung des gesetzlich fixierten Eintritts in den Ruhestand und damit verbunden lebenslange Abschläge von den Pensionszahlungen bei vorzeitiger Pensionierung.
In Teilen, wohlgemerkt in Teilen, kann man diese Mechanismen in den zurückliegenden Jahren durchaus im Versorgungssystem der Beamten nachzeichnen.

Aber es gibt ja auch noch eine andere Möglichkeit, die ebenfalls Bestandteil des Paradigmenwechsels in der Rentenpolitik Anfang des Jahrtausends war: Abbau des gesetzlichen, umlagefinanzierten Systems und (angeblicher) Ersatz durch kapitalgedeckte Altersvorsorge, also nicht Aufstockung dessen, was die Menschen aus dem Regelsystem bekommen („Cappuccino-Modell“) im Sinne einer zusätzlichen Leistung, sondern man schneidet aus dem Kuchen des Regelsystems was raus und erwartet, das dann aus dem kapitalgedeckten System wieder kompensieren zu können.

Diesen Weg ist man seitens des Bundes auch mit Blick auf die Beamtenpensionen gegangen. Ausgelöst durch das sichere Wissen um den erwartbaren Anstieg der Ausgaben, wenn die vielen Beamten aus den geburtenstarken Jahrgängen in den Ruhestand übertreten werden. Also hat man konzeptionell den Ansatz gewählt, einen Teil der später fälligen hohen Ausgaben, die ja aus dann erwirtschafteten Steuermitteln zu finanzieren wären, aus vorher angesparten Mitteln zu finanzieren.

Die Umsetzung dieses Ansatzes erfolgte über zwei zentrale Instrumente:

  1. Die 1999 errichtete Versorgungsrücklage: Sie leistet eine Teildeckung und ist eigentlich befristet bis 2017: Für sie zieht die Regierung von den Besoldungserhöhungen der Beamten jeweils 0,2 Prozentpunkte ab und legt die Beträge ebenfalls bei der Bundesbank zurück; dies sind inzwischen 4,5 Milliarden Euro.
  2. Und der 2007 eingerichtete Versorgungsfonds, aus dem dann die zukünftigen Pensionslasten der ab 2007 neu eingestellten Beamten – so der Anspruch am Anfang – voll kapitalgedeckt zu finanzieren wären: Für alle neu eingestellten Beamten führt die Regierung seither nach versicherungsmathematischen Grundsätzen kalkulierte Beiträge an den Fonds ab, den die Bundesbank verwaltet. Die Beiträge machen derzeit je nach Laufbahn der Beamten 27,9 bis 36,9 Prozent ihrer ruhegehaltsfähigen Bezüge aus. Insgesamt legte die Regierung damit im vergangenen Jahr 590 Millionen Euro neu zurück. Der Bestand des Fonds erhöhte sich bis Ende 2015 auf 2,3 Milliarden Euro.

Man kann schnell erkennen, wo sich strukturelle Probleme mit der konkreten Ausgestaltung der kapitalgedeckten Instrumente verbinden. Kapitaldeckung braucht Zeit und die angestrebte vollständige Kapitaldeckung der Pensionen der Bundesbeamten sollte und kann ja nur für die ab 2007 eingestellten Beamten erfolgen, so dass sich die Zielerreichung, sollte sie überhaupt möglich sein, über viele Jahrzehnte hinziehen wird. Die meisten heutigen Beamten sind ja vor 2007 eingestellt worden und für deren Ausgaben kann man, wenn überhaupt die Zahlungen aus der Rücklage in Rechnung stellen.

Nun entfaltet sich ein technisches und zugleich ein – aus den anderen kapitalgedeckten Systemen mehr als bekanntes – strukturelles Problem, beide zusammen haben dazu geführt, dass die Bundesregierung einen „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Versorgungsrücklagegesetzes und weiterer dienstrechtlicher Vorschriften“ (BT-Drucksache 18/9532 vom 05.09.2016) auf den gesetzgeberischen Weg gebracht hat.

  1. Zur Versorgungsrücklage: Dem Gesetzentwurf kann man folgende Problemdiagnose und Lösungsvorschlag entnehmen: »Nach der aktuellen Fassung des Versorgungsrücklagegesetzes (VersRücklG) wären die Mittel der Versorgungsrücklage ratenweise bereits ab 2018 zur Entlastung des Haushalts von Versorgungsausgaben einzusetzen mit der Folge, dass das Sondervermögen innerhalb von 15 Jahren aufgezehrt werden würde. Für die unmittelbare Bundesverwaltung zeichnet sich jedoch ab, dass die Versorgungsempfängerzahl noch längere Zeit auf hohem Niveau bleiben und der Höchststand erst gegen 2035 eintreten wird. Nach der aktuellen Fassung des Versorgungsrücklagegesetzes (VersRücklG) wären die Mittel der Versorgungsrücklage ratenweise bereits ab 2018 zur Entlastung des Haushalts von Versorgungsausgaben einzusetzen mit der Folge, dass das Sondervermögen innerhalb von 15 Jahren aufgezehrt werden würde. Für die unmittelbare Bundesverwaltung zeichnet sich jedoch ab, dass die Versorgungsempfängerzahl noch längere Zeit auf hohem Niveau bleiben und der Höchststand erst gegen 2035 eintreten wird.«
  2. Zum Versorgungsfonds: Air spricht der Gesetzentwurf Klartext mit Blick auf die ab 2007 eingestellten Beamten: »Die ursprünglich intendierte vollständige Kapitaldeckung der späteren Versorgungsausgaben dieses Personenkreises lässt sich aber auf Grund der Niedrigzinsphase bis auf Weiteres nicht erreichen. Vor dem Hintergrund der sehr langfristig angelegten Ausrichtung des Versorgungsfonds kann zwar davon ausgegangen werden, dass er die Phase extrem niedriger Zinsen überdauern wird. Der aktuellen Entwicklung ist aber durch Umstellung auf ein anteiliges Deckungsverfahren Rechnung zu tragen.«

Die Bundesregierung plant also mit der Gesetzgebung folgende Veränderungen: Die  1999 errichtete Versorgungsrücklage soll länger erhalten werden, indem der Beginn der Mittelentnahme auf das Jahr 2032 verschoben wird. So soll die Aufzehrung des Vermögens verhindert werden, bevor das mit dem Gesetz bezweckte Ziel erreicht wird, die Höchstlast bei den Versorgungsausgaben zu dämpfen. Und  die Versorgungsrücklage soll gestärkt werden, indem ihr „bis 2031 weiter die Einsparungen aus der Absenkung des Höchstruhegehaltssatzes zugeführt werden“. In diesem Zusammenhang erfolge eine weitere Stärkung aus der Fortsetzung der Verminderungen von Bezügeerhöhungen. Dies soll „letztmalig und befristet bis 2024“ erfolgen.

Gleichzeitig verabschiedet man sich nicht nur von dem Ziel einer vollständigen Kapitaldeckung der zukünftigen Pensionen der neuen Beamten durch den Versorgungsfonds und reduziert das auf eine Teilkapitaldeckung (deren Umfang aber nicht präzisiert wird).  Sowohl für die Rücklage wie auch für den Fonds will man zudem einen aus der gegebenen Rendite-Realität diktierten Verzweiflungsschritt vollziehen: „Optimierung der Anlagestrategie“ so wird das technokratisch genannt, mit dem Ziel einer „weiteren Stärkung des Kapitalisierungsgrades“ von Versorgungsrücklage und -fonds: Danach können künftig – neben der bislang allein möglichen Anlage in Anleihen – bis zu 20 Prozent der Mittel der Rücklage in Aktien investiert werden. Also rein in die möglicherweise rentierlichen, möglicherweise aber eben auch hoch risikobehafteten Anlageformen, die bislang nicht zugelassen waren.

Zu diesem gesetzgeberischen Vorhaben der Bundesregierung gab es am 17.10.2016 im Bundestag eine öffentliche Anhörung. Die schriftlichen Stellungnahmen der geladenen Institutionen und Einzelsachverständigen können hier abgerufen werden. Unter der Überschrift Änderungen bei der Beamtenversorgung berichtet der Pressedienst des Bundestags neben viel Zustimmung auch von kritischen Tönen:

»Professor Eckart Bomsdorf von der Universität Köln sagte, mit der Vorlage verabschiede sich „der Gesetzgeber nahezu klammheimlich von dem Versprechen einer vollständigen Finanzierung der Versorgungsausgaben der ab 2007 beim Bund eingestellten Beamten mit Hilfe dieses Vorsorgefonds“. In welcher Höhe später die Pensionen aus diesem Fonds finanziert werden, solle in einer Verordnung geregelt werden. „Das riecht für mich nach einer Finanzierung aus dem Versorgungsfonds nach Kassenlage“, fügte Bomsdorf hinzu.«

Na klar, was soll er denn auch anderes machen, der Gesetzgeber. Denn auch er muss zur Kenntnis nehmen, dass eine vollständige oder auch nur substanzielle Kapitaldeckung der Beamtenpensionen gar nicht zu erreichen sein wird. Insofern passt er sich den Realitäten an – die er allerdings an anderer Stelle wieder negiert oder ausgeblendet, siehe die einführenden Anmerkungen zur anstehenden Subventionierung kapitalgedeckter Systeme in der nicht-exklusiven Alterssicherung für de normalen Arbeitnehmer.

Dietrich Creutzburg hat folgerichtig seinen Artikel zu den gesetzgeberischen Aktivitäten des Bundes unter diese Überschrift gestellt: Bundesregierung kapituliert vor Niedrigzinsen: » … die Bundesregierung als Dienstherr von mehr als 300.000 Bundesbeamten bekommt … ein Problem: Ihr seit zehn Jahren bestehender Kapitalstock für künftige Pensionen verzinst sich nicht mehr wie erhofft.« Die beschriebenen Lösungsversuche der Bundesregierung interpretiert Creutzburg so: »Sie verabschiedet sich schlicht von dem Ziel, zukünftige Pensionslasten vollständig aus dem Kapitalstock zu decken; stattdessen nimmt sie lieber höhere Haushaltsrisiken in der Zukunft in Kauf.« Der „aktuellen Entwicklung“ sei „durch Umstellung auf ein anteiliges Deckungsverfahren Rechnung zu tragen“, so zitiert auch er aus dem Gesetzentwurf. Das ist die Grundsatzentscheidung, aber wie die genau umgesetzt wird, soll hinter die Gardinen gezogen werden: Im Sinne einer „flexibleren Regelung“ werde „der Gesetzeswortlaut verschlankt“; alles nötige werde später per Rechtsverordnung geregelt, heißt es zur Begründung in dem Entwurf.

Die Regelungen werden kommen, es bleiben aber Fragen. Einemir Blick auf das Pensionssystem „der“ Beamten im engeren Sinne und eine systemübergreifende Frage darüber hinaus.

  1. Eis gibt ja nicht die Beamten, sondern Beamten beim Bund, bei den Bundesländern, den Kommunen und bei den ehemaligen Staatsunternehmen Bahn, Post und Telekom. Und die Bundesbeamten, um die es hier erst einmal geht, sind aus der Vogelperspektive betrachtet nicht die größte Gruppe der Beamten, die findet man aufgabenbedingt auf der Ebene der Bundesländer. Und wie hieß es in dem 2014 veröffentlichten Beitrag Ist die Beamtenversorgung langfristig noch finanzierbar? von Alexandras Altis und Sebastian Koufen: »Der Anteil der Versorgungsausgaben an den gesamten Ausgaben der öffentlichen Haushalte wird in den nächsten Jahren deutlich steigen. Betroffen sind fast ausschließlich die Länder im früheren Bundesgebiet. Dies liegt einerseits daran, dass personalintensive staatliche Leistungen wie Bildung und innere Sicherheit im föderalen Staatsaufbau überwiegend von der Landesebene bereitgestellt werden und damit der Anteil der Personalausgaben in den Landeshaushalten sehr viel höher ist als beim Bund. Hinzu kommen die Folgen des Babybooms der 1960er-Jahre, der auch die Rentenversicherung vor große Herausforderungen stellt. Dieser hat in den 1970er-Jahren den Bedarf an Lehrkräften deutlich erhöht und zu einer Einstellungswelle beigetragen. Die damals eingestellten Jahrgänge werden bis etwa 2025 in den Ruhestand gehen und zu einem erheblichen Anstieg der Versorgungsausgaben führen. In den darauffolgenden Jahren treten die geburtenstarken Jahrgänge in den Ruhestand und sorgen dafür, dass das Ausgabenniveau auch in den folgenden Jahrzehnten hoch bleiben wird.« (Altis/Koufen 2014: 192). Wenn man also die Ebene der Bundesländer noch hinzuzieht, dann wird vollends klar, dass man kapitaldeckende Träume Träume sein lassen sollte.
  2. Darüber hinaus mit Blick auf die Gesetzgebung des Bundes in eigener Sache: Dietrich Creutzburg zitiert in seinem Artikel den CDU-Politiker Heribert Hirte: Es fehle bisher insgesamt „ein Ansatz, der die infolge des Niedrigzinses in vielen Rechtsbereichen auftretenden Fragen konsistent beantwortet. Das reicht von den Lebensversicherungen über Erstattungs- und Nachzahlungzinsen im Steuerrecht bis zur Bewertung von Rückstellungen für Betriebsrenten und Pensionen.“ Die müssen sich eben noch gedulden.

Es geht aufwärts!? „Die“ Geburtenrate, ihr Anstieg, ihre Instrumentalisierung und ein relativierender Blick auf die Zahlen

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Die Medien überschlagen sich wieder einmal in der Berichterstattung. Die FAZ meldet wie wie viele andere auch Mehr Kinder in Deutschland: Höchste Geburtenziffer seit 1982. Irgendwie erinnern einen diese Schlagzeilen an das vergangene Jahr. Am 16.12.2015 konnte man bei Spiegel Online lesen: Geburtenrate erreicht Höchststand seit 1990. » Jede Frau im gebärfähigen Alter wird laut den Zahlen aus dem Jahr 2014 statistisch gesehen Mutter von 1,47 Kindern. Damit stieg die Geburtenrate zum dritten Mal in Folge«, konnte man damals schon erfahren. Und als ein Erklärungsansatz wurde uns im vergangenen Jahr das hier präsentiert: »Die Statistiker sehen einen gesellschaftlichen Grund für den aktuellen Anstieg: Frauen im Alter zwischen 29 und 36 Jahren verwirklichen demnach momentan ihre aufgeschobenen Kinderwünsche.«

Und nun legt das Statistische Bundesamt nach und hat diese Mitteilung veröffentlicht, die von den Medien angesichts der in ihr enthaltenen frohen Botschaft gerne aufgenommen und verbreitet wurde: Geburtenziffer 2015: Erstmals seit 33 Jahren bei 1,50 Kindern je Frau: » Die zusammengefasste Geburtenziffer erreichte 2015 in Deutschland 1,50 Kinder je Frau. Ein ähnlich hoher Wert wurde … zuletzt 1982 … mit 1,51 Kindern je Frau nachgewiesen … Die seit 2012 beobachtete positive Entwicklung setzte sich damit fort.«

Aber es geht noch weiter und differenzierter in der Mitteilung des Bundesstatistiker, denn es gibt ja solche und andere Mütter:

»Der Zuwachs ist 2015 allerdings nur halb so stark ausgefallen wie im Jahr 2014 … Vor allem bei den Frauen mit deutscher Staatsangehörigkeit nahm die Geburtenziffer nur geringfügig von 1,42 Kindern je Frau im Jahr 2014 auf 1,43 Kinder je Frau im Jahr 2015 zu. Bei den Frauen mit ausländischer Staatsangehörigkeit stieg sie dagegen deutlich von 1,86 auf 1,95 Kinder je Frau und trug damit zum Anstieg der zusammengefassten Geburtenziffer aller Frauen wesentlich bei.«

Und schon sind wir mittendrin in der Interpretation, sehr schnell aber auch der Instrumentalisierung der Zahlen. Nicht wirklich überraschend ist die fast schon reflexhafte Inbesitznahme der frohen Botschaft durch die Politik. Sofort hat sich die Bundesfamilienministerin zu Wort gemeldet und sie wird so zitiert:

„Es ist ein schönes Signal, dass immer mehr Kinder in Deutschland geboren werden“, teilte sie am Montag mit. Den Grund für den Anstieg sieht sie in einer verbesserten Bildungs- und Betreuungsinfrastruktur: „Mehr Kitaplätze und mehr Ganztagsschulen führen zu mehr Kindern“, sagte Schwesig. „Mit dem ElterngeldPlus und dem weiteren Ausbau der Kinderbetreuung sind wir auf dem richtigen Weg“.

Die Bundesfamilienministerin wird sogar mit so einer Aussage zitiert:

»Ihren Worten zufolge gibt es laut Studien nur ein einziges familienpolitisches Instrument, das messbar die Geburtenrate erhöht: die Bildungs- und Betreuungsinfrastruktur. „Mehr Kitaplätze und mehr Ganztagsschulen führen zu mehr Kindern … erklärte die Ministerin.« (Geburtenrate so hoch wie lange nicht, Rhein-Zeitung, 18.10.2016).

Das nun ist – nett formuliert – eine überambitionierte Sicht auf die vielen Studien, die sich in den vergangenen Jahren mit der schwierigen Frage beschäftigt haben, welche Einflussfaktoren wie, wo und wann auf die Entscheidung zur Familiengründung einwirken. Auch (und gerade) wenn man ein Befürworter des Ausbaus der familienunterstützenden Infrastruktur ist (zu der aber eben nicht nur Kitas oder sogenannten Ganztagsschulen gehören, sondern selbstverständlich auch die Frage der materiellen Ausstattung der Familien). Natürlich hat das einen Einfluss, aber die Entscheidungen, Kinder in die Welt zu setzen, sind überaus vielgestaltig und komplex und es ist schlichtweg falsch zu behaupten, die Gleichung „mehr Kitas = mehr Babys“ könne eindeutig abgeleitet werden aus der gegebenen Forschungslage.

Aber man ahnt schon, von welcher Seite ebenfalls sehr reflexhaft eine Indienstnahme der Zahlen erfolgt bzw. erfolgen wird, die brauchen immer etwas länger, um das in Worte zu gießen, die dann aber wie ein Fallbeil eingesetzt werden: Es sind die ausländischen Frauen, die hier „bei uns“ für mehr Kinder sorgen und „natürlich“ die Flüchtlinge, die jetzt da sind. Das passt wunderbar in die Überfremdungsängste, die von dieser Seite geschürt werden. Und ist es nicht so, dass die bereits zitierten Daten diese Position stützen? »Vor allem bei den Frauen mit deutscher Staatsangehörigkeit nahm die Geburtenziffer nur geringfügig von 1,42 Kindern je Frau im Jahr 2014 auf 1,43 Kinder je Frau im Jahr 2015 zu. Bei den Frauen mit ausländischer Staatsangehörigkeit stieg sie dagegen deutlich von 1,86 auf 1,95 Kinder je Frau und trug damit zum Anstieg der zusammengefassten Geburtenziffer aller Frauen wesentlich bei«, so das Statistische Bundesamt.

Aber auch hier lohnt der genauere Blick. So weist Clara Lipkowski in ihrem Artikel Frauen bekommen mehr Kinder darauf hin:

»Bei Frauen mit ausländischer Staatsangehörigkeit ist der Anstieg stärker als bei deutschen. Bei letzteren hat sich die Geburtenrate von 1,42 (2014) auf 1,43 Kinder je Frau im Jahr 2015 erhöht, aber nur leicht. Bei Frauen ausländischer Staatsangehörigkeit ist diese Zahl von 1,86 auf 1,95 relativ deutlich angestiegen. Eine Sprecherin des Statistischen Bundesamts teilte mit, dies sei vor allem auf die Zuwanderung von Frauen aus Südosteuropa zurückzuführen … Aus früheren Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamts vom September geht hervor, dass im Vergleich zu 2014 im vergangenen Jahr vor allem mehr Frauen rumänischer Herkunft und früher angekommener Syrerinnen mehr Kinder bekommen hatten. Bei Frauen türkischer Staatsangehörigkeit etwa waren die Zahlen hingegen zurückgegangen.«

Und losgelöst von dieser differenzierenden Betrachtungsweise muss man an dieser Stelle natürlich schlichtweg auch die Quantitäten und damit die Anteilswerte der einzelnen Gruppen in Erinnerung rufen, um eine realistische Bewertung vornehmen zu können: Von den insgesamt 738.000 im Jahr 2015 geborenen Kindern hatten 590.000 eine deutsche Mutter und 148.000 eine Mutter mit ausländischer Staatsangehörigkeit.

Abschließend sollen die Anführungszeichen im Titel dieses Beitrags erläutert werden – „die“ Geburtenrate heißt es da. Damit verbunden ist der Hinweis, dass es eben nicht die eine Geburtenrate gibt. In der öffentlichen Debatte wie derzeit gerade wird immer eine ganz bestimmte herangezogen, bei deren Interpretation man einiges beachten sollte. Dazu schreiben die Bundesstatistiker selbst:

»Die zusammengefasste Geburtenziffer wird zur Beschreibung des aktuellen Geburtenverhaltens herangezogen. Sie gibt an, wie viele Kinder eine Frau im Laufe ihres Lebens bekommen würde, wenn ihr Geburtenverhalten so wäre, wie das aller Frauen zwischen 15 und 49 Jahren im jeweils betrachteten Jahr.«

Wir haben es also mit einer Querschnittaufnahme über alle Frauen zwischen 15 und 49 Jahren in einem Jahr zu tun. Nun wissen wir alle, dass es nicht viele 15 oder 16 Jahre alte Mädchen gibt, die bereits Mutter werden. Und andererseits kann man sich auch folgenden Effekt vorstellen: Die zusammengefasste Geburtenziffer steigt im Vergleich der (wohlgemerkt) Querschnittaufnahmen eines jeden Jahres, wenn die nicht nur einige, sondern viele Frauen ihren Kinderwunsch zu einem späteren Zeitpunkt realisieren, also in einem höheren Alter – dann tauchen sie in den vorherigen Jahren als geburtenratensenkende Kinderlose auf, „heilen“ das aber zu einem späteren Zeitpunkt. Damit korrespondiert dann auch das (weiter) ansteigende Alter der Mütter bei Geburt der Kinder.

Die Frage nach Zahl der Kinder, die Frauen im Laufe ihres Lebens tatsächlich bekommen haben, kann für Frauenjahrgänge beantwortet werden, die das Ende des gebärfähigen Alters erreicht haben, das statistisch mit 49 Jahren angesetzt wird. Die Abbildung verdeutlich die langfristige Entwicklung dieser Geburtenrate. Und offensichtlich ist bis zum aktuellen Rand der Zeitreihe ein Sinkflug nach unten zu erkennen, noch Ende des vergangenen Jahres berichtete das Statistische Bundesamt: »Seit der deutschen Vereinigung sank diese sogenannte endgültige Kinderzahl je Frau um 19 %.« Das alles muss man berücksichtigen, nicht nur die zusammengefasste Geburtenziffer. Aber auch diese – sachlogisch immer lange nachlaufenden Werte die endgültige Kinderzahl betreffend – kann nur das Gesamtbild relativieren. Hinsichtlich der derzeit in der Demografie behaupteten und vieldiskutierten „Trendwende bei der Geburtenrate“ muss man notgedrungen weiter teilweise in der Spekulation verbleiben, da man hier Frauenjahrgänge betrachtet, die eben noch nicht die 49 Jahre erreicht und vollendet haben.