Sozialpolitik

Der deutsche Rechtsanspruch auf einen Kinderbetreuungsplatz und der österreichische Blick darauf

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Am 1. August 2013 ist in Deutschland der individuelle Rechtsanspruch auf einen Kinderbetreuungsplatz ab dem vollendeten ersten Lebensjahr in Kraft getreten und die Berichterstattung ist voll von scheinbaren Erfolgsmeldungen, was die Zahl der Betreuungsplätze für die unter dreijährigen Kindern und Kitas und der Tagespflege angeht (vg. hierzu aber Sell, S.: Das deutsche „Betreuungs(platz)wunder“. Einige kritische Anmerkungen zu den Erfolgsmeldungen am Vorabend des Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz für Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr (= Remagener Beiträge zur Kinder- und Jugendhilfe 06-2013), Remagen, 2013), aber auch von zahlreichen kritischen Berichten zum einen über fehlende Plätze, zum anderen auch über die Qualität bzw. Nicht-Qualität der Kleinkinderbetreuung.

Bei aller kritischen Distanz zu der Art und Weise der Umsetzung des Rechtsanspruchs in Deutschland – ein vergleichender Blick auf unsere Nachbarländer, was ja beispielsweise immer gerne in Richtung Frankreich oder die skandinavischen Länder getan wird, kann auch zeigen, dass Deutschland in den vergangenen Jahren erhebliche Fortschritte gemacht hat bei dem Angebot an Betreuungsmöglichkeiten, gerade mit Blick auf die Schweiz oder Österreich. Vor diesem Hintergrund ist es interessant zu sehen, wie in Österreich das Inkrafttreten des Rechtsanspruchs beobachtet und bewertet wird.

„Recht auf Krippenplatz: Deutschland als Vorbild?“ fragen Karl Gaulhofer und Ulrike Weiser in ihrem Beitrag. Sie beschreiben die große Differenz zu den deutschen Nachbarn: In Österreich »gibt es weder ein Recht auf Krippe noch konkrete Pläne, auch beim Kindergarten existiert ein Rechtsanspruch erst ab dem fünften Lebensjahr.« Und die rot-schwarze Koalition in Österreich zeigt sich auf Nachfrage abwartend, was einen möglichen österreichischen Rechtsanspruch angeht.

»Würde man schon jetzt einen Rechtsanspruch für später fixieren, würde der Ausbau wohl schneller gehen, sagt Sonja Blum, Wissenschaftlerin am Österreichischen Institut für Familienforschung. Das zeige die Erfahrung aus Deutschland.« Als Zielgröße wird auch für Österreich eine Quote von 35% genannt, die am Anfang des Ausbaus in Deutschland stand. Aktuell soll die Betreuungsquote bei 20,8% liegen. Wobei gleich auf eine Erfahrung hingeweisen wird, die wir in Deutschland schmerzhaft machen mussten: »Angebot schafft Nachfrage. Seit sich die Politik offensiv um den Ausbau der Betreuung bemüht, wurden die Bedarfsquoten mehrmals nach oben korrigiert. Der Kita-Ausbau hat einen gesellschaftlichen Wandel ausgelöst.«

Der Artikel von Gaulhofer und Weiser identifiziert richtigerweise drei zentrale Konflikte beim Kita-Ausbau in Deutschland: Quantität versus Qualität, die Finanzierung sowie das Betreuungsgeld.

„Wir brauchen ein Recht auf gute Kindergärten„, so das Plädoyer von Christoph Schwarz in seinem Leitartikel. Der Ausbau in Österreich, so Schwarz, wäre wünschenswert, aber zuvor braucht es ein Umdenken, denn viele sehen die Kindergärten als bloße Aufbewahrungsstätte. Er lobt den deutschen Weg: »Das Erfrischende an dem deutschen Vorstoß ist, dass es ausnahmsweise einmal nicht um eine Pflicht – wir erinnern uns an die immer wiederkehrende Debatte um die Kindergartenpflicht – geht, sondern um ein Recht, eine garantierte Leistung in Anspruch nehmen zu können. Die deutsche Politik zollt mit der Maßnahme zugleich der veränderten gesellschaftlichen Realität Tribut.« Soweit die positive Bewertung, er adressiert allerdings auch eine wichtige Kritiklinie: »Der rasante Ausbau der Krippenplätze, den Deutschland derzeit vornimmt, lässt den Verdacht aufkeimen, dass es sich bei dem Konzept eben nur um eine bloße Arbeitsmarktmaßnahme handelt. Die pädagogischen und bildungspolitischen Aspekte, die einer derartigen Entwicklung zwingend innewohnen müssten, scheinen dabei im Hintergrund zu stehen. Oder wer würde – wie in Deutschland nun der Fall – sein zweijähriges Kind gern in einer notdürftig umgebauten Kfz-Werkstatt oder ein paar Containern betreut sehen?« Schwarz sieht die Ursache für diese Schattenseite darin, dass sich immer noch nicht das Verständnis durchgesetzt hat, dass die Kindertageseinrichtungen mehr sind als eine bloße Aufbewahrungsstätte: » Der Gedanke vom Kindergarten als „erster Bildungseinrichtung“, der in der Wissenschaft mittlerweile als unumstritten gelten kann, hat es noch nicht in die Gesellschaft geschafft.« Und er verweist auf eine aus dieser Unterbewertung resultierende strukturelle Problematik, die wir auch in Deutschland zur Genüge kennen und diskutieren:

»Das spiegelt sich in Österreich nicht zuletzt im gelinde gesagt letztklassigen Umgang mit den Kindergartenpädagoginnen wider … den wir hierzulande immer noch an den Tag legen. Während es den Lehrern gelungen ist, sich dank starker Gewerkschaft zu zentralen Gestaltern ihrer eigenen Arbeitsbedingungen aufzuschwingen, verhält es sich bei den Kindergärtnerinnen genau umgekehrt.
Die Bezahlung ist schlecht. Um eine neu gestaltete Ausbildung auf akademischem Niveau hat die Regierung die Kindergärtnerinnen ebenfalls betrogen. Sie reformierte die Lehrerausbildung, teilte den Kindergärten in letzter Sekunde aber mit, dass sie beim neuen Konzept (entgegen früheren Versprechungen) nicht mit an Bord seien.«

Bereits diese Hinweise deuten an, dass es zahlreiche Ähnlichkeiten hinsichtlich der strukturellen Probleme zwischen Deutschland und Österreich gibt, immer unter Berücksichtigung der Tatsache, dass die Österreicher der deutschen Entwicklung noch erheblich hinterherhinken. Auf diesen Tatbestand verweist auch der Artikel „Der Kindergarten als ewiger Problemfall“ von Julia Neuhauser und Jakob Zirm. Sie gehen davon aus, dass sich in Österreich für die Kleinsten in absehbarer Zeit wenig tun wird und beschreiben dann die strukturellen Probleme im Bereich der Betreuung der 3- bis 6-Jährigen in Österreich. Und ihre Auflistung kann man eins zu eins auf Deutschland übertragen. Sie formulieren die Schwachstellen in acht Punkten:

1. Das Betreuungsverhältnis in den heimischen Kindergärten lässt zu wünschen übrig.
»Als „Massenkindhaltung“ bezeichnet Raphaela Keller, die Vorsitzende der „Berufsgruppe Kindergarten- und HortpädagogInnen Wiens“, das, was in den heimischen Kindergärten passiert. Häufig ist eine einzige ausgebildete Kindergartenpädagogin (in der Regel sind es Frauen) für 25 Kinder zuständig. Wenn sie Glück hat, hilft eine Assistentin, oft aber auch nicht.«
2. Die Bezahlung der Kindergärtnerinnen ist schlecht. Der Job dadurch wenig attraktiv.
»Zwischen 1700 und 2200 Euro brutto im Monat verdienen die Pädagoginnen – je nach Bundesland –, wenn sie in den Beruf einsteigen.«
3. Die Ausbildung wird noch lange nicht auf akademischem Niveau stattfinden.
»Eigentlich sollte mit der „PädagogInnenbildung neu“ nicht nur die Lehrerausbildung, sondern auch die der Kindergartenpädagoginnen reformiert werden. Geworden ist daraus nichts. Die Ausbildung wird weiter an den Bakips stattfinden … Ein Grund – neben dem fehlenden Geld: Derzeit gibt es in Österreich nur eine einzige Uni-Professur für Elementarpädagogik.«
4. Die Kindergartenpädagoginnen haben keine politische Lobby.
»Gemessen an ihrer Zahl müssten die Pädagoginnen … eigentlich durchschlagskräftiger sein: Fast 52.000 sind es, und damit mehr als doppelt so viele wie etwa AHS-Lehrer. Doch während die Gewerkschaft Letzterer die Regierung und auch die Öffentlichkeit mit den ständigen Diskussionen über das Lehrerdienstrecht auf Trab hält, ist die Situation der Kindergartenpädagoginnen kaum jemals Thema.«
5. Es fehlt ein Bundesrahmengesetz. Durch die Länderkompetenz wird vieles erschwert.
6. Das Angebot in den Bundesländern ist höchst unterschiedlich – teils mangelhaft.
7. Gute Kindergärten kosten Geld. Geld, das Länder und Gemeinden oft nicht haben.
8. Bei Kindergärten stellt sich die oft Frage, ob das Geld nicht effizienter einsetzbar wäre.

Diese acht Punkte fokussieren auf die strukturellen Herausforderungen, denen wir uns auch in Deutschland gegenüber sehen. Sie sind – nicht wirklich überraschend – häufig Folgeprodukte aus der föderalen Verfasstheit der (Nicht-)Entscheidungs- und (Nicht-)Zuständigkeitsstrukturen, von denen wir in Deutschland ein Lied singen können.

Der „Ausbildungsmarkt“ aus Sicht der Schönfärber

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So eine Schlagzeile muss uns freuen: „Lehrstellen für alle„, so betitelt Inge Kloepfer ihren Artikel in der FAZ und jubelt weiter, damit es auch ja bei uns hängenbleibt: »Noch nie waren die Einstellungschancen für Lehrlinge so gut wie heute. Unternehmen locken mit vielen Anreizen. Selbst mittelmäßigen Schülern stehen die Türen offen.« In dieser Tonlage geht es weiter, denn wir erfahren, dass die Zeiten eines nahezu chronischen Lehrstellenmangels der Vergangenheit angehören, dass sich auf dem Ausbildungsmarkt vor allem wegen der sinkenden Jahrgangsstärken ein Paradigmenwechsel vollzogen hat. Dann wird der neue DHIK-Präsident Eric Schweitzer zitiert, der für dieses Jahr von 70.000 nicht besetzten Ausbildungsstellen schwadroniert. Und für die jungen Menschen brechen jetzt goldene Zeiten an, folgt man der Argumentation in diesem Artikel: »Das Leid des einen ist die Chance des anderen. Aus Perspektive der Jugendlichen wird es immer besser. Schon heute werden fast alle gebraucht – nicht nur die leistungsstarken.«

Besonders putzig: Die Autorin führt dann an dieser Stelle McDonald’s als Beispielunternehmen an. Die machen gerade eine Kampagne namens „Du hast die Zukunft! Wir haben den Plan“ (sicher hat sich das eine coole, junge Werbeagentur ausgedacht, um die „Zielgruppe“ zu adressieren). Und warum machen die das? »Auffällig offensiv wirbt der Konzern um jeden Schulabgänger. Die Zahl der Azubis ist auch bei McDonald’s gesunken – allerdings nicht, weil das Unternehmen weniger ausbilden will. Von 1000 angebotenen Ausbildungsplätzen im Jahr 2012 konnten nur 700 besetzt werden.« Nun könnt es ja auch sein, dass die Nachwuchsrekrutierungsprobleme nicht nur etwas mit der rückläufigen Zahl an Schulabgängern zu tun hat, sondern dass es darüber hinaus ganz unternehmens- oder branchenspezifische Ursachen geben könnte, aber noch nicht einmal der Gedanke daran taucht in diesem Artikel auf.

Eine positive Salve nach der anderen wird abgefeuert – hier nur eine Auswahl: Besonders schwache Schulabgänger werden nachgeschult. Außerdem haben Lehrlinge bessere Aussichten als je zuvor, vom Betrieb auch übernommen zu werden. Die Bewerbungszeiten haben sich deutlich verkürzt. Außerdem gehen immer mehr Unternehmen dazu über, Bewerber nicht mehr in erster Linie nach Schulnoten zu beurteilen, sondern vor allem durch ein persönliches Gespräch. Studienabbrechern wird der rote Teppich ausgerollt. Ihnen werden verkürzte Ausbildungsprogramme angeboten.

In allem steckt ein wahrer Kern – natürlich muss die Arbeitsnachfrageseite reagieren und das möglichst flexibel, wenn das Arbeitsangebot knapp wird. Und klar sollte auch sein, dass sich die Marktposition der jungen Menschen nicht nur deswegen verbessert, weil es weniger von ihnen gibt, sondern weil immer mehr junge Menschen eine Hochschulzugangsberechtigung erworben haben und diese auch an völlig überfüllten Hochschulen einlösen (wollen). Das verringert dann noch mal die potenzielle Grundgesamtheit an Auszubildenden.

Aber es ist schon eine Zumutung, dass man in der Lage ist, einen solchen Artikel zu verfassen, ohne auch nur ein einziges Wort darüber zu verlieren, dass es eben nicht so ist, wie der Artikel suggeriert – dass sich also die jungen Leuten gleichsam die Angebote aussuchen können, dass sie wie auf Rosen gebettet werden von den Arbeitgebern, dass sich das Problem des Mangels an Asubildung gleichsam „von alleine“, irgendwie biologisch gelöst hat. Denn die Autorin hätte zumindest darauf hinweisen müssen, dass es sehr wohl immer noch zahlreiche Schulabgänger gibt, die aus ganz unterschiedlichen Gründen keinen Ausbildungsplatz finden können: Im vergangenen Jahr sind von den Schulabgängern immer noch 270.000 nicht in eine duale oder fachschulische Berufsausbildung eingemündet, sondern in das so genannte „Übergangssystem“, in dem viele von ihnen teilweise mehrere Jahre geparkt werden. Das Fatale an solchen Artikeln ist doch letztendlich, dass bei allen sicher zu würdigenden Verbesserungen der Ausbildungssituation der Eindruck verfestigt wird, es gibt diese anderen jungen Menschen gar nicht mehr. Und denn real davon betroffenen Jugendlichen wird der Eindruck vermittelt, es muss also in jeden Fall nur an ihnen liegen, dass sie keinen Ausbildungsplatz gefunden haben. Was sicher bei dem einen oder anderen auch der Fall ist, aber eben nicht bei allen.

Man darf die aktuell sichtbaren und sich angesichts der demografischen Entwicklung sowie der veränderten Berufswahl weiter zuspitzenden Knappheitsrelationen auf dem Ausbildungsmarkt nicht isoliert sehen von dem, was in den Jahren zuvor passiert ist, als die Angebots-Nachfrage-Relationen genau umgekehrt waren. Hierzu ein Beispiel aus dem Artikel „Das Elend mit der Umlage“ von Velten Schäfer:

»Margit Haupt-Koopmann, Arbeitsagenturchefin im Nordosten, sprach kürzlich Klartext: Rund 5000 Lehrstellen gibt es in Mecklenburg-Vorpommern, doch nur 3000 potenzielle Bewerber … Laut Haupt-Koopmann pendeln mehr als 2000 junge Leute zur Ausbildung in benachbarte Bundesländer, so viele also, wie statistisch im Land fehlen. Anderswo kümmert man sich um sie: Laut Haupt-Koopmann gibt es Fahrschulzuschüsse und Hilfen beim Autokauf oder der Wohnungssuche. Im Nordosten dagegen gebe es „noch immer junge Leute, die trotz Lehrvertrags auf Unterstützung von uns angewiesen sind“. Was Haupt-Koopmann nicht erwähnt, ist eine andere Statistik: Den 2000 fehlenden Ausbildungsanwärtern standen im Land im Juni 2013 rund 8000 junge Arbeitslose zwischen 15 und 25 Jahren gegenüber – von denen viele keine Ausbildung haben, manche auch keinen Schulabschluss. Doch andere sind in den 2000er Jahren einfach ausgesiebt worden.«

Hier wird auf eine ganz zentrale Aufgabe der vor uns liegenden Legislaturperiode hingewiesen: Nicht nur die Bedingungen für die Ausbildung der neuen Schulabgänger verbessern und fördern, sondern den vielen, die zu Zeiten des Bewerberüberschusses der Zugang zu einer ordentlichen Berufsausbildung versperrt worden ist, sollt eine ordentliches Angebot gemacht werden, eine qualifizierte Berufsausbildung nachzuholen. Und hierfür brauchen wir keine warmen Worte wie jüngst vom BA-Vorstand Heinrich Alt, der mit diesen Menschen „Gespräche“ im Jobcenter führen möchte, sondern zum einen vernünftige finanzielle Unterstützung während der nachholenden Ausbildung (eine Investition, die sich um ein Mehrfaches auszahlen würde) sowie neue Konzepte für den berufsschulischen Teil der Ausbildung. Davon würde man gerne mal was hören.

Das Land der Niedriglöhne und die es umgebenden Länder

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Die Berichterstattung über eine neue Studie des IAB zum Thema Niedriglöhne in Deutschland war eindeutig und tut besonders weh vor dem Hintergrund des internationalen Vergleichs: „Jeder vierte Deutsche muss für Niedriglohn arbeiten„, so beispielsweise Spiegel Online: »Knapp ein Viertel aller Beschäftigten in Deutschland bezieht einen Niedriglohn von weniger als 9,54 Euro brutto pro Stunde. Das geht aus einer Studie des Forschungsinstituts IAB hervor. Europaweit gibt es nur in Litauen mehr Geringverdiener als hierzulande.« Es handelt sich um die Studie „Deutsche Geringverdiener im europäischen Vergleich“ von Thomas Rhein. Man muss dabei beachten, dass es um einen Vergleich der Niedriglohnbeschäftigung zwischen Deutschland und 16 anderen europäischen Ländern geht und sich die dafür verwendeten Daten aus das Jahr 2010 beziehen.

Datengrundlage der Studie ist der „Survey on Income and Living Conditions“ (EU-SILC), eine repräsentative Befragung von Haushalten in den Mitgliedsländern der EU, bei der Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigte mit Angaben zur Arbeitszeit in allen Betrieben unabhängig von deren Größe oder Branche erfasst werden. Das erlaubt eine umfassende Analyse.

Wichtig ist natürlich die Frage, wie „Niedriglohn“ abgegrenzt wird, also ab welchem Lohneinkommen kann man von einem Niedriglohn sprechen. Die vorliegende Studie bezieht sich auf eine international gängige Definition: »Die Höhe der Niedriglohnschwelle wird in Relation zum mittleren Lohn bzw. Medianlohn in einem Land bestimmt. Genauer: Ein Lohn gilt als Niedriglohn, wenn er unter dem Schwellenwert von zwei Dritteln des Medians liegt. Wegen der unterschiedlichen Lebensverhältnisse wird die Niedriglohnschwelle für jedes Land separat ermittelt. Auf Grundlage dieser Schwelle lässt sich die Niedriglohnquote … als Anteil der Geringverdiener an allen Beschäftigten ermitteln.« Der Median wird statt des arithmetischen Mittels verwendet, weil diese Kennzahl, bei der die Lohneinkommen in eine untere und eine obere Hälfte sortiert werden, unempfindlicher ist gegen einige wenige Ausreißer, die beim arithmetischen Mittel, also dem „normalen“ Durchschnitt, sofort zu Auswirkungen führen.

Für die Interpretation der Werte besonders wichtig:  Wenn man die Niedriglohnschwelle definiert als zwei Drittel des Medians des jeweiligen Landes, dann ist das der zentrale Indikator »… für die Größe des Niedriglohnsektors in einem Land und damit auch für die (Un-)Gleichverteilung der Lohneinkommen, allerdings nur für die untere Hälfte der Lohnverteilung.« Und ganz vollständig muss man hinzufügen: ein Maß für die Lohnungleichheit in einem bestimmten Land, wie wir gleich noch sehen werden bei Betrachtung der unterschiedlichen Niedriglohn-Schwellen in den einzelnen Ländern. Außerdem muss auch darauf hingewiesen werden: Niedriglohnbeschäftigung muss nicht unbedingt mit Einkommensarmut einhergehen: »Denn die Armutsgefährdung hängt nicht nur vom individuellen Bruttolohn, sondern auch von anderen Einkünften, von der Wirkung des Steuer- und Transfersystems und vom Haushaltskontext ab.« Natürlich ist das für ein Überschreiten der Einkommensarmut notwendige Lohneinkommen für einen Alleinstehenden niedriger als für einen Alleinverdiener, der mit seinem Lohneinkommen eine vierköpfige Familie ernähren muss/will.
Auf dieser methodischen Grundlage errechnet sich für Deutschland ein Niedriglohn-Schwellenwert von 9,54 Euro pro Stunde. Das sieht in anderen Ländern vor dem Hintergrund der dortigen Lohneinkommensverteilung naturgemäß anders aus: »In den übrigen Ländern liegen die Schwellenwerte in einer großen Spannweite zwischen 1,08 Euro (Bulgarien) und 15,80 Euro (Dänemark).«

Deutschland hat mit einem Anteil von 24,1 Prozent an allen Beschäftigten den höchsten Wert unter den Vergleichsländern, wenn man einmal von Litauen (27,5 Prozent) absieht. Der Anteilswert von 24,1 Prozent in Deutschland entspricht einer Zahl von 7,1 Millionen Menschen, die zu Niedriglohnbedingungen arbeiten müssen.

Die Studie von Rhein versucht aber auch, die gängigen Erklärungen, die für die hohen Anteilswerte in Deutschland vorgetragen werden, einer Prüfung zu unterziehen: die steigende Zahl der Minijobber; Frauen, die Lohnnachteilen besonders stark ausgesetzt sind; die Zunahme der befristeten Beschäftigung, u. a. bei jüngeren Berufseinsteigern, verbunden mit teils geringen Einstiegsverdiensten. In der Studie wird dies vergleichend untersucht anhand einer Fokussierung auf insgesamt sechs Länder, darunter die vier größten EU-Länder, die Niederlande sowie Dänemark als Vertreter des skandinavischen Wohlfahrtsstaaten-Typs. Hier einige der wichtigsten Befunde aus der Studie:

Geschlecht: Die Niedriglohnquote der Frauen liegt in Deutschland  mit 32,4 Prozent fast doppelt so hoch wie die der Männer. In keinem anderen Land (mit Ausnahme Österreichs) ist die Diskrepanz zwischen den Geschlechtern derart ausgeprägt wie bei uns. Erkennbar wird die unselige Rolle, die die „Minijobs“ in Deutschland spielen: »In Deutschland arbeiten deutlich mehr als 40 Prozent aller Geringverdiener in Teilzeit. Dazu trägt auch die Verbreitung der geringfügigen Teilzeitarbeit (Minijobs) bei: Über 11 Prozent aller Geringverdiener arbeiten hierzulande zwölf Wochenstunden oder weniger – ein Anteil, der in keinem anderen Land auch nur annähernd erreicht wird.« Und von den Minijobs sind überwiegend Frauen betroffen.
Qualifikation: Geringqualifizierte (ohne abgeschlossene Berufsausbildung oder Studium) sind besonders häufig in der Niedriglohnbeschäftigung zu finden – in Deutschland liegt der betreffende Anteil bei über 44 Prozent. Aber: nur 18 Prozent aller Niedriglohnbezieher gering qualifiziert. Mehr als vier von fünf Geringverdienern in Deutschland haben eine abgeschlossene Ausbildung – das ist mehr als in jedem der anderen der untersuchten Länder.

Einer der für die arbeitsmarktpolitische Diskussion wichtigste Befund der Studie sei hier besonders herausgestellt:

»Jedoch lässt sich die Größe des deutschen Niedriglohnsektors nicht allein auf strukturelle Besonderheiten zurückführen. Vielmehr zeigt der Ländervergleich, dass auch „Kerngruppen“ des Arbeitsmarkts betroffen sind. Das lässt sich anhand einer Gruppe verdeutlichen, die eine Kombination von lauter „günstigen“ Merkmalen aufweist: männlich, unbefristet vollzeitbeschäftigt in einem Betrieb mit mehr als 50 Beschäftigten, inländische Staatsangehörigkeit, abgeschlossene Ausbildung, mindestens 30 Jahre alt« (Rhein 2013: 7; Hervorhebung nicht im Original).

Auch die immer noch besondere Rolle Ostdeutschlands kann den großen Niedriglohnsektor nicht erklären, denn auch bei einer separaten Betrachtung zwischen West und Ost zeigt sich für Westdeutschland die beschriebene Größe des Niedriglohnsektors.

»Letztlich können also weder persönliche, noch betriebliche, noch regionale Strukturmerkmale befriedigend begründen, warum die Lohneinkommen im unteren Bereich der Verteilung hierzulande stärker differenziert sind als in anderen europäischen Ländern. Vielmehr muss der Befund als allgemeines Phänomen begriffen werden, das sich quasi „quer“ durch alle Personengruppen zieht« (Rhein 2013: 7).

Der Niedriglohn hat sich in Deutschland von den Rändern in die Mitte gefressen, wenn man es mal anders ausdrücken soll.

Bei der Suche nach möglichen Erklärungen weist Rhein darauf hin, dass ein wichtiger institutioneller Faktor in diesem Zusammenhang die kontinuierlich abnehmende Tarifbindung deutscher Beschäftigter und Betriebe sei. Die arbeitsmarktpolitischen Reformen des letzten Jahrzehnts haben den Trend zu mehr Lohnungleichheit zwar nicht herbeigeführt, könnten aber zu seiner Fortsetzung beigetragen haben, so seine Vermutung.

In diesem Kontext wird uns in Deutschland immer wieder gesagt, die „tolle Arbeitsmarktentwicklung“ bei uns sei einer Folge der „Arbeitsmarktreformen“ und die Zunahme der Niedriglohnbeschäftigung sei der Preis, den man für die positive Beschäftigungsentwicklung zu zahlen habe. Aber das sei doch besser, als wenn die Menschen gar keine Arbeit hätten. Aber hier gießen die Befunde der Studie Wasser in den Wein, denn:

»Im Ländervergleich ergeben sich allerdings keine Hinweise auf einen Zusammenhang zwischen dem Anteil der Niedriglohnempfänger und dem Beschäftigungsstand. Dies würde dafür sprechen, dass eine erhöhte Lohnspreizung keine zwingende Voraussetzung für dauerhafte Erfolge am Arbeitsmarkt ist« (Rhein 2013: 9).

Wenn Unsinn Wirklichkeit wird – das „Bürokratiemonster“ Betreuungsgeld taucht aus dem Loch Ness staatlicher Leistungen auf

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Diese Tage schauen alle wie gebannt auf die (Nicht-)Umsetzung des Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz für Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr, der zum 1. August dieses Jahres auch formal scharf gestellt wird. Dabei wird von vielen übersehen, dass neben dem Rechtsanspruch auf einen Kinderbetreuungsplatz am gleichen Tag auch eine neue Leistung das Licht der Welt erblicken wird, die vor wenigen Monaten eine heftige Debatte in Deutschland ausgelöst hatte – das Betreuungsgeld. Darf man an dieser Stelle erinnern an den fundamentalistischen Rigorismus, mit der gegen bzw. für diese neue Geldleistung aus dem unerschöpflichen Beglückungsfundus des Staates argumentiert und polemisiert wurde?

Für die einen symbolisiert das Betreuungsgeld den frauen- und familienpolitischen Rückschritt par excellence, insofern wurden und werden begriffliche Zuspitzungen wie „Herdprämie“ oder auch „Kita-Fernhalteprämie“ verwendet. Von den anderen wurde das Betreuungsgeld zur Lichtgestalt der dadurch angeblich realisierbaren „Wahlfreiheit“ der Familien zwischen Eigen- oder Fremdbetreuung hochstilisiert.

Das alles erscheint bei einer Geldleistung in Höhe von 100 Euro pro Monat, ab August 2014 dann 150 Euro pro Monat, mehr als übertrieben.

Aber die ganze neue Geldleistung an sich ist ein Sinnbild zum einen für die immer mehr um sich greifende „Playmobil“-Sozialpolitik (zu der beispielsweise auch der „Pflege-Bahr“ in Höhe von sensationellen 5 Euro pro Monat gehört), also Geldleistungen, die bei genauerer Draufsicht rausgeschmissenes Geld mit wenig bis gar keiner Wirkung darstellen. Zum anderen ist das Betreuungsgeld ein Sinnbild für Leistungen, bei denen der notwendige Aufwand zur Erbringung in keinem Verhältnis steht zu der eigentlichen Leistung. Und dafür ist das Betreuungsgeld ein besonders eindrucksvolles Beispiel.

Unter der Überschrift „Bürokratiemonster“ Betreuungsgeld berichtet Handelsblatt Online am Beispiel von Nordrhein-Westfalen, wo die Grünen die Problematik mit dem Verwaltungsaufwand thematisiert haben:

»Das umstrittene Betreuungsgeld könnte die Städte und Kreise mehr kosten als erwartet. Denn die „Herdprämie“ schaffe erheblichen Verwaltungsaufwand – und somit Kosten, sagen die Grünen im Landtag von Nordrhein-Westfalen. 83,5 zusätzliche Stellen seien nötig, was jährlich insgesamt 4,7 Millionen Euro koste, rechnet der Landkreistag NRW vor. Die Grünen gehen davon aus, dass es sogar noch teurer werden könnte. Der Grund: das Betreuungsgeldänderungsgesetz. Das macht es möglich, das Betreuungsgeld mit einer zusätzlichen Prämie von 15 Euro als Altersvorsorge oder für die Ausbildung der Kinder anzulegen. Die Folge: Noch mehr Aufwand für die Verwaltung – und noch mehr Kosten, die auf die Kommunen zukommen.«

Über eines sollte man sich bewusst sein: Würde das Gesetz mit seinen Anforderungen wirklich ganz korrekt umgesetzt werden, dann müsste ein erheblicher Aufwand getrieben werden vor Ort, also in den Kommunen. Nehmen wir nur als ein Beispiel für die Untiefen der Leistung: Scheinbar klar ist die Regelung, dass die Eltern von „betreuungsgeldfähigen“ Kindern dann die Leistung bekommen (können), wenn sie ihr Kind nicht in eine öffentlich geförderte Kindertageseinrichtungen oder zu einer öffentlich geförderten Tagesmutter bringen. Das hört sich einfacher an, als es ist, denn um diese Anspruchsvoraussetzung prüfen zu können, bräuchte man eigentlich eine Liste mit allen Eltern, die ihre Kinder in einer der genannten und öffentlich geförderten Betreuungsformen untergebracht haben, denn die haben ja dadurch keinen Anspruch mehr auf das Betreuungsgeld. Aber dieses Wissen ist in der Mehrzahl der Kommunen schlichtweg nicht vorhanden, die müssten also erst einmal ein Register aufbauen. Und damit nicht genug: Eigentlich müsste man dann ja in einem engmaschigen Kontrollsystem mögliche Statusänderungen, die zu einem Anspruchsverlust führen könnten, verfolgen. Die wenigen Ausführungen mögen aufzeigen können, dass es sich hier insgesamt um eine neue Leistung handelt, deren Schildbürgerstreichhaftigkeit sich kaum übertreffen lässt. Und was machen viele Kommunen? Sie setzen das eben nicht so um, wie man es eigentlich müsste bei isolierter Betrachtung, sondern sie „verlassen“ sich auf die Angaben der Bürger/innen, dass das dann schon so stimmt. Das kann und muss man aus einer pragmatischen Sicht so machen, denn ansonsten wäre der Bürokratieaufwand nochmals eine Nummer größer.

Neben dem jede normalen Wirtschaftlichkeitsmaßstäbe sprengenden Bürokratiekosten, die mit der Einführung der neuen Leistung verbunden sind, wird in dem Artikel auch eine weitere sozialpolitische Kapriole der Bundesregierung sichtbar: Noch vor dem Inkrafttreten dieser neuen Leistung hat man das Betreuungsgeld bereits ergänzt um eine weitere Variante: Mit dem „Betreuungsgeldergänzungsgesetz“ (so die richtige Bezeichnung: Gesetzentwurf sowie Beschlussempfehlung und Bericht) hat man die an sich schon fragwürdigen 100 Euro auch noch mit einem zusätzlichen Anreiz versehen, wenn sie genutzt werden für den Aufbau einer Riester-Rente oder für ein ominöses Bildungsparen!

»Durch das Betreuungsgeldergänzungsgesetz soll ermöglicht werden, die Leistung, die Eltern nach dem Betreuungsgeldgesetz erhalten, für den Aufbau einer privaten Altersvorsorge oder ein Bildungssparen einzusetzen. Betreuungsgeldberechtigte, die sich dafür entscheiden, das Betreuungsgeld für eine dieser beiden Möglichkeiten einzusetzen, sollen hierfür einen Bonus von 15 Euro pro Monat erhalten. Hierdurch soll eine besondere Anreizwirkung geschaffen werden.« Die Finanzindustrie bekommt oder soll sogar noch ein Teil dieser neuen „Kinder-Leistung“ in den Hintern geschoben bekommen – ungeachtet der massiven Kritik an der Riester-Rente.

Bleibt für den einen oder die andere noch der Hoffnungsschimmer Verfassungsklage gegen diese neue Geldleistung. Hatte nicht Hamburg eine solche in Karlsruhe eingereicht? Aber auch hier gibt es vorerst keine guten Nachricht für das Lager der Vernunft:
»Das Bundesverfassungsgericht wird vor Inkrafttreten des Gesetzes zum Betreuungsgeld am 1. August nicht mehr über eine Klage Hamburgs entscheiden. Das sei ausgeschlossen, sagte ein Gerichtssprecher in Karlsruhe am Donnerstag auf dpa-Anfrage. „Wann darüber entschieden wird und auf welche Weise ist völlig offen.“ Der Hamburger SPD-Senat hatte im Februar wegen juristischer und politischer Bedenken Klage eingereicht. Dem Bund fehle es an der notwendigen Gesetzgebungskompetenz, hatte Justizsenatorin Jana Schiedek damals erklärt. Zudem halte das Vorhaben Frauen davon ab, nach der Geburt eines Kindes wieder ins Berufsleben einzusteigen«, müssen wir hier lesen.

So bleibt nur zu hoffen, dass diese neue Geldleistung – die trotz des mickrig daherkommenden Betrags von 100 Euro in ihrer Gesamtheit eine Finanzsumme zwischen 1,2 bis 2,2 Milliarden Euro pro Jahr je nach Inanspruchnahme binden könnte – nach der Bundestagswahl wieder von wem auch immer abgeschafft wird. Die Hoffnung stirbt bekanntlich zuletzt.

(Schein-)Werkverträge im Visier der Rechtsprechung

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Immer öfter wird über das Thema Werkverträge kritisch diskutiert. Man denke hier nur an die ARD-Dokumentation „Hungerlohn am Fließband. Die neuen Methoden des Lohndumpings„, die im Mai 2013 ausgestrahlt wurde und die das Thema am Beispiel von Daimler problematisierte. Dabei wird immer deutlicher, dass sich die Werkverträge von unten bis nach oben auf der Qualifikationsleiter ausgebreitet haben, hierzu beispielsweise der Beitrag „Werkverträge: Billiglöhne in Deutschland“ des Wirtschaftsmagazins Plusminus (ARD), der das am Beispiel eines Lageristen, eines Technikers in der Entwicklungsabteilung eines Automobilkonzerns und eines Versuchsfahrers exemplarisch dargestellt hat. Weit verbreitet ist die Beschäftigung von Ingenieuren auf Werkvertragsbasis bei den Automobilherstellern, die dadurch nicht zur Stammbelegschaft gehören.

Nun ist eines gleich voran zu stellen: Werkverträge sind nicht per se ein problematisches Instrument, an vielen Stellen des Wirtschaftslebens sind wir mit ihnen konfrontiert und nutzen sie selbst, ohne dass dies irgendwie ein Problem darstellt. So schließen wir beispielsweise mit einem Malerunternehmen einen Werkvertrag, wenn wir dieses Unternehmen beauftragen, das Wohnzimmer neu zu tapezieren und zu streichen. Und an den Hochschulen nutzt man selbstverständlich Werkverträge, wenn man bei einem Forschungsprojekt Interviews als Audio-Dateien aufgezeichnet hat, die nun von einem professionellen Schreibbüro zu einem vorab vereinbarten Preis transkribiert, also verchristlicht werden müssen. Und wenn man in seinem Unternehmen ein fremdes Unternehmen per Werkvertrag beauftragt, die Essensversorgung für die Mitarbeiter zu organisieren und sicherzustellen, dann ist das in einer arbeitsteiligen Wirtschaft ein sinnvoller und zulässiger Einsatz von Werkverträgen, da das Catering-Unternehmen gleichsam als „Unternehmen im Unternehmen“ sein Werk eigenverantwortlich verrichten kann. So weit, so unstrittig. Problematisch wird die Angelegenheit dann, wenn die Unternehmen Werkverträge als ein Instrument nutzen, um darüber Lohndumping zu betreiben, also Tätigkeiten, die bislang Stammbeschäftigte erledigt haben, über Werkvertragsarbeitnehmer zu substituieren. Weil die deutlich billiger sind als die eigenen Stammbeschäftigten. Und weil sie nunmehr billiger sind als die „teurer“ gewordene Leiharbeit, bei der man beispielsweise über einen Branchenmindestlohn und  Branchenzuschläge einen Kostenschub für die Entleihbetriebe ausgelöst hat, die nun ihrerseits reagieren und nach „günstigeren“ Alternativen Ausschau halten.

Zu dem ganzen Komplex vgl. die Veröffentlichung von Stefan Sell (2013): Lohndumping durch Werk- und Dienstverträge? Problemanalyse und Lösungsansätze (= Remagener Beiträge zur Sozialpolitik 13-2013), Remagen, 2013.

Eine Grundproblematik besteht vereinfacht gesagt darin, dass es sich bei der Instrumentalisierung von an sich zulässigen Werkverträgen zum Zwecke des Lohndumpings rechtlich gesehen um Scheinwerkverträge handelt, anders ausgedrückt um eine unerlaubte Arbeitnehmerüberlassung. Und eigentlich ist das insofern auch kein Problem, als das die Rechtslage vorsieht, dass das faktisch entleihende Unternehmen bei Aufdeckung der unerlaubten Arbeitnehmerüberlassung großen Haftungsrisiken gegenübersteht, weil rückwirkend ein unbefristetes Arbeitsverhältnis beim Entleiher begründet wird, Beiträge und Lohnunterschiede nachgezahlt werden müssen und auch strafrechtliche Konsequenzen drohen. Also theoretisch. Denn praktisch sieht die Welt wie so oft anders aus. Nicht nur, dass man im jeden Einzelfall nachweisen muss, dass es sich um unerlaubte Arbeitnehmerüberlassung gehandelt hat und nicht um eine zulässige Werkvertragstätigkeit, sondern auch, weil es derzeit leider noch ein gewaltiges Schlupfloch im Arbeitnehmerüberlassungsgesetz gibt, das faktisch dazu führt, dass ein Werkvertragsunternehmen, das gleichzeitig eine Erlaubnis zur Arbeitnehmerüberlassung verfügt, im Entdeckensfall einfach „umswitchen“ kann von bisheriger Werkvertragstätigkeit hin zu einer Arbeitnehmerüberlassung und das entleihende Unternehmen völlig ohne Rechtsfolgen verbleibt. Wenn man denn wollte, was aber derzeit offensichtlich nicht der Fall ist, hätte man diese gravierende Regelungslücke schon längst beseitigen können:

»Aus der Logik einer anzustrebenden Abschreckungswirkung liegt der Lösungsansatz für dieses Problem auf der Hand: Man muss durch eine gesetzgeberische Änderung im Arbeitnehmerüberlassungsgesetz den Durchgriff der Sanktionen auf den Auftraggeber sicherstellen.
Der Arbeitsrechtler Peter Schüren hat hierzu einem handhabbaren – und gesetzgeberischen Willen vorausgesetzt auch schnell umsetzbaren – Vorschlag entwickelt: Um zu verhindern, das Schein-Werk- bzw. Schein-Dienstverträge unter dem „Schirm“ einer vorhandenen Überlassungserlaubnis gelangen, sollte der bestehende Gesetzeswortlaut im § 9 Nr. 1 AÜG geändert werden. Vorgeschlagen wird die folgende Ergänzung des § 9 Nr. 1 AÜG (die Ergänzung ist hier kursiv hervorgehoben):
„Unwirksam sind:
1. Verträge zwischen Verleihern und Entleihern sowie zwischen Verleihern und Leiharbeitnehmern, wenn der Verleiher nicht die nach § 1 erforderliche Erlaubnis hat oder bei vorhandener Erlaubnis die Überlassung des Leiharbeitnehmers nicht eindeutig als Arbeitnehmerüberlassung kenntlich macht,“ ….« (Sell 2013: 11).

Die Folgen dieser gesetzgeberischen Modifikation wären erheblich, wie der Arbeitsrechtler Peter Schüren ausführt:

»Damit greifen die Rechtsfolgen des § 10 I AÜG bei allen Scheinwerk-/Scheindienstverträgen. Es entstehen kraft Gesetzes ein Arbeitsverhältnis des verdeckt überlassenen Arbeitnehmers zum Scheinwerkbesteller/Scheindienstgeber mit den entsprechenden Rechtsfolgen. Es liegt dann auch illegale Überlassung mit den Bußgeldtatbeständen des § 16 I und Ia AÜG vor. Der Entleiher riskiert die Strafbarkeit nach § 266a StGB wegen Hinterziehung von Sozialversicherungsbeiträgen, wenn der überlassene Arbeitnehmer weniger Lohn erhielt, als ihm aus dem gesetzlich fingierten Arbeitsverhältnis zum Entleiher zusteht« (Quelle: Schüren, P. (2013): Scheinwerk- und Scheindienstverträge mit Arbeitnehmerüberlassungserlaubnis. Vorschlag zu einer Korrektur des AÜG, in: Neue Zeitschrift für Arbeitsrecht, Heft 4/2013, S. 178).

Nun gibt es eine neue Entwicklung auf der Ebene der Rechtsprechung, die eine fundamentale Bedeutung für den weiteren Umgang mit den (Schein-)Werkverträgen bekommen kann: Das Landesarbeitsgericht Hamm hat ein Urteil des Arbeitsgerichts Bielefeld gegen die Bertelsmann-Konzerntochter Arvato bestätigt. Das LAG Hamm meldet heute unter dem Aktenzeichen 3 Sa 1749/12 die folgende Entscheidung: »Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Arbeitsgerichts Bielefeld vom 05.12.2012[…] wird zurückgewiesen … Die Revision wird nicht zugelassen.« Das hat Sprengkraft. Aber erst einmal zum Sachverhalt (vgl. hierzu beispielsweise die Artikel „Weitreichender Rechtsstreit bei Bertelsmann“ von Harald Schumacher in der WirtschaftsWoche oder „Arvato: Richter urteilen über Werkvertrag. 37-Jähriger Gütersloher kämpft um seinen Arbeitsplatz“ von Thorsten Gödecker in der Online-Ausgabe der Neuen Westfälischen Zeitung): »In dem Fall geht es um einen Angestellten der Düsseldorfer Reinigungsfirma Klüh, der bei der Bertelsmann-Dienstleistungstochter Arvato Systems per Werkvertrag als Hausmeister eingesetzt war. Der Betroffene hatte in der ersten Instanz vor dem Arbeitsgericht Bielefeld gegen Bertelsmann gewonnen, weil die Richter seine Tätigkeit bei der Konzerntochter als Scheinwerkvertrag gewertet und ihn damit zu einem vollwertigen Mitglied der Arvato-Stammbelegschaft erklärt hatte. Gegen das Urteil hatte Bertelsmann Berufung eingelegt«, so Harald Schumacher in seinem Artikel. Mit Urteil des Arbeitsgerichts Bielefeld (AZ: 6 Ca 1016/12) wurde festgestellt, dass es sich um einen Scheinwerkvertrag handelt, der ein unbefristetes Arbeitsverhältnis bei Arvato Systems begründet. Pikant ist außerdem, dass die Firma Klüh keine Erlaubnis zur gewerbsmäßigen Arbeitnehmerüberlassung habe. Die Entscheidung des Arbeitsgerichts Bielefeld aus dem Dezember 2012 wurde allerdings seitens der Firma Arvato bislang nicht umgesetzt, weil man gegen die Entscheidung Klage beim LAG erhoben hat. Im Juni wurde dem vor dem Arbeitsgericht erfolgreichen Kläger gekündigt seitens der Firma Glüh, weil man für ihn keine Beschäftigung mehr habe.

Und nun diese Entscheidung: »Das Landesarbeitsgericht in Hamm bestätigte die Auffassung der ersten Instanz, dass es sich bei der Beschäftigung des 37-Jährigen aus Gütersloh um eine illegale Arbeitnehmerüberlassung durch die Werkvertragsfirma gehandelt habe.«

Man wird wie immer die genaue Urteilsbegründung für eine Detailanalyse abwarten müssen – aber schon jetzt kann man prognostizieren, dass diese Entscheidung die Luft erheblich dünner werden lässt für die Unternehmen, die über den Missbrauch mit Scheinwerkverträgen Lohndumping betreiben (wollen).

Und das ist auch gut so.