Flüchtlinge

Reale Ausformungen der Programmitis in der Arbeitsmarktpolitik. Die einen haben sehr viele Plätze, aber keine Teilnehmer, die anderen wenige Plätze, aber die fast alle in Hamburg

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Es ist wirklich ein Kreuz mit diesen Modell-, Sonder- und sonstigen Programmen in der Arbeitsmarktpolitik. Für alles und jeden werden irgendwelche Programme aufgelegt, nicht selten zur Aktivitätssimulation seitens der politisch Verantwortlichen, da die Voraussetzungen für die Ansprüche der Mittel aus den Programmen derart anspruchsvoll bzw. lebensfern sind, dass man Mühe haben muss, überhaupt lebende Teilnehmer gewinnen zu können (vgl. dazu auch grundsätzlich die Beiträge Die fortschreitende Programmitis in der Arbeitsmarktpolitik und ein sich selbst verkomplizierendes Förderrecht im SGB II vom 28. Juni 2016 sowie Programmitis als Krankheitsbild in der Arbeitsmarktpolitik: Wenn das „Wir tun was“ für die Langzeitarbeitslosen verloren geht im hyperkomplexen Raum der Sonderprogramme, die in der Realität scheitern müssen vom 12. März 2016). Leider muss hier nun von der unendlich daherkommenden Fortsetzungsgeschichte dieser wahrhaft pathologischen Entwicklung der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland berichtet werden.

Nehmen wir als erstes Beispiel die Flüchtlinge. Als sich alles um dieses Thema gedreht hat, musste die Politik Tatkräftigkeit signalisieren. Also hat die Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) ein gewaltiges Programm aufgelegt, um die frohe Botschaft unter die Leute zu bringen: Wir beschäftigen die. Dann wird es allerdings bei genauerem Hinsehen schon komplizierter. Denn bei „die“ geht es um die Flüchtlinge im Niemandsland zwischen einerseits da und andererseits noch nicht anerkannt sein. Denn solange „die“ noch nicht als Asylberechtigte bestätigt oder mit subsidiären Schutz ausgestattet sind, fallen sie in die Obhut der Kommunen und des Asylbewerberleistungsgesetzes.

Nun gibt es im  im § 5 Asylbewerberleistungsgesetz einen Paragrafen, der die Überschrift trägt: Arbeitsgelegenheiten. Also das an sich gleiche Instrument, das man im SGB II (für das die Bundesarbeitsministerin zuständig ist) unter dem Paragrafen 16 d SGB II finden kann, umgangssprachlich auch als „Ein-Euro-Jobs“ bezeichnet. Nur müssen die Arbeitsgelegenheiten nach dem Asylbewerberleistungsgesetz von den Kommunen bzw. den Ländern finanziert werden, während die „normalen“ Arbeitsgelegenheiten nach dem SGB II aus Bundesmitteln bedient werden. Man ahnt schon mit etwas Erfahrung, wohin das geführt hat. Der Bund nimmt den Kommunen den Finanzierungsanteil ab, allerdings geht man nicht den für den einen oder anderen naheliegenden Weg und gibt den Kommunen einfach die Kohle und sagt: Macht mal. Sondern man kreiert eben ein Sonderprogramm. Und das nennt man dann „Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen“ (FIM). Und davon wurden mal eben 100.000 Plätze in Aussicht gestellt. Man muss diese Zahl „nur“ für Flüchtlinge auch vor dem Hintergrund sehen und bewerten, dass derzeit etwas über 80.000 Ein-Euro-Jobber aus der Grundgesamtheit aller Hartz IV-Empfänger in Deutschland unterwegs sind – also sollte für die Gruppe der Flüchtlinge eine mehr als ansehnliche Zahl an Arbeitsgelegenheiten geschaffen werden. Die ja auch noch eingerichtet, betreut und begleitet werden müssen.

Ein grundlegendes Problem dieser 100.000 „Bundes-AGH-Teilnehmer“ ist nun, dass die
a) für eine Klientel geplant werden müssen, die es eigentlich nicht oder zumindest immer weniger geben wird (aufgrund der Beschleunigung der Anerkennungsverfahren beim BAMF) und
b) dass mit der Durchführung nicht die Kommunen bzw. die Jobcenter (also die zuständigen Institutionen für die heute schon bestehenden AGHs) beauftragt werden sollen, sondern die Bundesagentur für Arbeit (BA) soll das machen. Darauf wurde frühzeitig aufmerksam gemacht.

Egal, das Programm wurde auf die Schiene gesetzt – aber manchmal führen Schienen eben auch in die Irre. Der Bundestag hat das „Arbeitsmarktprogramm Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen“ zum 1. August 2016 beschlossen. Und wie sieht es an der Front aus? So, wie man es erwarten musste – tote Hose. Andreas Hammer berichtet:

„Im November 2016 waren rund 4.400 der geplanten 100.000 FIM (4,4%) besetzt“.

Die Insider wird der – nun ja – nicht wirklich überzeugende Stand der Umsetzung nicht überraschen: Schon frühzeitig wurde auf die Fragwürdigkeit des ganzen Ansatzes hingewiesen, beispielsweise in diesen Beiträgen: „Nirwana-Arbeitsgelegenheiten“ zwischen Asylbewerberleistungsgesetz und SGB II. Eine dritte Dimension der „Ein-Euro-Jobs“ und die dann auch noch 20 Cent günstiger? vom 12. Juni 2016 sowie am 23. Dezember 2016: „80-Cent-Jobs“ für Flüchtlinge – billiger geht’s nun wirklich nicht. Und dennoch: Sie werden kaum genutzt.

Und noch ein zweites Beispiel aus den Untiefen der arbeitsmarktpolitischen Prorammitis wird uns in diesen Tagen gemeldet: Job-Programm: Zu viele Plätze für Hamburg?, so die noch höfliche Betitelung.

Auch hier geht es – neben grundsätzlich zulässiger Infragestellung des Ansatzes an sich – um ein Verteilungsproblem. Konkret geht es um das neue Modellprogramm STAFFEL – das steht für „Soziale Teilhabe durch Arbeit für junge erwachsene Flüchtlinge und erwerbsfähige Leistungsberechtigte“. Das Bundesarbeitsministerium teilte uns dazu im Juli des vergangenen Jahres mit:

»Ziel des Programms „Staffel“ ist die Förderung von sozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnissen für junge anerkannte Flüchtlinge sowie junge erwerbsfähige Leistungsberechtigte im SGB II, die auf Grund ihrer individuellen Vermittlungshemmnisse erst an die Anforderung des allgemeinen Arbeits- und Ausbildungsmarkes herangeführt werden müssen. Das Bundesprogramm soll dazu beitragen, das mit- und voneinander Lernen beider Zielgruppen zu stärken.«

Das hört sich doch gut an. Aber der bereits erwähnte Bericht des NDR – Job-Programm: Zu viele Plätze für Hamburg? – klärt uns dahingehend auf: »Das Programm mit dem Namen STAFFEL soll mit 21 Millionen Euro vom Bundesministerium für Arbeit und Soziales Projekte in ganz Deutschland fördern. Die Idee für das Programm hatten zwei Hamburger SPD-Bundestagsabgeordnete. Bei der Vergabe gingen 75 Prozent der Plätze nach Hamburg. Kritiker glauben nicht an einen Zufall.«
Die Initiatoren des Projekts im SPD-geführten Arbeitsministerium in Berlin waren die beiden Hamburger SPD-Bundestagsabgeordneten Matthias Bartke und Johannes Kahrs.

Und vor diesem Hintergrund werden wir Zeugen einer wundersamen Beglückung:

»Der erfahrene Geschäftsführer eines Hamburger Beschäftigungsträgers, Peter Bakker, selbst SPD-Mitglied, schloss sich dafür mit einem anderen Hamburger Träger in der neuen Tochtergesellschaft FIT zusammen, besorgte zusätzliche Förderzusagen der Hamburger Sozialbehörde, beantragte 400 Plätze. „Wir waren nachher ein bisschen überrascht, dass wir die kompletten 400 Plätze bekommen, weil in der Praxis eher runtergestaffelt wird und man nicht alles das bekommt, was man haben möchte“, erklärt Bakker. Ein kleinerer Hamburger Bewerber bekam die Zusage für 20 Förderplätze. Damit gingen 75 Prozent aller Plätze nach Hamburg, 67 weitere Träger aus ganz Deutschland gingen dagegen leer aus. Der Grund dafür: Das Ministerium vergab die Mittel nach Antragseingang. Sprich: Wer zuerst kommt, mahlt zuerst.«

Die Genossen in Hamburg haben das Programm selbst initiiert. Und dann seien 70 Prozent der Plätze nach Hamburg gegangen – „an einen Träger, der sehr SPD nah ist und den es vorher gar nicht gab, sondern ja sozusagen seine Einrichtung für dieses Programm erst noch mal gegründet hat. Ich finde, dass ist doch ein bisschen sehr viel Zufall“, so wird die arbeitsmarktpolitische Sprecherin der Grünen im Bundestag, Brigitte Pothmer, zitiert.

Der Geschäftsführer der eigens für das neue Programm gegründeten Tochtergesellschaft FIT, Peter Bakker, beteuert, keinen Wettbewerbsvorteil bei der Initiative der Hamburger Politiker gehabt zu haben: „Wir haben davon erfahren, wie alle anderen auch, als dieses Programm am 6. Juni veröffentlicht worden ist.“

Das kann man bezweifeln:

»Bemerkenswert ist, dass der Gesellschaftsvertrag für FIT laut Handelsregister schon am 31. Mai unterschrieben worden ist – also sechs Tage vor der Ausschreibung und nur auf eine vage Ankündigung des Programms im April hin.«

Vielleicht werden wir hier erneut Zeugen der Hinterzimmergeschäfte, die es schon immer gegeben hat. Auf alle Fälle ist das alles entnervend vor dem Hintergrund, dass wir endlich eine umfassende Aufräumaktion im hyperkomplexen SGB II-Förderrecht im Sinne einer positiven Deregulierung bräuchten. Das wird seit Jahren zu Recht gefordert – und von den Verantwortlichen in der Politik mit Arbeitsverweigerung beantwortet. Man spielt dann lieber mit Modell-, Sonder- und sonstigen Programmen.

Die Flüchtlinge und ihre (nicht nur) volkswirtschaftlichen Wirkungen. Die „könnten“ positiv sein. Unter Umständen

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Im Gefolge der viele Flüchtlinge, die im Herbst des Jahres 2015 bis Anfang 2016 nach Deutschland gekommen sind, gab es auch eine Diskussion über die volkswirtschaftlichen Aspekte – angesichts der für viele Bürger erkennbar hohen Kosten war und ist eine Auseinandersetzung mit den ebenfalls vorhandenen „Erträgen“ auch von gesellschaftspolitischer Bedeutung (vgl. bereits frühzeitig den Beitrag Die Flüchtlinge in der Bruttowelt der Kostenrechner und das – wie so oft vergessene – Netto vom 1. Februar 2016). Nun ist neues Material zu den hier aufgerufenen Fragen veröffentlicht worden. »Die Flüchtlinge haben einen positiven Effekt auf die deutsche Konjunktur. Das ist das Ergebnis einer Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft Köln (IW). Demnach erhöht die jüngste Zuwanderung das Bruttoinlandsprodukt bis 2020 um insgesamt rund 90 Milliarden Euro. Der Effekt auf das Pro-Kopf-Einkommen ist vorerst negativ«, berichtet das Institut der deutschen Wirtschaft (IW) unter der Überschrift: Integration schafft Wachstum. Und aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) wird mit Hinweis auf eine gemeinsam mit dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) erstellte Studie unter der Überschrift Investitionen in die Integration von Geflüchteten lohnen sich gemeldet: »Mehr staatliche Unterstützung beim Deutschlernen und weitere Investitionen in die Bildung von Geflüchteten verbessern nicht nur deren Integration in den deutschen Arbeitsmarkt, sondern lohnen sich langfristig auch für die öffentlichen Haushalte.« Das hört sich doch alles ganz positiv an, was besonders motiviert, einen genaueren Blick auf die Studien und ihre Argumentation zu werfen.

Das IW bilanziert die erwarteten Auswirkungen in einer Studie so:

»In den Jahren 2015 und 2016 sind etwa 1,2 Millionen Flüchtlinge nach Deutschland gekommen. Die kurz- bis mittelfristigen Effekte der Flüchtlingsaufnahme auf die wirtschaftliche Entwicklung werden anhand eines makroökonometrischen Modells geschätzt. Auf der einen Seite sind die Effekte auf das Pro-Kopf-Einkommen und die fiskalische Bilanz leicht negativ. Auch die Erwerbslosigkeit wird durch die Flüchtlingsmigration ansteigen. Auf der anderen Seite steigern die höheren Staatsausgaben verbunden mit einer zunehmenden Anzahl erwerbstätiger Flüchtlinge das Wirtschaftswachstum. Die kumulierte Zunahme des realen Bruttoinlandsprodukts in Deutschland kann sich im Zeitraum 2016 bis 2020 auf bis zu 95 Milliarden Euro belaufen. Der Effekt hängt dabei entscheidend von der Arbeitsmarktintegration und der Bildungspolitik ab.« (Tobias Hentze und Galina Kolev (2016): Gesamtwirtschaftliche Effekte der Flüchtlingsmigration in Deutschland, in: IW-Trends, Heft 4/2016, S. 59)

Ein sicher ganz entscheidender Satz ist dieser: „Wie stark die simulierten Effekte tatsächlich ausfallen, wird maßgeblich davon abhängen, wie gut die Integration in den Arbeitsmarkt gelingt“, wird Tobias Hentze vom IW zitiert.

Es ist mehr als naheliegend, dass man gesichert davon ausgehen muss, dass die Frage, ob und wann und natürlich auch in welche konkreten Jobs ein Teil der Flüchtlinge integriert werden kann, von entscheidender Bedeutung ist für die Abschätzung sowohl der Kosten wie auch der Nutzen, die mit den flüchtlingsinduzierten Aufwendungen verbunden sind. Wobei man sich davor hüten muss, alles auf die Arbeitsmarkt-Frage zu reduzieren bzw. zu fokussieren, denn ein nicht geringer Teil der Flüchtlinge wird altersbedingt (noch) nicht arbeiten können und auch viele Mütter werden dem Arbeitsmarkt nicht zur Verfügung stehen können bzw. das nicht wollen oder auch nicht dürfen, weil ihnen aus welchen Gründen auch immer der Zugang zur Erwerbsarbeit innerhalb des Familienverbunds nicht ermöglicht wird. Daraus wird dann aber auch – zusätzlich zu einer möglicherweise lange dauernden Integration von erwerbsfähigen Flüchtlingen aufgrund von Aufnahmehemmnissen des deutschen Arbeitsmarktes – eine sehr lange Hilfebedürftigkeit und damit verbunden Angewiesenheit auf Transferleistungen aus dem Grundsicherungssystem resultieren. Damit das nicht falsch verstanden wird an dieser Stelle – auch diese Aufwendungen dürfen nicht nur als Kosten verstanden werden, sondern sie müssen in einer ordentlichen Rückflussrechnung sowie fiskalisch wie auch darüber hinaus volkswirtschaftlich einer Nettobetrachtung unterworfen werden.

Aus der Vielzahl der möglichen und im jeweiligen Modell zu operationalisierenden Annahmen ergibt sich eine erhebliche Unsicherheit, die einen davor zurückschrecken lassen sollte, genau daherkommende Werte in den Raum zu stellen, die sich rechnerisch ergeben, aber eben nur unter Berücksichtigung aller getroffenen Annahmen.

Dazu nur ein Beispiel aus der IW-Studie:

»Im Jahr 2016 stehen annahmegemäß im Jahresdurchschnitt knapp 290.000 Personen dem Arbeitsmarkt zur Verfügung, hiervon findet jeder Fünfte eine Beschäftigung … Aufgrund des gesetzlichen Mindestlohns wird vereinfachend davon ausgegangen, dass jeder erwerbstätige Flüchtling von staatlichen Transferzahlungen unabhängig ist. Bei den Familien wird dabei implizit unterstellt, dass der erwerbstätige Vater zwar keine Transfers erhält, für die Frau und Kinder dagegen staatliche Ausgaben im Rahmen der Flüchtlingshilfe anfallen, beispielsweise für die Weiterbildung und den Schulbesuch. Zwar werden Kinder von erwerbstätigen Migranten nicht primär vom Staat versorgt, allerdings kommen im Bildungssystem Ausgaben auf den Staat zu.« (Hentze/Kolev 2016: 65 f.)

Das ist zwar alles sehr sympathisch, aber allein die beiden zentralen Annahmen in diesem Absatz können mit einem großen Fragezeichen versehen werden: Wird es wirklich gelingen, dass jeder fünfte dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehende Flüchtling eine Beschäftigung finden wird? Aber selbst, wenn wir das mal akzeptieren – die Annahme, dass die Erwerbseinkommen, die von den meisten Flüchtlingen auf dem Arbeitsmarkt erzielt werden können, ausreichen werden, um die Familien aus dem (aufstockenden) Hartz IV-Bezug zu holen, erscheint doch vorsichtig formuliert mehr als optimistisch.

Man muss fairerweise anfügen, dass das IW das durchaus sieht, an anderer Stelle findet man dann diesen Passus: Bei Gültigkeit der Annahmen »muss der Staat im Jahr 2016 rund 18 Milliarden Euro im Zusammenhang mit der Flüchtlingsmigration aufwenden. Dieser Betrag steigt unter Berücksichtigung des in der Simulation ab 2017 einsetzenden Familiennachzugs bis zum Jahr 2020 auf rund 29 Milliarden Euro … Im Wesentlichen liegt dies an den steigenden Sozialausgaben für die nicht erwerbstätigen Flüchtlinge. Zum einen nimmt die durchschnittliche Anzahl der nicht erwerbstätigen Flüchtlinge Jahr für Jahr zu. Zum anderen muss der voraussichtlich ansteigende Familiennachzug, der zu weiteren Ausgaben des Staates führt, hinzugerechnet werden.« (Hentze/Kolev 2016: 67).

Parallel zu dem, was das IW publiziert hat, gibt es eine weitere neue Studie zum Thema – und auch hier werden wir mit einer positiven Grundbotschaft versorgt: Investitionen in die Integration von Geflüchteten lohnen sich, so hat das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit eine Mitteilung über eine neue Studie, die gemeinsam mit dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) erstellt worden ist, überschrieben:

»Mehr staatliche Unterstützung beim Deutschlernen und weitere Investitionen in die Bildung von Geflüchteten verbessern nicht nur deren Integration in den deutschen Arbeitsmarkt, sondern lohnen sich langfristig auch für die öffentlichen Haushalte … Zusätzliche Investitionen von 3,3 Milliarden Euro in Sprachkenntnisse und Bildung der 2015 zugewanderten Flüchtlinge können die fiskalischen Kosten bis zum Jahr 2030 um elf Milliarden Euro reduzieren.«

Ganz offensichtlich ist man hier davon ausgegangen, was passieren könnte, wenn man mehr tun würde: »Bei ihren Berechnungen sind die Forscher davon ausgegangen, dass durch verstärkte öffentliche Investitionen in Integrations- und Sprachkurse der Anteil der Geflüchteten mit guten oder sehr guten deutschen Sprachkenntnissen zehn Jahre nach dem Zuzug um 20 Prozentpunkte von 46 auf 66 Prozent erhöht werden kann. Ein solches Niveau werde von anderen Migrantengruppen auch erreicht. Zudem nehmen die Forscher an, dass durch zusätzliche Investitionen in die Allgemein- und Berufsbildung Geflüchteter der Anteil der Personen, die in Deutschland einen beruflichen Abschluss erwerben, um ebenfalls 20 Prozentpunkte von 13 auf 33 Prozent erhöht werden kann.«

Es handelt sich um diese Studie:

Stefan Bach et al. (2017): Fiskalische und gesamtwirtschaftliche Effekte: Investitionen in die Integration der Flüchtlinge lohnen sich. IAB-Kurzbericht 02/2017, Nürnberg 2017

Auf dort findet man eine fundierte Beschreibung der notwendigerweise zu treffenden Annahmen für die Berechnungen der volkswirtschaftlichen Effekte – und zugleich einen Eindruck, wie unsicher viele der zu beziffernden Bereiche sind.

Sozial- und wirtschaftspolitisch besonders relevant aber sind diese Erkenntnisse, die von den Studienautoren besonders hervorgehoben werden: „In der Vergangenheit haben der Erwerb eines deutschen Bildungsabschlusses und das Erreichen von guten oder sehr guten Deutschkenntnissen die Beschäftigungswahrscheinlichkeit von Flüchtlingen jeweils um rund 20 Prozentpunkte und die Verdienste jeweils um rund 20 Prozent erhöht“.

»Daher sei es sinnvoll, die Investitionen in den Spracherwerb und den Erwerb zusätzlicher Bildungsabschlüsse zu beschleunigen und den Kreis der Anspruchsberechtigten zu erweitern, so die Arbeitsmarktforscher. Mit der Öffnung der Integrationskurse für Asylbewerber, die aus Herkunftsländern mit guter Bleibeperspektive stammen, wurde zwar bereits ein wichtiger Schritt für die Investitionen in die Sprachkenntnisse von Geflüchteten gemacht. „Allerdings bleiben große Gruppen weiterhin bis zum Abschluss ihres Asylverfahrens ausgeschlossen, obwohl auch von ihnen ein erheblicher Teil länger in Deutschland bleiben wird“, schreiben die Forscher. Vor dem Hintergrund der hohen Erträge sollte daher beispielsweise überdacht werden, ob die Integrationskurse nicht von vornherein für alle Asylbewerber, und nicht nur für Asylbewerber aus Ländern mit einer hohen Anerkennungswahrscheinlichkeit, geöffnet werden.«

Damit sind wir bei einem letztendlich höchst politischen Punkt angekommen, der aber enorme volkswirtschaftliche Folgewirkungen hat. Immer noch wird die überaus heterogene Gruppe der Flüchtlinge selektiert und kategorisiert entlang der alten ausländerrechtlichen Scheidelinie „Hierbleiben dürfen – Weggehen müssen“. Nur dass sie in der Realität – man denke hier an die vielen Geduldeten – schon immer eine eher theoretische war und ist. Und volkswirtschaftlich wie auch gesellschaftspolitisch ist sie kontraproduktiv hoch x.

Tatsächlich – und von vielen Praktikern schon seit Jahren gefordert – hätte man „mit Kanonen auf Spatzen“ schießen sollen, also einen weitreichenden Arbeitsmarktzugang, aber auch eine Einbeziehung in die Sprachförderung, von Anfang an für alle – auch für die, die irgendwann einmal zurück müssen. Denn es macht keinen Sinn, die Betroffenen aufgrund einer Statusentscheidung, die aber oftmals nicht zur Konsequenz der Rückkehr führt, auszuschließen von Erwerbsarbeit oder Sprach- und Integrationskursen, die im wahrsten Sinne des Wortes konfliktverhindernd oder -reduzierend wirken könnten. Und wenn die Leute temporär einen Job finden, dann ist das ökonomisch (und menschlich) im Regelfall immer besser als sie monate- und teilweise jahrelang in einer Blase des Nichtstun und der Exklusion zu halten und sich immer nur dann aufzuregen, wenn sie sich aus dieser Blase entfernen. Und gesellschaftlichen Stress machen.

Und bei allem Respekt für die Fleißarbeiten der Wissenschaftler in den hier skizzierten Studien – wie sieht es denn draußen aus? Viele bemühen sich vor Ort und immer wieder gibt es einzelne Erfolge zu vermelden (und jeder für sich ist eine gute Sache). Aber greifen wir einen Punkt heraus, der durchaus anschlussfähig ist an die Alltagswahrnehmung vieler Menschen, die einen Blick haben auf die Flüchtlinge. Die oftmals monatelang in einer Vakuum der Nicht-Arbeit und des Wartens auf die Möglichkeit, überhaupt einen Asylantrag stellen zu können oder auf dessen Bearbeitung und Entscheidung, eingebunden sind. Die tagsüber umherlaufen, die gespendeten Fahrräder dazu verwenden, von A nach B nach A nach B zu kommen, sich langweilen, frustriert oder aggressiv werden in diesen Blasen, in denen sie sich befinden (müssen).

Natürlich wäre es sinnvoll und hilfreich, wenn man den Betroffenen Beschäftigungen anbieten kann. Idealerweise nicht irgendwelche, sondern wertschöpfende Arbeit. Von der bekanntlich so viel unerledigt auf der Straße liegt. Und irgendwann ist das auch oben angekommen, also in Berlin, man hat dann versucht, damit umzugehen wie immer: Das Anliegen in die vorhandene Instrumentenlandschaft zu pressen und über die – egal ob sie passen – eine Lösung zu offerieren. Grundsätzlich gab und gibt es die Option einer raschen öffentlich organisierten Beschäftigung der Asylbewerber ja schon lange. Arbeitsgelegenheiten nach dem § 5 Asylbewerberleistungsgesetz. Statt da unkonventionell und schnell anzusetzen, den in diesem Fall zuständigen Kommunen schnell die erforderliche finanzielle Unterstützung zukommen zu lassen und da, wo es Not tut, auch die personelle durch Arbeitsagenturen und Jobcenter, hat Berlin gekreißt und einen neuen Paragrafen geboren – den § 5a AsylbLG. Deutlich länger als der eigentlich relevante § 5 AsylbLG insgesamt. „Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen“, so hat man das, was man da geschaffen hat, getauft. Das wurde hier bereits mehrfach kritisiert, so beispielsweise in dem Beitrag „Nirwana-Arbeitsgelegenheiten“ zwischen Asylbewerberleistungsgesetz und SGB II. Eine dritte Dimension der „Ein-Euro-Jobs“ und die dann auch noch 20 Cent günstiger? vom 12. Juni 2016 oder – die Kritik leider bestätigend – „80-Cent-Jobs“ für Flüchtlinge – billiger geht’s nun wirklich nicht. Und dennoch: Sie werden kaum genutzt vom 23. Dezember 2016.

Tonnenideologie trifft auf Wirklichkeit. 100.000 Arbeitsgelegenheiten nur für Flüchtlinge im Niemandsland zwischen Ankommen und Asylbescheid sollten geschaffen werden (und damit mehr als für alle Hartz IV-Empfänger in Deutschland an Arbeitsgelegenheiten zur Verfügung stehen). Und die Bilanz? Im November 2016 waren rund 4.400 der geplanten 100.000 FIM (4,4%) besetzt.

Die praktischen Folgen sind desaströs – weiterhin sind die meisten Flüchtlinge ohne irgendeine Beschäftigung, mit allen Folgen, die damit verbunden sind. Dabei wissen wir genug über die Auswirkungen der Untätigkeit und des Nur-Warten-Müssens. Die Folgekosten werden gewaltig sein. Und dass eine frühzeitige Beschäftigung in Verbindung mit Sprachlernangeboten in und um die Arbeit herum die höchsten Wirksamkeitswerte hat, sei hier nur angemerkt, leuchtet aber sich den meisten auch sofort ein.

Vor diesem Hintergrund ist dann auch eine solche akademisch und fast schon devot formulierte Forderung aus der IAB/DIW-Studie von Bedeutung:

»Vor dem Hintergrund der hohen Erträge und vergleichsweise geringen Kosten sollte überdacht werden, ob die Integrationskurse nicht von vornherein für alle Asylbewerber, und nicht nur für solche mit guter Bleibeperspektive, geöffnet werden.« (Bach et al. 2017: 11)

Das sollte nicht überdacht werden, man hätte es schon längst ändern müssen. Es ist auch keine neue Forderung, sie wurde in der Vergangenheit immer wieder vorgetragen.

„80-Cent-Jobs“ für Flüchtlinge – billiger geht’s nun wirklich nicht. Und dennoch: Sie werden kaum genutzt

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Das war doch mal eine energische Ankündigung von Arbeitsministerin Andrea Nahles gewesen: 100.000 Jobs für Flüchtlinge wolle man schaffen, damit die erst einmal beschäftigt werden können. Wie so vieles im sozialpolitischen Leben hört sich das oftmals besser an als es dann ist. Und hier wurde in mehreren Beiträgen größte Skepsis gegenüber dem Ansatz aus Berlin vorgetragen: Bereits am 12. Juni 2016 unter der Überschrift „Nirwana-Arbeitsgelegenheiten“ zwischen Asylbewerberleistungsgesetz und SGB II. Eine dritte Dimension der „Ein-Euro-Jobs“ und die dann auch noch 20 Cent günstiger?, dann am 14. Juni 2016: „Integrationsarbeit“ statt „80 Cent-Arbeitsgelegenheiten“? Und die Untiefen des Versuchs einer integrationsgesetzlichen Abbildung der Lebenswirklichkeit und – alle guten Dinge sind drei – am 24. Juni 2016: Kopfschütteln über 80-Cent-Jobs für Flüchtlinge. Aber wenn sich die Maschine mal in Bewegung setzt, dann ist sie nicht mehr aufzuhalten. Dann muss man eben nachschauen, was daraus geworden ist.

Genau das hat „O-Ton Arbeitsmarkt“ gemacht. Das Ergebnis ist für den Skeptiker nicht überraschend: Die »Länder und Kommunen nehmen das Angebot kaum in Anspruch. Erst 12.000 Plätze sind beantragt. Zwei Bundesländer haben gar kein Interesse«, bilanziert der Artikel „80-Cent-Jobs“ für Flüchtlinge werden kaum genutzt.

Mit 100.000 „Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen“ (FIM) will Arbeitsministerin Andrea Nahles Flüchtlingen für maximal sechs Monate „erste Einblicke in den deutschen Arbeitsmarkt“ ermöglichen. Die inzwischen als 80-Cent-Jobs bekannten Maßnahmen entsprechen weitgehend den Ein-Euro-Jobs, nur mit geringerer Aufwandsentschädigung.

Nach dem Start im August 2016 sind im November erst rund 4.400 der geplanten Plätze vergeben. Beantragt haben die Länder und Kommunen bisher nur 12.000 Plätze. Mit dem Saarland und Hamburg haben sogar zwei Bundesländer gar kein Interesse. Fast die Hälfte der bundesweit beantragten Stellen entfallen allein auf Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg, berichtet O-Ton Arbeitsmarkt.

Und beantragte Plätze sind nicht gleich auch besetzte Plätze:

»Auch wenn die Länder Plätze beantragt haben, geht deren Besetzung nur schleppend voran. Nur Baden-Württemberg und Niedersachsen haben bisher die Hälfte ihrer eingeplanten Stellen vergeben, Thüringen erreicht 43 Prozent, Nordrhein-Westfalen 39 Prozent und Bayern 34. Die übrigen Länder haben bisher erst (teils deutlich) weniger als ein Drittel der beantragten Stellen besetzt, Bremen und Berlin konnten noch keine der beantragten Stellen besetzen. Hintergrund ist hier auch eine nur langsam vorangehende Genehmigung der beantragten Stellen. Bundesweit wurde bisher erst die Hälfte aller beantragten Plätze genehmigt.«

Ursprünglich wollte man 75 Prozent der Maßnahmen außerhalb von Flüchtlingsunterkünften realisieren und nur 25 Prozent in den Unterkünften. »Die tatsächliche Verteilung liegt aber aktuell bei 60 Prozent externen Stellen und 40 Prozent Stellen innerhalb der Unterkünfte.«

Wer soll da eigentlich rein in die Maßnahmen?

»Die Zielgruppe der Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen mit einer maximalen Dauer von sechs Monaten sind Volljährige mit guter Bleibeperspektive, über deren Asylantrag noch nicht entschieden ist. Die FIM sind also „Warte-Ein-Euro-Jobs“ für die Zeit zwischen Antrag und endgültigem Bescheid und damit für einen Zeitraum, den das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) immer mehr verkürzen soll und will.«

Der Charakter der FIM als „Warte-Ein-Euro-Jobs“ kann ein zentraler Erklärungsansatz für die schleppende Inanspruchnahme sein (neben der generell und schon im Vorfeld beklagten Fragwürdigkeit des ganzen Sonderprogramms): »Unter den Ländern, die bisher keine oder nur wenige FIM besetzt beziehungsweise beantragt haben, sind auch die Länder mit den kürzesten Bearbeitungsdauern wie das Saarland und Sachsen-Anhalt.«

Nun könnte man einwenden, dass die Bearbeitungszeiten auch in Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen, die besonders viele Flüchtlingsintegrationsmaßnahmen beantragt und auch besetzt haben, mit 5,3 und 5,9 Monaten vergleichsweise kurz sind. Allerdings sind das auch Länder mit hohen Zahlen und man sollte – so „O-Ton Arbeitsmarkt“ – auch berücksichtigen, dass die Zusammensetzung der Asylsuchenden nicht gleichverteilt ist über die Bundesländer:

»Bundesweit betrug die Bearbeitungsdauer in den ersten elf Monaten des Jahres 2016 durchschnittlich 6,9 Monate. Gegenwärtig steigt sie vorübergehend wieder an, da das BAMF seit Anfang 2016 viele alte und teilweise komplexere Verfahren entscheidet, die bereits lange anhängig waren. Für das besonders zuzugsstarke Herkunftsland Syrien ist die Verfahrensdauer mit 3,6 Monaten jedoch deutlich kürzer. Bei Neufällen (Antrag nach dem 1. Juni) beträgt sie nur zwei Monate. Entsprechend hängt die durchschnittliche Bearbeitungsdauer auch von den verschiedenen Herkunftsländern der Flüchtlinge im Bundesland ab.«

Und auch das erfahren wir aus der Berichterstattung: Inzwischen sind rund 530.000 Menschen aus den zuzugsstärksten Asylherkunftsländern außerhalb Europas (Afghanistan, Eritrea, Irak, Iran, Nigeria, Pakistan, Somalia und Syrien) im Hartz-IV-System angekommen. Eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung haben rund 119.000 und arbeitslos sind 172.000.

Zwischen Quantität und Qualität. Organisationen fordern in einem gemeinsamen Memorandum faire und sorgfältige Asylverfahren

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Es kommen deutlich weniger Menschen als Flüchtlinge nach Deutschland (durch). Noch vor einigen Monaten war das ganz anders. In der damaligen Dauer-Medienberichterstattung ging es auch immer um das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) und dessen offensichtliche Überlastung bei der Bearbeitung der Asylanträge. Wenn schon die Erfassung der Flüchtlinge zeitweilig nicht mehr sichergestellt werden konnte, überrascht es nicht, dass viele Menschen monatelang warten mussten, um überhaupt einen Asylantrag stellen zu können und dann nochmals eine lange Zeit ins Land ging, bis eine Entscheidung getroffen wurde bzw. wird. Mittlerweile normalisieren sich die Systeme und man könnte annehmen, dass das auch für die Asylverfahren der Fall ist. Und das sollte ja auch der Fall sein, dieses Versprechen personifiziert der Chef der Bundesagentur für Arbeit (BA), Frank-Jürgen Weise, dem zusätzlich die Leitung des BAMF übertragen wurde, um genau diesen Zustand herbeizuführen – bewusst auf seinen Nimbus als Effizienzmaschine setzend. Nun haben wir das Ende des Jahres 2016 erreicht, in dem es eine vergleichsweise sehr überschaubare Zahl an Neu-Ankömmlingen gegeben hat, so dass sich auf der Asylverfahrensseite eine Menge entspannt haben müsste. Dennoch sind noch hunderttausende Asylverfahren offen und hinzu kommen dann solche Botschaften: »Deutsche Wohlfahrtsverbände und Menschenrechtsorganisationen haben am Mittwoch in Berlin an das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) appelliert, faire Asylverfahren für Flüchtlinge in Deutschland sicherzustellen«, berichtet Ralf Pauli in seinem Artikel Verbände fordern faire Asylverfahren. »Zeitdruck, politische Vorgaben, unerfahrene Mitarbeiter: Die Qualität der Asylverfahren ist für Pro Asyl, Diakonie & Co nicht mehr hinnehmbar.«

Die Organisationen, die sich mit einem gemeinsamen Memorandum zu Wort gemeldet haben, weisen auf „strukturelle Fehlentwicklungen“ hin, die mit den politischen Rahmenbedingungen zusammen hängen. Was genau ist damit gemeint?

So seien Tausende „Anhörer“ und „Entscheider“ neu eingestellt, aber nur in zwei oder drei Wochen ausgebildet worden. Zudem stünden BAMF-Mitarbeiter unter Druck, eine hohe Zahl von Asylentscheidungen zu liefern. Das hängt auch damit zusammen, dass die Bugwelle der vielen Flüchtlinge aus der Vergangenheit erst mit einer teilweise monatelangen Zeitverzögerung im Asylverfahrenssystem aufschlägt und dort den vorhandenen Antragsstau weiter bestückt. Im Jahr 2015 ist die Zahl der Erstanträge auf 441.000 gestiegen. 2016 wurden bis September sogar 643.000 Asylanträge gestellt. Mehr als eine halbe Million Anträge sind noch nicht entschieden.

Mit Frank-Jürgen Weise als neuen BAMF-Chef sei eine „andere Denke“ in die Nürnberger Zentrale eingekehrt, wird Katharina Stamm von der Diakonie Deutschland in dem Artikel von Ralf Pauli zitiert. Die neu eingerichteten Entscheidungszentren hätten Vorgaben, eine bestimmte Zahl an Asylanträgen pro Tag zu entscheiden. Dies führe „in vielen Fällen“ zu eklatanten Fehlentscheidungen.
In dem Artikel wird versucht, das Problem an einem Beispiel zu verdeutlichen:

»So haben beispielsweise eine von den Taliban bedrohte Afghanin und deren Familie bei einer Anhörung bei der BAMF-Außenstelle Ingelheim/Bingen ihre Fluchtgründe dargelegt und wurden abgelehnt. „Aus dem Sachantrag der Antragsteller ergibt sich weder eine flüchtlingsrechtlich relevante Verfolgungshandlung, noch ein flüchtlingsrechtlich relevantes Anknüpfungsmerkmal“, hieß es in der Begründung.
Die zwölf Verbände – darunter auch Amnesty International, der Deutsche Anwaltsverein oder die Caritas – kritisieren, dass der Bescheid aus reinen „Textbausteinen“ zur angeblich sicheren Lage vor Ort bestehe, die die individuelle Gefahrensituation für das afghanische Ehepaar vor Ort schlicht ignoriere und relevante Sachverhalte fehlerhaft darstelle. So wird die Hebamme als Sunnitin und Tadschikin bezeichnet, obwohl sie Schiitin und Hazara ist.
Die Taliban hatten die geflüchtete Hebamme beschuldigt, absichtlich eine Totgeburt bei der Frau ihres lokalen Anführers herbeigeführt zu haben. Auch ihr Mann wurde bedroht, weil er für die afghanische Polizei gearbeitet hat. All dies hat die Afghanin dem Anhörer erzählt. Dennoch wurde die Einzelfallgeschichte in der Entscheidung nicht berücksichtigt.«

Nun könnte man an dieser Stelle einwenden, dass das ein typisches Einzelbeispiel sei, bei dem der Mitarbeiter des BAMF eben schlecht gearbeitet hat. Aber so einfach kann man es sich nicht machen, denn die Organisationen – darauf wurde bereits hingewiesen – machen den Vorwurf, dass es um „strukturelle Fehlentwicklungen“ geht, die hier nur beispielhaft erkennbar werden. Günter Burkhardt, Geschäftsführer von Pro Asyl, versucht das so einzuordnen: Das Ergebnis der Nicht-Berücksichtigung des Einzelfalls bettet sich in eine Praxis ein, dass Anhörer und Entscheider nicht mehr wie früher üblich ein und dieselbe Person seien. »Unter dem BAMF-Chef Weise sei die Trennung nun flächendeckend. So könne auch eine sorgfältige Anhörung zu fehlerhaften Entscheidungen führen.«

Das wird einen nicht wirklich überraschen, wenn man weiß, wie Weise in der BA die maßgeblich von Unternehmensberatern entworfenen Modelle einer Arbeitsteilung (im Sinne einer Zerlegung einzelner Arbeitsprozesse) mit dem Ziel, mehr in weniger Zeit machen zu können, umgesetzt hat. Mit durchaus vergleichbaren Qualitätsproblemen gerade im Bereich der Arbeitsvermittlung.

Die Organisationen beklagen weitere Missstände im Asylverfahren: »So werden Dolmetscher mit 25 Euro die Stunde gering vergütet, gleichzeitig aber werde deren Leistung ungenügend kontrolliert. Zudem erheben BAMF-MitarbeiterInnen im Asylverfahren keine Beweismittel und beraten AsylbewerberInnen mangelhaft über deren Rechte und Pflichten. Auch fehle es an BAMF-internen Beschwerde- und Kontrollmechanismen.«

Nun könnte auch hier ein Einwand lauten, dass das eben eine Kritik sei, die von „interessierter Seite“ an das BAMF gerichtet wird. Aber selbst aus dem BAMF kommen entsprechende Belege, so schon in dem Artikel Bamf-Experten entsetzt über mangelhafte Qualitätskontrolle:

»Fachleute des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge (Bamf) kritisieren … in einem internen Papier die mangelhafte Qualitätssicherung der Asylverfahren. Im vergangenen Jahr habe das hierfür zuständige Referat bei gerade mal ein Prozent der 282.700 Asylentscheidungen stichprobenartig überprüfen können, ob die jeweilige Entscheidung korrekt war … Die Beschleunigung der Verfahren und die große Zahl neuer, unerfahrener Mitarbeiter in der Behörde könnten nun zu einer „signifikanten Ausweitung“ von Problemen führen. Um nicht zu einer reinen „Alibifunktion“ zu verkommen, müsse die Qualitätssicherung dringend aufgestockt und verbessert werden.«

Da muss der Blog-Beitrag Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge im Spannungsfeld von Bürokratie, Weises betriebswirtschaftlicher Weltsicht und menschlichen Schicksalen vom 3. Juli 2016 wieder aufgerufen werden, denn dort wurde bereits ausgeführt:

Es »geht hier um eine Behörde mit ihren Besonderheiten, die nicht nur, aber eben auch damit zu tun haben, dass es gerade nicht um die Optimierung oder Effizienzsteigerung bei der Verteilung von Paketen oder der Beschleunigung von Tötungsprozessen in Schlachthöfen geht, sondern um die Frage, ob einem Menschen Asyl gewährt wird oder nicht, ob jemand geduldet werden muss, weil die eigentlich anstehende „Rückführung“ möglicherweise den Tod für den Betroffenen bedeuten könnte. Oder weil das Herkunftsland ihn nicht (mehr) haben will.
Und das BAMF ist eingeklemmt in einen letztendlich nicht auflösbaren Widerspruch zwischen Masse und Einzelfall. Die notwendigerweise (eigentlich) gegebene Orientierung auf das Individuum mit seiner Geschichte und den im Regelfall nur in formalen Bruchstücken (wenn überhaupt) vorliegenden Identitäten bedingen etwas, was der Todfeind aller industriellen, auf einen Standard normierten Hochleistungsprozesse per se ist: einen erheblichen Zeitbedarf bei der Abklärung der fragmentierten Existenz und ihrer (Nicht-)Ansprüche, die Möglichkeit einer fundierten Prüfung der Umstände, die ausführliche Begründung der Entscheidung, die Gewährleistung eines rechtsstaatlich garantierten Überprüfungsanspruchs des für die Betroffenen existenziellen Urteils.«

Das Memorandum der zwölf Verbände und Organisationen kann man sich hier im Original anschauen:

Amnesty International et al. (Hrsg.) (2016): Memorandum für faire und sorgfältige Asylverfahren in Deutschland. Standards zur Gewährleistung der asylrechtlichen Verfahrensgarantien, November 2016

Die Forderungen, was aus Sicht der Organisationen zu tun wäre, finden sich auf den Seiten 33 ff. des Memorandums. Sie beziehen sich auf die Anhörung, den Bescheid und die Rahmenbedingungen der Arbeit im BAMF.

Die Wahrscheinlichkeit, dass diese Forderungen und Handlungsempfehlungen auch nur ansatzweise umgesetzt werden, ist nicht wirklich hoch anzusetzen, denn zum einen geht es auf der politischen Ebene vor allem darum, den Antragsstau so schnell wie möglich aufzulösen und die Fälle vom Tisch zu bekommen, andererseits ist die Institution BAMF schon damit konfrontiert, dass seitens der Politik  die Wahrnehmung transportiert wird, nun sind doch die ganzen Stellen, die man dem BAMF bewilligt hat, eigentlich wieder einsparfähig, weil doch die Flüchtlings- und Asylzahlen so stark zurückgegangen sind. Die damit verbundene Unsicherheit innerhalb des Apparats trägt sicher nicht dazu bei, dass die Qualität der Arbeit deutlich gesteigert wird.

Die Herstellung einer Jugendhilfe zweiter Klasse über die minderjährigen Flüchtlinge? Und wenn man schon dabei ist …

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Die Kinder- und Jugendhilfe ist eine eigene Welt – auch und gerade für die Politik und die „Kostenträger“, wie das bei uns so heißt. Es handelt sich auf der einen Seite um kommunalisierte Systeme und damit allein ist schon eine erhebliche Varianz der Angebote und der Bedingungen verbunden. Die Länder spielen mit und auf der Bundesebene gibt es als großen Rahmen eines der (noch) „schönsten“ Sozialgesetzbücher. Das SGB VIII, das Kinder- und Jugendhilferecht. „Schön“ deshalb, weil hier zum einen tatsächlich anders als in anderen Sozialgesetzbüchern (noch) zahlreiche individuelle Rechtsansprüche auf bestimmte Hilfen und Leistungen normiert sind, zum anderen wegen der Konzeption als ein umfassend von den Kindern, Jugendlichen und ihren Familien ausgehendes Regelwerk, dass eben nicht nur auf einen defizitfokussierten Ansatz der Hilfe, wenn es nicht mehr anders geht, eingeengt ist. Folglich nehmen Beratung und andere Angebote einen entsprechenden Raum ein.

Das alles ist verbunden mit einer hohen Fachlichkeit, sowohl auf Seiten des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, also den Jugendämtern, wie auch bei den vielen Jugendhilfeanbietern, oftmals in freigemeinnütziger Trägerschaft, wobei auch hier und in Teilbereichen zunehmend privatgewerbliche Anbieter anzutreffen sind.

Das kostet. Und die Kosten fallen überwiegend auf der kommunalen Ebene an. Man kann sich vorstellen, dass in Verbindung mit der Tatsache, dass individuelle Rechtsansprüche eine Sperre gegen budgetbedingte Einsparungen darstellen, große Anreize gegeben sind, nach Möglichkeiten zu suchen, Aufgabenanstiege schon im bestehenden System zu begrenzen.

Das gilt natürlich erst recht, wenn neue und zusätzliche Klienten im bestehenden System aufschlagen. Und genau das ist passiert mit den „unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen“, die in den vergangenen Jahren nach Deutschland gekommen sind – und für die nun das Jugendhilfesystem zuständig ist. Mit allen (dort noch) hohen Standards und daraus resultierenden Kosten. Wir ahnen schon, wohin die Vorrede führen wird.

Denn die unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen, die nach Deutschland eingereist sind und nun versorgt, betreut und ggfs. auch behandelt werden müssen – und das nach den Standards der Kinder- und Jugendhilfe, die bis heute (noch) hoch sind -, kosten eine Menge Geld. Und da überrascht es nicht, wenn Kostenträger auf den Gedanken kommen, die Ausgaben für die unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge nach unten zu drücken – auch vor dem Hintergrund, dass die Legitimation für eine solche Absenkung bei der Gruppe der Flüchtlinge einfacher erscheint aufgrund des gesellschaftlichen Klimas, als wenn man mit einem generellen Angriff auf die Standards beginnen würde, von dem alle Kinder und Jugendlichen betroffen wären. Um das zu erreichen, muss man ihre automatische Einbettung in das bestehende Kinder- und Jugendhilfssystem aber erst einmal aufbrechen.

Genau das war das Anliegen eines Vorstoßes des Landes Bayern bei der Ministerpräsidentenkonferenz, dem Treffen aller Länderchefs, die Ende Oktober in Rostock stattgefunden hat. Und von vielen nicht erwartet hat sich Bayern offensichtlich durchgesetzt, denn hinsichtlich des Ergebnisses wird uns mitgeteilt:

»Die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder bitten die Bundesregierung im Dialog mit den Ländern, rechtliche Regelungen für die Betreuung von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen zu erarbeiten. Hierbei sollen die Steuerungsmöglichkeiten verbessert und die Kostendynamik begrenzt werden. Dabei soll auch die Leistungsart „Jugendwohnen“ bei den Vorschriften zur Jugendsozialarbeit nunmehr explizit beschrieben werden.« (vgl. Sellering und Haseloff informieren über Ergebnisse der MPK, 28.10.2016).

Der Beschluss wurde übrigens einstimmig gefasst.

»Die Länderchefs fordern ein Sondergesetz zur Betreuung unbegleiteter minderjähriger Flüchtlinge. Jugendhilfe-Verbände zeigen sich empört» – so beginnt der Artikel Jugendhilfe zweiter Klasse von Kaija Kutter, die das ausgereift, was da beschlossen wurde.

Als die rund 50.000 unbegleiteten jungen Flüchtlinge im vergangen Jahr bundesweit verteilt wurden, gab es für sie vielerorts nur Provisorien und keine Unterbringung nach Jugendhilfe-Standard. Was die Länder jetzt wollen, ist eine dauerhafte Sonderregelung für diesen Personenkreis, schreibt Kutter.

Wir aber will man die Absenkung der („teuren“) Standards in der Jugendhilfe umsetzen? Der entscheidende Begriff ist das „Jugendwohnen“ – und den kann man sozialtechnokratisch und mit erheblichen praktischen Auswirkungen auch übersetzen als erhebliche Absenkung des Personalschlüssels:

»Anders als in Heimen, wo ein Fachkraft-Kind-Schlüssel von eins zu vier oder fünf die Regel ist, ist das Jugendwohnen im Rahmen der Jugendsozialarbeit schon mit einem Schlüssel von eins zu zehn oder gar eins zu 40 zulässig.«

Übrigens: Der ursprüngliche Beschlussvorschlag des Landes Bayern ging sogar noch weiter. Bayern wollte dem „Jugendwohnen“ im Rahmen der Jugendsozialarbeit im Gesetz „Vorrang“ vor anderen Hilfsangeboten einräumen. Der Vorrang-Begriff zumindest konnte verhindert werden.

Faktisch bedeutet der Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz, dass für junge alleinreisende Flüchtlinge schlechtere Standards gelten sollen als für inländische Jugendliche. Sonst bräuchte man keine entsprechenden eigenen Regelungen im SGB VIII.

Und nicht vergessen werden sollte das Kleingedruckte: »Die unionsregierten Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt setzen noch eine Protokoll-Notiz hinzu … So sollten Länder die Möglichkeit bekommen, „Landesrahmenverträge mit den kommunalen Spitzenverbänden und den Leistungserbringern“ zur Finanzierung von Maßnahmen für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge abzuschließen. Dabei sollen die Vereinbarungen der örtlichen Träger diesen Rahmenvereinbarungen entsprechen. Und weiter: Zudem ist gesetzlich sicherzustellen, dass sich die Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe „im Regelfall“ auf Minderjährige konzentrieren.«

Wo liegt der Unterschied zwischen einem 16-jährigen deutschen Jungen, der keine fürsorgenden Eltern hat, und einem allein geflüchteten aus einem anderen Land? Diese Frage stellt Kaija Kutter in ihrem Kommentar Recht nach Herkunft. Die Antwort aus fachlicher Sicht ist einfach: »Beide haben Anspruch auf geeignete Hilfe. Sei es eine gut betreute Jugendwohnung oder – falls es sie gibt – eine nette Pflegefamilie, in die er gut passt.« Genau das soll jetzt offenbar aufgebrochen werden. Dazu Kutter:

»Was die Ministerpräsidenten offenbar wollen, was aber nicht geht, ist ein abweichendes Recht je nach Herkunft der Kinder. Beispielsweise ein schlechter betreutes Jugendwohnen als billiges Angebot für junge Geflüchtete. Das verstößt gegen das Diskriminierungsverbot. Man darf gespannt sein, wie die Familienministerin ein solches Gesetz ausgestalten wird.«

Aber sie sieht selbst die mögliche „Weiterentwicklung“ des Sparkonzepts am Horizont, sollte es bei der selektiven Herausnahme der unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge irgendwelche Schwierigkeiten geben: So »gibt es auch die Idee, die Ansprüche aller jungen Volljährigen zu kappen, also sowohl die der bereits hier in Deutschland geborenen, als auch die der nach Deutschland geflüchteten. Sie sollen, so die Linie der CDU-geführten Länder in der Protokollnotiz der Ministerpräsidentenkonferenz, nicht mehr regelhaft unter das Kinder- und Jugendhilfegesetz fallen.«

In diese Richtung würde auch passen, was bereits aus dem Koalitionsausschuss am 6. Oktober 2016 berichtet worden ist:

»Bei der Pressekonferenz zum Treffen des Koalitionsausschusses am 6. Oktober erklärt die Vorsitzende der CSU Landesgruppe Gerda Hasselfeldt, man habe sich aus Kostengründen darauf geeinigt, dass die Länder eine zusätzliche Kompetenz erhalten sollen, um über Inhalt und Umfang der Leistungen der Kinder – und Jugendhilfe in ihrem Bundesland zu bestimmen. Dies soll insbesondere bei Leistungen an unbegleitete minderjährige Flüchtlinge sowie an junge Volljährige gelten. Damit wird der Weg für die seit langem von einigen Bundesländern geforderte Gesetzesänderung zum sog. Ländervorbehalt geöffnet.« (vgl. Jugendhilfe zweiter Klasse: Einigung zu Kosteneinsparungen bei jungen Flüchtlingen auf dem Weg, 13.10.2016)

Darum geht es wohl in Wirklichkeit – man hat ein Einfallstor gesucht und gefunden, um eine generelle weitere Föderalisierung des  Jugendhilferechts zu erreichen. Und das beißt die Maus keinen Faden ab – Kostensenkungen kann man nur erreichen, in dem man die Standards und die damit verbundenen Finanzbedarfe nach unten drückt.

Dietrich Mittler bringt das in der Überschrift seines Artikels auf den Punkt: Betreuung soll billiger werden.  Es gehe darum, „die Steuerungsmöglichkeiten zu verbessern und die Kostendynamik zu begrenzen“, wird ein Sprecher der bayerischen Staatskanzlei zitiert. Die Länder müssten die Möglichkeit bekommen, „die Kosten für die Jugendhilfe-Maßnahmen mit steuern zu können“. Bislang seien ihre Einwirkungsmöglichkeiten „äußerst begrenzt“. Technokratisch daherkommend, es geht auch handfester, so beispielsweise von Seiten der bayerischen Sozialministerin Emilia Müller:

„Wir wollen steuern können, welcher junge Mensch welche Hilfe vom Staat bekommt.“ Es gleicht einer Kampfansage, wenn sie sagt: „In vielen Fällen braucht es zum Beispiel keine heilpädagogische Rundum-Betreuung, andere Hilfsangebote sind passgenauer und weniger aufwendig.“

Da läuft er mit, der Verdacht gegen die Träger von Jugendhilfemaßnahmen,  dass Jugendhilfe-Einrichtungen auch jenen jungen Flüchtlingen das teuere Vollprogramm zugute kommen lassen, die es gar nicht brauchen. Belege für diesen Verdacht? Fehlanzeige. Und man sollte an dieser Stelle daran erinnern dürfen – nicht die Träger, sondern die Jugendämter bestimmen, wer welche Jugendhilfe-Maßnahme benötigt.

Die betroffenen Organisationen selbst legen Zahlen vor, die ihre eigene Sprache sprechen:

Unter dem Dach von evangelischen und katholischen Jugendhilfeträgern in Bayern befinden sich »gut 4.600 unbegleitete jugendliche Flüchtlinge, davon 1.793 in Wohngruppen mit erhöhtem Betreuungsaufwand. Fast 3.000 indes seien bereits in Wohnformen untergebracht, in denen die Betreuungsleistungen gering und damit kostengünstig seien. Dies sei dem Sozialministerium bekannt.« Aber wen interessieren schon Fakten.

Der Hintergrund verweist erneut aus den monetären Aspekt, wenn man berücksichtigt, dass in den kostenintensiven heilpädagogischen Wohngruppen der Betreuungsaufwand besonders hoch ist. Die dort anfallenden Kosten liegen bei 125 bis 160 Euro pro Tag, bezogen auf den Freistaat Bayern. Michael Eibe, der Vorsitzende der Katholischen Erziehungshilfe in Bayern, weis darauf hin, dass gemeinsam mit den Jugendämtern schon heute sehr sorgfältig darauf geschaut wird, welcher der unbegleiteten Flüchtlinge mehr und welcher weniger Betreuungsaufwand braucht:Viele Jugendliche bräuchten nachweislich nur geringe Betreuungsmaßnahmen, deren Kosten sich um die 40 bis 45 Euro pro Tag bewegen. Das habe man dem Sozialministerium bereits mit fundierten Zahlen im Juni belegen können«, kann man dem Artikel Sozialverbände stellen sich vor junge Flüchtlinge entnehmen.

Die Antwort des bayerischen Ministeriums ist ein Zeugnis einer – nun ja – sehr grobschlächtigen Sicht auf Menschen: „Ein junger Mensch, der Wochen, wenn nicht gar Monate oder Jahre selbständig unterwegs war, braucht eine völlig andere Form der Unterstützung als zum Beispiel ein Jugendlicher, der aus schwierigen sozialen Verhältnissen in eine Einrichtung der Jugendhilfe kommt.“
Klar, wer es bis hierher geschafft hat, ist irgendwie tendenziell top fit im Vergleich zu den Multiproblem-Luschen aus unseren Reihen.

Aber wie gesagt, es geht ja nicht wirklich um die fachlich berechtigte Frage, welche Hilfen wann und wo für wen sinnvoll sein können. Es geht ums Geld. Dazu abschließend die bayerische Sozialministerin: „Der Staat, der für ein Angebot zahlt, muss auch Möglichkeiten haben, Einfluss darauf zu nehmen, was mit staatlichen Mitteln tatsächlich an Leistungen gewährt wird.“

Fazit: Wir erleben unter dem Deckmantel einer Sonderregelung für junge Flüchtlinge einen erneuten Vorstoß gegen die in der Vergangenheit erkämpften und erarbeiteten (hohen) Standards der Jugendhilfe, die ihren Preis haben, den man aber drücken will – und wir sehen die Ausweitung auf das gesamte SGB VIII (was das eigentliche Ziel sein wird) bereits in Umrissen erkennbar vor uns, wenn man an die aktuellen Überlegungen aus der Bundesregierung hinsichtlich der anstehenden gesetzlichen Neuregelung des SGB VIII denkt.

Wer sich aus einer fachlichen und damit inhaltlichen Perspektive für das Thema „unbegleitete minderjährige Flüchtlinge“ interessiert, der sei hier neben den Informationen des Bundesfachverbands unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (BumF) auf diese beiden Schwerpunktausgaben von Jugendhilfe-Fachzeitschriften verwiesen, in denen die Bandbreite der Maßnahmen aufgezeigt wird:

Jugendhilfe-aktuell, Heft 2/2016: Schwerpunktthema: jung geflüchtet

Jugendhilfe-Report, Heft 1/2016: Schwerpunktthema: Kinder und Jugendliche mit Fluchthintergrund

Abschließend noch ein kurzer Verweis auf unser Nachbarland Österreich, denn auch dort gibt es unbegleitete minderjährige Flüchtlinge. Und auch dort gibt es eine Diskussion über den Umgang mit den jungen Menschen. Junge Flüchtlinge nur auf dem Papier gleichberechtigt, so hat Gudrun Springer ihren Artikel überschrieben. »Minderjährige ohne österreichische Staatsbürgerschaft und Staatenlose sind österreichischen Kindern also in Bezug auf Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe gleichgestellt – das besagt ein Gutachten von Karl Weber und Michael Ganner von der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Innsbruck. Laut der Hilfsorganisation SOS Kinderdorf, die das Gutachten in Auftrag gegeben und am Mittwoch präsentiert hat, liegt hier aber vieles im Argen.«

Das angesprochene rechtswissenschaftliche Gutachten findet man hier:

Karl Weber, Stephanie Jicha und Michael Ganner (2016): Gutachten zu Rechtsproblemen von SOS-Kinderdorf – Österreich mit unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen, Innsbruck, 27.10.2016

Auch in Österreich geht es um das Geld.

SOS Kinderdorf-Geschäftsführer Christian Moser: „Auf dem Papier hat zwar das Jugendamt die Obsorge übernommen, in der Realität bleiben asylwerbende Jugendliche aber weiterhin oft nur grundversorgt.“ Dem Innenministerium zufolge befinden sich derzeit österreichweit 5.500 unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (UMF) in Österreich in Grundversorgung – zwar bei höherem Tagessatz als Erwachsene, dieser entspreche laut NGOs aber weitaus nicht dem, was für österreichische Kinder in Betreuungseinrichtungen aufgewendet werde. Grundversorgungsleistungen sollten laut Gutachten „die fundamentalen Lebensbedürfnisse“ abdecken, jene der Jugendhilfe „darauf aufbauend pädagogische Zielsetzungen beinhalten“.

Und die Probleme, die aus Österreich berichtet werden, kommen uns sehr bekannt vor:

»Bei Einrichtungen für österreichische Kinder liege etwa laut SOS Kinderdorf die durchschnittliche Zahl der betreuten Kinder bei acht bis zehn, bei UMF befänden sich aber oft 40 andere asylwerbende Jugendliche im gleichen Haus. Tausende wohnen laut Moser in Großquartieren. Außerdem würden Qualitätskontrollen durch die Behörden sowie der regelmäßige Kontakt zum zuständigen Sozialarbeiter fehlen.«

Immer das gleiche Muster.