„Integrationsarbeit“ statt „80 Cent-Arbeitsgelegenheiten“? Und die Untiefen des Versuchs einer integrationsgesetzlichen Abbildung der Lebenswirklichkeit

Das Bundesarbeitsministerium bewirbt
auf der ministerialen Website
das anstehende Integrationsgesetz mit großen
Versprechungen: »Es fördert den schnellen Zugang zum Arbeitsmarkt und die
Integration durch Arbeit. Dafür wird das Angebot an Integrations- und
Sprachkursen verbessert und ausgebaut.  Der Weg in eine Berufsausbildung
wird durch eine gezieltere Förderung und mehr Aufenthaltssicherheit eröffnet.
Zusätzliche 100.000 Arbeitsgelegenheiten für Berechtigte nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz ermöglichen erste Einblicke in den deutschen
Arbeitsmarkt.« Die in dem Konzept enthaltenen zusätzlichen 100.000 Arbeitsgelegenheiten
wurden in dem Beitrag „Nirwana-Arbeitsgelegenheiten“
zwischen Asylbewerberleistungsgesetz und SGB II. Eine dritte Dimension der
„Ein-Euro-Jobs“ und die dann auch noch 20 Cent günstiger?
vom 12.
Juni 2016 bereits kritisch auseinandergenommen. In diesem Zusammenhang stellt
sich natürlich die Anschlussfrage, was man denn alternativ machen sollte und
könnte, um die Arbeitsmarktintegration der Flüchtlinge zu fördern. Da gibt es
dann beispielsweise den Vorschlag der „Integrationsarbeit“ in expliziter
Abgrenzung zu dem geplanten Einsatz des Instrumentariums der
Arbeitsgelegenheiten. Dieser Vorschlag ist auch deshalb genauer anzuschauen,
weil er nicht etwa aus der Ecke der „üblichen Verdächtigen“ kommt, denen es vor
allem um Förderung und Ausweitung der arbeitsmarktpolitischen Aktivitäten geht.
Denn der Verfasser, Steffen J. Roth, ist seit 2002 Geschäftsführer des die
Fahne der Ordnungspolitik hochhaltenden Instituts
für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln
. Roth hat 2002 promoviert
zum Thema „Beschäftigungsorientierte Sozialpolitik. Gemeinnützige Beschäftigung
als Brücke zwischen Sozialsystem und Arbeitsmarkt“ und daran schließen seine
aktuellen Überlegungen die „Integrationsarbeit“ betreffend an.

Roth hat sich jetzt unter dem vielversprechenden Titel Wie
die Integration der Flüchtlinge gelingen kann
in einem Gastbeitrag in der
FAZ zu Wort gemeldet. Ausgangspunkt seiner Überlegungen ist diese sicher von
vielen geteilte Diagnose:

»Ein großer Teil der Flüchtlinge wird dauerhaft bleiben oder
zumindest vorübergehend geduldet werden. Die wenigsten werden einen schnellen
Zugang zum Arbeitsmarkt finden. Wenn wir in der Integrationspolitik keine neuen
Wege gehen, werden Hunderttausende leistungsfähiger und leistungswilliger
Menschen über Jahre hinweg Leistungen aus den Sozialsystemen beziehen werden,
ohne sich selbst und der aufnehmenden Gemeinschaft helfen zu können.«

Damit sind natürlich erhebliche Kosten verbunden und man
kann nun versuchen, auf der Ausgabenseite Mittel einzusparen oder aber »auf der
Ertragsseite Wege … erschließen, dank derer die Zuwanderer ihren Hilfebedarf
aus eigener Kraft reduzieren und der aufnehmenden Gesellschaft etwas
zurückgeben können.« Der letzte Punkt ist sein konzeptioneller
Anknüpfungspunkt.

Und dass wir Handlungsbedarf haben, begründet Roth auch mit
Bezug auf Argumentationslinien, die in der Arbeitsmarktpolitik seit Jahrzehnten
vorgetragen werden, um Investitionen beispielsweise in öffentlich geförderte
Beschäftigung eines Teils der Arbeitslosen zu legitimieren:

»Aus sozialwissenschaftlicher Sicht ist außerdem zu
erwarten, dass eine anhaltende Untätigkeit der Flüchtlinge negative Folgen auf
deren Integrations- und Beschäftigungsfähigkeit hat. Anhaltende unfreiwillige
Untätigkeit wirkt sich negativ auf die psychische und physische Gesundheit der
Betroffenen aus und bewirkt Resignationseffekte … Studien zeigen darüber
hinaus signifikante Effekte auf Persönlichkeitsveränderungen, die einer
zukünftigen Beschäftigung entgegenstehen können.«

Man muss sich einfach mal jenseits aller sicherlich
hilfreichen Studien vorstellen, man wäre in ein fremdes Land geflüchtet, in
einer Sammelunterkunft untergebracht, Monate darauf wartend, überhaupt einen
Asylantrag stellen zu können, der dann noch bearbeitet werden muss. Und den
ganzen Tag nichts zu tun zu haben. Die Zeit totschlagen zu müssen. Man kann
sich selbst vorstellen, dass das ein nicht selten im wahrsten Sinne des Wortes
krank machendes Setting ist.
Deshalb muss man alles versuchen, um die Betroffenen so
schnell wie möglich in Beschäftigung zu integrieren, so die Argumentation von
Roth, der dann von „Integrationsarbeit“ spricht – auch, aber nicht nur, als »Möglichkeit,
die zermürbende und lähmende Zeit des untätigen Abwartens zu beenden«. Was soll
„Integrationsarbeit“ sein?

»Sie bietet arbeitsfähigen Flüchtlingen eine breite Palette
Tätigkeiten, erschließt ihnen unmittelbar sinnstiftende und
integrationsfördernde Arbeit im Dienste der sie aufnehmenden Gemeinschaft. Da
die Tätigkeiten der Integrationsarbeit im schlechtesten Fall kostenneutral für
die öffentlichen Haushalte sein sollen und bestenfalls sogar Ersparnisse oder
Einnahmen generieren, können alle arbeitsfähigen Flüchtlinge an solchen
Maßnahmen teilhaben. Im Kern geht es darum, den Betroffenen Tätigkeiten zu
eröffnen, in denen ein Wert geschaffen wird, für den auch eine
Zahlungsbereitschaft der Bevölkerung besteht. Da die Versorgung der Flüchtlinge
durch Sach- oder Geldleistungen im Rahmen des Asylbewerberleistungsgesetzes,
durch Arbeitslosengeld II oder Sozialhilfe gewährleistet wird, sollen die in
der Integrationsarbeit erwirtschafteten Leistungen und Entgelte prinzipiell
nicht den Teilnehmern persönlich, sondern der sie unterstützenden Gemeinschaft
zukommen.«

Nun könnte man an dieser Stelle einwerfen, dass das doch
auch mit den geplanten Arbeitsgelegenheiten (AGH) angestrebt wird, sogar mit
dem Unterschied, dass die Teilnehmer an den AGH noch eine
Mehraufwandsentschädigung von 80 Cent bekommen sollen, in dem Modell von Roth
sind die nicht vorgesehen. Aber der erste Blick täuscht, denn wie bereits in
dem kritischen
Beitrag vom 12.06.2016
dazu ausführlich dargelegt, leiden die
Arbeitsgelegenheiten als Instrument unter dem bestehenden restriktiven
Förderrecht mit seinen Anforderungen wie Zusätzlichkeit, öffentliches Interesse
und vor allem der Wettbewerbsneutralität.
Genau diese seit vielen Jahren in der
arbeitsmarktpolitischen Fachdiskussion zu Recht kritisierten Begrenzungen mit
ihren teilweise kontraproduktiven Effekten auf eine echte
Arbeitsmarktintegration werden auch von Steffen J. Roth aufgegriffen und in
Frage gestellt.
Dazu trägt er in seinem Beitrag einen interessanten
Gedankengang vor, der darauf abstellt, in welchen Blockaden wir uns derzeit
bewegen:

»Nehmen wir an, ein Flüchtling erfährt die Hilfsbereitschaft
einer Anwohnerin seiner Unterkunft, die ihn ehrenamtlich bei Behördengängen und
beim Erwerb der deutschen Sprache unterstützt. Nehmen wir weiterhin an, dieser
Flüchtling würde bei einem Spaziergang bemerken, wie sich ebenjene hilfsbereite
Person mit schweren Einkaufstaschen abmüht. Er entscheidet ohne zu zögern, der
Frau zu helfen, und bringt ihren Einkauf nach Hause. Sie bedankt sich
freundlich, bietet ihm einen Tee an, man unterhält sich. Im Gespräch erfährt
der Flüchtling, dass es der Frau schwerfällt, den Rasen zu mähen. Er bietet an,
diese Arbeit zu übernehmen. Die Frau willigt ein und freut sich zu beobachten,
wie emsig der junge Mann die Aufgabe erledigt. Bei der Verabschiedung drückt
ihm die Frau zehn Euro in die Hand. Der junge Mann lehnt höflich ab.
Schließlich wollte er sich für die zuvor erfahrene Hilfsbereitschaft
erkenntlich zeigen. Die Frau wiederum will die Tatkraft des jungen Mannes nicht
ausnutzen. Die beiden einigen sich schließlich darauf, dass die Frau die zehn
Euro dem Flüchtlingsnetzwerk vor Ort spenden wird.«

Und genau an dieser Stelle der bis hierher schönen
Geschichte betreten die bekannten Einwände die Bühne des Geschehens:

»Ein unromantisch-kritischer Geist wird … mahnend auf
eventuelle unerwünschte gesellschaftliche Folgen aufmerksam machen: Wieso
unterrichtet die Anwohnerin Deutsch und hilft bei Behördengängen? Verdrängt
solche ehrenamtliche Tätigkeit nicht professionelle Deutschlehrer und Anwälte
oder Sozialarbeiter? Und kann die Anwohnerin diese Tätigkeiten überhaupt auf
einem ausreichend hohen Niveau ausüben? Welche Folgen hat es, wenn der
Flüchtling der Frau beim Einkauf oder Rasenmähen hilft? Schließlich bietet der
örtliche Supermarkt einen kostenpflichtigen Heimlieferservice an. Vom Angebot
kommerzieller Gärtner ganz zu schweigen. Wieso bietet die Frau dem jungen Mann
ein Entgelt an? So ein entgeltlicher Leistungsaustausch kann als Schwarzarbeit
und Sozialversicherungsbetrug angesehen werden. Wieso lehnt der Flüchtling das
angebotene Geld ab? Unterwirft er sich nicht menschenunwürdig, wenn er
unentgeltlich arbeitet, und drückt er nicht das allgemeine Lohnniveau?«

Bei den Arbeitsgelegenheiten (z.B. bei den nach § 16d SGB
II) hat man diese Einwände institutionalisiert in Form der einschränkenden
förderrechtlichen Bedingungen, die erfüllt sein müssen, damit die möglichen
„Kollisionen“ mit dem „normalen“ Arbeitsmarkt oder Verdrängungseffekte auf dem
Arbeitsmarkt der Kommunen verhindert oder zumindest vermieden werden sollen,
wofür man allerdings einen hohen Preis zu zahlen hat hinsichtlich der
Sinnhaftigkeit und der Werthaltigkeit der dann noch verbleibenden
Einsatzfelder. Das hat Konsequenzen, auch Roth kritisiert die am Beispiel der
geforderten „Zusätzlichkeit“ mit der Schlussfolgerung, diese bedinge »ein
systematisches Verbot produktiver Einsätze. Je mehr eine Arbeit wertgeschätzt
wird, umso weniger genügt sie dem gesetzgeberischen Anspruch.«
Er plädiert für eine ganz andere Sichtweise auf
Zusätzlichkeit:

»Zusätzlich im volkswirtschaftlichen Sinne wäre im Gegenteil
jede Arbeitsleistung, die der Gesellschaft einen höheren Nutzen stiftet, als
sie an Kosten verursacht … Je produktiver die Teilnehmer in ihrer Tätigkeit
sind, desto höher der Zusatznutzen für die Gemeinschaft. Aus
gesamtwirtschaftlicher Sicht verdrängen die Maßnahmenteilnehmer keine reguläre
Beschäftigung, sie ermöglichen zusätzliche Leistungen.«

Auch die im bestehenden Recht verankerte Begrenzung auf kommunale
und steuerrechtlich als gemeinnützig eingestufte Träger wird von ihm
kritisiert.
Wie will Roth nun seine – im Vergleich zu den heute gegebenen
Arbeitsgelegenheiten deutlich erweiterte – „Integrationsarbeit“ umsetzen? Er
greift dabei auf einen Ansatz zurück, den wir schon seit vielen Jahrzehnten
kennen, in der alten Welt der Bundesanstalt für Arbeit waren das beispielsweise
die „ABM-Ausschüsse“ und heute gibt es im SGB II die „örtlichen Beiräte“ (nach
§ 18d SGB II):

Er plädiert dafür, dass ein »kommunales Gremium aus lokalen
Vertretern der Politik, der Gewerkschaften, der Unternehmen, der Kammern und
der Arbeitsagenturen über die Einsatzmöglichkeiten der Flüchtlinge bestimmen.
Je nach Struktur der Kommune können weitere Interessenvertreter aufgenommen
werden. Deren Kenntnisse der lokalen Begebenheiten können genutzt werden, um
Bedarfe zu identifizieren, die durch den Einsatz von Flüchtlingen gedeckt
werden können, ohne größere Verwerfungen zu provozieren.«
Die Kommunen sollten möglichst freie Hand haben, wie sie die
Integrationsarbeit konkret umsetzen. »Die Akteure vor Ort werden dabei mit
Augenmaß vorgehen und erkennbare Beeinträchtigungen etablierter Unternehmen vor
Ort genauso vermeiden wie wiederholte Arbeitseinsätze bei denselben
Auftraggebern gegen zu geringe Verleihgebühren. Es kann vor Ort darüber
entschieden werden, ob die Teilnehmer zusätzliche Anreize in Form von
Zertifikaten zur Dokumentation ihrer Tätigkeiten sowie privilegierten oder über
Bildungsgutscheine subventionierten Zugang zu weiterführenden Sprachkursen
erhalten.«
Das klingt natürlich für den einen oder anderen reichlich
ungenau und wenig normiert, aber das ist auch in anderen Konzepten ein
wesentliches Element für einen möglichst flexiblen und nicht die Luft
abschnürenden Förderrahmen (vgl. dazu beispielsweise die Vorschläge in Stefan
Sell: Hilfe zur
Arbeit 2.0. Plädoyer für eine Wiederbelebung der §§ 18-20 BSHG (alt) in einem
SGB II (neu)
. Remagener Beiträge zur Sozialpolitik 19-2016, Remagen 2016).

Aus einer systematischen Sicht wäre das zu ergänzen um die
grundsätzliche Frage nach der Sinnhaftigkeit der bestehenden institutionellen
Vielgestaltigkeit der Zuständigkeiten für Flüchtlinge, Asylbewerber,
Asylberechtigte, Geduldete usw. Dazu bereits mein Hinweis in dem Beitrag vom
12.06.2016: »Am Ende landen die meisten Flüchtlinge alle im Hartz IV-System,
also im Rechtskreis des SGB II, außer sie können sich als anerkannte
Asylbewerber auf dem Arbeitsmarkt alleine finanzieren, was einigen, sicher in
den nächsten Jahren aber nicht vielen gelingen wird. Warum also nicht die
Jobcenter von Anfang an für die arbeitsmarktliche Betreuung und Begleitung der
Flüchtlinge zuständig machen? Das wäre konsequent und man vermeidet die
zahlreichen Probleme, die sich allein aus dem Rechtskreiswechsel und der heute
schon vorhandenen und nun auch noch auszubauenden Teil-Zuständigkeit der BA mit
ihren Arbeitsagenturen ergeben.«
Und warum das so wichtig ist, dass man flexible und nicht zu
detailliert ausgestaltete Regelungen braucht, kann man auch an einem anderen,
benachbarten Beispiel aus dem großen Themenfeld Integration von Flüchtlingen in
Arbeit besichtigen. Konkret geht es um die Ermöglichung und Absicherung des
Zugangs von Flüchtlingen zu einer gerade auf dem deutschen Arbeitsmarkt so
wichtigen Berufsausbildung. Das geplante Integrationsgesetz der Bundesregierung
geht hier offensichtlich in die von vielen geforderte Richtung: Asylbewerber,
die bald nach ihrer Ankunft eine Berufsausbildung beginnen, sollen nicht durch
eine Abschiebung aus der Ausbildung herausgerissen werden. So hatten es
Wirtschaftsvertreter immer wieder gefordert, und so sieht es das geplante neue
Integrationsgesetz nun auch im Grundsatz vor. Denn ansonsten wären viele
Betriebe nicht bereit, Asylbewerber auszubilden, bevor ihre Bleibeperspektive
rechtssicher geklärt ist. Hinzu kommt: Wer erfolgreich seine Prüfung macht,
soll noch für zwei Jahre hierzulande in seinem Ausbildungsberuf arbeiten
dürfen. So positiv beginnt der Artikel Streit
über Abschiebeschutz für Lehrlinge
, dessen Überschrift aber schon andeutet,
dass es dann doch nicht so einfach kommt wie gedacht:

»Gewerkschaften, Arbeitgeber und Grüne halten die geplante
Neuregelung für nicht praxistauglich und fordern daher eine Nachbesserung. Sie
sieht vor, dass betroffene Lehrlinge unabhängig vom Grund des
Ausbildungsabbruchs sofort abgeschoben werden. Betriebe müssen den Abbruch der
Ausländerbehörde melden. Falls sie dies versäumen, droht ihnen ein Bußgeld von
30.000 Euro.«

Das grundsätzliche Problem lässt sich hier leicht erkennen:
Wenn man regelt, dass eigentlich aus anderen Gründen abzuschiebende Personen,
weil sie eine Ausbildung machen, nicht abgeschoben werden dürfen, stellt sich
sogleich die Folgefrage, wie denn mit dem Fall umgegangen werden soll, dass der
Betroffene die Ausbildung abbricht und damit der eigentliche Schutzgrund
wegfällt.
Die Arbeitgeber halten grundsätzlich eine Meldepflicht als
Vorkehrung gegen einen möglichen Missbrauch des Abschiebeschutzes für Auszubildende
für nachvollziehbar, stören sich aber an der im Gesetzentwurf vorgesehenen
Bußgeldandrohung. Eine bußgeldbewehrte Meldepflicht der Betriebe hingegen werde
das Verhältnis zwischen Ausbilder und Lehrling unnötig belasten und von einer
Ausbildung von Asylbewerbern und Geduldeten abschrecken.
Auch der DGB verneint nicht grundsätzlich, dass ein
Ausbildungsabbruch auch Folgen für den Abschiebeschutz haben solle, weist aber
darauf hin:

»Mit der geplanten Regelung werde aber nicht ausreichend
berücksichtigt, dass „ein Abbruch der Ausbildung häufig aufgrund schlechter
Bedingungen oder mangelnder Ausbildungsqualität erfolgt“. Deswegen sei
zumindest klarzustellen, dass sich ein Wechsel in einen anderen
Ausbildungsbetrieb nicht negativ auf die Duldung auswirke.«

Die arbeitsmarktpolitische Sprecherin der Grünen im
Bundestag, Brigitte Pothmer, wird mit dem Vorschlag zitiert, »Abbrechern eine
Frist von sechs Monaten einzuräumen, in denen sie sich um eine Ersatzausbildung
bemühen können. Pothmer weist darauf hin, dass schon bisher jede vierte
Berufsausbildung vorzeitig ende – aus vielfältigen Gründen, die auch mit dem
Ausbildungsbetrieb und der Berufswahl zu tun haben könnten.«
Dieses Beispiel zeigt erneut, dass der Teufel im Detail
versteckt ist und je genauer man bestimmte Fallkonstellationen zu regeln
versucht, um so mehr Folgeprobleme tun sich auf. Am 20. Juni 2016 wird es im
Bundestag eine Anhörung zum Integrationsgesetzentwurf geben und man darf
gespannt sein, ob man das beschriebene Problem einer Lösung und wenn ja,
welcher, zuführen kann.