Da kann die vielbeschäftigte Kanzlerin auch schon mal durcheinander kommen: Zu den Untiefen der Leiharbeit und der anscheinend nicht eindeutigen Bedeutung des Wörtchens „vorübergehend“. Aber sie will sich ja „kümmern“

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Der Wahlkampf verlangt den Politikern so einiges ab. Zu allem und jeden sollen sie was sagen (können). Das geht natürlich eigentlich nicht, aber die meisten tun es trotzdem. Dann kann es zuweilen peinlich werden oder zumindest erhellend. Vor allem, wenn die Regierung ihre eigenen Gesetze nicht kennt – wobei das im Grundatz schon mathematisch nicht möglich ist.

Die Bundeskanzlerin hat dies eindrucksvoll unter Beweis gestellt. So berichten Matthias Loke und Daniela Vates in ihrem Artikel „Krasser Fall“ von Leiharbeit über das nicht gerade unbedeutende Thema Leiharbeit:

»Da war die Bundeskanzlerin aber besorgt und beeindruckt: Das sei doch „ein sehr krasser Fall“, stellte sie in der ARD-Sendung „Wahl-Arena“ am Montagabend fest, nachdem ein Leiharbeiter seine Erfahrungen geschildert hatte. Zehn Jahre Leiharbeit hintereinander in einem Betrieb seien ja quasi eine Beschäftigung wie ein Stammarbeiter, sagte sie. Zeitarbeit sei „so nicht gedacht gewesen“, das sei doch eine „sehr weitgehende Auslegung“.«

Also ob das nicht so gedacht war – darüber müssen wir noch sprechen. Vorher aber kurz zu dem Sachverhalt, der das Erstaunen der Kanzlerin ausgelöst hat: Leiharbeiter und Betriebsrat Christian Graupner hatte erzählt, dass er seit 2003, also schon zehn Jahre lang, als Leiharbeiter ununterbrochen im gleichen Unternehmen beschäftigt sei. In dem Betrieb nahe Leipzig, der Achsen für die Autobauer Porsche und BMW liefere, seien 30 bis 40 Stammbeschäftigte tätig, aber zugleich rund 500 Leiharbeiter, berichten uns Loke und Vates.

Die IG Metall konnte das Erstaunen der Kanzlerin nicht nachvollziehen. Eine solche lange Einsatzzeit eines Leiharbeiters bei einem Unternehmen sei zwar nicht die Regel, „aber auch kein Einzelfall“. Die Gewerkschaft nannte explizit den europäischen Flugzeughersteller Airbus, bei dem ähnlich lange Einsätze von Leiharbeitern vorkommen.

Bevor man sich in den Untiefen der Details verliert, hilft ein Blick auf das zugrundeliegende Gesetz, in diesem Fall das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz und vor allem auf die bisherige Entwicklungsgeschichte dieses Gesetze:
Begonnen hat alles mit einem Urteil des Bundesverfassungsgericht: Das Bundesverfassungsgericht hatte im April 1967 die Erstreckung des staatlichen Arbeitsvermittlungsmonopol auf die gewerbsmäßige Arbeitnehmerüberlassung für verfassungswidrig erklärt und ermöglichte damit die legale Arbeitnehmerüberlassung durch Private (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 4. April 1967, Az. 1 BvR 84/65, BVerfGE 21, 261). 1972 wurde dann das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (AÜG) ins Leben gerufen. Die nun folgende Entwicklungsgeschichte ist eine der schrittweisen Deregulierung bis hin zum „big bang“ im Kontext der so genannten „Hartz-Reformen“. Nachzeichnen kann man das an der Regelung der hier besonders interessierenden Überlassungsdauer:

Als das AÜG geschaffen wurde, begrenzte man die maximal zulässige Überlassungdauer der Leiharbeitnehmer auf 3 Monate. Dahinter stand die sicher nicht ganz unberechtigte Vorstellung, dass Leiharbeit Sinn machen kann, wenn es um die Deckung eines zeitlich eng begrenzten Arbeitsanfalls geht, beispielsweise die Vertretung einer Sekretärin oder ein zusätzlicher Auftrag, der aber absehbar nur einen punktuellen Mehraufwand generiert. Betrachtet man die weiteren Eingriffe des Gesetzgebers hinsichtlich der zulässigen Überlassungsdauer in der Leiharbeit, dann zeigt sich ganz praktisch das, was hier bereits als sukzessive Deregulierung bezeichnet worden ist.

1985 wurde eine Verlängerung der maximal erlaubten Überlassungsdauer von 3 auf 6 Monate vorgenommen, 1994 von 6 auf 9 Monate, 1997 von 9 auf 12 Monate (bei dieser Gesetzesänderung wurden außerdem weitreichende Deregulierungen vorgenommen: Zulassung der erstmaligen Synchronisation von Ersteinsatz und Arbeitsvertrag, Zulassung der Wiedereinstellung nach Ablauf von 3 Monaten, Lockerung des Befristungsverbotes), im Jahr 2002 wurde dann die maximale Überlassungsdauer von 12 auf 24 Monate ausgeweitet. Und dann der „big bang“ am 1. Januar 2003 im Zuge der „Hartz-Gesetze“: Wegfall der zeitlichen Beschränkung der Überlassungsdauer. Angereichert wurde diese vollständige Freigabe mit dem Wegfall des besonderen Befristungsverbotes, des Wiedereinstellungsverbotes und des Synchronisationsverbotes sowie einer Lockerung des Überlassungsverbotes im Baugewerbe bei Überlassung zwischen Betrieben des Baugewerbes. Der damalige sozialdemokratische „Superminister“ für Wirtschaft und Arbeit der rot-grünen Koalition, Wolfgang Clement, hatte für eine totale Deregulierung der Leiharbeit gesorgt. Nur der Vollständigkeit halber: Ebenfalls Bestandteil der Deregulierung war die Aufnahme des Grundsatzes des Equal Pay in das AÜG mit einer Öffnungsklausel für Tarifverträge, die davon zuungunsten des Arbeitnehmers abweichen. Anders ausgedrückt: Aufgrund der Anforderungen einer EU-Richtlinie müssten die Leiharbeitnehmer eigentlich die gleichen Arbeitsbedingungen und damit auch die gleiche Entlohnung bekommen wie die Stammbeschäftigten des entleihenden Unternehmens – es sei denn, für die Leiharbeitnehmer gilt ein eigenständiger Tarifvertrag, der nach unten abweichende Löhne vorsieht. Genau das ist dann bei der Umsetzung der gesetzlichen Neuregelung passiert. Die Arbeitgeber der Leiharbeitsbranche haben Tarifverträge abgeschlossen, wobei damals die DGB-Gewerkschaften vor dem Problem standen, dass ihnen die Arbeitgeber der Branche immer drohen konnten (und teilweise haben sie es auch praktiziert), statt mit ihnen mit den so genannten „christlichen Gewerkschaften“, einer wundersamen Truppe „gelber“ Nicht-Gewerkschaften, abzuschließen, die bereit waren, auch unterirdische Vergütungsbedingungen zu akzeptieren. Bezeichnenderweise wurde bereits im Februar 2003 der erste Tarifabschluss zwischen der Interessengemeinschaft Nordbayerischer Zeitarbeitsunternehmen (INZ) und der Tarifgemeinschaft der Christlichen Gewerkschaften Zeitarbeit und PSA (CGZP) gemacht. Es hat dann Jahre gedauert, bis die Rechtsprechung richtigerweise die Nicht-Tariffähigkeit dieser Nicht-Gewerkschaften und damit die Unwirksamkeit der mit ihnen vereinbarten „Tarifverträge“ festzustellen. Bis dahin aber war erst einmal ein umfassender Niedriglohnsektor über die gesamt Leiharbeit implementiert.

Im Zuge der umfassenden Deregulierung der Leiharbeit durch die damalige rot-grüne Bundesregierung gab es dann eine massive Expansion der Leiharbeit in Deutschland, wie man der Abbbildung mit der Zahl der Leiharbeiter entnehmen kann. Dabei wurde schnell klar, dass ein nicht kleiner Teil der die Leiharbeit nutzenden Unternehmen die Beschäftigung von Leiharbeitern nicht als Überbrückung einmaliger Arbeitsanfälle oder als verlängerte Probezeit vor der Übernahme in Anspruch genommen hat – was den Hoffnungen eines Teils der Befürworter einer Deregulierung der Leiharbeit, über den „Klebeeffekt“ Arbeitslosigkeit abbauen zu können, bestätigt hätte -, sondern die Leiharbeiter wurden als „zweite Belegschaftsschicht“ zur Tarifflucht und zum Lohndumping innerhalb der Betriebe instrumentalisiert.

Zurück zum Thema Überlassungsdauer bzw. dem seit 2003 implementierten Wegfall irgendeiner maximalen Überlassungsdauer im AÜG: Damit wurde legal die Option eröffnet, dass ein Entleihunternehmen faktisch einen Leiharbeiter lebenslang in seinem Betrieb beschäftigen kann, ohne diesen fest einstellen zu müssen. Das ist bzw. war die Rechtslage – auch unter der von Angela Merkel angeführten und derzeit regierenden schwarz-gelben Koalition.

Nun gibt es neben dem zum 1. Januar 2011erfolgten Inkrafttreten eines Mindestlohnes in Höhe von damals 7,89 € im Westen und 7,01 € im Osten auf der Basis einer Rechtsverordnung des BMAS weitere Re-Regulierungen, die zu einer „Verteuerung“ des Instruments Leiharbeit geführt haben, so beispielsweise die tarifvertraglich seitens einiger Gewerkschaften durchgesetzten „Branchenzuschläge“. Stichtag ist hier der 1. November 2012 gewesen: Erstmals sind an Leiharbeitnehmer aufgrund eines Tarifvertrags Branchenzuschläge zu zahlen, wenn sie in die Metall-, Elektro- und Chemieindustrie überlassen werden. Die Zuschläge betragen in 5 Stufen gestaffelt nach der Überlassungsdauer zwischen 15 % nach 6 Wochen und 50 % nach 9 Monaten. Eine Folge dieser Verteuerung ist u.a. die beobachtbare Ausweichreaktion eines Teils der Unternehmen in den Bereich der Werkverträge.

Aber auch bei der hier im Mittelpunkt stehenden Überlassungsdauer gibt es Bewegung: Seit dem 01.12.2011 sieht § 1 Abs. 1 S. 2 AÜG vor, dass die Überlassung von Arbeitnehmern „vorübergehend“ zu erfolgen hat. Leider hat der Gesetzgeber nicht näher definiert, was er unter „vorübergehend“ versteht – weswegen man sich auch prima darüber streiten kann, so die Kommentierung in dem Beitrag „Rechtsprechungs-Kuddelmuddel zur Leiharbeit: Was bedeutet eigentlich „vorübergehend“?“ auf „Betriebsrat Blog“. Hier wurde über  zwei Entscheidungen ein un desselben Gerichts (allerdings zweier Kammern) berichtet, die vor allem die Unklarheit verdeutlichen, die bei der Frage, was das Wörtchen „vorübergehend“ bedeuten mag, auftauchen können:

»Die 7. Kammer des LAG Berlin-Brandenburg hatte sich in einem Urteil vom 16.10.2012 (Az.: 7 Sa 1182/12 …) mit den individualarbeitsrechtlichen Konsequenzen des dauerhaften Einsatzes von Leiharbeitnehmern beschäftigt. Im vorliegenden Fall hatte die Klägerin geltend gemacht, dass zwischen Ihr und dem Entleiher ein Arbeitsverhältnis zustande gekommen sei, da ihre Überlassung nicht mehr vorübergehend gewesen sei.Das LAG Berlin-Brandenburg wies die Klage ab. Die Richter vertraten die Ansicht, dass selbst bei einer nicht vorübergehenden Überlassung kein Arbeitsverhältnis mit dem Entleiher zustande kommt. Das LAG ließ dabei offen, ob es sich hierbei um eine nicht nur vorübergehende Arbeitnehmerüberlassung handelte. Die von der Klägerin geltend gemachte Rechtsfolge des Zustandekommens eines Arbeitsverhältnisses sei jedenfalls vom Gesetzgeber für diesen Fall nicht vorgesehen worden.«

Und abweichend davon eine andere Entscheidung:

»Interessanterweise sind die Richter der 15. Kammer des LAG Berlin-Brandenburg genau gegensätzlicher Ansicht. In einem Parallelverfahren (Urteil vom 09.01.2013 – Az.: 15 Sa 1635/12) urteilten sie, dass eine auf Dauer angelegte Arbeitnehmerüberlassung von der erteilten Erlaubnis zur Arbeitnehmerüberlassung nicht gedeckt sei. Es komme daher ein Arbeitsverhältnis zwischen dem Entleiher und dem Leiharbeitnehmer zustande. Es stelle einen „institutionellen Rechtsmissbrauch“ dar, wenn das konzerneigene Verleihunternehmen nicht am Markt werbend tätig sei und seine Beauftragung nur dazu diene, Lohnkosten zu senken oder kündigungsschutzrechtliche Wertungen ins Leere laufen zu lassen.«

Das Bundesarbeitsgericht hat zwischenzeitlich ebenfalls eine hier relevante Entscheidung verkündet. Es geht um den Beschluss vom 10. Juli 2013 – 7 ABR 91/11, die sich auf die besondere Frage des Mitbestimmungsrecht des Betriebsrates bezieht. Hierzu aus der Pressemitteilung des Bundesarbeitsgerichts „Einsatz von Leiharbeitnehmern – Zustimmungsverweigerung des Betriebsrats“:

»Der Betriebsrat des Entleiherbetriebs kann seine Zustimmung zum Einsatz von Leiharbeitnehmern verweigern, wenn diese dort nicht nur vorübergehend eingesetzt werden sollen.«

Und hier der entscheidende Passus:

»Danach erfolgt die Überlassung von Arbeitnehmern an Entleiher „vorübergehend“. Die Bestimmung enthält nicht lediglich einen unverbindlichen Programmsatz, sondern untersagt die nicht nur vorübergehende Arbeitnehmerüberlassung. Sie dient zum einen dem Schutz der Leiharbeitnehmer. Zum andern soll sie auch die dauerhafte Aufspaltung der Belegschaft des Entleiherbetriebs in eine Stammbelegschaft und eine entliehene Belegschaft verhindern. Der Betriebsrat des Entleiherbetriebs kann daher seine Zustimmung zur Einstellung von Leiharbeitnehmern verweigern, wenn diese im Entleiherbetrieb nicht nur vorübergehend beschäftigt werden sollen. Dabei kommt es nicht darauf an, ob und ggf. welche Rechtsfolgen sich aus einem Verstoß gegen § 1 Abs. 1 Satz 2 AÜG für das Rechtsverhältnis des einzelnen Leiharbeitnehmers zum Entleiher ergeben.«

Wie so oft bei solchen wegweisenden, weil grundsätzlichen Entscheidungen liegt der Teufel im Detail, denn das Bundesarbeitsgericht hat sich der naheliegenden Aufgabe, das Wörtchen „vorübergehend“ zu definieren, elegant entzogen:

»Der Streitfall verlangte keine genaue Abgrenzung des Begriffs „vorübergehend“. Der Arbeitgeber beabsichtigte, die Leiharbeitnehmerin ohne jegliche zeitliche Begrenzung statt einer Stammkraft einzusetzen. Das ist jedenfalls nicht mehr „vorübergehend“.«

So wird derzeit weiter gerätselt und diskutiert, was genau denn nun „vorübergehend“ bedeuten kann und muss. Wichtig allerdings ist das klare Signal des Bundesarbeitsgerichts, dass die bislang vorhandene Option einer gleichsam „lebenslangen“ Leiharbeiterexistenz in einem Entleihunternehmen keine mehr sein wird, wenngleich die Entscheidung erst einmal nur die Varianten betrifft, in denen es einen Betriebsrat gibt, der sich dieser Ausgestaltung verweigert. Auf der anderen Seite kann man die Richter aber auch verstehen, denn warum sollen sie wieder den Job machen, der gefälligst vom Gesetzgber zu erledigen ist. Hierzu wieder ein Zitat aus dem Beitrag von Loke und Vates: »Einsilbig blieb hingegen das Bundesarbeitsministerium: Ob Handlungsbedarf bestehe, müsse die nächste Bundesregierung klären.«

Da wird uns dann Hoffnung gemacht, denn wir können in dem Artikel der beiden auch lesen: »Immerhin versprach die Kanzlerin in der Fernsehsendung, sich den Fall von Christian Graupner noch einmal genauer anzusehen.« Mutti wird sich kümmern wollen. Gut, wenn man das auf die Wiedervorlageliste setzt.

Fazit: Die Option (sicher nicht der Regelfall) einer lebenslangen Beschäftigung im Niemandsland der Leiharbeit bei ein und demselben Unternehmen war ein Bestandteil der umfassenden De-Regulierung der Leiharbeit. Folgt man der Entwicklungsachse der beobachtbaren Re-Regulierung der Leiharbeit in den vergangenen drei, vier Jahren – auch und gerade vorangetrieben durch die oftmals anklagende Berichterstattung in den Medien -, dann erscheint diese Forderung nur konsequent: »Die IG Metall fordert eine gesetzliche Begrenzung der Überlassungsdauer für Leiharbeiter und beruft sich dabei unter anderem auf ein Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom Juli. Darin war festgestellt worden, dass ein Leihbeschäftigter nicht dauerhaft in einem Unternehmen beschäftigt werden, sondern nur vorübergehend eingesetzt werden darf. Allerdings hatte das Gericht nicht festgelegt, was „vorübergehend“ zeitlich genau bedeutet. Deshalb, so die IG Metall, müsse der Gesetzgeber eine Festlegung treffen«, so Loke und Vates in ihrem Artikel.

Darüber hinaus würde natürlich die echte Umsetzung von „equal pay“ helfen, die Leiharbeit wieder auf ihre eigentliche Funktion zu reduzieren, vorübergehende Arbeitsausfälle mit flexiblen – und das muss heißen teureren – Personal zu überbrücken. Dass die Lohndumper unter den Unternehmen dann wieder andere Ausweichstrategien suchen und probieren werden, ist gewiss wie das Amen in der Kirche, aber kein Argument gegen die notwendige Regulierung dieser Form des modernen „Menschenhandels“.

Jenseits der punktuellen Wahlkampf-Themen und hin zu den „sozialen Innovationen“. Kann man ja mal vorschlagen

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Derzeit wird im Wahlkampf über einige wenige, zumeist nicht wirklich weit ausgreifende Themen diskutiert, über Mindestlohn ja oder nein und wenn ja, dann im Spektrum zwischen 8,50 oder 10 Euro, über eine Steuersatzanhebung von einigen wenigen Prozentpunkten hier oder fünf statt drei Pflegestufen da. Alles im einzelnen sicher diskussionswürdig, aber nicht wenige Menschen beschleicht der Verdacht, dass irgendwie die großen gesellschaftspolitischen Entwicklungslinien umschifft werden, kann man sich doch daran nur verbrennen, so die Wahrnehmung vieler Politiker. Dabei liegen gerade in diesem Bereich die notwendigerweise zu schlagenden Schneisen auf der Hand – man denke an Gesundheit, Pflege, Integration, aber auch der Nicht-Arbeitsmarkt oder die Nicht-Bildung für nicht gerade kleine Bevölkerungsgruppen könnten hier angeführt werden.

Für die Bewältigung dieser Aufgaben benötige man „soziale Innovationen“, deren Potenzial die Politik noch nicht ausreichend oder teilweise gar nicht erkannt habe, so der Vorwurf von Helmut K. Anheier und Volker Then in ihrem Beitrag „Wie die Parteien soziale Innovationen verschlafen„.
Als Beispiele für erfolgreiche soziale Innovationen der Vergangenheit führen die Autoren, die beide an der Hertie School of Governance in Berlin lehren, die Einführung der Sozialversicherung (1880), das Aufkommen des Fairen Handels (seit den 1940ern, tatsächlich schon zu diesem Zeitpunkt: Die ersten Fair-Trade-Organisationen waren die im Jahr 1946 von nordamerikanischen Mennoniten und Brethren in Christ gegründeten Ten Thousand Villages (früher Self Help Crafts) und das 1949 von der Church of the Brethren gegründete Projekt SERRV International; beide Organisationen entstanden im kirchlichen Umfeld und sind noch heute aktiv), die Einrichtung von Hospizen (Ende der 1960er; das erste stationäre Hospiz wurde 1967 Großbritannien eröffnet, in Deutschland 1986) sowie in jüngerer Zeit die Vergabe von Mikrokrediten an Kleinstunternehmer oder die Einrichtung von Mehrgenerationenhäusern.

Soziale Innovationen werden durch kreative Personen, Organisationen oder Unternehmen hervorgebracht, die nicht vom Himmel fallen. Die Politik könne die aber unterstützen und die Autoren verweisen auf den US-Präsidenten Obama, der 2009 ein „Office of Social Innovation and Civil Participation“ eingerichtet habe (vgl. zu den konzeptionellen Hintergründen das Buch von Stephen Goldsmith, Gigi Georges, Tim Glynn Burke: The Power of Social Innovation: How Civic Entrepreneurs Ignite Community Networks for Good, 2011). Auch die EU versucht, hier mitzuspielen: »Die EU plant für die neue Förderperiode von 2014 bis 2020 ein Programm für „Beschäftigung und soziale Innovation“ mit einem Volumen von 815 Mio. Euro. Teil des Programms sind Mikrokredite und die Förderung von Sozialunternehmen.« Das Bundesfamilienministerium hat in Kooperation mit der KfW-Bank 2012 ein zweijähriges Förderprogramm für Sozialunternehmen ins Leben gerufen.

Bei den Parteien tauchen, so die Autoren, „soziale Innovationen“ zwar auf, aber doch nur sehr punktuell und eher am Rande.

Die Autoren plädieren für weitergehende Konzepte, um Veränderungsprozesse im Sozialen zu fördern. Dafür sehen sie drei Ansatzpunkte:

  1. »Im Wohlfahrtsbereich stammen über 80 Prozent der Ressourcen aus öffentlichen Quellen, beispielsweise aus der der Sozialversicherung, der Sozialhilfe oder der Kinder- und Jugendhilfe. Es handelt sich um gesetzlich geregelte Quasi-Märkte, in denen nicht der Kunde oder Patient die Leistung bezahlt, sondern der Staat. Im Bereich der Sozialversicherung beliefen sich die Ausgaben im Jahr 2010 auf rund 506 Mrd. Euro. Fördermaßnahmen in diesen Quasi-Märkten sollten durch innovationsfördernde strukturelle Anreize ergänzt werden. Angesichts der Summe dürfte dies deutlich wirksamer sein als die gesonderte Förderung von sozialen Innovationen.« Sie plädieren für die Einführung einer „Innovationsklausel“ in das SGB I, die nicht auf „Sozialunternehmen“ beschränkt seien, so dass auch die Wohlfahrtsverbände durch eine solche Klausel einen Innovationsanreiz hätten.
  2. Innovative Organisationen würden häufig unterschiedliche Sektorlogiken miteinander kombinieren. Anheier und Then plädieren für bessere bzw. andere rechtliche Rahmenbedingungen für die „hybriden Organisationen zwischen sozialen Zielen und unternehmerischer Logik: »Ein Beitrag hierzu kann die Einführung einer „low-profit limited liability company“ (L3C) nach amerikanischem Vorbild sein. Diese Rechtsform kombiniert die Flexibilität traditioneller Unternehmen mit dem Streben nach gemeinwohlfördernden Zwecken als eigentlichem Organisationsziel. Dies verringert die Gegensätze zwischen Gewinn- und Gemeinwohlorientierung. Zudem würde es Stiftungen erleichtert, soziale Innovationen zu unterstützen – und zwar nicht durch Fördergelder, sondern durch die Investition ihres Vermögens. Aufgrund der flexibleren Eigentümerstruktur von L3C können Stiftungen einen Teil ihres Vermögens dort vergleichsweise einfach investieren, sofern es mit ihrem Stiftungszweck übereinstimmt. Auf diese Weise könnten innovative Unternehmen in der Rechtsform einer L3C nicht nur an dringend benötigtes Startkapital gelangen, sondern Stiftungen einen Beitrag zur Nachhaltigkeit leisten, der über konventionelle Förderung kaum zu erreichen ist.«
  3. »Ein weiterer Ansatz liegt in der Einführung von „Social Impact Bonds“. Grundidee dieses Instruments ist es, innovative Organisationen auf Basis der von ihnen erzielten Einsparungen zu finanzieren. So kann eine Organisation beispielsweise durch die Reintegration von straffällig gewordenen Jugendlichen in die Gesellschaft Kosten für die Gerichte, die Polizei und Gefängnisse sparen. Dabei erfolgt die Vorfinanzierung durch private Investoren, die ihr Investment im Erfolgsfall zuzüglich einer geringen Verzinsung vom Staat zurückbekommen. Hier werden Mittel auf Basis von Wirkungen statt von Kosten vergeben und der Staat trägt kein Risiko.« Zum Thema „Social Impact Bonds“ vgl. beispielsweise den Beitrag „Edle Gewinne. Soziale Bonds sollen Gutes bewirken und zudem Rendite abwerfen. Geht das zusammen?“ von Christina Kyriasoglou sowie die Informationen dazu aus Kanada, den USA oder aus Großbritannien. Vgl. auch aktuelle den Beitrag „Social Impact Bonds“ von Ashley Pettus im Haravard Magazine). Man muss bei aller Leuchtkraft der Idee hinsichtlich der „Social Impact Bonds“ allerdings auch anmerken, dass gegen diesen Ansatz erhebliche Zweifel vorgebracht werden (vgl. aus der Berichterstattung z.B. den Ende 2012 veröffentlichten Artikel „Wetten auf Resozialisierung im Knast: Geld oder neues Leben“ von Marc Winkelmann: Die Investmentbanker von Goldman Sachs spekulieren mit einem neuen Finanzprodukt auf die Resozialisierungsquote von US-Sträflingen). 

Die Vorschläge der beiden Autoren passen sich ein in eine anschwellende Debatte über „Sozialunternehmen“ oder moderner daherkommend „Social Entrepreneurship“, die auch Deutschland erreicht hat (vgl. beispielsweise die Beiträge in dem Sammelband „Social Entrepreneurship – Social Business: Für die Gesellschaft unternehmen„, herausgegeben von Helga Hackenberg und Stefan Empter, 2011).

Was sind Sozialunternehmer? Was ist eine gute Idee? Wie stehen die staatlich finanzierten, freien Wohlfahrtsverbände zu einer Konkurrenz, die unternehmerisch denkt? Mit diesen Fragen beschäftigt sich ein Feature von Deutschlandradio Kultur, das unter dem Titel „Effektiv und effizient – Sozialunternehmer in Deutschland“ am 09.09.2013 ausgestrahlt wurde. Darin eine ganz gute Einführung in die Debatte hier in Deutschland.

Die einen negieren ihn, die anderen spüren ihn: Ärztemangel in Deutschland zwischen Realität, Propaganda und notwendigen Fragen an die Bundesländer

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Da kommt eine Menge zusammen bei der Frage „Ärztemangel“ ja oder nein – die demografische Entwicklung, die Angebotsrelationen aufgrund der Ausbildungskapazitäten an den Hochschulen, die Abwerbung ausländischer Mediziner aufgrund des Wohlstandsgefälles zwischen deren Heimatländern und Deutschland, die Abwanderung deutscher Ärzte ins Ausland, aber auch höchst diffizile Fragen der Proportionen zwischen den einzelnen Ärztegruppen (z.B. Haus- und Fachärzte), regionale Ungleichverteilungen oder die Versäulung der Tätigkeitsfelder in ambulant und stationär.

Hinzu kommt eine massive interessengeleitete Aufladung des Themenfeldes – denn der angebliche oder behauptete Ärztemangel eignet sich auf der einen Seite natürlich hervorragend, um bessere Verhandlungspositionen beispielsweise gegenüber den Krankenkassen als Kostenträger zu bekommen, so dass diese wiederum ein Interesse haben, in der öffentlichen Debatte den Eindruck zu vermeiden, es würden Mediziner in einer spürbaren Größenordnung fehlen, was sich zu einer möglichen Gefährdung der gesundheitlichen Versorgung auswachsen könnte. Denn – das wissen beide Seiten – das Thema ist in der Bevölkerung emotional stark aufgeladen mit vielen Ängsten und Bedrohungsgefühlen.

Dass die Nachfrage nach Ärzten offensichtlich größer ist als das vorhandene Angebot, scheint sich nach einem ersten Blick auf die Zahlen aufzudrängen: Die Zahl der in Deutschland berufstätigen ausländischen Ärzte ist 2012 nach Angaben der Bundesärztekammer um 15,1 Prozent auf 28.310 gestiegen. 2002 waren es noch 13.180 Ärzte. Die meisten dieser Mediziner arbeiten in Krankenhäusern.

„Es gibt inzwischen Krankenhäuser, in denen kaum noch ein Arzt richtig deutsch spricht“ – mit diesen Worten wird Samir Rabbata von der Bundesärztekammer zitiert in dem Artikel „Vermittlung von ausländischen Ärzten boomt„. Übrigens – die meisten ausländischen Ärzte kommen aus Rumänien. Ein einheitlicher Sprachtest soll bald in ganz Deutschland gelten.

Nach Angaben der Bundesärztekammer fehlt es in vielen Regionen an niedergelassenen Haus- und Fachärzten, aber auch in den Krankenhäusern sind bundesweit mehr als 6.000 Arztstellen unbesetzt. In dem Artikel wird als Beispiel Bremerhaven zitiert, wo nach Angaben eines dort ansässigen Gynäkologen  in den nächsten fünf bis zehn Jahren die Hälfte der Frauenärzte aus Altersgründen aufhören werden. Viele der von ihnen abzugebenden Praxen werden keine Nachfolger bekommen (können).

Dies verweist – neben den vielen anderen angedeuteten Ursachen für die Misere – auf einen Aspekt, auf den hier ein besonders Augenmerk geworfen werden soll: Der Nachwuchs an Mediziner/innen, der aus den Universitäten in die ärztliche Weiterbildung gelangt bzw. gelangen kann und der dann die ausscheidenden Mediziner ersetzen könnte, wenn die fachärztliche Weiterbildung erfolgreich absolviert wurde. Die Altersstruktur der praktizierenden Ärzte ist ja seit langem bekannt und man darf schon die Frage aufwerfen, ob man im Lichte dieses Wissens genügend eigenen Nachwuchs auf den Weg gebracht hat. Offensichtlich – wenn die Zahlen stimmen – nicht. Als Nadelöhr erweist sich bei der Frage nach dem „Warum“ für dieses Auseinanderfallen das Studium und die sich anschließende Weiterbildung. Die erste Abbildung zeigt die Entwicklung der Zahl der Studierenden im Studienfach Medizin an deutschen Universitäten in einer langen Zeitreihenbetrachtung seit 1975.

Man erkennt, dass es nach einer kräftigen Expansionspahse in der zweiten Hälfte der 1970er und langsam auslaufend  in den 1980er Jahre Anfang der 1990er Jahre sogar einen Rückgang gegeben hat und seit Mitte der 1990er Jahre oszilliert die Zahl der Medizinstudierenden immer um die 80.000 herum, am aktuelle Rand mit einer kleinen Steigerung. Eigentlich müssten die Studierenden-Zahlen seit einigen Jahren nach oben gehen, weiß man doch allein um die Ersatzbedarfe aufgrund der Altersstruktur der in Deutschland praktizierenden Ärzteschaft.

  • Und noch einen anderen interessanten Befund liefert uns die Abbildung, wenn man sich die Entwicklung des Geschlechterverhältnisses bei den Medizin-Studierenden anschaut. Bereits vor dem Ende der 1990er Jahre hat die Zahl der weiblichen Medizin-Studierenden die der männlichen übertroffen und seitdem geht die Schere immer weiter zugunsten der Frauen auseinander. Die erkennbare „Feminisierung“ des Arztberufs hat gewichtige Auswirkungen auf die hier relevante Bedarfsfrage, denn – ohne jede negative oder positive Bewertung – kann man sagen: Ein Arzt heute bringt aufgrund veränderter Vorstellungen beispielsweise hinsichtlich der Vereinbarkeit von Beruf und Familie nicht mehr das gleiche Arbeitsvolumen wie ein Arzt vor zehn oder zwanzig Jahren. Das kann und wird zu dem Phänomen führen, dass es bei einer gleichbleibenden oder gar steigenden Zahl an Ärzten (gemessen pro Kopf) weniger Ärztevolumen gibt.

Wer jetzt annimmt, dass aufgrund der ja bereits seit Jahren geführten Debatte über einen zumindest partiellen Ärztemangel seitens der Politik die Zahl der Studienplätze in Medizin erhöht wird, der muss grosso modo enttäuscht werden. Die Systeme reagieren nicht oder nur sehr langsam. Die zweite Abbildung zeigt die Entwicklung der Studienanfängerzahlen für Humanmedizin und der Block auf die ebenfalls dargestellten prozentualen Veränderungen gegenüber den jeweiligen Vorjahreswerten verdeutlicht zugleich, dass man tendenziell am aktuellen Rand sogar eine abnehmende Dynamik sehen muss.

Die Erklärung dafür ist relativ simpel und lässt sich zusammenfassend bilanzieren mit: „Am (fehlenden) Gelde hängt’s“. Soll heißen: Für die Hochschulsysteme sind (eigentlich) die Bundesländer alleine zuständig, damit auch für deren Finanzierung. Es ist allgemein bekannt und auch nur logisch, dass die Kosten eines Studienplatzes für Medizin ein Vielfaches der Kosten für einen anderen Studienplatz beispielsweise in den Wirtschafts- oder Geisteswissenschaften betragen. Wenn die Bundesländer sparen wollen/müssen, dann werden sie keine besonderen Anreize haben, gerade die teuren Studienplätze auch noch auszubauen. Und auch die milliardenschweren Hilfestellungen des Bundes für den Ausbau neuer Studienplätze in den Bundesländern – die so genannten „Hochschulpakte“ – setzen aufgrund ihrer Konstruktion bei der prioritären Zielsetzung, möglichst viele neue Studienplätze zu schaffen, eher einen Anreiz, diese neuen Studienangebote in den „billigen“ Studienfächern zu schaffen.

Fazit: Angesichts der jahrelangen und auch aktuell weiterhin zu beobachtenden Zurückhaltung beim Ausbau der Kapazitäten für den Mediziner-Nachwuchs wird sich das Angebotsproblem im Zusammenspiel mit den eingangs erwähnten Faktoren weiter verschärfen und das Angewiesensein auf einen Import ausländischer Mediziner perpetuieren und potenzieren – übrigens mit teilweise katastrophalen Folgen für die „Export-Länder“, denn man muss keine Studien machen, um sich vorzustellen, dass der Wegzug der Ärzte aus Osteuropa dort erhebliche Versorgungsprobleme in den dortigen Gesundheitssystemen auslöst.

Abschließend bleibt natürlich die Frage: Was tun? Hier können nur einige erste Stichworte mit Blick auf die notwendigen Weichenstellungen formuliert werden:

  • Die Kapazitäten für die Medizinerausbildung an den Hochschulen müssen erhöht werden – und das nicht nur rein quantitativ, sondern anzustreben wäre zugleich eine qualitative Weiterentwicklung der Ärzteausbildung im Zusammenspiel mit dem offensichtlichen Qualifizierungsbedarf in anderen, wichtiger werdenden Gesundheitsberufen wie der Pflege, den Physio- und Ergotherapeuten und Logopäden, um nur einige Beispiele zu nennen. Hier würde sich der konsequente Umbau in Richtung auf ein „Medical School“-Modell empfehlen, wo alle Gesundheitsberufe gemeinsam ausgebildet und für eine zusammenarbeitsorientierte Zukunft der Gesundheitsversorgung vorbereitet werden. Ganz offensichtlich damit im Zusammenhang steht die Infragestellung des bestehenden Systems der Hochschulfinanzierung und -steuerung. Die Bundesländer allein werden mit Blick auf ihre Haushaltslage und deren weitere Verengung im Kontext der „Schuldenbremse“ definitiv nicht in der Lage sein, nur den quantitativen Ausbau zu stemmen, geschweige denn den eigentlich notwendigen Umbau in Richtung auf „Medical School“-Modelle. Auch hier zeigt sich erneut die beklagenswerte Unlogik des „Kooperationsverbots zwischen Bund und Ländern, das dringend beseitigt werden muss. Allerdings sollte eine regelhafte Bundesbeteiligung an der Hochschulfinanzierung auch qualitativ mit Leben gefüllt werden, beispielsweise durch die angedeutete Ausrichtung auf neue Ausbildungskonzepte.
  • Das insgesamt immer noch erheblich pyramidal ausgerichtete Versorgungssystem mit der Fokussierung auf den Arzt muss aufgeweicht und umgebaut werden durch eine Stärkung anderer Gesundheitsberufe – das ergibt sich allein schon aufgrund der Sicherstellunsgprobleme im Gefolge des demografischen Wandels.
  • Die seit gefühlt Jahrhunderten beklagte Versäulung in ambulant und stationär muss endlich konsequent aufgebrochen werden, die Grenzen zwischen ambulanter und stationärer ärztlicher Tätigkeit müssen aufgebrochen werden. Dafür muss auch darüber nachgedacht werden, das Finanzierungssystem für die Krankenhäuser nicht nur singulär weiterzuentwickeln, sondern ein sektorübergreifendes Finanzierungssystem in den Fokus zu nehmen.

Kurzum: Es gibt viel zu tun in der neuen Legislaturperiode.