Was haben IT-Mitarbeiter, Ingenieure, Ärzte im öffentlichen Gesundheitsdienst und Erzieher/innen gemeinsam? Sie sind potenziell reif für die kommunale Arbeitsmarktzulage. Nicht nur in München

Eigentlich ist es doch ganz einfach … wenn man einen Beitrag so beginnt, dann wird es schwierig, sonst müsste man nicht zum „eigentlich“ greifen.
Nehmen wir mal als Beispiel den real existierenden und teilweise immer heftiger werdenden Fachkräftemangel bei den pädagogischen Fachkräften, die in Kindertageseinrichtungen bilden, betreuen und erziehen sollen. Und das mit immer mehr und immer jüngeren Kindern aus tendenziell immer „schwierigeren“ Familienverhältnissen. Nun ist das nicht flächendeckend so, aber es gibt doch gerade in den Städten immer öfter mehr als Hinweise, dass man das dort aufgrund der auch noch überdurchschnittlich hohen Nachfrage erforderliche Personal nicht mehr in der notwendigen Quantität gewinnen kann (dem aufmerksamen Leser wird an dieser Stelle bereits aufgefallen sein, dass wir noch gar nicht von Qualität gesprochen haben und das auch nicht tun werden, denn die Quantität ist schon problematisch genug). Das gilt für eine Stadt wie München erst recht, denn hier prosperiert die Wirtschaft, die Leute haben Arbeit, brauchen dann auch Kinderbetreuung und es kommen gerade junge Menschen Jahr für Jahr in diese Stadt – also alles zusammen genommen gleichsam ideale Voraussetzungen für die, die Kindertageseinrichtungen oder Kindertagespflege betreiben. Wofür man nun wieder Personal braucht, das aber gerade in einer solchen Stadt auch deshalb so vermisst wird, weil sie richtig teuer ist, wenn man dort lebt oder leben soll, vor allem für die Menschen, die nur über niedrige und auch ganz normale Einkommen verfügen.

Und schon sind wir wieder bei dem „Eigentlich ist es doch ganz einfach“ vom Anfang dieses Beitrags. Denn eigentlich gibt es ein paar Grundgesetze der Ökonomie, die relativ simpel daherkommen und gleichzeitig gerade aufgrund ihrer Schlichtheit zudem eine generelle Hilfestellung geben können für die Einordnung und Bewertung des großen Geredes vom angeblichen, aber eben auch tatsächlichen „Fachkräftemangel“ (vgl. zu diesem höchst strittigen Thema allgemein die Übersicht von Nina Neubecker: Die Debatte über den Fachkräftemangel, 2014).
Folgt man den basalen Regeln von Angebot und Nachfrage, die sich auf Märkten, z.B. auf dem Arbeitsmarkt, treffen und denkt man an die Preisbildung, über die „im Normalfall“ Angebot und Nachfrage ausgeglichen werden (sollen), dann liegt es auf der Hand, dass dann, wenn das Arbeitsangebot knapp ist oder gar nicht mehr vorhanden ist für die Besetzung von auf der anderen Seite immer mehr werdenden offenen Stellen, der Preis für das Angebot steigen muss, was auf dem Arbeitsmarkt der Lohn ist. Auch wenn mittlerweile eine erhebliche Erschütterung der sich teilweise verselbständigten Berichte über einen massiven Fachkräftemangel eingetreten ist durch kritische Stellungnahmen und jetzt auch zunehmend durch Berichte in den Medien, die ein anderes Bild zeichnen (vgl. hierzu exemplarisch die allerdings teilweise arg einseitige ARD-Reportage Der Arbeitsmarktreport – das Märchen vom Fachkräftemangel vom 21.07.2014).

Nun könnte man auf den durchaus naheliegenden Gedanken kommen, dass man wohl kaum von einem eindeutigen Fachkräftemangel sprechen kann, wenn sich bei den Löhnen nichts tut, wenn vielleicht sogar die Arbeitsbedingungen noch schlechter werden, als sie es schon sind. Wenn man sich auf dieses Bewertungskriterium stützt, dann müsste man auch für die Bereiche Pflege und eben auch Bildung und Betreuung von kleinen Kindern Entwarnung signalisieren müssen, denn dort hat sich nicht viel getan bei der Vergütung der hier arbeitenden Menschen.

Aber wie so oft im Leben – so einfach ist es dann auch nicht. Denn die Arbeit der Erzieher/innen hängt fast ausschließlich am Infusionstropf des Staates, wenn wir von den Elternbeiträgen und den Trägeranteilen absehen. Ökonomen sprechen hier von so genannten „administrierten Preisen“, die eben nicht (nur bzw. sehr eingeschränkt) der normalen Marktlogik folgen (können). Das gleiche Problem sehen wir in der Pflege. Auch wenn ein Betreiber eines Altenheims oder eines ambulanten Pflegedienstes aufgrund der Tatsache, dass er kein Personal mehr findet, die Gehälter um 10% anheben möchte, dann wird er erhebliche Schwierigkeiten bekommen, das auch zu machen, denn die Refinanzierung hängt im Wesentlichen an der Pflegekasse und den mit dieser vereinbarten Pflegesätze. Diese werden aus Budgetgründen der Kasse oftmals aber nur maximal um die Steigerungsrate der Grundlohnsumme, aus der sich die Beiträge zur Pflegeversicherung speisen, angepasst. Bei dieser Konstellation können dann schon ganz normale Tariflohnsteigerungen zu einem echten Problem werden, da die Anbieter der Leistung nicht oder nur begrenzt in der Lage ist, die gestiegenen Kosten auf den Endabnehmer zu überwälzen. Vergleichbar ist die Lage im Bereich der Kindertageseinrichtungen.

Aber an der Frontspitze des real existierenden Fachkräftemangels gibt es Bewegung. Die Stadt München ist vorgeprescht: »Es war eine seiner ersten Amtshandlungen: Münchens OB Reiter hat mitgeteilt, das Kita-Personal der städtischen Einrichtungen besser zu bezahlen«, berichtet Melanie Staudinger in ihrem Artikel Erzieher-Bonus weckt Begehrlichkeiten. Der neue Oberbürgermeister will das mit Hilfe der Arbeitsmarktzulage erreichen, die in Berufen mit Fachkräftemangel gewährt werden kann. Diesem Ansinnen hat der Kommunale Arbeitgeberverband Bayern (KAV) jetzt zugestimmt. Kommunen können ihren Mitarbeitern unter bestimmten Voraussetzungen nun mehr zahlen, als der Tarifvertrag es vorsieht.

Bisher galt die Arbeitsmarktzulage in Bayern nur in drei Branchen, für IT-Mitarbeiter, Ingenieure und Ärzte im öffentlichen Gesundheitsdienst, schreibt Staudinger. Nun können alle Kommunen ihren Mitarbeitern eine Zulage zahlen, allerdings nur, wenn sie den Personalbedarf sonst nicht decken könnten. In München sollen alle Erzieher/innen in den kommunalen Einrichtungen flächendeckend die Zulage bekommen.

Neben der Arbeitsmarktzulage gibt es ein zweites Instrument, mit dem man die Vergütungsbedingungen verbessern will: Die tarifliche Eingruppierung. Und auch die soll im Sinne einer Höhergruppierung genutzt werden. Dazu Staudinger: »Mitarbeiter, die jetzt in Stufe S 6 sind, können künftig nach S 8 bezahlt werden – sofern sie einer „besonders schwierigen fachlichen Tätigkeit“ nachgehen. Derzeit erarbeitet das Bildungsreferat die Kriterien. „In einigen Kitas gibt es einen erhöhten Aufwand, weil dort viele Kinder mit Migrationshintergrund betreut werden“, sagt Susanne Herrmann, Leiterin der Abteilung Kita. Diese Maßnahme soll bis Herbst umgesetzt werden.«

Das hört sich doch alles sehr erfreulich an, vor allem für die Erzieher/innen. Wie immer im Leben folgt das „ja, aber“ auf dem Fuße. Denn es wurde bereits darauf hingewiesen, dass sich dieser Vorstoß der Stadt München erst einmal „nur“ auf die Kindertageseinrichtungen bezieht, die sich in kommunaler Trägerschaft befinden, also von der Stadt selbst betrieben werden. Nun gibt es aber daneben bekanntlich viele andere, so genannte „freie“ Träger von Kitas, beispielsweise kirchlich gebundene Einrichtungen oder von der AWO, dem Paritätischen Wohlfahrtsverband usw. Nach heftiger Kritik aus diesen Reihen signalisiert die Stadt hier Entgegenkommen:
»So soll mit freien Trägern – dazu können private Kitas oder auch gemeinnützige gehören – darüber gesprochen werden, ob sie ebenfalls Zulagen gewähren können und dabei von der Stadt finanziell unterstützt werden.« Aber das ist erst einmal nur eine Ankündigung.

Sofort öffnen sich wie bei jeder Sonderregelung zahlreiche Folgefragen und -probleme. Dafür sei hier stellvertretend Wolfgang Obermair, Vorstand im Caritasverband der Erzdiözese München und Freising, nach dem Artikel von Staudinger zitiert:

»Die Arbeitsmarktzulage ist aus seiner Sicht der falsche Weg, vielmehr hätte es eine tarifrechtliche Einigung geben müssen. Sollte eine Zulage in Höhe von 200 bis 250 Euro kommen, würde eine Erzieherin mehr verdienen als eine Sozialpädagogin, die studiert habe. „Das ist nicht fair“, sagt Obermair. Benachteiligt würden auch Erzieher außerhalb von Kitas, die etwa mit Behinderten oder der stationären Jugendhilfe arbeiteten.
Auch Pflegepersonal ist derzeit vom Bonus ausgeschlossen. „Diese Verwerfungen im System hat keiner beachtet“, sagt Obermair. Die Grünen im Stadtrat, Verdi und der Personalrat der städtischen Kita-Mitarbeiter fordern daher eine Ausweitung: Zum einen müssten auch Kinderpflegerinnen sowie die Kita-Leitungen einbezogen werden, zum anderen auch weitere Berufsgruppen mit Fachkräftemangel.«

Auch hier wird übrigens wie so oft die Kindertagespflege vergessen, die ja auch in die öffentliche Förderung eingebettet ist.

Wilfried Schober, der Sprecher des Bayerischen Gemeindetags, weist auf ein weiteres mögliches Spannungsfeld hin: Die Gräben zwischen reichen und armen Gemeinden werden sich vertiefen, denn die Zulage muss man sich leisten können innerhalb des bestehenden Finanzsystems der Kommunen. »Allerdings verweist er auch darauf, dass die Freigabe der Arbeitsmarktzulage in Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz nicht zu großen Wanderungsbewegungen der Mitarbeiter geführt habe«, was auch nicht wirklich überrascht, wenn man weiß, wie ausgeprägt die regionale, teilweise lokale Immobilität der Erzieher/innen – zumeist aufgrund ihrer familiären Einbindung – ist.

Nun sieht man schon die Schwierigkeiten und Reibungspunkte, die sich ergeben, wenn man innerhalb des bestehenden Systems partielle Verbesserungen erreichen will. Und dabei bewegen wir uns im bestehenden System, was bekanntermaßen von vielen Betroffenen und Experten als völlig unterausgestattet mit Personal charakterisiert wird.

Das System steht aus Sicht einer Gesamtbilanzierung vor einer vierfachen Herausforderung:
Der „normale“ Nachwuchs für das bestehende System muss gewonnen werden, vor allem angesichts der anstehenden altersbedingten Abgänge. Gleichzeitig wächst der quantitative (und qualitative) Personalbedarf im System schlichtweg dadurch, dass deutlich mehr Fachkräfte benötigt werden, weil immer jüngere Kinder (mit einem daraus resultierenden höheren Personalschlüssel als bei den älteren Kindern) in den Einrichtungen aufgenommen werden und die Kinder immer länger in den Kitas bleiben und auch die pädagogischen Schwierigkeitsgrade in vielen Einrichtungen als Folge komplexer gesellschaftlicher Veränderungen steigen. Und drittens müsste über den „normalen“ Ersatz- und Wachstumsbedarf aufgrund der noch anhaltenden Expansion des bestehenden Systems eine erhebliche Anzahl an zusätzlichen Fachkräften gewonnen und damit natürlich auch finanziert werden, um die fachlichen Vorgaben einer ordentlichen Betreuung, Bildung und Erziehung vor allem der sehr kleinen Kinder gewährleisten zu können.

Hierzu hatte sich Ende Juli die Bertelsmann-Stiftung zu Wort gemeldet (vgl. dazu Zu wenig Erzieherinnen in Kitas. Qualität bleibt in der frühkindlichen Bildung oft auf der Strecke) und auf die gewaltige Dimension des eigentlich erforderlichen zusätzlichen Personals hingewiesen: »Würden die von der Bertelsmann Stiftung empfohlenen Personalschlüssel für alle Kitas in Deutschland verbindlich gelten, wären 120.000 zusätzliche Erzieherinnen erforderlich.« Und viertens müsste dann insgesamt – das wäre sicher eine bessere Lösung als mit einzelnen Zulagen herumzufummeln, die immer nur eine Not- oder Überbrückungslösung sein können – die Vergütungsstruktur der pädagogischen Fachkräfte vor dem Hintergrund der beschriebenen Entwicklung auch nachvollziehbar nach oben gezogen werden.

Würde man das machen wollen – wofür es derzeit keine belastbaren Anzeichen gibt -, dann stellt sich das Problem, dass dafür erhebliche Finanzmittel zu mobilisieren wären. Womit wir wieder bei dem wären, was ich dazu in meinem Blog-Beitrag Von Quantitäten, Qualitäten und einem realen Fachkräftemangel: Die Kindertageseinrichtungen und das (fehlende) Personal. Und wieder einmal: Das Geld am 25. Juli 2014beschrieben habe: Ohne eine systematische Neuordnung und damit verbunden auch ohne eine Neuverteilung der Finanzierungslasten wird sich hier nichts bewegen. Aber wir werden ja im Herbst dieses Jahres laut Ankündigung aus dem Bundesfamilienministerium einen dieser ominösen „Gipfel“ in Berlin erleben dürfen, ein „Kita-Gipfel“ wurde uns in Aussicht gestellt. Hand aufs Herz – wir haben in diesem Politikfeld kein Erkenntnisproblem, sondern ein manifestes Umsetzungsproblem, gespeist nicht nur, aber auch aus einer föderalen Lähmung.
Da bleibt dann wie sie oft nur noch die Hoffnung.

Von Quantitäten, Qualitäten und einem realen Fachkräftemangel: Die Kindertageseinrichtungen und das (fehlende) Personal. Und wieder einmal: Das Geld

Leider keine Überraschung, aber angesichts des bevorstehenden Jahrestages des Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz für Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr auf alle Fälle eine gut platzierte Botschaft: Deutschlands Kitas fehlen 120.000 Erzieher, hat die Bertelsmann-Stiftung herausgefunden. Was keine Neuigkeit ist für diejenigen, die sich seit langem mit dieser Thematik beschäftigen. Immer wieder in den zurückliegenden Monaten wurde auch hier eindringlich darauf hingewiesen, dass schon der rein quantitative Ausbau der Betreuungsplätze für die unter dreijährigen Kinder – und das bei den in den Bundesländern gegebenen und von der Fachwelt unisono als deutlich zu schlecht kritisierten Rahmenbedingungen – zu einem quantitativen Mangel an pädagogischen Fachkräften führen muss, denn die zersplitterten Aus- und auch Weiterbildungssysteme sind nicht frühzeitig auf den seit Jahren absehbar steigenden Bedarf eingestellt, d.h. ausgebaut worden. Nun kann man aber die Fachkräfte nicht einfach per Knopfdruck backen und auch bekannte Hilfskonstruktionen wie die Schnellbleiche anderer Berufsgruppen oder der Import von Fachkräften aus Griechenland oder Spanien kann – wenn überhaupt – nur partiell etwas Luft verschaffen.

Und es muss an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass wir bislang „nur“ von einem quantitativen Personalmangel gesprochen haben, (noch) nicht von einem auch qualitativen Mangel, der aber mindestens genauso existiert wie der andere.

Man kann sich das an zwei Beispielen verdeutlichen, warum der Aspekt des qualitativen Fachkräftemangels erhebliche Implikationen haben kann und hat:

1.) Stellen wir uns vor, wie auch zunehmend beobachtbar, dass eine Großstadt mehrere studierte pädagogische Fachkräfte aus Griechenland oder Spanien eingestellt hat. Diese Maßnahme kann nun tatsächlich dazu führen, dass der unmittelbare quantitative Personalmangel in den Einrichtungen vor Ort abgemildert wird. Und ohne Zweifel ist es auch so, dass gerade viele der Fachkräfte, die aus den südeuropäischen Ländern kommen, über eine hohe Qualifikation verfügen, die meisten haben dort eine akademische Qualifizierung durchlaufen. Das wird ihnen aber wenig helfen, wenn es beispielsweise um die Sprachförderung geht, die ja nach allen Forschungsbefunden, die uns vorliegen, eine ganz zentrale Bedeutung haben in der frühkindlichen Bildung. Eine griechische oder spanische Erzieherin kann noch so gut in ihrem Land ausgebildet worden sein, allein die Sprachbarrieren werden es verunmöglichen, dass sie auf absehbare Zeit eine unseren Maßstäben entsprechende Sprachförderung betreiben könnte. Das liegt in der Natur der Sache.

2.) Zahlreiche Studien der Vergangenheit haben belegen können, von welcher entscheidenden Bedeutung auch in den Kindertageseinrichtungen die Leitungsebene ist. Immer mehr Träger aber berichten von erheblichen Schwierigkeiten, überhaupt Bewerbungen für offene Leitungsstellen zu bekommen. Dies liegt nicht nur, aber auch an den schlechten Rahmenbedingungen für diese Tätigkeit, die von so großer Bedeutung ist.

Der Bertelsmann-Stiftung geht es primär um etwas anderes. Man will zum einen auf den grundsätzlichen Fachkräftemangel hinweisen, was aber schon seit längerem getan wird, und man will Schützenhilfe leisten für eine Entwicklungslinie, die derzeit leider ins Leere zu laufen droht. Gemeint sind die Bestrebungen, auf der bundesgesetzlichen Ebene Qualitätsstandards zu verankern, ein Ansatz, der schon von der ehemaligen Bundesfamilienministerin Schröder (CDU) auf der Ankündigungsebene in den Raum gestellt wurde und wozu es in den vergangenen Monaten auf der Fachebene zahlreiche Gespräche und auch Fachveranstaltungen gegeben hat. Dazu die Bertelsmann-Stifftung in ihrer Pressemitteilung Zu wenig Erzieherinnen in Kitas. Qualität bleibt in der frühkindlichen Bildung oft auf der Strecke):

»In der frühkindlichen Bildung bleibt gute Qualität oftmals auf der Strecke, weil viele Kindertageseinrichtungen nicht genügend Erzieherinnen haben. Die Personalschlüssel für Kitas in Deutschland weichen teilweise erheblich von einem kindgerechten und pädagogisch sinnvollen Betreuungsverhältnis ab und sind zudem von Bundesland zu Bundesland höchst unterschiedlich. In Bremen und Baden-Württemberg ist eine Erzieherin in den Krippen durchschnittlich für drei Kinder zuständig, in Sachsen-Anhalt hingegen für mehr als sechs Kinder. „Wir brauchen dringend einheitliche Qualitätsstandards, die in einem Bundes-Kita-Gesetz geregelt sind“, sagte Jörg Dräger, Vorstand der Bertelsmann Stiftung. Würden die von der Bertelsmann Stiftung empfohlenen Personalschlüssel für alle Kitas in Deutschland verbindlich gelten, wären 120.000 zusätzliche Erzieherinnen erforderlich.«

An dieser Stelle ergeben sich zwei zentrale Fragen:

Zum einen muss man natürlich darüber diskutieren, ob und wie man überhaupt in absehbarer Zeit diese Zahl an zusätzlichen Fachkräften gewinnen kann (und gleichzeitig sollte man an dieser Stelle immer gedanklich mitlaufen lassen, dass ja auch der „normale Ersatzbedarf“ im System gestemmt werden muss, also der Ersatz der aus Alters- oder sonstigen Gründen ausscheidenden Fachkräfte). Und wenn es einem dabei – wie auch der Bertelsmann-Stiftung – um mehr Qualität geht, dann müssen natürlich auch hochwertige Qualifikationen die Basis für diese zusätzlich erforderliche Zahl an Fachkräften darstellen.

Zum anderen landen wir auch hier zwangsläufig und nicht wirklich überraschend bei der Geldfrage, denn Personal kostet, auch die Ausbildung kostet Geld. Dazu hat sich die Stiftung ebenfalls positioniert. In einem ersten Schritt hat sie abzuschätzen versucht, was das denn kosten würde:
»Nach Berechnungen der Stiftung verursacht das jährlich zusätzliche Personalkosten von rund fünf Milliarden Euro. Verglichen mit den derzeit im Kita-Bereich anfallenden Personalkosten in Höhe von rund 14 Milliarden Euro bedeutet dies einen Anstieg um mehr als ein Drittel (36 Prozent).«
Diese Größenordnung wird viele politischen Entscheidungsträger „erschrecken“ – hilfreich wäre an dieser Stelle übrigens ein Hinweis gewesen, dass es sich um „Bruttokosten“ handelt, die tatsächlichen Nettokosten für die öffentliche Hand liegen deutlich niedriger.

Nun muss man an dieser Stelle darauf hinweisen, dass angesichts des Finanzierungsdurcheinanders, das wir in Deutschland im System der Kindertagesbetreuung haben (korrekterweise muss man von insgesamt 16 teilweise sehr unterschiedlichen KiTa-Systemen in den einzelnen Bundesländern sprechen), neben der offensichtlichen Unterfinanzierung vor allem mit einem strukturellen Mega-Problem konfrontiert sind, das zugleich ein föderales ist, was jede mögliche Problemlösung mit einer nicht gerade hohen Wahrscheinlichkeit belastet: Der Hauptkostenträger sind die Kommunen und von denen sind viele unter erheblichen finanziellen Druck und bereits mit dem rechtsanspruchsbedingten quantitativen Platzausbau für die unter dreijährigen Kinder überfordert. Sollte der Bund also im SGB VIII, was er verfassungsrechtlich durchaus machen könnte, beispielsweise Mindestpersonalschlüssel verankern, dann werden die Kommunen und die Bundesländer mit Bezug auf das Konnexitätsprinzip darauf bestehen, dass der, der bestellt, auch bezahlt. Spätestens dann wird eine regelgebundene Finanzierungsbeteiligung des Bundes notwendig, die ich bereits seit vielen Jahren fordere. Auch die Bertelsmann-Stiftung sieht die Notwendigkeit einer solchen Mitfinanzierung seitens des Bundes:

»Ohne stärkeres finanzielles Engagement des Bundes in der frühkindlichen Bildung sind diese Ausgaben allerdings für die meisten Bundesländer und Kommunen kaum zu stemmen. Die Bertelsmann Stiftung empfiehlt deshalb, in einem Bundes-Kita-Gesetz festzulegen, für welchen bundesweit einheitlichen Standard der Bund welche Unterstützung leistet.«

Aber wie kann und soll das geschehen? Dazu finden wir in der folgenden Veröffentlichung der Bertelsmann-Stiftung einen Hinweis:

Bertelsmann Stiftung: Qualitätsausbau in KiTas. 7 Fragen zum Qualitätsausbau in deutschen KiTas. 7 Antworten der Bertelsmann Stiftung: Status quo, Handlungsbedarfe und Empfehlungen. Methodische Erläuterungen, Gütersloh, Juli 2014

Die Stiftung plädiert darin für eine „standardbasierte Finanzierungsbeteiligung des Bundes“. Was muss man sich darunter vorstellen? Voraussetzung wäre eine Einigung »auf bundeseinheitliche Standards, wie beispielsweise Personalschlüssel. Nach einer Festlegung verbindlicher Personalschlüssel kann ermittelt werden, wie viel Personal erforderlich ist, um diesen Standard in jedem Bundesland realisieren zu können. Im nächsten Schritt können die Kosten kalkuliert werden, die in jedem Bundesland für diesen Standard entstehen, um auf dieser Basis die Finanzierungsbeteiligung des Bundes bestimmen zu können« (S. 5). Hinsichtlich der operativen Umsetzung dieses Ansatzes verbleiben die Ausführungen im vorliegenden Material im Andeutungsmodus – in einer Abbildung wird offensichtlich ein Modell präferiert, bei dem der Personalkostenanteil des Bundes in 16 Länderfonds gezahlt wird, die das dann weiterleiten müssen an die Kommunen und damit an die Einrichtungen vor Ort (Abb. 4 auf der S. 5).
Genau diesen Ansatz habe ich bereits im Oktober 2013 in einem Reformmodell vorgeschlagen, das der Öffentlichkeit auf der Bundespressekonferenz in Berlin gemeinsam mit dem Vorstandsvorsitzenden des AWO-Bundesverbandes, Wolfgang Stadler, präsentiert wurde:

Sell, Stefan: Die Finanzierung der Kindertagesbetreuung vom Kopf auf die Füße stellen. Das Modell eines „KiTa-Fonds“ zur Verringerung der erheblichen Unter- und Fehlfinanzierung der Kindertagesbetreuung in Deutschland (= Remagener Beiträge zur Kinder- und Jugendhilfe 07-2014), Remagen, 2014

Dort findet man auf der S. 6 die folgende Abbildung:

Wichtig an dieser Stelle, wenn man denn den Ansatz einer Bundesmitfinanzierung an den laufenden Kosten der Kindertagesbetreuung wirklich verfolgen will, wofür es gute Argumente gibt: Wir brauchen nicht nur eine „standardbasierte Finanzierungsbeteiligung“ – die sich übrigens auf die „Big Five“ der Strukturqualität beziehen sollte, also Fachkraft-Kind-Schlüssel, Gruppengröße, Qualifikation des Personals, Leitungsfreistellung und Fachberatung -, sondern auch eine regel- und vor allem zweckgebundene Finanzierungsbeteiligung. Der Aspekt der notwendigen Zweckbindung ist von großer Bedeutung, denn ansonsten besteht angesichts der Mehrebenenfinanzierung, mit der wir es in der Kindertagesbetreuung zu tun haben (Kommunen, Bundesländer, Bund sowie aber auch Eltern und Träger der Einrichtungen) die plausible Gefahr, dass Mittel des Bundes dergestalt zweckentfremdet werden, dass beispielsweise Bundesländer ihren Finanzierungsanteil nach unten fahren, so dass es im Ergebnis nicht zu mehr Mitteln im System kommt, sondern lediglich eine Substitution vorgenommen wird. Ein komplexes Unterfangen, aber der gesellschaftspolitische Nutzen wäre aller Anstrengung wert.

Die lieben Kleinen und das Personal. In den Kindertageseinrichtungen wird es voller, enger und jünger. Gleichzeitig fehlen bereits heute vorne und hinten Fachkräfte

Bevor das statistische Bundesamt die neuen Daten aus dem März dieses Jahres über die Zahl der Betreuungsplätze für unter dreijährige Kinder veröffentlicht, auf die sich die Öffentlichkeit angesichts des zum 1. August anstehenden Rechtsanspruchs auf einen solchen Platz ab dem vollendeten ersten Lebensjahr der Kinder stürzen wird, sei an dieser Stelle auf die neue Veröffentlichung des „Länderreports Frühkindliche Bildungssysteme“ der Bertelsmann-Stiftung hingewiesen: „Eine Frage der Qualität: Kitas haben oft zu wenig Personal„, so hat die Stiftung ihre Pressemitteilung überschrieben. Es fehlt an Erzieherinnen: Der Personalmangel in der Kinderbetreuung ist nicht nur die größte Hürde, wenn es ab August gilt, den Rechtsanspruch auf einen Kita-Platz für Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr einzulösen, so die Bertelsmann-Stiftung – sondern bereits heute sind wir in den Kindertageseinrichtungen mit Personalschlüsseln konfrontiert, die oftmals wenn überhaupt nur eine Betreuungsfunktionalität ermöglichen, nicht aber die Umsetzung anspruchsvoller Bildungsziele, die in der aufgeregten Nach-Pisa-Zeit den Kitas über teilweise sehr voluminöse Bildungspläne verordnet worden sind. Und dann sind da ja auch noch die Erziehungsaufgaben, von denen aber weitaus seltener gesprochen wird. Und noch etwas kommt hinzu, wenn man die von der Bertelsmann-Stiftung präsentierten Daten richtig einordnen will: In den vergangenen Jahren haben die Kitas einen tiefgreifenden Strukturwandel dergestalt durchlaufen, dass sie zum einen immer jüngere Kinder aufgenommen haben bzw. aufnehmen mussten, dass sie einen Teil der Kinder immer länger betreuen müssen und schlussendlich, dass sie die Öffnungszeiten der Einrichtungen immer mehr ausgedehnt haben. Das alles muss vor dem Hintergrund gesehen werden, dass es sich im Regelfall bei den Kindertageseinrichtungen um überwiegend kleine Betriebe handelt, mit in der Regel weniger als zehn Beschäftigten und darunter seit Jahren immer mehr teilzeitbeschäftigten Frauen – mittlerweile beläuft sich der Anteil der Teilzeit arbeitenden Beschäftigten in westdeutschen Kindertageseinrichtungen auf 66,5%. Eine solche Struktur hat natürlich erhebliche personalwirtschaftliche Auswirkungen, beispielsweise bei Ausfällen einzelner Mitarbeiterinnen, ganz abgesehen von den qualitativen Implikationen, die mit einer höheren Fluktuation der Fachkräfte beispielsweise angesichts des Bedarfs an „Bezugserzieherinnen“ für die ganz Kleinen verbunden sind.

Die Bertelsmann-Stiftung hat in ihrem „Länderreport“ neben anderen Daten über die Kindertageseinrichtungen auch den „Personalschlüssel“ dargestellt – dabei ist vor dem aktuellen Hintergrund natürlich besonders interessant der Schlüssel für die Betreuung der unter dreijährigen Kinder:

»Im bundesweiten Durchschnitt beträgt demnach der Personalschlüssel in Krippen 1:4,5. In den ostdeutschen Krippen jedoch betreut eine Vollzeitkraft rechnerisch sechs Ganztagskinder. Nach dem von der Bertelsmann Stiftung empfohlenen Personalschlüssel (1:3) sollte eine Erzieherin nur für halb so viele Kinder verantwortlich sein. Das einzige Land, das diese Empfehlung nahezu erfüllt, ist Bremen, wo eine Vollzeitkraft für 3,1 ganztags betreute Kinder verantwortlich ist. Die schlechteste Betreuungsrelation finden Eltern für ihre unter dreijährigen Kinder in Sachsen-Anhalt (1:6,5).«

In den Medien wurde dann entsprechend berichtet und der nicht vorbelastete Beobachter wird diese Daten so interpretieren, wie sie scheinbar daherkommen: Man stellt sich eine Kita vor und geht davon aus, dass im ausgewiesenen günstigsten Fall 3,1 der Kinder von einer Fachkraft umsorgt werden, während es bei dem Land mit der roten Laterne immerhin mehr als das Doppelte an Kindern sind. Aber  wie so oft im Leben: So einfach ist es leider nicht, worauf die Stiftung in ihren methodischen Erläuterungen auch ausführlich hinweist und bereits in der zitierten Meldung heißt es ja, dass z.B. in Sachsen-Anhalt „eine Vollzeitkraft“ für 6,5 „ganztags betreute Kinder“ zuständig sei. Daraus resultieren zwei zu beachtende Randbedingungen: Zum einen darf man diesen Wert nicht verwechseln mit tatsächlicher Arbeit einer Fachkraft mit dem Kind/den Kindern, das wäre die Fachkraft-Kind-Relation und die liegt höher (anders gesagt: die ist dann noch schlechter), denn man muss ja berücksichtigen, dass die Erzieherin auch mal nicht da ist oder sein kann bzw. dass es auch Aktivitäten gibt, die nur „mittelbar“ mit den Kindern zu tun hat, beispielsweise Elterngespräche oder Vor- und Nachbereitung des pädagogischen Programms.

Die GEW hat anhand eines Beispiels den Unterschied zwischen Personalschlüssel und Fachkraft-Kind-Quote rechnerisch erläutert. Und zum anderen ist dieser Personalschlüssel ein statistischer Wert, man muss ja unterschiedliche Zeitkonstellationen sowohl bei den Betreuungszeiten der Kinder wie auch bei der Arbeitszeiten der Erzieherinnen kompatibel machen, wenn man sie denn miteinander vergleichen möchte. Die Stiftung erläutert dieses „Gleichmachen“ unterschiedlicher Zeitkonstellationen an der Definition des Personalschlüssels in ihren methodischen Hinweisen:
Der Personalschlüssel gibt an, »wie viele Ganztagsbetreuungsäquivalente aufseiten der betreuten Kinder auf ein Vollzeitbeschäftigungsäquivalent aufseiten der pädagogisch Tätigen kommen« (S.3), es handelt sich also um eine Umrechnung der Arbeitszeiten der Fachkräfte auf eine (fiktive) Vollzeitarbeitskraft und ebenso die Umrechnung der unterschiedlichen Betreuungszeiten der Kinder auf ein (fiktiv) ganztags betreutes und damit in der Einrichtung anwesendes Kind. Anders geht es nicht, wenn man alle miteinander vergleichen will.

Was man auch noch wissen muss – und was sicher für die tatsächlich in den Einrichtungen arbeitenden Erzieher/innen wichtig ist, die ihre Realität in den Gruppen teilweise deutlich schlechter wahrnehmen als es die ausgewiesenen Personalschlüssel nahelegen: Es gibt gruppenübergreifend tätige Fachkräfte, die also nicht direkt in den Gruppen arbeiten. Da die Statistiker nicht wissen, wo und wie lange die was machen, wird deren Arbeitszeit einfach über alle Gruppen bzw. über alle Kinder der Einrichtung anteilig verteilt, deren Betreuungsrelation also zugerechnet. Genauso verfährt man übrigens mit den Leitungskräften, die ebenfalls umgelegt werden auf die Kinder, in praxi aber gar nicht oder nur teilweise zur Verfügung stehen. Das muss man wissen, denn dann versteht man auch, dass die ausgewiesenen Werte oftmals eine Überschätzung der tatsächlichen Personalausstattung zum Ausdruck bringen, mit anderen Worten: An der Betreuungsfront sind die Personalrelationen noch schlechter, als sie von der Stiftung bereits mit Bezug auf die statistischen Kunstwerte ausgewiesen werden.

Zwei interessante Zusammenhänge kann der Ländermonitor der Bertelsmann-Stiftung herausarbeiten: Vereinfacht gesagt lautet ein funktionaler Zusammenhang vor allem bei Berücksichtigung der West-Ost-Differenzen und mit Blick auf die unter dreijährigen Kinder:
1.) Je mehr die Bedarfe der Eltern gedeckt werden, desto schlechter sind aber die Betreuungsrelationen (und umgekehrt, wie man am Beispiel Bremen sehen kann: rechnerisch gute Betreuungsrelation, aber mit 20% Nicht-Deckung des Bedarfs Schlusslicht im Westen).
2.) Die Differenzen zwischen den Bundesländern sind massiv und nicht zu rechtfertigen (wenn man den Personalschlüssel als eine der wichtigen und unverzichtbaren Rahmenbedingungen für Qualität versteht): Im Westen hat die Stadt Hamburg den ungünstigsten Personalschlüssel. Dort ist eine Vollzeitkraft für durchschnittlich 5,2 Kinder unter drei Jahre verantwortlich, während es in Bremen „nur“ 3,1 Kinder sind, rechnerisch gesehen – das bedeutet, wir werden damit konfrontiert, dass ausgehend vom Bremer Personalniveau das in Hamburg um 68% schlechter ist! Natürlich noch schlimmer werden diese Abweichungen, wenn wir West und Ost vergleichen.

Auf einen weiteren und höchst bedenklichen Befund weist der Ländermonitor in seiner differenzierten Analyse der Betreuungsformate der Kleinkinder hin: Der Personalschlüssel variiert erheblich je nach Gruppenform, in der die Kinder betreut werden – das Spektrum reicht hier von der kleinen Krippengruppe, in der nur unter dreijährige Kinder betreut werden, bis hin zur „geöffneten“ großen Kindergartengruppe, in die dann einige Kleinkinder gesteckt werden. Die Bertelsmann-Stiftung erläutert die hier zu beobachtenden Spannweiten:
In den westdeutschen Bundesländern »ist in den Krippen eine Erzieherin statistisch für 3,7 Kinder verantwortlich. In den altersübergreifenden Gruppen, die gut 15 Prozent der unter Dreijährigen besuchen, betreut eine Erzieherin rechnerisch 5,8 Kinder. Noch ungünstiger ist die Personalausstattung in für Zweijährige geöffneten Kindergartengruppen (1:7,9). In eine solche Gruppe geht im Westen fast jedes fünfte Kita-Kind (18 Prozent) unter drei Jahren.«
Das entsprechende Fazit zieht Jörg Dräger, Vorstand der Bertelsmann-Stiftung: »Die Personalschlüssel in den altersgemischten Gruppen orientieren sich derzeit an den Bedürfnissen der über Dreijährigen. Wir müssen aufpassen, dass die Jüngsten nicht zu kurz kommen, denn ihre Bildungschancen verschlechtern sich mit unzureichenden Betreuungsrelationen.« Und das ist noch „nett“ ausgedrückt.

Die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) mahnte Verbesserungen an. »Wir brauchen endlich eine bundesweite Regelung, in der hohe Qualitätsstandards verankert sind«, erklärte GEW-Vorstandsmitglied Norbert Hocke in Frankfurt am Main. Über die Qualität des Krippenangebots dürfe weder der Zufall noch die Haushaltslage eines Landes oder einer Kommune entscheiden, so die Zitation in dem Artikel „Miese Noten für Kinderkrippen„.

Wer sich genauer mit den Untiefen der Personal- sowie Fachkraft-Kind-Schlüssel beschäftigen will und wer auf der Suche beispielsweise nach „kritischen Schwellenwerten“ ist, bei deren Unterschreiten wir in den Bereich einer Gefährdung des Kindeswohls kommen, dem sei an dieser Stelle die Forschungsarbeiten von Viernickel et al. empfohlen: Zum einen die 2011 veröffentlichte Studie „Schlüssel zu guter Bildung, Erziehung und Betreuung – Wissenschaftliche Parameter zur Bestimmung der Fachkraft-Kind-Relation“ von Viernickel und Schwarz sowie ganz aktuell den neuen Forschungsbericht „Schlüssel zu guter Bildung, Erziehung und Betreuung – Bildungsaufgaben, Zeitkontingente und strukturelle Rahmenbedingungen in Kindertageseinrichtungen“ von Viernickel et al. (2013).

Fazit: Wir haben bereits im bestehenden System eine erhebliche Schieflage zwischen dem, was sein sollte und dem, was ist. Bei allen methodischen Problemen einer genauen Bestimmung des Personaleinsatzes – die besondere Brisanz der Befunde liegt in der Tatsache begründet, dass unser besonderes Augenmerk der Situation der unter dreijährigen Kinder geschuldet sein muss, denn zum einen findet hier ein erheblicher quantitativer Ausbau der Angebote statt, zum anderen handelt es sich um die vulnerabelsten Kinder, die eigentlich besonders eindeutige und gute Standards bedürfen. Hier nun bewegen wir uns in dem Dilemma, dass die quantitative Expansion der Angebote („irgendwelche Plätze und die bitte möglichst günstig und schnell“), die im Mittelpunkt des politischen Handelns wie auch der Berichterstattung in den Medien steht angesichts der Fixierung auf den Stichtag 1. August mit dem Rechtsanspruch, schon grundsätzlich in einem Spannungsfeld steht zu den qualitativen Anforderungen an eine gute Arbeit, die in diesem Bereich vor allem mit qualifizierten Personal verbunden ist, dass es – soviel sollte mittlerweile angekommen sein – derzeit zumindest in nicht wenigen Regionen und vor allem Städten, in denen zugleich auch noch ein hoher Bedarf vorhanden ist, schlichtweg nicht da ist. Mit der erwartbaren Folge, dass man „Übergangslösungen“ eben auch beim Personal für unvermeidbar erklärt.

Aber – so meine Prognose zu den am 11. Juli vom Statistischen Bundesamt zu erwartenden Daten über den Stand des Ausbaus der Kita-Plätze (mit dem Stichtag März dieses Jahres): Alles wird gut und die Botschaft wird lauten, eigentlich haben wir schon alles geschafft, nur noch hier und da mag es den einen oder anderen Platz noch bedürfen. Und so, wie sich viele Erzieherinnen von der Betreuungsfront über die – wie hier erläutert – rechnerischen Größen zum Personalschlüssel irritiert gezeigt haben, weil sie die genannten Relationen anders erleben, so werden auch tausende Eltern, die verzweifelt nach einem Betreuungsplatz suchen, irritiert zur Kenntnis nehmen müssen, dass sie ein bedauerlicher, aber nur ein Einzelfall in einer schönen neuen Welt des „Betreuungswunders“ in Deutschland sind.