Behinderung

„Wenn man die Tür hier nun unnötig öffnet, droht die Gefahr, dass sie immer weiter aufgeschoben wird.“ Die Rede ist von Medikamententests an Demenzkranken und geistig Behinderten

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Bei allen Vorbehalten gegen das auch, zuweilen überwiegend vom Gewinninteresse bestimmte Wirken mancher Pharmakonzerne – Arzneimittelforschung ist notwendig und unverzichtbar, will man den damit möglichen Fortschritt in der medizinischen Behandlung nicht missen. Und Forschung in diesem Bereich ist mit der Notwendigkeit verbunden, an Patienten die Wirksamkeit zu testen. Zugleich ist damit immer auch ein ethisches Dilemma verbunden – das vor allem dann erkennbar wird, wenn man neue Wirkstoffe an Patienten testen muss, die eingeschränkt oder (noch) nicht in der Lage sind, ihre Einwilligung zu geben. Man denke an dieser Stelle an die Herausforderungen, die sich in der Kinderheilkunde ergeben.

Es gibt auch noch andere, wie Kinder besonders schutzbedürftige Personengruppen, beispielsweise Demenzkranke oder geistig behinderte Menschen, man spricht her auch technokratisch von „nicht einwilligungsfähigen Erwachsenen“.

Erlaubt sind Arzneimittel-Studien bei diesen Menschen bisher nur, wenn für die Patienten davon ein persönlicher Nutzen erwartbar ist. Das soll sich ändern, berichtet Rainer Woratschka in seinem Artikel Kirchen laufen Sturm gegen Pläne für Medikamententests: »An Demenzkranken und geistig Behinderten sollen künftig auch Medikamente getestet werden, von denen die Probanden keinen Nutzen haben.« Schauen wir da mal genauer hin.

Wie so oft kommen äußerst diskussionswürdige Entwicklungen durch die gesetzgeberische Hintertür. Die trägt in diesem Fall den unscheinbaren Namen „Entwurf des Vierten Gesetzes zur Änderung arzneimittelrechtlicher und anderer Vorschriften„, in der beliebten Kürzel-Semantik der Juristen auch 4. AMG-ÄndG genannt.

Im März 2016 hat das Bundeskabinett den Entwurf beschlossen. Das Gesetz soll im August 2016 in Kraft treten. Anlässlich des Durchwinkens im Kabinett hat der Bundesgesundheitsminister Gröhe (CDU) verkündet: „Hochwertige klinische Prüfungen sind eine Voraussetzung für einen schnellen und sicheren Zugang zu neuen Arzneimitteln. Dabei müssen die notwendigen Sicherheitsvorkehrungen zum Schutz der Bürgerinnen und Bürger und ein reibungsloses Genehmigungsverfahren Hand in Hand gehen.“ Das hört sich doch alles unproblematisch an. Aber wie immer liegt der Teufel im Detail und den haben passenderweise die beiden großen Kirchen ins Visier genommen, denn sie stören sich an der im Gesetzentwurf vorgesehenen Neuregelung der Arzneitests an nicht einwilligungsfähigen Erwachsenen, also etwa Demenzkranken oder geistig Behinderten.

»Erlaubt sind solche Studien bisher nur, wenn für die Patienten davon ein persönlicher Nutzen erwartbar ist. Auf Drängen des Forschungsministeriums soll diese Regelung nun jedoch auch auf „gruppennützige“ Studien ausgeweitet werden, von denen die Probanden selber gar nicht profitieren. Dagegen laufen sowohl die Evangelische Kirche Deutschlands (EKD) als auch die katholischen Bischöfe Sturm.«

Beide Kirchen haben eine gemeinsame Stellungnahme verfasst und „erhebliche Bedenken“ vorgetragen. Eine „besonders schutzwürdige Personengruppe“, so argumentieren sie, werde „schwerwiegenden Gefahren und Missbrauchsrisiken ausgesetzt“. Es drohe die Gefahr, dass diese Menschen „zum Nutzen anderer instrumentalisiert“ und „zum bloßen Objekt herabgestuft“ würden.

Warum soll es einen Bedarf an einer Ausweitung der Studien geben? »Dank guter Rahmenbedingungen liege Deutschland sowohl bei der Zahl der klinischen Prüfungen als auch bei der Zahl der Prüfstätten weltweit auf Platz zwei. Einzig die USA mit ihrer viermal größeren Bevölkerung komme auf mehr Medikamententests.«

In der Praxis geht es bei den genannten Personengruppe um ein überaus diffiziles Problem: Wie kommt man an eine Einverständniserklärung auf der Basis einer umfänglichen Aufklärung beispielsweise bei einem Demenzkranken? Offensichtlich ist das nicht möglich, deshalb bedarf es einer Hilfskonstruktion.  Und die geht so:

»Erlaubt wären Arzneitests an Nicht-Einwilligungsfähigen demnach, wenn diese ihr grundsätzliches Einverständnis noch vor Ausbruch der Demenz gegeben hätten. Per Patientenverfügung. Die konkrete Einwilligung könne bei fortgeschrittener Erkrankung dann vom jeweiligen Betreuer erteilt werden.«

Aber was – so fragen die Kirchen zu Recht – ist mit detaillierter Beratung und Aufklärung? Wie soll man das machen, wenn der Patient Risiken und Tragweite seiner Entscheidung schon nicht mehr überblicke?

Das verbindet sich mit weiteren Bedenken, die gegen den Gesetzentwurf vorgetragen werden:  Darunter vor allem die Sorge, dass unabhängige Ethikkommissionen bei der Zulassung von Arzneitests an Einfluss verlieren könnten. Bisher sind klinische Prüfungen ohne das Plazet solcher Kommissionen – bundesweit derzeit rund 50 – rundweg unzulässig. In Gröhes Gesetzentwurf steht nun nur noch, ihre Stellungnahmen seien „maßgeblich zu berücksichtigen“, wie Woratschka in seinem Artikel schreibt. Von den Kirchen wird das als „Paradigmenwechsel“ bezeichnet:

»Künftig könnten sich die zuständigen Bundesoberbehörden – konkret: das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte und das Paul-Ehrlich-Institut – bei klinischen Prüfungen über Bedenken der Ethikwächter hinwegsetzen, warnen sie. Dadurch würden „internationale Standards der ärztlichen Ethik, wie sie etwa in der Deklaration von Helsinki des Weltärztebundes niedergelegt sind, unterschritten“. Diese Sorge teilen auch der Arbeitskreis Medizinischer Ethik-Kommissionen und die Bundesärztekammer. Arzneitests dürfe es nur geben, wenn die zuständige Ethikkommission „zu zentralen Aspekten wie der Nutzen-Risiko-Bewertung für den einzelnen Patienten sowie die erwartete Bedeutung für die Heilkunde eine positive Stellungnahme erteilt“ habe, beharren die Mediziner.«

Der Bundesgesundheitsminister versucht sich pragmatisch aus dem offensichtlichen Dilemma zu befreien: Hochwertige klinische Prüfungen seien nun mal „Voraussetzung für einen schnellen und sicheren Zugang zu neuen Arzneimitteln“. Dabei müssten Sicherheitsvorkehrungen zum Schutz der Bürger mit einem reibungslosen Genehmigungsverfahren „Hand in Hand gehen“.

Die Zeiten haben sich offensichtlich geändert: Vor drei Jahren, so erinnert Kathrin Vogler von der Linken, hätten sich noch alle Fraktionen des Bundestages vehement für unabhängige Ethikkommissionen, die Verbindlichkeit ihrer Entscheidungen und das Verbot gruppennütziger Forschung an nicht-einwilligungsfähigen Personen starkgemacht. Für Vogler ist es nicht akzeptabel, »dass die Bundesregierung nun das Schutzniveau für nicht einwilligungsfähige Erwachsene absenken will.«

Für den Chef der Berliner Ethikkommission ist es „nicht nachvollziehbar, warum der Gesetzgeber einer Absenkung des Schutzniveaus für nicht einwilligungsfähige Personen zustimmen sollte“.
Für die Ausweitung von Arzneitests an Demenzkranken gebe es keinerlei Bedarf, wird der Transfusionsmediziner in dem Artikel von Rainer Woratschka zitiert. Schon jetzt seien genügend Studien möglich, Bedingung sei nur ein erwartbarer, irgend gearteter Nutzen für die Betroffenen.
Und dann kommt er, der Satz, der hier in die Überschrift gezogen wurde:

„Wenn man die Tür hier nun unnötig öffnet, droht die Gefahr, dass sie immer weiter aufgeschoben wird.“

Beschäftigte in Werkstätten für behinderte Menschen werden passend gemacht: Für den Mindestlohn keine Arbeitnehmer, für die Statistik sehr wohl

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Mit Beginn dieses Jahres haben wir gelernt: Es gibt eine gesetzliche Lohnuntergrenze, den Mindestlohn in Höhe von 8,50 Euro pro Stunde, für alle Arbeitnehmer. Nun ja, für fast alle. Also ein paar sind ausgenommen oder bekommen erst etwas später die 8,50 Euro auf die Hand. Aber grundsätzlich für alle. Vor diesem Hintergrund wird man aufmerksam, wenn man mit solchen Meldungen konfrontiert wird: Urteil: Kein Mindestlohn für behinderte Menschen in Behindertenwerkstatt. Oder dieser Bericht hier: Beschäftigte in Behinderten-Werkstätten sind grds. keine Arbeitnehmer – Kein Mindestlohnanspruch. Ausgangspunkt beider Artikel ist eine Entscheidung des Arbeitsgerichts Kiel (Arbeitsgericht Kiel 19.6.2015, 2 Ca 165 a/15). Die Kernaussage des Urteils: »Behinderte Menschen können für ihre Arbeit in einer Werkstatt für Behinderte nicht den gesetzlichen Mindestlohn beanspruchen. Denn diesen können nur Arbeitnehmer, nicht aber arbeitnehmerähnliche Beschäftigte verlangen, entschied das Arbeitsgericht Kiel in einem aktuell veröffentlichten Urteil vom 19. Juni 2015.«

Auf der anderen Seite wurden die Beschäftigten in den Werkstätten für behinderte Menschen – immerhin sprechen wir hier deutschlandweit von mehr als 300.000 Menschen – im vergangenen Jahr explizit als „sozialversicherungspflichtig Beschäftigte in die Statistik mit aufgenommen und haben dadurch (zusammen mit mehr als 30.000 Personen, die in Einrichtungen der Jugendhilfe oder etwa Berufsbildungswerken beschäftigt sind, sowie knapp 80.000 meist junge Leute, die ein freiwilliges soziales oder ökologisches Jahr oder einen Bundesfreiwilligendienst leisten) die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten um 350.000 Personen nach oben gehoben. Wie praktisch, denn: »Ohne die zusätzlichen Personengruppen wäre nach dem neuen Konzept die sozialversicherte Beschäftigung absolut sogar um 67.000 Personen gesunken. Nun aber wird das Beschäftigungsniveau rein rechnerisch um 347.000 Personen höher ausfallen«, so der DGB im vergangenen Jahr: Geänderte BA-Statistik: Plötzlich 414.000 Beschäftigte mehr.  Dazu auch die methodischen Hinweise der Bundesagentur für Arbeit (BA).

Aber werfen wir zuerst einen Blick auf das neue Urteil den Nicht-Mindestlohnanspruch der Beschäftigten in einer Werkstatt für behinderte Menschen betreffend. Die dem Verfahren zugrundeliegende Fallkonstellation erläutert der Sozialverband VdK in seinem Artikel so:

»Geklagt hatte ein unter Betreuung stehender Schwerbehinderter, der in einer Werkstatt für Behinderte im Gemüseanbau und der Verpackung tätig war. Außerdem belieferte er zweimal wöchentlich Kunden auf einer festen Fahrtour mit Lebensmittelkisten. Laut Werkstattvertrag erhielt er zuletzt für eine 38,5-Stunden-Woche eine Nettovergütung in Höhe von monatlich 216,75 Euro. Der Kreis Rendsburg Eckernförde hat als Träger der Eingliederungshilfe die Kosten für die teilstationäre Betreuung des Klägers in der Werkstatt übernommen.
Der Kläger meinte, dass die Vergütung viel zu gering sei. Wegen seiner Leistungsfähigkeit und seiner positiven Persönlichkeitsentwicklung habe sich das arbeitnehmerähnliche Arbeitsverhältnis in ein reguläres Arbeitnehmerverhältnis umgewandelt. Er habe letztlich aber nur einen sittenwidrigen Stundenlohn von 1,49 Euro erhalten.
Für das Jahr 2014 müsse ihm daher ein „angemessener Lohn“ von mindestens sechs Euro gezahlt werden. Ab Januar 2015 greife der gesetzliche Mindestlohn in Höhe von 8,50 Euro.
Doch das Arbeitsgericht urteilte, dass dem Schwerbehinderten weder für 2014 eine „angemessene Vergütung“ noch ab 2015 der gesetzliche Mindestlohn zustehe. Eine „angemessene Vergütung“ könne nach dem Gesetz nur verlangt werden, wenn die Entlohnung im Vertrag nicht geregelt oder sittenwidrig ist.
Hier sei der Werkstattvertrag nicht sittenwidrig. Die darin enthaltene Vergütung orientiere sich an den gesetzlichen Bestimmungen für in einer anerkannten Werkstat tätige behinderte Menschen.«

Aber was ist mit dem gesetzlichen Mindestlohn ab dem 1. Januar 2015 für alle Arbeitnehmer mit Ausnahme derjenigen, die explizit ausgenommen worden sind (wozu die WbM-Beschäftigten erst einmal nicht gehören)? Dazu wieder der VdK:

»Der Kläger sei auch kein Arbeitnehmer. „Im Gegensatz zu einem Arbeitsverhältnis, welches ein Austauschverhältnis zwischen weisungsgebundener Arbeit und Vergütung ist, kommt in einem Werkstattverhältnis als maßgeblicher zusätzlicher Aspekt noch die Betreuung und Anleitung des schwerbehinderten Menschen hinzu“, stellte das Arbeitsgericht klar.
Nur weil der Kläger ein Mindestmaß an verwertbarer Arbeitsleistung erbringt, bestehe noch kein Arbeitsverhältnis. Außerdem sei bei dem Schwerbehinderten eine sozialversicherungsrechtliche Erwerbsunfähigkeit festgestellt worden. Der Bericht der Werkstatt über die Entwicklung des Klägers zeige zudem, dass dieser weiterhin auf Förderung angewiesen sei. Dies spreche gegen eine „wirtschaftlich verwertbare Arbeitsleistung als Schwerpunkt des Vertragsverhältnisses“, urteilte das Arbeitsgericht.«

Um es juristisch noch genauer zu fassen, lohnt ein Blick in die Entscheidung des Arbeitsgerichts Kiel, denn die rekurriert auf eine Unterscheidung zwischen einem arbeitnehmerähnlichen Rechtsverhältnis iSd. §§ 136 ff. SGB IX und einem Arbeitsverhältnis. Und das geht dann so:

»Im Gegensatz zu einem Arbeitsverhältnis, welches ein Austauschverhältnis zwischen weisungsgebundener Arbeit und Vergütung ist, kommt in einem Werkstattverhältnis als maßgeblicher zusätzlicher Aspekt noch die Betreuung und Anleitung des schwerbehinderten Menschen hinzu. Eine Werkstatt für behinderte Menschen ist gemäß § 136 Abs. 1 S. 1 SGB IX eine Einrichtung zur Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben und zur Eingliederung in das selbige. Sie stellt ein Angebot für behinderte Menschen dar, die aufgrund ihrer Behinderung nicht auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt beschäftigt werden können, diese dennoch zu einem ihrer Leistung angemessenen Arbeitsentgelt aus dem Arbeitsergebnis zu beschäftigen … Dabei ist der Umstand, dass ein schwerbehinderter Mensch ein Mindestmaß an wirtschaftlich verwertbare Arbeitsleistung erbringt, kein Kennzeichen für ein Arbeitsverhältnis, sondern Aufnahmevoraussetzung für die Werkstatt nach § 136 Abs. 2 S. 1 SGB IX. Ein Arbeitsverhältnis liegt erst dann vor, wenn der schwerbehinderte Mensch wie ein Arbeitnehmer auch in quantitativer Hinsicht wirtschaftlich verwertbare Leistungen erbringt, also der Hauptzweck seiner Beschäftigung das Erbringen wirtschaftlich verwertbarer Leistung ist und nicht der vorgenannte Zweck des § 136 Abs. 1 SGB IX im Vordergrund steht.«

Zugegeben – schwere Kost. Aber die Richter setzen noch einen drauf:

»… gegen eine wirtschaftlich verwertbare Arbeitsleistung als Schwerpunkt des Vertragsverhältnisses spricht neben der sozialversicherungsrechtlich festgestellten Erwerbsunfähigkeit auch ausdrücklich der aktualisierte Entwicklungsbericht, wonach der Kläger gerade der weiteren arbeitspädagogischen Begleitung und Förderung bedarf.«

Die Sondersituation ergibt sich also aus Sicht der Richter aus der „sozialversicherungsrechtlich restgestellten Erwerbsunfähigkeit“ – der aufmerksame Leser wird an dieser Stelle sogleich aber daran denken, dass doch arbeitsmarktstatistisch genau diese Menschen seit 2014 zu den sozialversicherungspflichtig Beschäftigten gezählt werden. Ja, so ist das. Man kann sich seinen Teil denken.

Die Grundproblematik wurde in diesem Blog bereits am 25.10.2014 aufgerufen mit dem Beitrag Beschäftigte in Werkstätten für behinderte Menschen und Bundesfreiwillige als Budgetbremse für die Rentner? Ein Exkurs über die faktische Kraft der Statistik in der realen Sozialpolitik. Damals ging es darum, dass die Rentenerhöhung 2015 für die gut 20 Millionen Rentner niedriger ausfallen musste aufgrund der Aufblähung der Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, die zudem noch – Beschäftigte in WfbMs und Buftis – mit sehr niedrigen Einkommen in die Statistik eingeflossen sind.

Fazit:  Man muss an dieser Stelle darauf hinweisen, dass diese (im Jahr 2014) zusätzlich rund 400.000 Personen als sozialversicherungspflichtig beschäftigt gelten, nicht nur irgendwie als erwerbstätig, was ja auch Selbständige, geringfügig Beschäftigte oder Beamte sind. Also irgendwie „richtige“ Arbeitnehmer. So werden sie auch gezählt. Aber beim Mindestlohn gilt das dann wieder nicht, dann sind sie keine „richtigen“ Arbeitnehmer. Das Thema und die dahinter liegende Problematik ist nicht  trivial. Dazu beispielsweise die Veröffentlichung Zwischen Entgelt und Geltung: Zur Problematik von Lohnsystemen in Werkstätten für Menschen mit Behinderung von Caroline Richter und Alexander Bendel aus dem August 2014. Ihre Zusammenfassung verdeutlicht bereits das Minenfeld, in dem wir uns hier bewegen:

»Werkstätten für Menschen mit Behinderung (WfbM) ermöglichen Beschäftigung zu einem der Leistung angemessenen Arbeitsentgelt aus dem Arbeitsergebnis, so schreibt es § 136 Abs. 1 S. 1 im Sozialgesetzbuch (SGB) IX bereits seit 2001 vor. Während das „Ob“ der leistungsgerechten Ent­geltgestaltung gesetzlich vorgegeben ist, muss das „Wie“ hingegen durch die Werkstätten selbst konkretisiert und bemessen werden. Der rechtliche Rahmen gibt lediglich vor, dass das Entgelt der Beschäftigten – neben einem festgelegten Grundbetrag – auf Basis der individuellen Leistung, Menge und Güte der erbrachten Arbeit zu entrichten ist (§ 138 Abs. 2 S. 2 SGB IX). In den vergangenen 13 Jahren wurden bundesweit in mehr als 700 WfbM geeignete Ansätze zur Bemessung individueller Arbeitsleistung und zur Gestaltung geeigneter Entgeltordnungen gesucht, die Ergebnisse aber kaum thematisiert. Die Suche nach Orientierung bleibt vakant und wird durch aktuelle Entwicklungen brisanter: Wie kann die individuelle Arbeitsleistung, Arbeitsmenge und Arbeitsgüte in einem Tätigkeitsfeld bemessen werden, in dem der rehabilitative Auftrag wichtiger als die ökonomische Rationalität ist?«

Je höher, desto weniger und mehr bedeutet nicht immer auch wirklich mehr. Inklusion und Inklusionsquoten

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Die Inklusion ist eine dieser wirklich großen gesellschaftspolitischen Baustellen, auf denen es hier und da mehr als wuselig zugeht, wo es aber auch andere – durchaus sehr große – Zonen gibt, bei denen man sich an die vielen Baustellen auf deutschen Autobahnen erinnert fühlt, die zwar stauproduzierend eingerichtet sind, auf denen aber weit und breit keiner zu arbeiten scheint. Eigentlich müsste die Großbaustelle Inklusion in unserer Gesellschaft noch viel größer sein, wenn man berücksichtigt, dass die Schaffung einer inklusiven Gesellschaft alle Bereiche betreffen müsste, auch – aber eben nicht nur – den Teil, auf den sich die Inklusionsdebatte in Deutschland besonders eingeschossen hat: die Schulen (vgl. beispielsweise zum Aspekt Teilhabe an Arbeit bereits den Blog-Beitrag „Inklusion“ jenseits der Sonntagsreden und des Koalitionsvertrages. Aus der kleinteiligen Realität einer gelingenden Umsetzung von Teilhabe an Arbeit für Menschen mit Behinderung vom 22. Dezember 2013). Anders gesagt. Wir sind konfrontiert mit einer sehr schulseitigen Fokussierung bei der Frage, wie es denn steht bei der Umsetzung dessen, was aus der UN-Behindertenrechtskonvention abgeleitet wird. 

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Am ausgestreckten Arm verhungern lassen – nach diesem Motto scheint das Bundesarbeitsministerium zu agieren, egal, was das Bundessozialgericht so urteilt

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Das Bundessozialgericht urteilt – ja und? Man muss ja nun wirklich nicht alles umsetzen, was die Robenträger so entscheiden. So oder ähnlich kann und muss man das Verhalten der Bundesregierung zusammenfassen, hinsichtlich behinderter Menschen, die bei ihren Eltern oder in Wohngruppen leben. Denen verweigert man weiterhin den vollen Sozialhilfesatz. Vgl. dazu den Artikel Vorenthaltene Selbständigkeit. Worum geht es?

»79 Euro pro Monat sind für Mittellose viel Geld. Für dieses Plus, den Unterschiedsbetrag zwischen Regelbedarfsstufe drei (320 Euro) und eins (399 Euro) bei der Sozialhilfe, haben sich erwerbsunfähige Behinderte in drei Verfahren erfolgreich durch die Instanzen gekämpft. Das Bundessozialgericht (BSG) sprach Betroffenen in einem Grundsatzurteil vom 23. Juli 2014 den vollen Sozialhilfesatz für Alleinstehende zu, auch wenn sie im Haushalt der Eltern oder in Wohngemeinschaften leben. Nur so sei der Gleichheitsgrundsatz gewahrt.«

Zur Entscheidung des Bundessozialgerichts vgl. auch die Pressemitteilung des Gerichts: Sozialhilfe für volljährige behinderte Menschen, die bei ihren Eltern oder in einer Wohngemeinschaft leben, nach Regelbedarfsstufe 1 (100 %), dort gibt es auch die Links zu den drei Urteilen vom 23.07.2014, B 8 SO 14/13 R, B 8 SO 12/13 R sowie B 8 SO 31/12 R.

Und was ist jetzt das Problem?

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) bleibt trotz der Entscheidungen des BSG hart und speist die meist dauerhaft auf staatliche Leistungen Angewiesenen bis heute mit 20 Prozent weniger ab. Wie kann das passieren?

Im November 2014 forderte das BMAS in einem Rundschreiben an kommunale Spitzenverbände und den Bundesrechnungshof die Grundsicherungsämter dazu auf, trotz neuer Rechtslage an der alten Regelung festzuhalten. Widersprüche seien im Einzelfall zu prüfen, heißt es darin weiter. Bei Ablehnung könnten die Betroffenen mit ihrer Behörde vereinbaren, die Verfahren bis auf weiteres ruhend zu stellen. Ansonsten würden sie für beendet erklärt, negative Bescheide seien nicht mehr anfechtbar. Sein Vorgehen begründete das BMAS mit einer »unsicheren Rechtsgrundlage aufgrund fehlender Entscheidungsgründe«, so Bonath in ihrem Artikel.
Doch die hat das BSG nunmehr nachgereicht, also müsste doch jetzt wenigstens eine Anpassung der Umsetzungspraxis an die Rechtslage erfolgen, sollte man meinen. Wieder weit gefehlt.

Das Ministerium unter Führung von Andrea Nahles (SPD) hält trotz der Urteile des BSG am verminderten Regelsatz für Behinderte fest, die bei den Eltern oder in Wohngruppen leben. Die Urteilsgründe würden nun erst einmal »umfassend bewertet«, so wird der BMAS-Sprecher Dominik Ehrentraut in dem Artikel zitiert. Erst nach dieser umfassenden Prüfung wird sich das Ministerium zum weiteren Umgang äußern. Und damit gleich klar wird, dass das dauern kann: »Das Ministerium hege gar verfassungsrechtliche Zweifel an der Entscheidung des obersten Sozialgerichts.« Der Ministeriumssprecher weiter: „Insofern besteht weiterhin eine unsichere Rechtsgrundlage“. Und dann noch ein „netter“ Rat an die Betroffenen: Es obliege den Bedürftigen, Bescheiden zu widersprechen oder Überprüfungsanträge zu stellen.

Wie man so was nennt? Am ausgestreckten Arm verhungern lassen. Die Lebenshilfe, so Bonath in ihrem Artikel, rät dazu, weiterhin Bescheiden zu widersprechen, gegebenenfalls Untätigkeitsklagen einzureichen. Das koste alles »Zeit und Nerven«. Und das nur, weil man offensichtlich an höchster Stelle eine rechtlich gebotene Klarstellung verschleppen will. Es wäre hilfreich gewesen, wenn das BSG die Entscheidung gleich an das Bundesverfassungsgericht weitergereicht hätte, so hängt jetzt alles irgendwie in einem Niemandsland fest.

Wir sind auf dem Weg in die Vollbeschäftigung, sagt der Chef der Bundesagentur für Arbeit. Wenn da nicht wären: Die Langzeitarbeitslosen, die Schwerbehinderten …

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Das ist doch mal eine Ansage: „Ab 2020 haben wir Vollbeschäftigung„, so der Vorstandsvorsitzende der Bundesagentur für Arbeit, Frank-Jürgen Weise. Dann wird ja alles gut. Ärgerlich nur, dass es da nicht wenige Abweichler zu geben scheint, die im Schatten der sonnigen Prognose zu verharren scheinen. Beispielsweise die Langzeitarbeitslosen, vor allem diejenigen, die schon seit mehreren Jahren ohne eine Beschäftigung sind. Denn deren Zahl hat in den vergangenen Jahren – also in einer arbeitsmarktlich guten Zeit mit steigender Beschäftigung und rückläufiger offizieller Arbeitslosigkeit – noch zugenommen. Neue Studien verdeutlichen das Problem der sich verfestigenden Langzeitarbeitslosigkeit. Vgl. dazu beispielsweise die Berechnungen in der Studie Es werden mehr. Aktualisierte Abschätzung der Zielgruppe für eine öffentlich geförderte Beschäftigung aus der sich verfestigenden Langzeitarbeitslosigkeit, die im Oktober 2014 veröffentlicht wurde. Mehr als 480.000 Menschen in Deutschland sind zwar erwerbsfähig, aber gleichzeitig so „arbeitsmarktfern“, dass ihre Chancen auf Arbeit gen Null tendieren. Ebenfalls von der Lage ihrer Eltern betroffen sind 340.000 Kinder unter 15 Jahren, die in den Haushalten der besonders benachteiligten Arbeitslosen leben. Ein Jahr zuvor waren es noch 435.000 Menschen und 305.000 Kinder. Wir sehen hier also Anstiege von 10 bzw. 11,5%.
Und auch die Situation der Schwerbehinderten hat sich hinsichtlich ihrer Arbeitsmarktintegration keineswegs verbessert, sondern ganz im Gegenteil verschlechtert – unter wohlgemerkt günstigen allgemeinen arbeitsmarktlichen Rahmenbedingungen.

Insofern ist die Überschrift eines Artikels von Stefan Sauer – Menschen mit Behinderung weiter im Nachteil – leider nicht überraschend. An schwerbehinderten Arbeitsuchenden ist die positive Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt, von der überall berichtet wird, fast spurlos vorüber gegangen. Ihre Arbeitslosenquote liegt mit 14 Prozent mehr als doppelt so hoch wie die allgemeine Quote, so Sauer. An der Situation schwerbehinderter Arbeitsloser – sie sind weitaus häufiger arbeitslos und warten deutlich länger auf einen Job als nicht behinderte Menschen – hat sich seit 2009 nicht viel geändert. Nach dem neuen „Inklusionsbarometer 2014“ der Aktion Mensch geht es Schwerbehinderten auf dem Arbeitsmarkt heute kaum besser als im Mittel der vergangenen fünf Jahre.

»Im Auftrag der Aktion Mensch führt das Handelsblatt Research Institute mit dem Meinungsforschungs­institut Forsa seit 2013 jährlich eine bundesweite, repräsentative Umfrage durch. Aus den Ergebnissen dieser Umfrage und einer Analyse verfügbarer amt­licher Daten zur Beschäftigung Schwerbehinderter wurde für Deutschland ein Inklusionsbarometer entwi­ckelt. Für das diesjährige Inklusionsbarometer haben wir 402 Unternehmen mit mindestens 20 Mitarbeiter­innen und Mitarbeitern, die Menschen mit Behinde­rung beschäftigen, sowie 803 berufstätige Arbeit­nehmerinnen und Arbeitnehmer mit Behinderung zur Arbeitsmarktsituation und zu ihren Erfahrungen mit­einander in der Arbeitswelt befragt.« (Inklusionsbarometer 2014, S. 4)

Die Aktion Mensch berichtet über einige Ergebnisse aus dem „Inklusionsbarometer 2014“ und der Überschrift Inklusion kommt im Berufsleben nur schleppend voran:

»Die Zahl der Arbeitssuchenden mit Schwerbehindertenausweis legte danach um rund 3.000 auf 179.000 Menschen zu. Die Arbeitssuche dauert in dieser Gruppe im Durchschnitt 100 Tage länger, die Quote der Arbeitslosen mit Behinderung liegt mit 14 Prozent mehr als doppelt so hoch wie die allgemeine Arbeitslosenquote. Insgesamt hat sich das Inklusionsklima bei Arbeitgebern, also die Bereitschaft zur Einstellung, gegenüber dem Vorjahr etwas abgekühlt.

Rund 60 Prozent aller Arbeitgeber in Deutschland bleiben unterhalb der geforderten Einstellungsquote für Menschen mit Behinderung von fünf Prozent … Sie zahlen stattdessen die gesetzliche Ausgleichsabgabe. Diese wird bei Unternehmen mit mehr als 20 Angestellten fällig.«

Unternehmen ab 20 Beschäftigten haben in Deutschland die Pflicht, mindestens fünf Pro­zent ihrer Arbeitsplätze mit schwerbehinderten Men­schen zu besetzen. Unterschreitet ein Unternehmen diese Quote, muss es eine gestaffelte Ausgleichsab­ gabe von bis zu 290 Euro im Monat je unbesetztem Pflichtarbeitsplatz zahlen. Allerdings: Fast 3,4 Millionen Betriebe mit weniger als 20 Mitarbeitern werden mit dieser Zahlung gar nicht konfrontiert.
Offensichtlich gibt es (immer noch) erhebliche Informationsdefizite auf Seiten der Arbeitgeber, denn: »Etwa jeder vierte Firmenchef weiß nichts von der staatlichen Eingliederungshilfe, die aus der Ausgleichsabgabe zur Verfügung steht.« Allerdings gilt auch: Wenn ein Unternehmen konkrete Erfahrungen mit der Beschäftigung von schwerbehinderten Arbeitnehmern gemacht hat, dann werden diese Menschen deutlich besser beurteilt als bei denen, die solche Erfahrungen nicht gemacht haben:

»Mehr als drei Viertel aller Unternehmer … sehen keine Leistungsunterschiede zwischen den Berufstätigen mit und ohne Behinderung.«

Interessant sind auch die regionalen Unterschiede:

»Erstmals gibt es auch eine Regionalisierung der Ergebnisse. Danach ist Inklusion weniger stark vom Wohlstand einer Region abhängig als erwartet. Ostdeutschland, das bei den Wirtschaftsleistungen pro Kopf in der Bundesrepublik Schlusslicht ist, hat bei der Inklusionslage die Nase vorn. Baden-Württemberg, eigentlich ein ökonomisches Kraftzentrum, findet sich nur am Ende wieder. Die höchste Beschäftigungsquote hat danach Hessen, gefolgt von NRW. Im bevölkerungsreichsten Bundesland ist zudem das Inklusionsklima am besten.«

Stefan Sauer lässt in seinem Artikel auch die Behindertenbeauftragte der Bundesregierung, Verena Bentele, zu Wort kommen, die darauf hinweist, dass es zahlreiche, sehr unterschiedliche Gründe für die unbefriedigende Entwicklung gibt. So gestalte sich der Übergang von der Förderschule in die Berufsausbildung und den ersten Arbeitsmarkt häufig schwierig. Auf der einen Seite stünden Arbeitgeber, die keine persönlichen Erfahrungen mit behinderten Menschen hätten und vor der Einstellung zurückschreckten. „Viele Betriebe sehen erst einmal die vermeintlichen Schwierigkeiten“, so Benetze. Andererseits zeigen auch die Absolventen von Förderschulen nicht selten Scheu, sich offensiv auf dem ersten Arbeitsmarkt zu bewerben. Das Verlassen des Schutzraums Förderschule sei nicht immer einfach, so Bentele. Eine zweite, noch größere Gruppe der Betroffenen wurde von einer Schwerbehinderung erst im Lauf des Berufslebens durch eine Erkrankung betroffen. Viele dieser Behinderten verlieren nach Erkenntnissen der Behindertenbeauftragten den Anschluss an den Arbeitsmarkt, etwa durch längere Zeiten der Arbeitsunfähigkeit.

Fazit: Das allgemeine Gerede über der Perspektive „Vollbeschäftigung“ erweist sich als Ideologie, dass nicht nur einige wenige, sondern Millionen von Menschen irgendwie vor die Klammer des Begriffs zieht.

Aber gerade angesichts der erneut vorgetragenen Problemdiagnose einer fehlenden erkennbaren Verbesserung für die schwerbehinderten Menschen im Kontext einer an sich guten Entwicklung auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt stellen sich zwei grundlegende Fragen, die hier nur in den Raum gestellt werden können, aber unbedingt weiter zu diskutieren wären:

  • Man muss zur Kenntnis nehmen, dass es eine durchaus bereit ausgebaute Infrastruktur der Hilfe und Unterstützung schwer behinderter Menschen hinsichtlich ihrer Integration in den Arbeitsmarkt gibt. Eine ganze Reihe an Akteurinnen bieten hier ihre Unterstützung an. Wenn sich dennoch die Situation der schwer behinderten Menschen auf dem Arbeitsmarkt nicht erkennbar verbessert, dann muss das nicht, aber kann sehr wohl zu tun haben mit einer grundsätzlichen Exklusion bestimmter Personen aus der heutigen Arbeitswelt. Zugespitzt formuliert: Auch unter Berücksichtigung der zahlreichen Hilfen, die man bei der Einstellung eines schwerbehinderten Menschen in Anspruch nehmen kann, reduzieren viele Arbeitgeber ihre Beschäftigung angesichts der realen Bedingungen auf dem heutigen „Turbo-Arbeitsmarkt“ auf Menschen, die aus ihrer Sicht uneingeschränkt verfügbar sind und den Produktivitätserwartungen entsprechen. Eine vergleichbare Fragestellung stellt sich ja auch bei der Integration von Langzeitarbeitslosen. Letztendlich geht es hier um die überaus schwierige Frage, ob es auf der Nachfrageseite des Arbeitsmarktes überhaupt noch genug Andockstellen  für eine Arbeitsmarktpolitik gibt, deren konzeptioneller Ansatzpunkt der technische und auch monetäre Ausgleich der so genannten „Minderleistungsfähigkeit“ der betroffenen Menschen ist.
  • Davon abgesehen: Als eine gesicherte Erkenntnis kann gelten, dass die entscheidende Hürde für eine bessere Integration schwerbehinderter Menschen in den Arbeitsmarkt der Zugang zu einer Beschäftigung in den Unternehmen ist. Denn wenn Unternehmen einmal solche Menschen beschäftigen, dann gibt es in aller Regel sehr positive Bewertungen, auch der Leistungsfähigkeit und damit des angeblich so wichtigen Produktivitätskriteriums seitens der Arbeitgeber. Wobei man natürlich einschränkend anmerken muss, dass das sicherlich nicht für alle schwerbehinderten Menschen gelten kann, denn ab einem bestimmten Grad der Behinderung wird man nie oder nur anteilig die Leistungsfähigkeit eines „Normal-Beschäftigten“ erreichen können. Aber genau dafür stehen dann ja entsprechende Ausgleichsmaßnahmen zur Verfügung, mit deren Hilfe den Arbeitgebern die Angst vor einer zusätzlichen Kostenbelastung genommen werden kann bzw. könnte. Wenn also die entscheidende Hürde der Zugang zu einer Beschäftigungsmöglichkeit ist, dann muss man offen darüber nachdenken, ob es möglicherweise im bestehenden System Barrieren gibt, die potentielle Arbeitgeber schwerbehinderter Menschen von einer Einstellung zurückschrecken lassen. Auch wenn das unter den Experten immer wieder als nicht zutreffend bezeichnet wird: Man sollte nicht unterschätzen, welche psychologische Kraft im negativen, hier abschreckenden Sinne entfaltet wird seitens der besonderen Schutzregeln für diese Menschen, die nur für sie auf dem Arbeitsmarkt mit sicher absolut redlichen Motiven installiert worden sind. Damit sind nicht nur die spezifischen Kündigungsschutzregeln gemeint, auch die besondere Berücksichtigung bei Bewerbungsverfahren verursachen unter vielen, selbst wohlwollenden Arbeitgebern Abwehrreflexe. Vielleicht sollte man Inklusion „einseitig positiv“ definieren. Also eine gezielte Förderung und Unterstützung im Sinne eines Nachteilsausgleichs, wenn das dazu beiträgt, die behinderten Menschen auf „gleiche Augenhöhe“ oder in die Nähe davon zu bringen. Aber ansonsten eine Gleichbehandlung mit den anderen Arbeitnehmern. Beispielsweise im Kündigungsschutzrecht. Das allerdings würde konsequent zu Ende gedacht zahlreiche, teilweise nur historisch zu verstehende Sonderregelungen hinfällig machen. Eine Diskussion wäre das auf alle Fälle wert.