Ein flächendeckender Tarifvertrag für die stationäre und ambulante Altenpflege? Es ist und bleibt kompliziert

Manche Dinge lassen sich leichter formulieren als in die Wirklichkeit bringen. So findet man im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD aus dem Jahr 2018 diese schlanke Absichtserklärung:

»Wir wollen die Bezahlung in der Altenpflege nach Tarif stärken. Gemeinsam mit den Tarifpartnern wollen wir dafür sorgen, dass Tarifverträge in der Altenpflege flächendeckend zur Anwendung kommen. Wir wollen angemessene Löhne und gute Arbeitsbedingungen in der Altenpflege. Dafür schaffen wir die gesetzlichen Voraussetzungen.«

Wie so oft im Leben hört und liest sich das einfacher als es dann in der Praxis ist. Die Altenpflege heute ist ein mehr als vermintes Gelände für die Absicht, eine flächendeckende Tarifbindung erreichen zu können. Dies hat mehrere Gründe. Einer die wichtigsten Aspekte dabei ist die Tatsache, dass es gar keinen auch nur annähernd relevanten Tarif in diesem Bereich gibt. Das wiederum resultiert zum einen aus der Trägerschaft der ambulanten und stationären Altenpflege.

So sind 66 Prozent der ambulanten Pflegedienste und 43 Prozent der Pflegeheime in Hand privat-gewerblicher Träger (Stand: Dezember 2017). Dabei handelt es sich – das sei hier nur angemerkt – nicht nur bei den relativ kleinen ambulanten Pflegediensten, sondern auch (noch) bei den meisten ebenfalls eher kleinen Pflegeheimen nicht um große Pflegekonzerne, die aufgrund der durchaus beobachtbaren Expansion ihres Anteils vor allem im Bereich der Pflegeheime in den letzten Jahren zunehmend in den Fokus einer (kritischen) öffentlichen Debatte geraten sind (vgl. hierzu beispielsweise die Beiträge Bei den einen zu wenig, von dem anderen eine Menge. Die Altenpflege und das Kapital vom 3. November 2017 sowie Pflege-Business mit neuen Rekordmeldungen: Mit 1,1 Milliarden Euro kauft ein Private Equity-Investor einen Pflegeheimbetreiber vom 15. Dezember 2017), sondern oftmals um private Anbieter, die ein oder zwei Einrichtungen betreiben. Viele von ihnen gehören keineswegs zu den viel kritisierten „Renditerittern“, aber viele von ihnen finden derzeit keine Nachfolger für ihre Unternehmen, was im stationären Bereich auch einer der Gründe für die zahlreichen Übernahmen seitens der (börsennotierten) Pflegeheimkonzerne ist.

Warum ist es jetzt so schwierig, zu einer flächendeckenden Tarifbindung zu kommen?

Dazu ein Blick auf die Ausgangssituation: Wir haben nicht nur das Problem, dass zahlreiche Betreiber von Pflegeeinrichtungen nicht tarifgebunden sind und dass nur eine überschaubare Minderheit der Pflegekräfte gewerkschaftlich organisiert ist. Je nach Einrichtung liegt der Organisationsgrad im unteren einstelligen Prozentbereich, in vielen Altenheimen ist die Gewerkschaft ver.di nahezu nicht existent. Hinzu kommt aufgrund der spezifischen Trägerstruktur, dass kirchlich gebundene Einrichtungen und Dienste in der Altenpflege (immer noch) eine große Rolle spielen, die sich aber auf den „dritten Weg“ beziehen, also auf das Sonderarbeitsrecht der Kirchen. Dort gibt es zwar Arbeitvertragsrichtlinien, aber eben keine klassischen Tarifverträge, die zwischen Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden ausgehandelt werden.

Die meisten Pflegeheimbetreiber sind entweder in der eigenen Welt der kirchlichen Träger an deren Regelungen gebunden – oder sie haben überhaupt keine Tarifbindung in der Mehrheit der anderen Träger. Und dennoch gibt es mehr als 100 Tarifverträge, aber eben keinen auch nur ansatzweise flächendeckenden: Die meisten dieser Tarifverträge sind auf einen Träger oder auf eine Einrichtung beschränkt. Das gerade in der Altenpflege höchst relevante Problem kann man mit Guntram Doelfs so beschreiben: »Je kleiner und individueller ein Tarifvertrag angelegt ist, desto stärker bestimmt der Arbeitgeber, was im Vertrag fixiert wird – und was eben nicht … Ohne reale Gegenmacht auf der Beschäftigtenseite kann der Arbeitgeber vor allem den nicht examinierten Pflegekräften schnell die Arbeitsbedingungen diktieren, die in der Altenpflege immerhin rund 60 Prozent der Beschäftigten stellen.« Und auch bei den examinierten Kräften sind viele aus familiären oder anderen Gründen örtlich gebunden.

Das ist alles höchst relevant für die Frage, wie man das Ziel einer möglichst flächendeckenden Tarifbindung realisiert bekommt, vor dem Hintergrund der rechtlichen Voraussetzungen, die eine Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) von Tarifverträgen erfüllen muss – denn um eine Allgemeinverbindlicherklärung kommt angesichts des gegebenen tariflosen Zustandes in weiten Teilen der Branche nicht herum. Der „normale“ Weg einer AVE über den § 5 TVG (Tarifvertragsgesetz) ist in diesem Fall blockiert. Warum?

Der einschlägige Absatz 1 des § 5 TVG führt zu den Voraussetzungen für eine Allgemeinverbindlicherklärung aus:

»Die Allgemeinverbindlicherklärung erscheint in der Regel im öffentlichen Interesse geboten, wenn
1. der Tarifvertrag in seinem Geltungsbereich für die Gestaltung der Arbeitsbedingungen überwiegende Bedeutung erlangt hat oder
2. die Absicherung der Wirksamkeit der tarifvertraglichen Normsetzung gegen die Folgen wirtschaftlicher Fehlentwicklung eine Allgemeinverbindlicherklärung verlangt.«

Genau lesen: da steht „oder“, also auf das Merkmal einer „überwiegenden Bedeutung“ des Tarifvertrages für die Branche kann verzichtet werden, wenn „die Absicherung der Wirksamkeit der tarifvertraglichen Normsetzung gegen die Folgen wirtschaftlicher Fehlentwicklung eine Allgemeinverbindlicherklärung verlangt“. Damit hat man das früher einmal normierte 50%-Quorum, also mindestens 50% der Beschäftigten mussten unter den Tarifvertrag fallen, abgeschafft. Aber etwas anderes hat man nicht verändert – und das ist die zentrale Ursache für die offensichtliche Wirkungslosigkeit der Möglichkeit der Allgemeinverbindlicherklärung, denn der Satz 1 des § % Absatz 1 TVG lautet:
»Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales kann einen Tarifvertrag im Einvernehmen mit einem aus je drei Vertretern der Spitzenorganisationen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer bestehenden Ausschuss (Tarifausschuss) auf gemeinsamen Antrag der Tarifvertragsparteien für allgemeinverbindlich erklären.«
„Einvernehmen“ ist das hier entscheidende Stichwort. Anders ausgedrückt: hier findet man das Veto-Recht der Arbeitgeber im bestehenden System, denn ohne deren Zustimmung läuft gar nichts. Die können sich jedem Antrag verweigern. Außerdem muss es sich um einen „gemeinsamen Antrag“ der Tarifvertragsparteien handeln.

Es bleibt als eine Art „Umgehungsstrategie“ der Weg über das Arbeitnehmerentsendegesetz. Eine Rechtsverordnung auf Basis des Entsendegesetzes wäre in der Tat eine Alternative zum Weg über das Tarifvertragsgesetz. Der Vorteil aus Sicht der Gewerkschaft: Das Arbeitsministerium könnte die Allgemeinverbindlicherklärung auch gegen den Willen der Arbeitgeber durchsetzen.

Wenn man sich allein den Titel des Gesetzes genau anschaut, wird man erkennen, dass es sich hier ganz offensichtlich um ein Regelwerk handelt, das man ersatzweise bemüht: Das Arbeitnehmerentsendegesetz (AEntG) vollständig ausgeschrieben lautet so: „Gesetz über zwingende Arbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen“.  Immer wieder ist es hilfreich, sich die Zielsetzung eines Gesetzes vor Augen zu führen. Im § 1 AEntG wird dazu ausgeführt:

»Ziele des Gesetzes sind die Schaffung und Durchsetzung angemessener Mindestarbeitsbedingungen für grenzüberschreitend entsandte und für regelmäßig im Inland beschäftigte Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen sowie die Gewährleistung fairer und funktionierender Wettbewerbsbedingungen durch die Erstreckung der Rechtsnormen von Branchentarifverträgen. Dadurch sollen zugleich sozialversicherungspflichtige Beschäftigung erhalten und die Ordnungs- und Befriedungsfunktion der Tarifautonomie gewahrt werden.«

Mit diesem Gesetz sollten in bestimmten Branchen Mindeststandards für Arbeitsbedingungen festgelegt werden können, die dann auch für Arbeitnehmer gelten, die von im Ausland ansässigen Arbeitgebern zur grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen, insbesondere im Bauhaupt- und Baunebengewerbe, nach Deutschland entsandt werden. Das Gesetz war ursprünglich ein rein protektionistisches Gesetz, das deutsche Bauunternehmer und Bauarbeiter vor ausländischer Billigkonkurrenz schützen sollte.

Nun ging es ursprünglich beim AEntG immer nur um die generelle Durchsetzung von Branchen-Mindestlöhne, aber das eigentliche Thema ist doch die Allgemeinverbindlichkeit eines vollständigen Tarifvertrags für die Altenpflege, nicht nur eines Mindestlohns. Dazu muss man wissen, dass der § 7a AEntG auch das ermöglicht, also die AVE eines ganzen Tarifvertrags. Im Absatz 1 heißt es:

»Auf gemeinsamen Antrag der Parteien eines Tarifvertrages … kann das Bundesministerium für Arbeit und Soziales durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates bestimmen, dass die Rechtsnormen dieses Tarifvertrages auf alle unter seinen Geltungsbereich fallenden und nicht an ihn gebundenen Arbeitgeber sowie Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen Anwendung finden, wenn dies im öffentlichen Interesse geboten erscheint, um die in § 1 genannten Gesetzesziele zu erreichen.«

Der Rückgriff auf das AEntG – das ursprünglich eine andere Intention hatte und hat als die AVE eines ganzen Tarifvertrages zu ermöglichen – wäre mit einigen juristischen Verrenkungen vielleicht möglich. Aber spätestens dann stellt sich die bereits erwähnte Frage: Welcher Tarifvertrag denn?

Auf dieser so bedeutsamen Baustelle wird seit längerem gearbeitet. Im Juli 2018 berichtete Matthias Schiermeyer unter der Überschrift „Historische Chance“ in der Altenpflege: Die Gewerkschaft ver.di »hat jetzt eine Bundestarifkommission Altenpflege gebildet, in der sich Beschäftigte aller Trägerarten und Landesbezirke wiederfinden. Die Belegschaftsvertreter wollen dort Forderungen für einen Tarifvertrag beschließen, der in naher Zukunft flächendeckende Mindeststandards gewährleisten soll.« Und das Verdi-Vorstandsmitglied Sylvia Bühler wird mit diesen Worten zitiert: „Wir werden mit den weltlichen Wohlfahrtsverbänden Tarifverhandlungen führen. Mit Caritas und Diakonie wieder­um suchen wir einen gangbaren Weg, damit sie adäquat beteiligt sind.“ Denn die Kirchen beharren weiterhin auf dem eigenen, grundgesetzlich geschützten Arbeitsrecht.

Dazu braucht die Gewerkschaft auf der Arbeitgeberseite einen Ansprechpartner. Vor allem der Vorsitzende des Bundesverbandes der Arbeiterwohlfahrt, Wolfgang Stadler, hat sich hier entsprechend engagiert – vgl. beispielsweise aus dem Juni 2018 seinen Beitrag Allgemeinverbindliche Tarife für die Pflege! Auch für ihn „führt der geeignete Weg zu flächendeckenden Tariflöhnen derzeit über das Arbeitnehmerentsendegesetz“. Dabei würden kirchliche und weltliche Tarifpartner gleichwertig behandelt, was zwingend notwendig sei, argumentiert er. Zudem werde dadurch sichergestellt, dass branchenfremde Arbeitgeberverbände die Anerkennung der Allgemeinverbindlichkeit nicht weiter durch eine Patt-Situation im Tarifausschuss blockieren können.

Und im Dezember 2018 gab es von Matthias Schiermeyer ein Update unter der Überschrift Flächentarif für die Altenpflege fest im Visier: »Große weltliche Wohlfahrtsverbände wollen sich Anfang des neuen Jahres zu einem neuen Arbeitgeberverband zusammenschließen. Dies wäre eine wichtige Voraussetzung, um flächendeckende Tarifverträge der Altenpflege auszuhandeln. Verdi freut sich – die privaten Anbieter üben Kritik.«

Nun haben wir das neue Jahr und es gibt weitere Neuigkeiten: »Die großen Wohlfahrtsverbände sind schon an Bord – die Kirchen wohl auch. Die kommerziellen Anbieter sträuben sich noch gegen Tarifverhandlungen mit Verdi für die Altenpflege. Dennoch hat die Gewerkschaft jetzt ihren Forderungskatalog erstellt«, kann man diesem Artikel von Schiermeyer entnehmen: Mindestens 16 Euro Stundenlohn in Altenpflege. »Die neu gegründete Bundestarifkommission von Verdi hat … nach vielstündiger Diskussion ihre konkreten Forderungen für die bald anstehenden Verhandlungen beschlossen. Maßstab des Katalogs sind die höheren Konditionen des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst« – der bekanntlich aufgrund der nur noch in Spurenelementen vertretenen öffentlichen Träger in der Altenpflege maximal jeden 20. Beschäftigten bislang betrifft.

Was ist über die Forderungen bislang bekannt? »Konkret fordert Verdi für Pflegefachkräfte einen Einstiegslohn von mindestens 16 Euro pro Stunde, für Pflegehilfskräfte soll dieser mindestens 12,84 Euro betragen. Diese Werte sollen bundesweit gelten. Zudem wird ein Urlaubsanspruch von 30 Tagen pro Jahr bei einer Fünf-Tage-Woche verlangt. Darüber hinaus fordert Verdi, dass kein Beschäftigter in Altenpflegeeinrichtungen in einer Schicht allein arbeiten muss.«

Und wie sieht es auf der Arbeitgeberseite aus? »Fest steht immerhin, dass die Arbeiterwohlfahrt, das Deutsche Rote Kreuz und der Paritätische einen neuen Arbeitgeberverband von insgesamt 23 Fachverbänden und Organisationen gründen wollen. Somit säße Verdi am Verhandlungstisch allen drei weltlichen Wohlfahrtsverbänden gegenüber. Insbesondere die Einbeziehung des Paritätischen in den Flächentarif wäre ein „Novum“ … Bisher hat Verdi mit diesem Verband nur wenige regionale Tarifverträge.«

Allerdings gibt es da ein Relevanz-Problem angesichts der Trägerschaftsverhältnisse in der Altenpflege, denn: Die drei gemeinnützigen Verbände bringen lediglich etwa zehn Prozent der Beschäftigten ein. Das liegt auf der freigemeinnützigen Seite an dem Gewicht der katholischen und evangelischen Träger, die zusammen mit einem Drittel der Branche die beiden Schwergewichte auf dieser Seite darstellen – und die wollen sich ihren vom Gesetzgeber verbrieften Dritten Weg nicht aus der Hand schlagen lassen, bei dem Arbeitgeber und Arbeitnehmer die Löhne in einer paritätisch besetzten Kommission statt in freien Tarifverhandlungen aushandeln lassen. Aber auch hier hat man offensichtlich einen Plan:

Die kirchlichen Träger sollen quasi in einer „Hotel-Lösung“, wie es Verdi-intern heißt, angedockt werden. Sie würden dann bei Tarifverhandlungen so gleichberechtigt wie möglich vor Ort mit einbezogen, könnten aber noch eigene Entscheidungen treffen. »Nur dank dieses komplizierten Verfahrens erscheint eine Mitwirkung von Caritas und Diakonie realistisch. Dem Vernehmen nach haben sie bisher noch nicht zugestimmt. Das würden sie erst machen, wenn der Weg konkret beschrieben sei, heißt es.«

Sollte dieses Vorgehen Gestalt annehmen und gelingen, dann kommt die nächste Hürde. Denn das tarifliche Regelwerk müsste wie beschrieben über das Arbeitnehmerentsendegesetz (AEntG) allgemeinverbindlich erklärt werden – was wiederum für die zahlreichen privat-gewerblichen und nicht tarifgebundenen Arbeitgeber, von denen einige im Bundesverband privater Anbieter sozialer Dienste (bpa) organisiert sind, der einen eigenen Arbeitgeberverband hat, den bpa Arbeitgeberverband mit dem ehemaligen FDP-Politiker Rainer Brüderle an der Spitze, bedeuten würde, dass ihnen zwangsweise durch die Allgemeinverbindlichkeit das Regelwerk aufoktroyiert werden würde. Dass die dagegen Sturm laufen (werden), muss nicht weiter ausgeführt werden. Und sicher würde es in einem solchen Fall auch Klagen gegen die Anwendung des AEntG in diesem Kontext geben.

Fazit: Auf dem Weg hin zu einem möglichen flächendeckenden Tarifvertrag in der Altenpflege sind weitere Hürden genommen worden, aber man sollte sich angesichts der skizzierten offenen Folgefragen davor hüten, von einem Durchbruch zu sprechen. Und diese Zurückhaltung betrifft nicht nur die zahlreichen rechtlichen Fragestellungen, die noch der Beantwortung harren, sofern eine solche überhaupt möglich ist. Auch das, was von der Bundestarifkommission von Verdi als Forderungskatalog verabschiedet wurde (bislang gibt es seitens der Gewerkschaft nur diese kurze Pressemitteilung vom 18.01.2019 dazu: Tarifvertrag Altenpflege: ver.di-Bundestarifkommission beschließt Forderungen – mindestens 16 Euro pro Stunde für Pflegefachkräfte), wird in den kommenden Wochen in der Altenpflege-Community sicher intensiv und kontrovers diskutiert werden. Reicht das aus? Wird das die angestrebte deutliche Verbesserung der Vergütung der Pflegekräfte bringen können?