Sozialpolitik

Der Pensionsfonds für die Finanzierung der Altersversorgung der Beamten in Rheinland-Pfalz wird aufgelöst

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Über die eigene Welt der Altersversorgung der Beamten in Form der Pensionen wurde grundsätzlich bereits in dem Beitrag Jenseits des gewöhnlichen Rentners: Die mit einem statistisch langen Leben beglückten Beamten und ihre Pensionen am 12. Juni 2017 berichtet. Darin ging es um die besondere Frage, wie sich eine nach oben vom Durchschnitt abweichende Lebenserwartung der Beamten auf die Finanzplanungen derjenigen auswirkt bzw. auswirken müsste, die die Beamtenpensionen zu berappen haben, also Bund, Bundesländer und Kommunen. Auslöser war die Stadt Hamburg (zugleich Bundesland), wo die längere Lebenserwartung der Beamten bislang nicht berücksichtigt wurde bei der Bemessung des Finanzbedarfs, was nun in einem neuen Berechnungsmodell nachgeholt werden soll und muss.

Der grundsätzliche Aspekt bei der Finanzierung der Beamtenversorgung besteht darin, dass die anfallenden Pensionen prinzipiell aus dem laufenden Steueraufkommen des Dienstherrn finanziert werden müssen. Es handelt sich also um ein der Gesetzlichen Rentenversicherung vergleichbares Umlageverfahren, denn auch dort werden keine Rücklagen für später zu zahlende Renten gebildet. Laufende Pensionen aus den laufenden Steuereinnahmen. Dieses Grundmuster wurde allerdings 1982 durchbrochen im Zuge einer bereits damals geführten Diskussion über eine zukünftige „Pensionslawine“ aufgrund der Tatsache, dass in den 1960er und 1970er viele zusätzliche Beamte eingestellt worden sind und die ab 2010 schrittweise in den Ruhestand wechseln werden. Mit dem neuen § 14a Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) hat die „Versorgungsrücklage“ das Licht der Beamtenwelt erblickt.

Mit dem Ansammeln von Geldern in einem Sondervermögen sollen Gebietskörperschaften für die absehbar zunehmenden Pensionslasten der öffentlichen Haushalte Vorsorge betreiben. Nun sollte man nicht so naiv sein zu glauben, dass die Dienstherren, also beispielsweise der Bund oder die Länder, gleichsam zusätzliches Geld organisieren und für ihre Beamten ansparen. Dazu muss man nur einen Blick werfen auf den bereits genannten § 14a BBesG, denn da findet man gleich im Absatz 1 die Information, woher man sich das Geld holt:

»Um die Versorgungsleistungen angesichts der demographischen Veränderungen und des Anstiegs der Zahl der Versorgungsempfänger sicherzustellen, werden Versorgungsrücklagen als Sondervermögen aus der Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen nach Absatz 2 gebildet. Damit soll zugleich das Besoldungs- und Versorgungsniveau in gleichmäßigen Schritten von durchschnittlich 0,2 Prozent abgesenkt werden.«

Alles klar? Die gesetzlich beschlossenen Gehaltsanpassungen der Beamten und die daraus resultierenden Anpassungen der Pensionen in den Jahren zwischen 1999 und 2017 werden um jeweils 0,2 Prozent abgesenkt und dieses Geld soll dann den Rücklagen zugeführt werden. So gesehen handelt es sich eben nicht um einen echten Arbeitgeberanteil, sondern der holt sich das von seinen Beamten, denen er die Beträge ansonsten hätte auszahlen müssen. Die dadurch eingesparten Beträge sollen einem Sondervermögen zugeführt werden. Die Mittel dieser Sondervermögen dürfen laut Gesetz nur zur Finanzierung künftiger Versorgungsausgaben verwendet werden. So die Theorie.

Nun könnte man an dieser Stelle ganz grundsätzlich die Frage aufwerfen, ob das ökonomisch gesehen ein wirklich überzeugender Ansatz ist, dass eine Gebietskörperschaft, die nicht nur hohe Schuldenlasten zu tragen hat, sondern Jahr für Jahr neue, zusätzliche Schulden aufnehmen musste, um die Lücke zwischen Ausgaben und Einnahmen zu schließen, einen Teil des Budgets in einen Spartopf steckt. Man finanziert also aus einem Teil der neuen Schulden den Finanzreserve für später.
Zum Bundesland Rheinland-Pfalz teilt uns der Rechnungshof des Landes anlässlich der Vorstellung des Jahresberichts 2017 mit:

»Die Haushalts- und Finanzlage des Landes bleibt infolge der überdurchschnittlich hohen Verschuldung und der damit zusammenhängenden Zins- und Tilgungsleistungen weiterhin angespannt … Trotz eines nochmals deutlich verbesserten Steueraufkommens und eines historisch niedrigen Zinsniveaus reichten die Eigenfinanzierungsmittel im Haushaltsjahr 2015, für das die Landesregierung Entlastung beantragt hat, nicht zur Deckung aller Ausgaben aus. Zur Sicherstellung des Haushaltsausgleichs mussten neue Schulden von 568 Mio. € für den Kernhaushalt und 80 Mio. € für die Landesbetriebe aufgenommen werden. Dadurch stieg die Gesamtverschuldung auf ihren bisher höchsten Stand von 38,1 Mrd. €.«

Wir nähern uns jetzt dem hier interessierenden Thema Pensionsfonds: So schreibt der Rechnungshof: »Zum Haushaltsausgleich wurden 2015 allein für den Kernhaushalt neue Schulden von 568 Mio. € aufgenommen. Zudem waren Darlehen von 80 Mio. € zur Deckung von Ausgaben der Landesbetriebe notwendig. Das Land verschuldete sich in Höhe von fast 700 Mio. € neu bei dem Pensionsfonds und der Versorgungsrücklage, während es 130 Mio. € bei sonstigen Dritten tilgte.«

Und dann setzen die Rechnungsprüfer noch einen oben rauf:

»Der Anteil der Investitionsausgaben an den bereinigten Gesamtausgaben (Investitionsquote) betrug in Rheinland-Pfalz 9,5 % … Wären allerdings die Zuführungen an den Pensionsfonds entsprechend der Praxis anderer Länder nicht als Investitionen, sondern als besondere Finanzierungsausgaben gewertet worden, hätte die Investitionsquote lediglich 6,1 % betragen.«

Wie jetzt, wird der eine oder irritiert fragen: Das Land verschuldet sich bei seinem eigenen Pensionsfonds, dem er doch Mittel für die Altersvorsorge der Beamten zugeführt hat und dann werden die auch noch als Investitionen verbucht? Wie soll das denn funktionieren? Das hört sich irgendwie nicht seriös an.

Eine erste Auflösung dieses finanztechnischen Rätsels kann man diesem Passus eines Berichts des SWR entnehmen:

»Den Pensionsfonds gibt es seit 1996. Das Startkapital betrug damals fünf Millionen DM. Die Ministerien zahlen seither einen Teil des Gehalts der neu angestellten Beamten darin ein. Das waren bis zu 500 Millionen Euro jährlich. Dadurch wuchs der Fonds auf 5,1 Milliarden Euro. Tatsächlich liegt in ihm kaum noch echtes Geld, sondern vor allem Schuldscheine. Denn das Land hat sich seine Einzahlungen immer wieder zurückgeliehen, weil es Geld brauchte. Zudem wies das Land die Einzahlungen als Investitionen aus. Dies ermöglichte es dem Land, neue Schulden zu machen – trotz Schuldenbremse.«

Ein echtes und doppelt aufgepumptes Karusellgeschäft, so kommt das daher. Man wollte gleich zwei Fliegen mit einer Klappe erschlagen – zum einen an Mittel für die Neuverschuldung kommen, gleichzeitig die „Investitionen“ aufblähen. Und offensichtlich haben das auch andere so gesehen: Ende Februar hatte der Verfassungsgerichtshof (VGH) in Koblenz Teile des Pensionsfonds, und damit gleich den ganzen Landeshaushalt 2014/2015 für verfassungswidrig erklärt und damit einer Klage der CDU-Opposition Recht gegeben (vgl. Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, VGH N 2/15, Urteil vom 22.02.2017).

Die Landesregierung musste also was machen. Und hier das Ergebnis: Pensionsfonds wird aufgelöst, meldet der SWR oder diese Meldung: Rheinland-Pfalz löst Pensionsfonds auf. Die für die Altersversorgung der Beamten nötigen Mittel werden künftig aus dem laufenden Haushalt bereitgestellt, so die Finanzministerin Doris Ahnen (SPD). Auch die umstrittene Vermögensverwaltungsfirma PLP Management GmbH & Co KG soll aufgelöst werden, die über Anleihen von 800 Millionen Euro mit dem insgesamt 5,65 Milliarden Euro schweren Pensionsfonds verbunden ist.

Nun ist man also bei der Finanzierung der Beamtenpensionen wieder bei der Umlagefinanzierung aus den laufenden Steuereinnahmen angekommen – und gerade in den Bundesländern wird sich aufgrund der vielen Beamten, die Landesbeamte sind, die Pensionsfrage stellen, wenn sich an der Finanzarchitektur der Länder nichts ändert, die kaum über eigene Steuern verfügen. Und bei denen die Schuldenberemse scharf gestellt wird. So dass die unweigerlich steigenden Ausgaben für die Pensionen einen immer gewichtigeren Platz einnehmen werden in den Landeshaushalten und dort die überhaupt noch verbliebenen Gestaltungsspielräume weiter einengen werden.

Solche und andere Rentner. Zur partikularen Privilegierung der kapitalgedeckten Altersvorsorge in der Grundsicherung und den damit verbundenen offenen Fragen

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Nein, es soll hier gar nicht um das in den letzten parlamentarischen Zügen der großen Koalition verabschiedete Betriebsrentenstärkungsgesetz insgesamt gehen – vgl. dazu bereits den Beitrag Die halbierte Betriebsrentenreform, eine „kommunikative Herausforderung“ gegenüber den Arbeitnehmern und das von vielen totgesagte Pferd Riester wird erneut gedopt vom 3. Juni 2017. Und es soll also hier auch gar nicht erneut hervorgehoben werden, dass diese „Reform“ wieder einmal eine ist, die vor allem den Versicherungsunternehmen und den Betrieben hilft, weiterhin „Betriebsrenten“ zu verkaufen, die gar keine sind, weil sie auf dem Weg der Entgeltumwandlung von den Arbeitnehmern selbst finanziert werden (müssen).

Nein, in diesem Beitrag soll es um einen scheinbaren Nebenaspekt der gesetzgeberischen Änderungen gehen, der allerdings bei genauerem Hinschauen einige systematische Grundsatzfragen aufwirft. Denn im Kontext des Betriebsrentenstärkungsgesetzes wurde auch das SGB XII hinsichtlich der Grundsicherung für Ältere geändert. Dazu schreibt Johannes Steffen in seiner Übersicht über das neuen Gesetz: »Bei der Hilfe zum Lebensunterhalt sowie der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung ist ein Betrag von 100 Euro monatlich aus einer zusätzlichen Altersvorsorge zuzüglich 30 vom Hundert des diesen Betrag übersteigenden Einkommens aus einer zusätzlichen Altersvorsorge abzusetzen, höchstens jedoch 50 Prozent der Regelbedarfsstufe 1 (2017: 204,50 Euro). Zur zusätzlichen Altersvorsorge rechnen bis zum Lebensende und ohne Kapitalwahlrecht monatlich zu zahlende bAV-, private Riester- oder Rürup-Renten unabhängig von einer etwaigen staatlichen Förderung sowie Rentenbeträge, die aus Zeiten einer freiwilligen Versicherung oder einer Versicherungspflicht auf Antrag in der GRV resultieren.« Alles klar?

Man hat also einen neuen Einkommensfreibetrag in das SGB XII eingeführt. Und der ist wahrlich nicht unproblematisch. Der Grundgedanke ist simpel: Wer über eine betriebliche Altersvorsorge oder privat beispielsweise über eine Riester-Rente vorgesorgt hat, der soll im Alter, wenn die gesetzliche Rente unter dem Grundsicherungsbedarf liegt und bei Inanspruchnahme der Leistungen aus dem SGB XII alle anderen Einkommen angerechnet werden (müssen), dahingehend besser gestellt werden, dass 100 bis derzeit 204,50 Euro aus dieser Quelle nicht angerechnet werden.

Astrid Wallrabenstein hat eine Professur für Öffentliches Recht mit Schwerpunkt Sozialrecht an der Universität Frankfurt am Main und ist Geschäftsführende Direktorin des Instituts für europäische Gesundheitspolitik und Sozialrecht (ineges). Sie hat sich in der Fachzeitschrift „Soziale Sicherheit“ im Heft 4/2017 mit diesem Beitrag zu Wort gemeldet: „Freibeträge für Betriebs- und Riester-Renten bei der Grundsicherung: Ungewollter Einstieg in steuerfinanzierte Grundrente?“
Sie hat bereits im Vorfeld der gesetzgeberischen Absenkung dieser Neuregelung deutlich kritische Worte gefunden:

»Interessant und problematisch ist dabei die Privilegierung bestimmter zusätzlicher Altersvorsorge gegenüber der gesetzlichen Rente. Der Gesetzentwurf erklärt dies damit, dass sich freiwillige Altersvorsorge »in jedem Fall« lohnen soll. Da man zur Altersvorsorge im Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) ohnehin verpflichtet sei, bedürfe es bei ihr keines solchen Anreizes. Anders ausgedrückt: Die Vorsorge in der GRV lohnt sich für bestimmte Personen zwar nicht, aber da sie dazu gezwungen sind, ändert die Einsicht in die (subjektive) Sinnlosigkeit nichts und es besteht kein politischer Handlungsbedarf.«

Ihr Hauptargument gegen die Neuregelung entwickelt sie an einem Fallbeispiel:

»Einer folgt der aktuellen gesetzlichen Intention und akzeptiert GRV-Versicherungspflicht. Er verzichtet auf die Möglichkeit, sich gegen die gesetzliche Rente zu entscheiden, und zahlt aus seinem geringen Arbeitslohn seinen Beitrag. Der andere optiert gegen die gesetzliche Rente, behält dadurch etwas mehr vom Lohn und nutzt diesen Spielraum für eine private Riesterrente.

Im Rentenalter steht der zweite Minijobber besser da. Seine private Rente gilt als freiwillig und bleibt daher bei der Grundsicherung (weitgehend) anrechnungsfrei, während der erste angeblich ohnehin sparen musste und daher im Alter nicht mehr als die Grundsicherung verdient … Für beide setzt der Gesetzgeber unterschiedliche Nudges – »Stupser«, die sie nicht zwingen, aber leiten und ihr Verhalten steuern sollen. Der Stupser für die gesetzliche Rente kostet den Staat praktisch nichts, weder in der Ansparphase noch bei der Auszahlung … Die Stupser für die private bzw. über den Betrieb abgewickelte kapitalgedeckte Vorsorge kostet den Staat jahrzehntelange Zuschüsse in der Ansparphase und zusätzlich jahrzehntelange Subventionen in der Auszahlungsphase.«
Darin erkennt Wallrabenstein eine systematisches Problem, das noch eine Menge Ärger bereiten kann – und zwar als verfassungsrechtliches Problem:

»Die Privilegierung des geringfügig Beschäftigten mit Riesterrente gegenüber dem mit gesetzlicher Rente ist eine Ungleichbehandlung, die nach Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz ohne sachlichen Grund verboten ist.«

Und was folgt daraus? »Entweder müssten auch Minijobber mit gesetzlichen Renten Freibeträge in der Grundsicherung erhalten, was weitere Gleichbehandlungsbegehren anderer gesetzlicher Rentner nach sich ziehen würde. Oder das Bundesverfassungsgericht müsste die Privilegierung für verfassungswidrig erklären und dem Gesetzgeber eine gleichheitsgerechte Neuregelung aufgeben. Konsequenterweise müsste der Gesetzgeber deshalb entweder die Privilegierung der Betriebs- und Riesterrenten wieder abschaffen.«

Der Gesetzgeber könnte natürlich auch hingehen und die gesetzliche Rente der Betriebs- und Riesterrente gleichstellen. »Das bedeutet aber nichts anderes als eine (kleine) steuerfinanzierte Grundrente für den ganz überwiegenden Teil der Bevölkerung. Die aktuell geplante Änderung muss daher – gewollt oder nicht – als Einstieg in einen grundlegenden Systemwechsel der Grundsicherung gesehen werden«, so Wallrabenstein in ihrem Artikel.

An dieser Stelle kann und muss dann wieder die Bewertung des Rentenexperten Johannes Steffen herangezogen werden, der schon vor längerem ausgeführt hat:

»Bei der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung handelt es sich um ein subsidiäres Sicherungssystem (Fürsorge), das unabhängig von den Ursachen (Kausalität) einer Notsituation sowie ohne das Erfordernis irgendwelcher Vorleistungen (wie etwa Beitragszahlungen in der Sozialversicherung) Hilfebedürftigkeit im Einzelfall beseitigen will (Finalprinzip). Bevor die Grundsicherung (aufstockende) Leistungen erbringt, kann und muss sie daher im Gegenzug verlangen, dass Hilfesuchende zunächst ihre eigenen Kräfte und Mittel einsetzen, um Hilfebedürftigkeit zu vermeiden, zu vermindern oder zu beseitigen. Dies betrifft bei Älteren und voll Erwerbsgeminderten vor allem den Einsatz grundsätzlich sämtlicher Einkünfte und zumutbar verwertbarer Vermögensteile (Anrechnung). Der voraussetzungslosen Bedarfsdeckung auf der einen Seite entspricht also die Bedürftigkeitsprüfung auf der anderen Seite …

Einkommensfreibeträge in der Fürsorge führen allerdings c. p. zu einem (evtl. deutlichen) Anstieg des leistungsberechtigten Personenkreises, damit zu steigenden öffentlichen Ausgaben und statistisch schließlich auch noch zu einem höheren Ausweis der Grundsicherungsquote …

Davon abgesehen ginge mit einer Privilegierung von Alterseinkommen aus betrieblicher bzw. privater Vorsorge ein tragender Grundsatz der Fürsorge über Bord: Die ausnahmslos final orientierte und von Vorleistungen unabhängige Leistungsbemessung. Ergebnis wäre eine »vorleistungsabhängige Fürsorge«. Mit der Privilegierung ausgewählter, vorleistungsbasierter Einkommen (-steile) in der Grundsicherung käme es wieder – wie in den historischen Anfängen der (staatlichen) Fürsorge – zu einer (sozial- / gesellschaftspolitischen) Unterscheidung zwischen bzw. Separierung in »würdige« und »unwürdige« (Alters-) Arme.«

Wie sieht es aus mit der Umsetzung des gesetzlichen Mindestlohns? Aus der Welt der Mindestlohnvermeider

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Jetzt sind es schon fast zweieinhalb Jahre, seit denen der gesetzliche Mindestlohn für (fast) alle in Kraft ist und man kann genauer hinschauen, wie es denn mit der Umsetzung bestellt ist. Neben der mittlerweile nun wirklich als haltlos erwiesenen Vorhersage einer Jobkiller-Wirkung der anfangs 8,50 Euro pro Stunde wurde immer wieder auf den Tatbestand hingewiesen, dass der Mindestlohn in der vielgestaltigen Praxis von den einen oder anderen schwarzen Schafen in der Unternehmerherde umgangen, dass Arbeitnehmern das, was ihnen eigentlich zusteht, vorenthalten wird. Da passt so ein Artikel: Mit allen Tricks gegen den Mindestlohn. Darin berichtet Kristiana Ludwig, dass die Umgehung des Mindeslohns erstmals Thema im Bericht der Bundesregierung zur Schwarzarbeit ist. Sie bezieht sich auf den 13. Bericht der Bundesregierung über die Auswirkungen des Gesetzes zur Bekämpfung der illegalen Beschäftigung, in dem es um die Bekämpfung von Schwarzarbeit und illegaler Beschäftigung in den Jahren 2013 bis 2016 geht. »Im Transportgewerbe, bei Speditionen, Logistikunternehmen und in der Personenbeförderungsbranche ist Schwarzarbeit nach wie vor stark verbreitet«, heißt es in dem Bericht der Bundesregierung. „Nahezu alle, insbesondere lohnintensive Wirtschaftszweige“ seien von Schwarzarbeit betroffen. Insbesondere seien auch Bauarbeiter, Mitarbeiter von Gaststätten und Hotels, Schausteller, Putzkräfte und die Arbeiter in Schlachtereien häufig illegal beschäftigt. Trotz aller Bemühungen belief sich die Schadenssumme in Verbindung mit Schwarzarbeit im vergangenen Jahr auf insgesamt 875,6 Millionen Euro, heißt es in dem Bericht. Bei der letzten Untersuchung vor vier Jahren waren es noch 799,1 Millionen Euro.

Erstmals wurde in dem Bericht auch der Mindestlohn und seine (Nicht-)Einhaltung thematisiert. Dazu berichtet Kristiana Ludwig:

»Zollbeamte stellten eine ganze Reihe „besonderer Vorgehensweisen“ fest, die Firmen nutzten, um sich um die Zahlung des gesetzlichen Lohns zu drücken. So rechneten sie etwa Kost und Logis in die Bezahlung mit ein, vergüteten Arbeitsstunden mit Einkaufsgutscheinen statt mit Geld oder nutzten Praktikanten-Verträge, um Mitarbeiter billig zu beschäftigen.«

In dem Bericht der Bundesregierung (S. 22) findet man den Hinweis auf folgende besondere Vorgehensweisen zur Vermeidung der Zahlung des gesetzlichen Mindestlohns, die vom Zoll beobachtet worden sind:
– ungerechtfertigte Anrechnung von Kost und Logis auf den Mindestlohn,
– Verrechnung der Arbeitsstunden mit Konsumeinkäufen, Sachbezügen und Gutscheinen,
– Pauschalvergütung ohne Berücksichtigung des Mindestlohns und der Arbeitszeit,
– ungerechtfertigte Inanspruchnahme von Ausnahmetatbeständen, z. B. Praktikantenregelung,
– unrichtige Führung von Arbeitszeitkonten,
– Ausweisen von Arbeitszeit als Pausen,
– Nichtvergütung von Rüstzeiten sowie Vor- und Nacharbeiten,
– Nichtvergütung von Leerfahrten im Personentransportgewerbe und
– Verwendung von Abdeck- oder Scheinrechnungen.

Im Heft 5/2017 der Zeitschrift Soziale Sicherheit wird in mehreren Beiträgen eine Zwischenbilanz zum gesetzlichen Mindestlohn gezogen.

„Über zwei Jahre gesetzlicher Mindestlohn. Umsetzung, Wirkungen, Umgehungen und Kontrollen“, so ist der Beitrag von Claudia Falk und Robby Riedel überschrieben: »Die positiven Effekte auf die Verdienst- und Beschäftigtenentwicklung halten an. Doch nach wie vor kommt der Mindestlohn wegen Ausnahmeregelungen und Umgehungen nicht überall an. Umso wichtiger ist es, dass der Staat die Einhaltung der Mindestlohnbestimmungen ausreichend kontrolliert. Doch hier hapert es.«
Zum Thema Umgehungen des Mindestlohns schreiben sie: »Leider werden gerade Minijobber/innen immer wieder um den korrekten Mindestlohn betrogen … Der Klassiker: Zwar erhalten die Minijobber/innen Arbeitsverträge, in denen die Arbeitsstunden zum Lohn passen. In der Realität wird dennoch erwartet, dass die Arbeit im früheren höheren Umfang erledigt wird. Das geschieht dann häufig durch unbezahlte Überstunden. Viele Betroffene trauen sich nicht, sich dagegen zu wehren – aus Angst um ihren noch so kleinen Job.«

Ein interessantes Interview zum Thema Umgehung des Mindestlohns findet man auch in dem Heft: „Praktika werden von Arbeitgebern ausgereizt“: »Dörthe Sund vom Jobcenter Vorpommern-Rügen in Stralsund berichtet, wie der Mindestlohn umgangen wird. Ihre Behörde war bundesweit eine der ersten, die erfolgreich Aufstockerleistungen von einem sittenwidrig zahlenden Arbeitgeber eingeklagt hat.«

Die Jobcenter-Mitarbeiterin berichtet eine ganze Reihe an interessanten Aspekten aus ihrer Praxis:

»Praktika werden von Arbeitgebern ausgereizt; in einem Fall beschäftigte ein Arbeitgeber einen Leistungsbezieher zunächst für sechs Monate als Küchenhilfe, um ihn dann nach einer Unterbrechung von ein paar Monaten in einem Praktikum zur Arbeitserprobung an gleicher Stelle einzusetzen.

Auffällig war, dass Arbeitgeber verschiedenster Branchen die Arbeitsverträge der Arbeitnehmer änderten, indem sie die Arbeitszeit reduzierten, wohl um durch die Einführung des Mindestlohnes keine Lohnsteigerungen zu produzieren.

Neue Arbeitsverträge werden häufig nur als Teilzeitverträge abgeschlossen, dabei werden auch Klauseln zu unentgeltlicher Mehrarbeit in die Verträge aufgenommen. In anderen Fällen ist zu beobachten, dass Stundennachweise nach Abforderung durch das Jobcenter exakt zu den abgerechneten Stunden passen, obwohl die Arbeitnehmer – unsere Kunden – von Überstunden sprechen.

In einem Fall berichtete uns ein Arbeitnehmer aus der Hotel- und Gaststätten-Branche, dass er einen Arbeitsvertrag über 30 Stunden abgeschlossen hatte, diese 30 Stunden wurden auch ordnungsgemäß mit 8,50 Euro entlohnt. Der Arbeitnehmer erzählte aber weiterhin, dass in den Restaurants des Arbeitgebers ein Schwarzbuch zur Mehrarbeit geführt werde. In diesem werden Überstunden vermerkt, die am Ende des Monats durch die Arbeitnehmer zu streichen sind und vom Arbeitgeber mit fünf Euro pro Stunde bar bezahlt werden. Der Kunde konnte uns die Lage des Überstundenbuchs genau beschreiben. Allerdings ist in diesem Fall die Beweislage sehr dünn, laut Arbeitsvertrag und Entgeltbescheinigungen ist die Lohnabrechnung korrekt. Uns liegt nur die Aussage des einen Arbeitnehmers vor, betreten darf ein Mitarbeiter des Jobcenters die Geschäftsräume des Arbeitgebers nicht. Wir haben diesen Fall an die FKS Schwarzarbeit weitergeleitet.«

Es ist klar, dass es immer schwarze Schafe geben wird, die versuchen werden, Regelungen durch illegales Verhalten zu unterlaufen. Aber gerade ein flächendeckender Mindestlohn ist darauf angewiesen, dass sich die meisten Betriebe darauf verlassen können müssen, dass die Regelung auch von den Konkurrenten eingehalten werden, ansonsten verschaffen sich die – gerade in lohnintensiven Branchen – einen erheblichen Wettbewerbsvorteil. Das verweist auf den Aspekt der Kontrollen und der damit verbundenen Risikowahrscheinlichkeit, erwischt und sanktioniert zu werden.

Bereits frühzeitig wurde in diesem Blog darauf hingewiesen, dass die für die Mindestlohnkontrollen zuständige Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS) des Zolls personell unterausgestattet ist angesichts der erheblichen zusätzlichen Aufgaben, die das Mindestlohngesetz mit sich gebracht haben, so beispielsweise in den kritischen Beiträgen Flüchtlingsbetreuung sticht Mindestlohn-Kontrolle. Der Zoll muss umverteilen – und es trifft vor allem die Mindestlohn-Kontrolleure vom 12. September 2015 sowie Der gesetzliche Mindestlohn: Wie viel darf, soll oder muss es sein? Und wer schaut eigentlich genau hin, ob er überhaupt gezahlt wird? vom 26. Februar 2016.

Auch in der aktuellen Diskussion wird die Bedeutung engmaschiger Kontrollen der Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS) gerade in kleineren mindestlohnrelevanten Betrieben – etwa in der Gastronomie oder im Einzelhandel – hervorgehoben. Dazu berichten Claudia Falk und Robby Riedel in ihrem Artikel:

»Für stärkere Kontrollen plädierten auch die Vertreter der FKS, die auf einem DGB-Mindestlohnworkshop Ende Februar 2017 über nötige Verbesserungen für die Kontrollen diskutiert hatten. Sie beklagten, dass es zu wenige Stellen für die Kontrolle gibt und zum Teil hohe Fehlbestände, so dass die Kontrolldichte in 2015 und 2016 im Vergleich zu den Vorjahren deutlich zurückgegangen ist. Zudem lautete die Weisung aus dem Bundesfinanzministerium in den ersten Monaten nach der Mindestlohneinführung: »Aufklärung statt Ahndung«. So hatten die Kontrolleure anfangs selbst bei Verstößen zunächst nur Verwarnungen ausgesprochen.«

Und zu den Kontrollen:

»Inzwischen liegen Zahlen für die Kontrollen der Finanzkontrolle Schwarzarbeit für 2016 vor.21 Sie erstrecken sich allerdings nicht nur auf Verstöße gegen das Mindestlohngesetz und gegen Branchenmindestlöhne, sondern nehmen auch illegale Beschäftigung und Sozialversicherungsbetrug ins Visier. Es ergibt sich ein gemischtes Bild (s. Abbildung 3): Die Zahl der Kontrollen ist in 2016 nach einem schon schwachen Jahr 2015 weiter zurückgegangen. So wurden 2016 insgesamt 40.374 Arbeitgeber geprüft, während es 2015 noch 43.637 waren.« Interessant ist dieser Aspekt: »Besonders stark fiel der Rückgang der Kontrollen 2016 am Bau (– 19 % gegenüber dem Vorjahr) und im Gaststättengewerbe (– 17,2 %) aus. Während in den Baubranchen (hier gelten Branchenmindestlöhne nach dem Arbeitnehmerentsendegesetz) auch die Zahl der eingeleiteten Ermittlungsverfahren um 10,2 % abnahm, stiegen sie im Gaststättenbereich um 79 %. Offenbar stoßen die Zollbeamten im Gaststättenbereich trotz geringer Kontrolldichte besonders häufig auf Mindestlohnverstöße.«

Bereits in der Vergangenheit wurde hier immer wieder darauf hingewiesen, dass man die Kontrollen auch machen können muss. In diese Wunde streuen Claudia Falk und Robby Riedel eine Menge Salz:  »Da ist es besonders ärgerlich, dass von den 6.865 Planstellen der FKS für 2016 knapp 800 Stellen (13 %) nicht besetzt waren. Zum Teil deshalb, weil 362 Beamte in andere Behörden wie dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) oder der Bundespolizei abgeordnet waren. Zudem sind auch die Beamtinnen und Beamten, die für die zusätzlich versprochenen 1.600 Stellen vorgesehen sind, noch immer nicht fertig ausgebildet. Auch für 2017 erwartet das Bundesfinanzministerium 13 % unbesetzte Planstellen bei der Finanzkontrolle Schwarzarbeit … Nach Berichten von FKS-Mitarbeitern ist auch die technische Ausstattung mangelhaft. So arbeiteten die FKS-Beschäftigten bei Prüfungen immer noch mit Fragebögen in Papierform, anstatt die Angaben zur rascheren Weiterbearbeitung direkt elektronisch einzugeben und so einen leichteren und schnelleren Austausch mit beteiligten Behörden wie etwa der Deutschen Rentenversicherung zu ermöglichen.«

Und die beiden Autoren machen auch umfangreiche Vorschläge, was man besser bzw. anders machen könnte. Als Gegenmaßnahmen, damit der Mindestlohn überall ankommt und nicht umgangen wird, schlagen Falk und Riedel vor:

  • Die Beweislast bei Mindestlohnansprüchen sollte umgekehrt werden: Nicht der Arbeitnehmer, sondern der Arbeitgeber soll künftig nachweisen müssen, wie lange ein Beschäftigter tatsächlich gearbeitet hat.
  • Der DGB fordert schon lange die Einführung des Verbandsklagerechts – auch für Klagen gegen Mindestlohnverstöße wäre dies sehr hilfreich.
  • Es muss zudem ein Gesetz zum Schutz von Whistleblowern geschaffen werden.
  • Das Gesetz zur Bekämpfung von Schwarzarbeit sollte auf den Einzelhandel sowie das Bäcker- und Fleischereihandwerk ausgedehnt werden. So werden Kontrollen der FKS erleichtert.
  • Für Beschäftigte muss es beim Abschluss neuer Arbeitsverträge mehr Rechte geben. Sie sollen verpflichtend mehr Bedenkzeit erhalten, bevor sie einen Arbeitsvertrag unterschreiben. So können sie sich vorher beraten lassen. Wie nötig das ist, zeigen z.B. die wiederkehrenden Fälle, wo Minijobbern ad hoc neue Arbeitsverträge mit nach unten angepassten Arbeitszeiten zur Unterschrift vorgelegt wurden.
  • Es sollten mehr Schwerpunkt-Staatsanwaltschaften zur Unterstützung des Zolls eingerichtet werden.
  • Der Prüfdienst der Rentenversicherung sollte aufgestockt werden.
  • Die Stellen bei der Finanzkontrolle Schwarzarbeit sollten mittelfristig auf 10.000 aufgestockt werden.
  • Die Kontrollen der FKS sollten sich nicht nur auf die organisierte Kriminalität konzentrieren, sondern verstärkt auch Prüfungen kleinerer, mindestlohnrelevanter Unternehmen – etwa in der Gastronomie und im Einzelhandel – umfassen. Zudem sollten präventive Streifenfahrten erhalten bleiben, um spontan auch Prüfungen in kleineren Betrieben vornehmen zu können.
  • Es darf keine – wie auch immer gearteten – Ausnahmeregelungen für Flüchtlinge vom Mindestlohn geben. Der DGB hat von Anfang an bestehende Ausnahmen und Sonderregeln etwa für Zeitungszusteller/innen, Minderjährige, bestimmte Praktikantengruppen und Langzeitarbeitslose kritisiert. Jede Ausnahme erschwert die effiziente Kontrolle des Gesetzes.