Jobcenter

Das große Durcheinander auf der Hartz IV-Baustelle. Sanktionen verschärfen oder ganz abschaffen, mit (noch) mehr Pauschalen das administrative Schreckgespenst Einzelfallgerechtigkeit verjagen oder den „harten Kern“ der Langzeitarbeitslosen aus dem SGB II in das SGB XII „outsourcen“?

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Das derzeitige Durcheinander im breiten Strom der Berichte über (geplante) Veränderungen im Hartz IV-System kann man beispielhaft an den Überschriften dieser beiden Artikel ablesen: Jobcenter sollen schneller bestrafen, so die taz, während Katharina Schuler in der Online-Ausgabe der Zeit schreibt: Hartz IV soll unbürokratischer werden. »Die Bundesregierung will die Hartz-IV-Gesetzgebung entrümpeln. Härtere Sanktionen sind nicht geplant – im Gegenteil.« Die Boulevard-Presse (vgl. beispielsweise die Berliner B.Z. mit der Schlagzeile Hartz IV-Schluffis: Einen Termin geschwänzt, direkt Hartz IV gekürzt: »Härteres Durchgreifen geplant: Bund und Länder einigen sich auf neue Sanktionsregeln für Arbeitslose ab 2015«) hat mal wieder was in die Welt gesetzt im bekannten Brustton der „So-ist-es“-Botschaft (auch als „BILD sprach zuerst mit dem Toten“-Modus des Boulevards bekannt), was die einen für bare Münze nehmen und die anderen zu korrigieren versuchen. So Katharina Schuler, die darauf hinweist: »Den „Schluffis“ geht es längst an den Kragen. Denn schon heute müssen Hartz-IV-Empfänger, die zum Beispiel unentschuldigt einen Termin verpassen, mit einer zehnprozentigen Kürzung des Regelsatzes von derzeit 391 Euro rechnen, beim zweiten Mal können es dann schon 20 und beim dritten Mal 30 Prozent sein. Bei anderen Verstößen wie etwa der Ablehnung eines Arbeitsangebots ist sogar eine sofortige Kürzung um 30 Prozent möglich.« Das ist korrekt dargestellt und das kann man im SGB II nachlesen (zu der 10-Prozent-Kürzung bei Meldeversäumnissen im § 32 SGB II und zu der 30-60-100-Prozent-Kürzung vgl. den § 31a SGB II: Rechtsfolgen bei Pflichtverletzungen, vgl. auch die Erläuterungen zu den Sanktionen seitens der Bundesagentur für Arbeit).

In dem erwähnten § 31a SGB II findet sich auch die gesetzliche Grundlage für die weitaus härtere  Sanktionierung der Jugendlichen und jungen Erwachsenen. Denn in dem Absatz 2 dieses Paragrafen heißt es: »Bei erwerbsfähigen Leistungsberechtigten, die das 25. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, ist das Arbeitslosengeld II bei einer Pflichtverletzung nach § 31 auf die für die Bedarfe nach § 22 zu erbringenden Leistungen beschränkt. Bei wiederholter Pflichtverletzung nach § 31 entfällt das Arbeitslosengeld II vollständig.« In einfacher Sprache: Den Jüngeren wird gleich beim ersten Mal – außer die Übernahme der Kosten für eine angemessene Unterkunft und Heizung – die gesamte Regelleistung wegsanktioniert und auch die Unterkunftskosten können gestrichen werden beim zweiten Mal, so dass die Betroffenen dann vollständig ausgesteuert sind aus dem Grundsicherungssystem (vgl. dazu auch Am Ende bleibt der Lebensmittelgutschein von Thomas Öchsner).

Es ist sicherlich vielen bekannt, dass es seit langem eine Bewegung gibt, die fordert, dass grundsätzlich auf Sanktionierung im SGB II-System verzichtet wird. Öffentlichkeitswirksam hat sich hier Inge Hannemann positioniert, die über eine Petition, die Ende 2013 von mehr als 90.000 Bürgern unterschrieben wurde, die Möglichkeit bekam, vor dem Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages für einen Verzicht auf Sanktionen im Grundsicherungssystem zu werben. Allerdings derzeit ohne Erfolg. Über die entsprechende Sitzung des Petitionsausschusses berichtet der Deutsche Bundestag unter der Überschrift Kein Verzicht auf Sanktion bei ALG II:

»Ein gänzlicher Verzicht auf Sanktionen beim Arbeitslosengeld II (ALG II) wird von der Bundesregierung abgelehnt. Es gäbe dann keine Möglichkeit mehr, darauf hinzuwirken, dass diejenigen, die die Leistungen in Anspruch nehmen wollten, „auch zur Mitwirkung verpflichtet sind“, sagte die Parlamentarische Staatssekretärin im Bundesministerium für Arbeit und Soziales, Gabriele Lösekrug-Möller (SPD), am Montag während einer öffentlichen Sitzung des Petitionsausschusses. Es werde erwartet, dass Termine wahrgenommen und Unterlagen beigebracht werden. Ebenso, dass auf Angebote zur Weiterbildung regiert wird und Vorschläge zur Beschäftigung angenommen werden, sagte Lösekrug-Möller. „Unser Sozialgesetzbuch erwartet eigene Anstrengungen“, betonte sie.«

Dazu die Gegenposition der Sanktionsgegner:

»Nach Aussage der Petentin Inge Hannemann werden Menschen durch Leistungskürzungen in existenzielle Not – „bis hin zur Obdachlosigkeit“ – getrieben … Zudem hätten Sanktionen ihren Erfahrungen nach auch keinen positiven Effekt, so Hannemann, die selbst Mitarbeiterin in einem Jobcenter ist. Es sei ein Skandal, dass die Jobcenter in die Rolle von Erziehungsberechtigten für Volljährige gedrängt würden. Außerdem verstoße die Sanktionierung gegen die durch das Grundgesetz gewährte Sicherung des gesetzlich festgelegten soziokulturellen Existenzminimums, befand die Petentin und verwies auf Urteile des Bundesverfassungsgerichts, in denen festgelegt worden sei, dass das Existenzminimum „zu jeder Zeit und in jedem Fall sichergestellt werden muss“.«

Die gesamte Sitzung des Petitionsausschusses zum Thema Sanktionen kann hier als Video angeschaut werden:

Wer sich vertiefend mit dem Thema auseinandersetzen möchte, dem sei an dieser Stelle die folgende Studie empfohlen:

Oliver Ehrentraut, Anna-Marleen Plume, Sabrina Schmutz und Reinhard Schüssler: Sanktionen im SGB II. Verfassungsrechtliche Legitimität, ökonomische Wirkungsforschung und Handlungsoptionen. Expertise im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn 2014

In der aktuellen Debatte taucht das Thema Sanktionen erneut auf – mit Blick auf die offensichtlichen Erfolge, die Widersprüche und Klagen gegen dieses Instrument haben: Erfolgreiche Klagen gegen Hartz-IV-Sanktionen, so ist ein Artikel von Martin Greive überschrieben. 2013 wurden mehr als eine Million Sanktionen gegen Bezieher von Hartz IV ausgesprochen. Gerichte haben bei 42 Prozent aller Klagen gegen Sanktionen dem Arbeitslosen recht gegeben: Von 6.367 entschiedenen Klagen wurden 2.708 vollständig oder teilweise zugunsten der Betroffenen entschieden. Ähnlich die Situation auf der Ebene der Widersprüche: »Von 61.498 Widersprüchen gegen Sanktionen bei Hartz IV wurden 22.414 vollständig oder teilweise zugunsten der Betroffenen entschieden. Das sind mehr als 36 Prozent.«

Eine wichtige Hintergrundinformationen zu den Auslösetatbeständen für Sanktionen im SGB II-System: Viele Menschen werden ob bewusst oder unbewusst an die Verweigerung eines Jobangebots denken, wenn sie hören, dass ein Arbeitsloser sanktioniert wird. Das ist aber nicht der Fall. In dem O-Ton Arbeitsmarkt-Beitrag Mehr Sanktionen gegen „Hartz IV“-Bezieher wegen Arbeitsverweigerung? finden wir die folgende Aufklärung: » 2012 wurden rund 1.025.000 Sanktionen gegen „Hartz IV“-Bezieher verhängt … Grund hierfür sind aber keineswegs häufigere Ablehnung von Jobangeboten oder mangelnde Eigeninitiative bei der Jobsuche. Tatsächlich beruht der Zuwachs vollständig auf Terminversäumnissen.« Meldeversäumnisse waren 2012 die Ursache für rund 70 Prozent der Sanktionen. Und weiter erfahren wir: »Kürzungen, die wegen der Ablehnung von Jobangeboten oder aufgrund mangelnder Kooperation bei der Arbeitssuche ausgesprochen wurden, haben über die letzten Jahre sogar kontinuierlich abgenommen.«

Man kann es drehen und wenden wie man will – beim Thema Sanktionen ist man letztendlich mit unauflösbaren Dilemmata konfrontiert:

  • Zum einen kann man Sanktionen, die bis zum vollständigen Entzug jeglicher Leistungen reichen können (zur Größenordnung dieses Extremfalls: im Durchschnitt des vergangenen Jahres wurde 8.900 Anspruchsberechtigten Hartz IV komplett gestrichen, darunter etwa 5.000 Menschen unter 25 Jahre, so Thomas Öchsner in seinem Artikel mit Bezug auf Daten der Bundesregierung) grundsätzlich in Frage stellen, wenn man als Referenzpunkt für diese Überlegung davon ausgeht, dass es sich ja um das sicherzustellende Existenzminimum handelt, das dann entzogen wird, also man schickt jemanden unter die eigentlich sicherzustellende unterste Haltelinie des Sozialstaates. Für diese kritische Infragestellung von Sanktionen könnte man die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts heranziehen mit seinem wichtigen Urteil vom 9. Februar 2010 (1 BvL 1/09, 1 BvL 3/09, 1 BvL 4/09), wo das BVerfG bereits in den Leitsätzen von einem „Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums“ spricht. In der Pressemitteilung des Gerichts zu dem Urteil – Regelleistungen nach SGB II („Hartz IV- Gesetz“) nicht verfassungsgemäß – heißt es dann: »Das Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG sichert jedem Hilfebedürftigen diejenigen materiellen Voraussetzungen zu, die für seine physische Existenz und für ein Mindestmaß an Teilhabe am gesellschaftlichen, kulturellen und politischen Leben unerlässlich sind … Es ist dem Grunde nach unverfügbar und muss eingelöst werden, bedarf aber der Konkretisierung und stetigen Aktualisierung durch den Gesetzgeber, der die zu erbringenden Leistungen an dem jeweiligen Entwicklungsstand des Gemeinwesens und den bestehenden Lebensbedingungen auszurichten hat.« Konkretisierung und Aktualisierung beziehen sich zum einen auf die Notwendigkeit einer systematischen und damit nachvollziehbaren Operationalisierung der Regelleistungen (Zitat aus dem Urteil: »Zur Konkretisierung des Anspruchs hat der Gesetzgeber alle existenznotwendigen Aufwendungen … in einem transparenten und sachgerechten Verfahren nach dem tatsächlichen Bedarf, also realitätsgerecht, zu bemessen«, Rdz. 139) und zum anderen auf die laufende Anpassung an die Entwicklungen in der Gesellschaft, in der die Leistung eingebettet ist, um Teilhabe sicherstellen zu können, was immer ein relatives Konstrukt ist. In dem Urteil des BVerfG aus dem Jahr 2010 findet man unter der Randziffer 137 die folgende Formulierung: »Der gesetzliche Leistungsanspruch muss so ausgestaltet sein, dass er stets den gesamten existenznotwendigen Bedarf jedes individuellen Grundrechtsträgers deckt.« Nun wird in vielen Beiträgen vor allem in Internet-Foren der Betroffenen immer wieder Bezug genommen auf diese Entscheidung der BVerfG aus dem Jahr 2010 und es wird argumentiert, damit sei jede Form der Sanktionierung untersagt. Dies wird allerdings von maßgeblicher juristischer Seite zurückgewiesen, die eine so weitreichende Ableitung aus dem damaligen Urteil nicht erkennen können. Stellvertretend für viele sei hier nur aus der Stellungnahme des Deutschen Richterbundes zur öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Arbeit und Soziales des Deutschen Bundestages vom 06.06.2011 zitiert, wo es auch schon um Anträge im Bundestag auf Einstellung der Sanktionspraxis ging. Nach Auffassung des Deutschen Richterbundes (DRB) hat »das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) … die geltenden Sanktionsregelungen (einschließlich der schärferen Sanktionen für unter 25-jährige) in seinem Urteil vom 09.02.2010 … nicht als unvereinbar mit dem in diesem Urteil aus Art. 1 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 1 GG abgeleiteten Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums angesehen.« Die nachfolgende Begründung für diese Positionierung erschließt sich nur dem Juristen. Aber eine andere Stelle ist hier interessant: »Allerdings weist das BVerfG in seinem Urteil vom 09.02.2010 auch auf den aus dem Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminiums abgeleiteten Grundsatz hin, dass der gesetzliche Leistungsanspruch so ausgestaltet sein muss, dass er stets den gesamten existenznotwendigen Bedarf jedes individuellen Grundrechtsträgers deckt … Das heißt, dass Sanktionen nicht dazu führen dürfen, dass Hilfebedürfige etwa hungern müssen oder obdachlos werden … Das absolute Existenzminimum siedelt der Gesetzgeber bei 70 % der geltenden Regelleistung (zuzüglich Kosten der Unterkunft und Heizung) an … Die vollständige Streichung vom Hilfeempfänger zur Bestreitung seines Existenzminimums benötigter Grundsicherungsleistungen ist vom geltenden Recht daher nicht vorgesehen.« Fazit: Offensichtlich ist es gar nicht einfach, ein eindeutiges verfassungsrechtliches Votum gegen jede Form der Sanktionierung abzuleiten, auf alle Fälle aber können die extremen Formen der Sanktionierung als unzulässig kategorisiert werden und sie müssten unbedingt eingestellt werden.
  • Ein zweites Dilemma kann auf einer ersten Ebene als ein gleichsam „pädagogisches“ Problem beschrieben werden. Möglichkeit und Realität von Sanktionierung können und müssen verstanden werden als Disziplinierungsinstrumentarium gegenüber den (potentiellen bzw. tatsächlichen) Hilfeempfängern. Hätte man überhaupt keine Sanktionierungsmöglichkeit, dann würden auch diejenigen, die sich jeglicher Mitwirkung bzw. Zusammenarbeit verweigern, die Leistung bekommen (müssen). Damit aber landen wir auf der eigentlichen, der zweiten Ebene des Dilemmas: Konsequent zu Ende gedacht würde das bedeuten, dass die gesamte bedürftigkeitsabhängig ausgestaltete Architektur der Grundsicherung ins Wanken geraten würde. Hinzu kommt, dass eine wesentliche Säule in dem grundlegenden System von „Fördern und Fordern“ in sich zusammenstürzen würde, zumindestens wenn man – provozierend formuliert – Anhänger der „schwarzen Pädagogik“ ist: Dahinter steht die große Sorge, dass die Seite des Forderns nicht mehr durchgesetzt werden kann. Es lässt sich auch so formulieren: Wenn man ehrlich ist, geht es hier im wahrsten Sinne des Wortes um die Systemfrage.
  • Es gibt eine – nicht kleine – Gruppe, die sich nicht entscheiden will bzw. kann für ein Entweder-Oder in der Sanktionsfrage. Aus dieser Perspektive wird die gegenwärtige Sanktionierungspraxis überaus kritisch gesehen, nicht nur wegen den existenziellen Auswirkungen, die diese Maßnahmen auf die betroffenen Menschen haben, sondern auch aus einer pragmatischen Perspektive hinsichtlich des überaus großen Aufwandes, den man betreiben muss, sowie der wohl offensichtlich zahlreichen Fehler im administrativen System, denn anders lassen sich die bereits zitierten Befunde hinsichtlich der Erfolgswahrscheinlichkeit von Widersprüchen und Klagen gegen Sanktionsentscheidung nicht erklären. Gleichzeitig wird von dieser Seite – und das völlig zu Recht – kritisch vorgetragen, dass Sanktionen als letztes Mittel auf der Seite des Forderns nur dann ihre Berechtigung haben könnten, wenn die Seite des Förderns nicht nur in quantitativer, sondern auch in qualitativer Hinsicht gut ausgebaut ist. Genau davon können wir aber überhaupt nicht ausgehen, ganz im Gegenteil mussten wir in den vergangenen Jahren – bei erheblichen qualitativen Probleme hinsichtlich der Ausgestaltung des konkreten Förderung – eine massive Absenkung jeglicher Förderung gerade für diejenigen Langzeitarbeitslosen sehen, die dringend der Hilfestellung bedürfen und von denen viele diese auch suchen (vgl. dazu den Beitrag Hartz IV-Langzeitbezieher: Drei Viertel seit mindestens einem Jahr ohne Förderung). Man kann eine „pragmatisch-pädagogisch“ fundierte Position zwischen den beiden Polen des Entweder-Oder auch mit dem folgenden Satz als Ausgangspunkt für die tatsächliche Ausgestaltung des praktischen Handelns bestimmen: »Cutting unemployment benefits to force people to find jobs is like cutting Medicare to force people to get healthy«, so John T. Harvey in dem Beitrag The Unemployed: Victims Or Villains? Damit ist eine Menge gesagt.

Doch weiter im Thema „Durcheinander“ auf der Hartz IV-Baustelle. Die hohe Erfolgsquote von Klagen gegen Hartz-IV-Bescheide bringt Kommunen und Jobcenter in Erklärungsnot und die reagieren natürlich darauf: Gemeinden fordern einfachere Hartz-IV-Gesetze, können wir beispielsweise lesen. Da wird z.B. Gerd Landsberg, der Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, mit den Worten zitiert: „Viele komplizierte Berechnungen der Einzelansprüche sollten durch die Möglichkeit der Pauschalierung vereinfacht werden.“ Und mit dieser Position steht er nicht allein. An der gleichen Front agiert Heinrich Alt, Mitglied des Vorstandes der Bundesagentur für Arbeit, der mit dieser Aussage zitiert wird:

»Wenn ich etwas ändern oder mir etwas wünschen könnte, wäre es, der ursprünglichen Idee der Grundsicherung zu folgen, und die vielen Einzelleistungen zu Pauschalen zusammenzuführen. Wir neigen in Deutschland dazu, jedem Einzelfall gerecht werden zu wollen, alles bis ins Detail zu regeln.«

Das hört sich doch erst einmal richtig gut an. Wer kann schon etwas gegen Vereinfachung und Entbürokratisierung haben? Wie immer treibt sich der Teufel im Detail herum. Wenn Heinrich Alt von der „ursprünglichen Idee der Grundsicherung“ spricht, dann meint er den Paradigmenwechsel, den man vollziehen wollte und partiell auch vollzogen hat beim Übergang vom alten BSHG zum SGB II. An dieser Stelle kann nur darauf hingewiesen werden, dass in der alten Welt des BSHG neben einem Regelsatz und so genannten Mehrbedarfszuschlägen zahlreiche einmalige Leistungen zur Abdeckung individueller Bedarf vorhanden waren. Der Paradigmenwechsel beim Übergang zum SGB II bestand darin, dass man bis auf wenige Ausnahmen die Leistungen zur Abdeckung des Hilfebedarfs so weit wie möglich pauschalieren wollte und deshalb hat man die bisherigen Einmalleistungen, die sich natürlich ganz unterschiedlich verteilt haben, in die neue Regelleistung nach dem SGB II „einpauschaliert“.

Der ganze Pauschalierungsansatz ist charakterisiert durch eine erhebliche Ambivalenz: Zum einen eröffnet Pauschalierung den Hilfeempfängern mehr Autonomie und weniger starke Asymmetrien gegenüber dem Amt bzw. dem Sachbearbeiter, der in der Vergangenheit Leistungen gewähren konnte – oder eben auch nicht. Insofern kann man davon sprechen, dass Pauschalierung durchaus eine freiheitsfördernde Funktion haben kann. Auf der anderen Seite muss man zugleich in Rechnung stellen, dass Pauschalierung immer auch neue Ungerechtigkeiten produzieren muss: Wenn wir beim Beispiel SGB II bleiben, dann wäre zum einen die so genannte „Anspar-Illusion“ zu nennen. Darunter ist folgendes zu verstehen: Wenn die einmaligen Leistungen in die Regelleistung eingebaut werden, dann bedeutet das zwangsläufig, dass die Hilfeempfänger einen Teil der Geldleistung, die sie bekommen, zurücklegen müssen, um dann über das Geld verfügen zu können, wenn der Tatbestand eintritt, der früher mit einer einmaligen Leistung seitens des Sozialamtes gegenfinanziert wurde. Das hört sich einfacher an als es ist. Selbst wenn wir einmal davon ausgehen, was nicht unbedingt der Realität entspricht, dass die Hilfeempfänger wirklich einen Teil ihrer Regelleistung ansparen, dann müssen sie für ganz viele Sachverhalte, die in der Vergangenheit einmalige Leistung ausgelöst haben, ausreichend Zeit haben, die Beträge überhaupt einsparen zu können. Was aber passiert, wenn auch bei einem gutwilligen Hilfeempfänger bereits im zweiten oder dritten Monat der Tatbestand anfällt, der eigentlich eine einmalige Leistung erfordert, die aber bei weitem nicht abgedeckt werden kann aus den Beträgen, die man bis zu diesem Zeitpunkt zurücklegen konnte? Neben der so genannten „Anspar-Illusion“ sind wir in diesem Bereich mit einem zweiten Dilemma konfrontiert: das klassische „Durchschnittsdilemma“. Darunter muss man verstehen, dass Durchschnitte immer das Problem haben, dass einige (bzw. je nach Streuung durchaus viele) unter bzw. über dem Durchschnittsbetrag liegen.

Gerade bei den einmaligen Leistungen muss das zwangsläufig der Fall sein, denn es gab Hilfeempfänger, die früher so gut wie gar keine einmaligen Leistung haben beziehen können, während in anderen Fallkonstellationen erhebliche einmalige Leistungen angefallen sind. Im Ergebnis bedeutet das, dass diejenigen, die in der Vergangenheit kaum einmalige Leistungen in Anspruch genommen haben, durch die „Einpreisung“ in die allgemeine Regelleistungen gleichsam einen „Gewinn“ machen konnten, während bestimmte Personen bzw. Haushalte, die in der Vergangenheit überdurchschnittlich viele einmalige Leistungen bezogen haben, im neuen System schlechter gestellt worden sind. Und für diese Personen ist die Reduktion der Einzelfallgerechtigkeit zu Gunsten einer pauschalen Abdeckung ein echtes Problem.

Es kann an dieser Stelle nur darauf hingewiesen werden, dass wir die gleiche Problematik in einem anderen Teilbereich des SGB II-Bereichs haben, der zugleich die „Hitliste“ der Klagen vor den Sozialgerichten anführt: Gemeint ist hier die Übernahme der „angemessenen Kosten der Unterkunft“. Die – vor allem für die Betroffenen – einfachste Variante wäre natürlich, wenn die tatsächlich anfallenden Kosten übernommen werden, die je nach Region und Kommune stark voneinander abweichen können. Allerdings würde man damit durchaus unangenehme Nebenfolgen produzieren können: Wenn die Vermieter wissen, dass die gesamten Kosten von Harz IV-Empfängern übernommen werden, dann setzt man einen starken Anreiz, dass Vermieter – vor allem die, die mit den Hilfeempfängern ein profitables Geschäftsmodell betreiben (wollen) – die Mietpreise nach oben treiben, denn es gibt ja quasi keinen Deckel auf dem Topf, der diese Bewegung stoppen könnte. Die andere Möglichkeit wäre, statt den tatsächlich anfallenden Kosten den Hilfeempfängern eine Pauschale in die Hand zu drücken mit der Aufforderung, sich eben selbst um die Angelegenheit zu kümmern. Entweder haben sie dann Glück oder aber sie sind mit der Situation konfrontiert, dass sie die tatsächlich anfallenden Kosten mit der Pauschale nicht abdecken können. Ohne das zu vertiefen können wir uns alle sicherlich regionale bzw. kommunale Wohnsmarktlagen vorstellen, in denen man gar keine Chance hat, eine günstigere Wohnung zu finden und insofern auf den höheren Kosten sitzen bleiben würde, wenn wir uns in einem „harten“ Pauschalierungssystem bewegen.

Zum Abschluss dieses Beitrags soll noch auf eine weitere Sau, die schon seit längerem durch das SGB II-Dorf getrieben wird, hingewiesen werden. Und auch hier wieder taucht Heinrich Alt von der BA auf. Der hat bereits vor einiger Zeit beispielsweise dieses Interview gegeben: „Einige sind mit Fordern und Fördern überfordert“. Dort findet sich der folgende Passus:

»Es stellt sich für mich aber die Frage, ob wirklich jeder im dem System betreut wird, das für ihn die beste Unterstützung bietet. Einige Hartz-IV-Empfänger sind vielleicht in der Sozialhilfe besser aufgehoben, im Zweifelsfall vielleicht sogar in einer Behindertenwerkstatt.«

Ganz offensichtlich geht es hier den „harten Kern“ der Langzeitarbeitslosen im Grundsicherungssystem. Es handelt sich hierbei um mehrere hunderttausend Menschen, die bereits seit Jahren im Leistungsbezug und keiner Erwerbsarbeit nachgegangen sind (vgl. für Ansätze einer systematischen Bestimmung der Größenordnung die Studie von Tim Obermeier; Stefan Sell und Birte Tiedemann: Messkonzept zur Bestimmung der Zielgruppe für eine öffentlich geförderte Beschäftigung. Methodisches Vorgehen und Ergebnisse der quantitativen Abschätzung (= Remagener Beiträge zur Sozialpolitik 14-2013), Remagen, 2013). Die meisten dieser Menschen sind mit mehreren so genannten „Vermittlungshemmnissen“ belastet, so dass man realistischerweise davon ausgehen muss, dass der größte Teil von ihnen auch mittel- und langfristig nicht in die Nähe eines Arbeitsplatzes auf dem so genannten „ersten Arbeitsmarkt“ kommen werden. Gerade mit Blick auf diese Personengruppe wird von vielen Experten und Praktikern seit Jahren gefordert, endlich vernünftige Beschäftigungsangebote zu organisieren, um damit nicht nur Teilhabe zu ermöglichen, sondern auch die ganzen enormen Folgekosten zu reduzieren, die aufgrund der absolut zerstörerischen Wirkung von Langzeitarbeitslosigkeit anfallen und anfallen werden. Aber statt sich dieser Aufgabe endlich zu stellen, gibt es ganz offensichtlich den strategischen Ansatzpunkt, diese aus Sicht der betroffenen Institution mehr als „unangenehmen“ Personen aus dem System zu entfernen und in das Sozialhilfesystem (SGB XII) gleichsam „auszulagern“, wo sich dann die Sozialämter der Kommunen um sie kümmern sollen, müssen, dürfen – das ganze scheint er dem Ansatz des „aus den Augen, aus dem Sinn“ zu folgen. Aber wenn Heinrich Alt von der BA schon die „ursprünglichen Ziele“, die mit dem Grundsicherungssystem verfolgt wurden, dann gerne heranzieht, wenn es ihm passt: Einer der zentralen Bausteine der Vorschläge der Hartz-Kommission bestand daraus, bei der aus ihrer damaligen Sicht zukünftigen Gestaltung der Arbeitsmarktdienstleistungen sicherzustellen, dass alle Arbeitsuchenden „aus einer Hand“ betreut und versorgt werden. Daraus ist bekanntlich nichts geworden, sondern in der Gemengelage der Umsetzung in einem föderalistischen System wie bei uns ist am Ende eine Auftrennung in die so genannten „Rechtskreise“ SGB III und SGB II herausgekommen, zugleich über Jahre hinweg belastet durch einen erbittert geführten Kampf um die Frage der institutionellen Zuständigkeit im Harz IV-Bereich (Stichwort „Kommunalisierung“ versus „Zentralisierung“). Nun haben wir nicht nur wie früher Arbeitsämter und Sozialämter, sondern Arbeitsagenturen, Jobcenter als gemeinsame Einrichtungen von Arbeitsagentur und Kommunen sowie Jobcenter in alleiniger kommunaler Zuständigkeit. Nicht ohne Grund wird diese rechtliche wie auch institutionelle Aufspaltung auch als „Achillesferse“ der deutschen Arbeitsmarktpolitik bezeichnet. Eine Umsetzung der Vorschläge von Heinrich Alt würde diese „Achillesferse“ noch weitaus stärker ausprägen.

Kann man überhaupt angesichts dieses großen Durcheinanders von konkreten Vorschlägen zur Veränderung des Hartz IV-Systems bis hin zu den zahlreichen Dilemmata, auf die man bei einem genaueren Blick in das Grundsicherungssystem stoßen muss, irgendeinen roten Faden erkennen, der einem helfen kann, das Dickicht zu durchdringen?

Bis zu einem gewissen Grade kann man das durchaus. Nach meiner Wahrnehmung geht es letztendlich bei vielen einzelnen Fragen um die Tatsache, dass das Grundsicherungssystem nach SGB II als ein „nicht bedingungsloses Grundeinkommen“ ausgestaltet worden ist. Gerade der Tatbestand, dass es sich eben um ein „nicht bedingungsloses“ Grundeinkommen handelt, führt in vielerlei Hinsicht dazu, dass zahlreiche Regulierungen eingeführt bzw. erweitert werden müssen, um die Bedingungen in dem System zu prüfen, zu steuern, zu sanktionieren. Konsequent zu Ende gedacht würde mehr Pauschalierung im Sinne einer radikalen Pauschalierung der Hilfeansprüche am Ende zu einem „bedingungslosen Grundeinkommen“ führen müssen, allein schon aus administrativen Gründen der Abwicklung. Um ein solches gibt es ja bereits seit längerem eine intensive Debatte – nicht nur bei uns in Deutschland, sondern sogar in einem Land wie der Schweiz, wo das Thema Gegenstand einer Volksabstimmung wird. Das wäre nun ein ganz eigenes und angesichts seiner Komplexität wirklich vertiefend in einem separaten Beitrag zu behandelndes Thema, aber soviel sei an dieser Stelle angemerkt: Auch ein „bedingungsloses Grundeinkommen“ wird in die gleiche Gefahrenzone hinein laufen müssen, in die man gelangt, wenn man auf eine radikale Pauschalierung im bestehenden SGB II-System setzt: Die Gefahr, dass man die volle Härte eines einfachen Systems zu spüren bekommt. Man zahlt zwar eine bedingungslose Leistung aus, was im Vergleich zum gegenwärtigen Zustand für die Betroffenen erst einmal eine deutliche Verbesserung auf der Leistungsseite darstellen würde, weil sie dann nicht mehr den zahlreichen Prüfungen und Kontrollen der den Anspruch auslösenden oder diesen zum Erlöschen bringenden Bedingungen ausgesetzt wären, aber aus vielfältigen, hier nicht diskutierbaren Gründen, müssen wir plausibel davon ausgehen, dass die Leistung insgesamt auf einem „überschaubaren“ Niveau angesiedelt werden würde (bzw. im bestehenden Harz IV-System bereits ist). Spätestens dann würde sich auch einen bedingungslosen Grundeinkommen dieselben Ungerechtigkeits-Anfragen stellen, wie wir sie heute schon im System des eben „nicht bedingungslosen Grundeinkommens“ zur Kenntnis nehmen müssen.

Menschen in Hartz IV: „Vergessen“ und verloren zwischen den Systemen, wo es doch „Hilfe aus einer Hand“ geben soll? Und die Zeit läuft gegen sie (und gegen die Systeme)

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Regelmäßig werden die Dinge (und die Menschen) durcheinander geworfen und dabei gehen viele über Bord. Gemeint sind mal wieder die Zahlen. Wenn über „die“ Arbeitslosen gesprochen wird, dann taucht in den Medien fast ausschließlich die Zahl der „registrierten Arbeitslosen“ auf, die jeden Monat von der Bundesagentur für Arbeit (BA) verkündet wird. Die liegt derzeit bei 2.882.00 Menschen, davon befinden sich 883.000 im SGB III-System, also der „klassischen“ Arbeitslosenversicherung, die größte Zahl hingen im SGB II- oder Grundsicherungssystem, umgangssprachlich auch als Hartz IV bezeichnet: 1.989.000 Menschen. Aber die 2, 9 Mio. Menschen sind nur als Untergrenze des tatsächlichen Problems zu verstehen. Die BA selbst weist eine weitere Zahl auf, die a) realistischer für die Abbildung des Problems der Erwerbsarbeitslosigkeit ist und b) die zugleich deutlich höher ausfällt: 3.801.00. Das ist die Zahl der Unterbeschäftigten. Und 3,8 Mio. sind schon deutlich mehr als die offiziellen 2,9 Mio. Arbeitslose.

Für eine genaue Aufschlüsselung, was man darunter versteht, vgl. den Beitrag Arbeitsmarkt im Mai: Über 3,7 Millionen Menschen ohne Arbeit von O-Ton Arbeitsmarkt). Dass 3,8 Mio. faktisch Arbeitslose mehr sind als die 2,9 Mio. offiziellen Arbeitslosen, das leuchtet noch ein, wenn man es erklärt, warum da fast eine Million Menschen nicht mitgezählt werden, obgleich sie natürlich arbeitslos sind, nur nicht im Sinne der amtlichen Zählvorschrift. Aber noch eine Nummer schwieriger wird es dann, wenn man das Thema erweitert und darauf hinweist (vgl. dazu die Abbildung,) dass von den derzeit 6.137.000 leistungsberechtigten Personen in der Grundsicherung (SGB II) immerhin 4.425.000 „erwerbsfähige“ Leistungsberechtigte sind, von diesen aber nur 1.989.000 als Arbeitslose gezählt werden. Erwerbsfähig, aber nicht arbeitslos im statistischen Sinne? So ist es. »Ein Großteil der Arbeitslosengeld II-Bezieher ist nicht arbeitslos. Das liegt daran, dass diese Personen erwerbstätig sind, kleine Kinder betreuen, Angehörige pflegen oder sich noch in der Ausbildung befinden«, erläutert uns die BA.

Aber die Zahlenakrobatik der Arbeitsmarktstatistik ist hier nicht das zu vertiefende Thema. »Schulden, Suchtprobleme oder psychosoziale Schwierigkeiten: Hartz-IV-Empfänger leiden häufig unter Problemen, die sie alleine nicht in den Griff bekommen. Von Kommunen und Jobcentern werden sie dabei allzu oft alleingelassen«, so kann man es beispielsweise in dem Artikel Viele Langzeitarbeitslose mit Schulden- und Suchtproblemen lesen.

Auslöser der Berichterstattung ist eine kritische Bestandsaufnahme des DGB: Sozialintegrative Leistungen der Kommunen im Hartz IV-System – Beratung „aus einer Hand“ erfolgt meist nicht, so lautet der Titel der von Wilhelm Adamy und Elena Zavlaris verfassten Studie. Mindestens zwei Millionen erwerbsfähige Hartz-IV-Empfänger haben nach dieser DGB-Studie Schulden- und Suchtprobleme sowie so genannte psychosoziale Schwierigkeiten. Von den zuständigen Kommunen würden die Betroffenen damit jedoch in den allermeisten Fällen alleingelassen. Die DGB-Autoren haben sich einmal die vorliegenden Statistiken angeschaut und sind zu folgenden Erkenntnissen gekommen:

  • Insgesamt kann man für das Jahr 2012 von gut 1,1 Millionen erwerbsfähigen Hartz-IV-Empfängern mit Schuldenproblemen aus, von denen nach einer Statistik der Bundesagentur für Arbeit aber nur 32.500 durch die Kommunen entsprechend beraten wurden. 
  • Von den geschätzt 450.000 Hilfebedürftigen mit Suchtproblemen erhielten laut Statistik lediglich 9.000 eine Beratung. 
  • Mit Blick auf die 900.000 Betroffenen mit psychosozialen Schwierigkeiten wurden nur für 20.000 Personen kommunale Hilfen gemeldet.

Adamy/Zavlaris (2014: 1) merken dazu an: »Mit Hartz IV wurde die größte Sozialreform in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland umgesetzt. Eine zentrale Idee war die Bündelung der kommunalen Erfahrungen aus der ehemaligen Sozialhilfe mit den arbeitsmarktlichen Kompetenzen der Arbeitsagenturen. Sozialintegrative Hilfen sollten mit beruflichen Integrationsleistungen verzahnt werden, die Gewährung aller individuellen Hilfen aus einer Hand war beabsichtigt. Den Hartz-IV-Empfängern und -Empfängerinnen sollte mit einer umfassenden Beratung und Unterstützung geholfen werden. Doch die Praxis sieht ganz anders aus. Von einer ganzheitlichen Betreuung kann meist nicht gesprochen werden.«

Es geht um die „kommunalen Eingliederungsleistungen“ nach § 16a SGB II. Dazu die Autoren der Studie: »Der § 16a SGB II ist eine kommunale Kann-Regelung. Die sozialen Integrationshilfen liegen in der Entscheidungsautonomie von Städten und Gemeinden und deren tatsächliche Erbringung hängt von den vorhandenen beziehungsweise bereit gestellten finanziellen Ressourcen einer Kommune ab.«

Adamy und Zavlaris (2014: 2) kritisieren zu Recht: »Einheitliche und verbindliche Standards wie auch valide und bundesweit zugängliche Daten fehlen, sodass es keinerlei Transparenz über die Leistungserbringung gibt.«

Und das in einem Bereich, wo es um richtig viele Menschen geht: Denn es befinden sich »mehr als zwei Drittel (der 4,4 Mio. erwerbsfähigen Hartz-Empfänger) im Langzeitbezug, d. h. sie haben innerhalb der letzten 24 Monate mindestens 21 Monate Leistungen bezogen. Gerade bei diesem Personenkreis erschweren oft Schulden, Sucht oder psychosoziale Probleme den Weg aus dem Leistungsbezug – häufig treten mehrere Problemlagen gleichzeitig auf beziehungsweise bedingen oder verstärken sich gegenseitig.«

Zu der Personengruppe, die hier angesprochen wird, vgl. auch den Beitrag Hartz IV-Langzeitbezieher: Drei Viertel seit mindestens einem Jahr ohne Förderung von O-Ton Arbeitsmarkt. Dort wird festgestellt: »In den vorangegangenen 12 Monaten hat lediglich ein Viertel der im Januar 2014 fast drei Millionen Langzeitleistungsbezieher an einer arbeitsmarktpolitischen Maßnahme teilgenommen. Die übrigen rund 76 Prozent wurden in dieser Zeit nicht gefördert. Im Vergleich mit dem Vorjahr (Dezember 2013) ist die Zahl der Ungeförderten zudem von 2,22 auf 2,25 Millionen Menschen gestiegen. Dabei sind Langzeitleistungsbezieher besonders förderbedürftig, denn ihnen fällt der Ausweg aus der Hilfebedürftigkeit und in den Arbeitsmarkt extrem schwer. Wie schwer, zeigt die BA-Statistik mehr als deutlich, denn im Januar 2014 fanden nur 0,9 Prozent von ihnen eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. Hintergrund sind, im Jargon der Bundesagentur für Arbeit, die „multiplen Vermittlungshemmnisse“.«

Zurück zur DGB-Studie über die sozialintegrativen Leistungen, die seitens der Kommunen bereit gestellt werden sollen: »Nach DGB-Schätzungen erhalten auch neun Jahre nach Errichtung des Hartz-IV-Systems allenfalls ein Viertel bis ein Fünftel aller Hilfebedürftigen mit entsprechendem Förderbedarf tatsächlich soziale Integrationshilfen der Kommunen. Diese sozialen Unterstützungshilfen hängen in starkem Maße davon ab, wo man lebt« (S. 6). Wartezeiten von bis zu sechs Monaten sind keine Ausnahmen.

Und weiter:

»Durch die Formulierung der kommunalen Eingliederungsleistungen als Ermessensleistungen hat der Gesetzgeber die Erbringung von den zur Verfügung gestellten Ressourcen der jeweiligen Kommune abhängig gemacht. Gerade in finanzschwachen Kommunen, in denen sich soziale Problemlagen häufen, stehen oft nicht ausreichend finanzielle Mittel bereit, um ein in Quantität und Qualität ausreichendes Angebot an kommunalen Leistungen vorzuhalten« (S. 8).

Man kann es drehen und wenden wie man will: Diese Befunde sind erschreckend und sie verweisen nicht nur viele der betroffenen Menschen in die Dauer-Passivität und oftmals in einen Teufelskreislauf sich verstärkender „Vermittlungshemmnisse“. Dabei ist besonders zu beachten, dass die Nicht-Förderung sowie eine fehlende oder defizitäre Berücksichtigung bei notwendigen sozialintegrativen Leistungen in der Bilanz oftmals zu einer massiven Verschlechterung der Lebenslage und darunter auch der Beschäftigungsfähigkeit der betroffenen Menschen führen. Mithin kann man sagen, dass die Zeit gegen die betroffenen Menschen arbeitet, denn je länger sie in der Langzeitarbeitslosigkeit verharren (müssen), umso unwahrscheinlicher wird eine (Wieder-) Eingliederung in den Arbeitsmarkt. Aber nicht nur gegen sie, sondern auch gegen die Systeme, die mit ihrer – institutionenegoistisch nachvollziehbaren – Funktionsweise des Abschottens und Wegdelegierens  zentral verantwortlich sind für die Unterversorgung dieser Gruppe innerhalb des Grundsicherungssystems. Und das schlägt dann wieder in zahlreichen einzelnen Haushaltstöpfen auf, denn die Menschen verschwinden ja nicht von der Bildfläche, sondern sie arrangieren sich mit Überlebensstrategien, die bei dem einen oder anderen dann durchaus auch zu Folgeproblemen führen, die einen schweren Schaden für die Gesellschaft verursachen (können).

Die Jobcenter und ihre Kosten. Von Umschichtungen und der eigentlichen Frage: Was machen und erreichen die (nicht) mit fast 4,5 Mrd. Euro?

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Das ist mal wieder eine Schlagzeile: „Verwaltungskosten der Jobcenter steigen dramatisch„, so kann man es auf Spiegel Online lesen. Und weiter erfahren wir: »Es ist aufwendig, Langzeitarbeitslose wieder in Arbeit zu bringen – und es wird immer teurer: Der Anteil der Verwaltungskosten hat sich im vergangenen Jahr verdreifacht. Bezahlt wird der Bedarf auch mit Geldern, die eigentlich für die Eingliederung in den Arbeitsmarkt gedacht waren.« Nicht immer ist ganz schnell berichtet auch gut berichtet. Denn der eilige Leser muss bei so einer Formulierung den Eindruck bekommen, dass der Anteil der Verwaltungskosten gleichsam explodiert ist, hat sich doch ihr Anteil „verdreifacht“. Diese Wahrnehmung wird auch durch das „dramatisch“ in der Überschrift verstärkt. Wenn man allerdings weiter liest, dann stellt sich das „etwas“ anders dar:

»Stolze 11,4 Prozent der für Fördermaßnahmen vorgesehenen Summe wurden 2013 also genutzt, um die laufenden Kosten für Personal und Verwaltung zu decken. Zwar werden Gelder zwischen den beiden Haushaltspositionen seit Jahren umgeschichtet – aber im Vergleich zum Vorjahr hat sich der Verwaltungsanteil mehr als verdreifacht: 2010 wurden erst 0,2 Prozent umgewidmet, 2012 waren es 3,6 Prozent und 2013 eben 11,4 Prozent.« Also muss man genauer hinschauen – und gleichzeitig liegt das eigentliche Problem auf einer ganz anderen Ebene.

Die Mittel für die Jobcenter – jenseits der eigentlichen Grundsicherungsleistungen – werden auf zwei große Töpfe aufgeteilt: Zum einen Gelder, mit denen die Jobcenter Eingliederungsmaßnahmen für Menschen im Grundsicherungsbezug (SGB II) finanzieren können, also beispielsweise Arbeitsgelegenheiten („Ein-Euro-Jobs“) oder Qualifizierungsmaßnahmen oder Bewerbungstrainings. Zum anderen gibt es ein Budget für Verwaltungskosten.

Die Abbildung verdeutlicht sowohl das Volumen und die Entwicklung der Ausgaben für Eingliederungsleistungen in den Jahren 2006 bis 2013 wie auch Umfang und Dynamik der Verwaltungskosten. Wichtig ist der Unterschied zwischen Soll und Ist. So wurden den Jobcenter im vergangenen Jahr 3,9 Mrd. Euro für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit zur Verfügung gestellt, von denen aber nur 3,5 Mrd. Euro dafür auch ausgegeben worden sind. Man erkennt an der Entwicklung über die Jahre hinweg auch, dass es ab 2010 massive Kürzungen im „Eingliederungstitel“ gegeben hat: Im Jahr 2011 brachen die Ausgaben für Eingliederungsleistungen um mehr als 26% ein, im Folgejahr 2012 waren es weitere 15,6% Rückgang. Das waren die größten Kürzungen, die man in der bisherigen Arbeitsmarktpolitik gesehen hat.

Die Ist-Ausgaben für die Verwaltung haben sich in den Jahren 2006 bis 2013 im Prinzip kontinuierlich erhöht von 3,6 Mrd. auf nunmehr 4,5 Mrd. Euro im vergangenen Jahr – nur in den Jahren 2011 und 2012 gab es kleinere Rückgänge.

Was in der aktuellen Berichterstattung vor allem moniert wird, ist die Tatsache, dass die dem Eingliederungstitel und den Verwaltungshaushalt zur Verfügung gestellten Mittel gegenseitig deckungsfähig sind, also umgeschichtet werden können – was bislang vor allem bzw. ausschließlich in eine Richtung passiert ist: von den Eingliederungsmitteln hin zu den Verwaltungskosten. Die Größenordnung der Umschichtigen hin zu den Verwaltungskosten kann man der Abbildung entnehmen. Im vergangenen Jahr wurden immerhin 445 Mio. Euro aus dem Topf für Eingliederungsleistungen genommen – das sind 11,4% der Fördermittel insgesamt – und für Personal- und sonstige Verwaltungsausgaben verwendet.

Die zweite Abbildung veranschaulicht die Veränderung der Ist-Ausgaben für Eingliederung und Verwaltung gegenüber dem jeweiligen Vorjahr in Prozent. Diese Darstellung unterstreicht bei aller kritischen Wahrnehmung aber auch, dass von einer „Explosion“ der Verwaltungsausgaben nicht die Rede sein kann. Die Daten entstammen übrigens der Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage, die von der Bundestagsabgeordneten Brigitte Pothmer von den Grünen gestellt worden ist. In dem Artikel von Nicolai Kwasniewski findet man zu ihrer Bewertung den folgenden Passus: »An vielen Arbeitslosen gehe der Job-Boom vorbei, kritisiert die Arbeitsmarktexpertin, das bekämen vor allem Hartz-IV-Empfänger zu spüren. Die Mittel für Qualifizierung und Förderung von Arbeitsuchenden wurden Pothmer zufolge in den vergangenen drei Jahren um 40 Prozent gekürzt, das Verwaltungskostenbudget dagegen nur um acht Prozent.« Auf ihrer Website findet man eine Stellungnahme zu den Ergebnissen ihrer Anfrage: „Jeder 9. Euro für Arbeitsförderung ist in Verwaltung der Jobcenter gegangen – Aktive Arbeitsmarktpolitik wird immer weiter ausgehöhlt„. Darin enthalten ist die folgende differenzierte Erläuterung:

»An vielen Arbeitslosen geht der Beschäftigungsaufbau bisher vorbei, das bekommen vor allem arbeitslose Arbeitslosengeld-II-Empfänger zu spüren. Damit sie neue Chancen am Arbeitsmarkt bekommen, muss in ihre Fähigkeiten investiert werden. Angesichts der immer komplexeren Problemlagen bei den Arbeitslosen sind dafür oft aufwändige und kostenintensive Maßnahmen wie Qualifizierungen nötig. Gleichzeitig ist häufig  auch eine intensivere Betreuung und Begleitung dieser Arbeitslosen durch die Jobcenter erforderlich. Das geht nur mit einem besseren Personalschlüssel, wie alle einschlägigen Studien zeigen.«

Folgt man dieser richtigen Einordnung von Pothmer, dann geht es bei der Frage, wie man Arbeitslose Hartz IV-Empfänger wieder in Arbeit bringt, eben nicht nur um die Frage, wie viele Mittel für Eingliederungsleistungen zur Verfügung stehen, sondern selbstverständlich geht es auch um die Frage, welche Betreuung bzw. Betreuungsintensität seitens des Personals in den Jobcentern zur Verfügung steht. Anders ausgedrückt: es könnte durchaus der Fall auftreten, dass sowohl Personalausgaben durchaus im Interesse der Wiedereingliederung von Arbeitslosen sein können, wenn es sich um Ausgaben für qualifiziertes Fachpersonal handelt, das den Arbeitslosen hilft, wieder auf dem Arbeitsmarkt Fuß fassen zu können. Dazu müsste man allerdings genau wissen, wofür die Verwaltungsaufgaben verwendet worden sind.

Denn zu den Aufgaben der Jobcenter gehört eben nicht nur die Unterstützung der Arbeitslosen bei der Arbeitssuche, sondern auch die Abwicklung sämtlicher Leistungen, die mit dem SGB II verbunden sind, also beispielsweise die Berechnung und Auszahlung der Regelleistungen usw. Insofern könnte es sein, dass steigende Personalausgaben dadurch verursacht worden sind, dass diese Teile des Grundsicherungssystems einen immer größeren Aufwand verursachen und man dafür schlichtweg mehr Personal benötigt. Dafür gibt es durchaus zahlreiche Hinweise, man denke an dieser Stelle nur an die zahlreichen sozialgerichtlichen Verfahren, bei denen es zumeist um Streitfälle aus dem Leistungsrecht geht und weniger oder gar nicht um Fragen der Eingliederungsleistungen. Schaut man sich die Entwicklung des 2005 per Knopfdruck in Kraft gesetzten SGB II an, dann kann man relativ schnell zwei zentrale Schwachstellen des Grundsicherungssystems mit Blick auf die Folgen für den administrativen Apparat identifizieren: Zum einen ist das Gesetz an sich gespickt mit zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffen, die dann wiederum das Einfallstor für zahlreiche Widersprüche und sozialgerichtliche Verfahren darstellen, zum anderen müssen aufwändige Einzelfallberechnungen durchgeführt werden – und das bei einer Fluktuation im Personalkörper vieler Jobcenter von 20-30 % pro Jahr in der Vergangenheit, was jedes andere Unternehmen ebenfalls an den Rand der operativen Handlungsfähigkeit gebracht hätte oder darüber hinaus. Gleichzeitig hatten wir in den zurückliegenden Jahren eine ganz erhebliche der Dequalifizierung des Personals dergestalt, dass zahlreiche un- und angelernte Arbeitskräfte in diesem hochkomplexen Feld eingesetzt worden sind bzw. werden.

Fazit: Wir müssen einerseits genauer hinschauen, was und wofür und für wen die 4,5 Mrd. Euro Verwaltungsausgaben verwendet worden sind.  Darüber hinaus ist es ein systematisches Problem, dass wir seit 2010 einerseits konfrontiert sind mit der größten Kürzung in der Geschichte der deutschen Arbeitsmarktpolitik, was die zur Verfügung stehenden Mittel für arbeitsmarktpolitische Leistung im SGB II-Bereich angeht, während gleichzeitig mittlerweile durch zahlreiche empirische Studien gut belegt der Problemdruck innerhalb des Systems mit Blick auf eine (mögliche) Eingliederung in den Arbeitsmarkt massiv angestiegen ist aufgrund der beobachteten Verhärtung der Langzeitarbeitslosigkeit, so dass wir davon ausgehen müssen, dass mehrere hunderttausend Menschen seit Jahren und absehbar auf Dauer von einer Integration auf den ersten Arbeitsmarkt abgeschnitten sind bzw. bleiben werden, wenn man nicht endlich mehr für sie tut – und das „mehr“ meint an dieser Stelle eben nicht nur mehr Geld, sondern vor allem andere Maßnahmen, die man aber zugleich durch förderrechtliche Verengungen im SGB II verunmöglicht (hat).

Insofern kann man nur hoffen, dass die Berichterstattung sich endlich dem eigentlichen Problemkern zuwendet und das sind eben die Fragen, wie es uns gelingen könnte, die Menschen im Grundsicherungssystem, die wollen, durch eine auf sie und auf die Realität in der Arbeitswelt zugeschnittene individuelle Betreuung wieder oder zuweilen erstmals in Erwerbsarbeit zu bringen. Dafür braucht man mit Sicherheit ausreichend Finanzmittel – vor allem aber braucht man dafür in vielen Jobcentern eine andere Haltung und beim Gesetzgeber endlich den Mut, den Akteuren vor Ort die Freiheitsgrade zu ermöglichen, die sie für diese immer anspruchsvoller werdende Arbeit benötigen. Leider muss man zur Kenntnis nehmen, dass ein Großteil der derzeitigen Diskussion über die nächsten geplanten gesetzlichen Änderungen des SGB II – u.a. vorangetrieben durch eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe – eher dem Lager einer Verschärfung der Bestimmungen zuungunsten der Hartz IV-Empfänger zuzuordnen ist, worüber auf der Facebook-Seite von „Aktuelle Sozialpolitik“ in einem Beitrag am 22.02.2014 berichtet worden ist. So gut wie keine Bewegung gibt es beispielsweise bei der Frage, wie man endlich Beschäftigungsmöglichkeiten für diejenigen schaffen kann, die teilweise jahrelang schon exkludiert waren und sind aus dem Erwerbsleben. Teilweise haben diese Menschen aufgrund der Kürzungen noch nicht einmal mehr die „Chance“ auf eine von vielen immer wieder und gerne kritisierte Arbeitsgelegenheit, weil es schlichtweg keine Mittel dafür gibt.

Wer sich intensiver und sehr fundiert mit den Fragen der Finanzierung und damit auch der Verteilung der Ausgaben innerhalb des SGB II beschäftigen möchte, dem sei an dieser Stelle die Website des Bremer Instituts für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe (BIAJ) empfohlen. Dort liefert Paul M. Schröder regelmäßig bis in die Verästelungen des Systems eindringende Analysen, aktuell zum Thema beispielsweise „SGB II-Eingliederungstitel: Ausgaben 2013 (Bund, Länder; ohne zkT)“ oder „Jobcenter zkT: Verteilung der Mittel für „Eingliederungsleistungen“ und „Verwaltungskosten“ 2014„, um nur zwei Beispiele zu nennen.

Nachtrag am 04.03.2014 (19:30 Uhr):

Hier noch eine interessante Ergänzung zum Themenkreis „Verwaltungskosten“ der Jobcenter. Paul M. Schröder vom Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe hat am Beispiel der 12 Berliner Jobcenter die „Gesamtverwaltungskosten“ berechnet, zu denen auch die kommunalen Anteile gehören. Ein Ergebnis sind die Gesamtverwaltungskosten je erwerbsfähigen Leistungsberechtigten in den Berliner Jobcentern. Ich habe sein Ergebnis einmal grafisch umgesetzt (siehe Abbildung): Die „Gesamtverwaltungskosten“ pro erwerbsfähigem Leistungsberechtigten (Alg II) und Jahr betrugen 2013 in Berlin durchschnittlich 1.091 Euro, 58 % mehr als 2008.

Es muss ein guter Tag für die Langzeitarbeitslosen gewesen sein. Also auf dem Papier. Das ist bekanntlich geduldig

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Auch wenn immer wieder über das so genannte „Jobwunder“ in Deutschland geschrieben und diskutiert wird – eine Gruppe unter den Arbeitslosen hat in den vergangenen Jahren definitiv so gut wie gar nicht profitieren können von der ansonsten durchaus erfreulichen Arbeitsmarktentwicklung in unserem Land. Die Rede ist hier von den Langzeitarbeitslosen. Arbeitsmarktexperten sprechen schon seit längerem von einer massiven „Verfestigung“ bzw. „Verhärtung“ der Arbeitslosigkeit.  Ein Teil der Arbeitslosen wird komplett abgekoppelt von der Integration in Beschäftigung. Hierbei handelt es sich keineswegs um eine zu vernachlässigende Größe.  So hat beispielsweise eine Ende des vergangenen Jahres veröffentlichte Studie der Hochschule Koblenz ergeben, dass rund 1,7 Millionen Menschen im Grundsicherungssystem in den vergangenen drei Jahren mehr als 90 % der Zeit ohne irgendeine Beschäftigung waren. Über 609.000 erwerbslose Menschen haben mehr als vier so genannte Vermittlungshemmnisse. Über 435.000 Menschen zählen nach dieser Studie  zu den arbeitsmarktfernen Personen, die mittelfristig, viele sogar auf Dauer keine realistische Perspektive haben, wieder irgendeinen Job auf dem ersten Arbeitsmarkt zu bekommen. In den Haushalten dieser Menschen leben mehr als 305.000 Kinder unter 15 Jahren, die besonders  negativ von der Situation in ihrem Elternhaus betroffen sind.

Gleichzeitig wurden Milliardenbeträge gekürzt im Bereich der Arbeitsförderung für Menschen im Grundsicherungssystem. Immer offensichtlicher wird das Dilemma, dass auf der einen Seite eine zunehmende Zahl an Arbeitslosen in die Langzeitarbeitslosigkeit abrutscht und dort auch nicht mehr herauskommt, gleichzeitig aber kaum noch Möglichkeiten einer gezielten Förderung dieser Menschen zur Verfügung stehen. Dies nicht nur aufgrund fehlender Finanzmittel, sondern gleichzeitig wurde das Förderrecht gerade im Bereich der öffentlich geförderten Beschäftigung seitens des Bundesgesetzgebers noch restriktiver ausgestaltet, so dass sinnvolle Maßnahmen oftmals schlichtweg nicht mehr möglich sind.

Die erwähnte Studie kann hier abgerufen werden:

Obermeier, T.; Sell, S. und Tiedemann, B.: Messkonzept zur Bestimmung der Zielgruppe für eine öffentlich geförderte Beschäftigung. Methodisches Vorgehen und Ergebnisse der quantitativen Abschätzung (= Remagener Beiträge zur Sozialpolitik 14-2013), Remagen, 2013

Nunmehr scheint es aber Grund zur Hoffnung zu geben, folgt man den Medienberichten, die im Anschluss an eine gemeinsame Pressekonferenz von Bundesagentur für Arbeit, Deutscher Städtetag und Deutscher Landkreistag erschienen sind: „Staat soll Langzeitarbeitslose besser fördern„, „Bundesagentur will mehr Hilfe für Langzeitarbeitslose“ oder von der anderen Seite „Kommunen wollen neue Initiative für Hartz-IV-Empfänger„. Da ist sogar von einem „Maßanzug für Langzeitabeitslose“ die Rede. Das hört sich doch insgesamt sehr positiv und dem wachsenden Problemdruck in diesem Bereich angemessen an. Schauen wir also einmal genauer hin.

Die Bundesagentur für Arbeit (BA) hat ihre Pressemitteilung so überschrieben: „Hilfen für Langzeitarbeitslose verbessern – Hohes Engagement der Jobcenter allein kann Probleme nicht lösen„. Auch hier wird auf den enormen Problemdruck innerhalb des Grundsicherungssystems hingewiesen: »Drei Millionen erwerbsfähige Menschen erhalten seit zwei oder mehr Jahren Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Rechnet man die Kinder hinzu, sind rund vier Millionen Menschen langfristig auf diese Leistungen angewiesen.« Die BA weist darauf hin, dass von den Langzeitbeziehern, die vermittelt worden sind, aber etwa die Hälfte innerhalb eines Jahres wieder in die Grundsicherung zurückkommt. Und auch auf die bereits angesprochene prekäre Finanzlage wird seitens des Deutschen Städtetages hingewiesen: »Von 2010 bis 2013 sank die Anzahl der Arbeitslosen in der Grundsicherung für Arbeitsuchende um lediglich 8 Prozent. Im gleichen Zeitraum wurden die Mittel für Fördermaßnahmen aber um etwa 40 Prozent reduziert, von 6,6 Milliarden Euro auf 3,9 Milliarden Euro.«
Die beiden kommunalen Spitzenverbände bringen die von vielen kritischen Beobachtern der Arbeitsmarktpolitik seit Jahren immer wieder vorgetragenen Schwachstellen auf den Punkt:

»Die Strategien für Menschen, die nur kurze Zeit arbeitslos sind, lassen sich nicht einfach auf Langzeitarbeitslose übertragen. Aktuell sind die arbeitsmarktpolitischen Instrumente der Jobcenter an viele Auflagen seitens des Gesetzgebers und an eher kurze Zeiträume gebunden. Schwer zu vermittelnden Langzeitarbeitslosen kann aus Sicht der Kommunen damit zu wenig geholfen werden. Der Bund sollte den Jobcentern deshalb die Entwicklung flexibler und längerfristiger Strategien zugestehen.«

Und sie fordern mit Blick auf die Vergangenheit mehr Geld – vom Bund: »Hatte der Bund zur Einführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende noch ein Budget von durchschnittlich 3.200 Euro pro Leistungsempfänger für Aktivierung, Eingliederung und Leistungsgewährung im Jahr veranschlagt, standen im Jahr 2012 nur noch 1.700 Euro zur Verfügung.«
Für etwa eine Million Menschen, die Leistungen der Grundsicherung für Arbeitsuchende erhalten, sei eine Vermittlung in den Arbeitsmarkt äußerst schwierig. Während die BA in Gestalt von Heinrich Alt „neue Ideen über Zugangswege in Arbeit, mehr Perspektiven in Betrieben“ fordert,  sind für die Kommunen »die drohende Verfestigung der Langzeitarbeitslosigkeit und damit verbundene soziale Folgen eine der wichtigsten Herausforderungen. Viele Menschen, die sehr lange nicht mehr in der Arbeitswelt waren, brauchen neben der Vermittlung in Qualifizierungen oder in Arbeit eine intensive und individuell passgenaue Unterstützung.«

Der Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetages, Dr. Stephan Articus, wird mit den folgenden Worten zitiert:

»Um Langzeitarbeitslosen mit sozialen und beruflichen Integrationsproblemen Chancen auf Teilhabe in Arbeitsprozessen zu ermöglichen, halten die Städte es für sinnvoll, auch die öffentlich geförderte Beschäftigung weiterzuentwickeln. Solche Angebote können dazu beitragen, sich dem ersten Arbeitsmarkt wieder anzunähern. Und für Menschen, die dort nicht mehr Fuß fassen können, sind sie eine Alternative zu Ausgrenzung und sozialer Isolation.«

Der Deutsche Landkreistag sekundiert mit Blick auf den „harten Kern“ der Langzeitarbeitslosen, »dass es eine Gruppe schwer zu vermittelnder Langzeitarbeitsloser gibt, für die der erste Arbeitsmarkt unabhängig von bestehenden Fördermitteln und Instrumenten nicht erreichbar ist. Diese Menschen benötigen längerfristige Angebote.« Gefordert wird »ein tragfähiges Konzept für öffentlich geförderte Beschäftigung. Denn auf dem regulären Arbeitsmarkt werden viele Langzeitarbeitslose realistischerweise keinen Job finden.«

Ja, ja und nochmals ja. Die immer wieder vorgetragenen Punkte aus der Arbeitsmarktdebatte der vergangenen Jahre tauchen hier in konzentrierter Form wieder auf.

Und nun? Was tun? Da wird es schon dünner bzw. angesichts der intensiven Diskussionen und der vorliegenden konkreten Modelle eines „zweiten“ oder wie er auch immer heißen soll Arbeitsmarkt muss man den Kopf schütteln angesichts solcher Worte des BA-Vorstandsmitglieds Heinrich Alt zur öffentlich geförderten Beschäftigung, die Katharina Schüler in ihrem Artikel „Kommunen wollen neue Initiative für Hartz-IV-Empfänger“ zitiert:

»Bislang leide der zweite Arbeitsmarkt jedoch unter dem Paradox, dass nur Tätigkeiten, die keine normale Beschäftigung gefährden, gefördert werden dürften, sagte Alt. Arbeitslose lesen beispielsweise in Heimen vor oder sammeln Müll in den Parks ein. Die Art der Tätigkeiten verringere die Chancen, dass der Übergang vom zweiten in den ersten Arbeitsmarkt gelinge. Auch das Prestigeprojekt der früheren Arbeitsministerin Ursula von der Leyen, die Arbeitslose zu Bürgerarbeitern machen wollte, erwies sich als Flop. „Hier müssen wir nochmal neu nachdenken“, sagte Alt.«

Da muss man angesichts der vielen Modelle nicht wirklich neu nachdenken, sondern man braucht mehr Mittel und vor allem rechtlich auch die entsprechenden Möglichkeiten, beispielsweise in professionellen Beschäftigungsunternehmen mit dem „ersten Arbeitsmarkt“ zusammen arbeiten zu können. Da hätte man sich schon eine klare Forderung an den Bundesgesetzgeber gewünscht: Abschaffung der „Zusätzlichkeit“ und der „Wettbewerbsneutralität“ von Maßnahmen der öffentlich geförderten Beschäftigung, damit man die Andockstellen an das „real life“ des Arbeitsmarktes endlich bestimmen und ausbauen kann.

Das wäre nur ein Beispiel für konkrete Forderung auch und gerade an die Große Koalition, die man hätte formulieren können und müssen. Statt dessen bekommen wir wieder einmal viel Lyrik serviert, gerade von Heinrich Alt, dem für das SGB II zuständige Vorstandsmitglied. In dem Artikel „Maßanzug für Langzeitabeitslose“ wird er mit den folgenden Worten zitiert: „Mit Konfektionsware kommen wir in der Grundsicherung nicht weiter“. „Wir brauchen eher was wie den Maßanzug, der vor Ort geschneidert werden sollte.“ Wohlfeile Formulierungen, wenn man sich die Realität in vielen Jobcentern anschaut.

Fazit: Nicht nur die enormen Mittelkürzungen in der Arbeitsmarktpolitik der vergangenen Jahre müssen rückgängig gemacht werden, weil man ansonsten keine halbwegs vertretbaren Maßnahmen für die Betroffenen entwickeln und anbieten kann. Aber gleichzeitig muss endlich das Förderrecht so eingedampft werden, dass man die vielen (übrigens seit Jahren geforderten) Freiheitsgrade in der Arbeit vor Ort endlich mal bekommt. Viele Jobcenter-Mitarbeiter sagen einem, auch wenn wir wollen, wir dürfen nicht. Hinsichtlich der erforderlichen Bearbeitung der vielen, wieder einmal richtig beschriebenen Probleme braucht es Flexibilität und Entscheidungsspielräume vor Ort.

Aber – auch wenn man nicht depressiv enden soll – selbst wenn das gelingen würde, wofür es derzeit keine Anhaltspunkte gibt, bleibt das Problem, dass viele Jobcenter-Mitarbeiter in den kommenden Monaten gar nicht mehr dazu kommen können, neue Wege zu gehen bzw. auszuprobieren. Weil sie absaufen in der internen Arbeit. Das, was hier angedeutet werden soll, ist ein sich abzeichnendes Drama der innersystemischen Paralyse und das hat einen Namen: „Allegro“. In der Musik ist Allegro eine Tempobezeichnung mit der Bedeutung schnell. Das ist vielleicht der Wunsch der BA-Spitze und der sie begleitenden Unternehmensberater. Die (fast schon zynische) Wahl des Programmnamens „Allegro“ ist irgendwie konsequent aus der Perspektive der da oben, denn das Wort kommt ursprünglich aus der italienischen Sprache und bedeutet „fröhlich, lustig, heiter“.

Aber das, was auf die Jobcenter zukommt, sieht ganz und gar nicht nach einem „fröhlichen, lustigen und heiteren“ Arbeiten am „Kunden“ aus. Denn „Allegro“ ist eine neue Software, in der Langfassung steht das für „ALG2-Leistungsverfahren Grundsicherung Online“. Und eine ganz neue Software verheißt gerade in der Einführungsphase nicht wirklich was Gutes.

»Wegen einer Software-Umstellung bei den Jobcentern könnte es im April zu Problemen bei der Auszahlung von Hartz-IV-Leistungen kommen. Betroffen seien vor allem die Ballungsräume und Großstädte, warnt Personalratschef Lehmensiek im Deutschlandfunk. Es gehe um vier Millionen Empfänger und deren Kinder«, so kann man es dem Vorspann zu einem Interview mit Uwe Lehmensiek, entnehmen. Im April soll der Testbetrieb beginnen. Zwar soll die neue Software parallel zur alten eingeführt werden, um die Probleme des Startjahres 2005 zu vermeiden. Dennoch kommt es in den Jobcentern zu einer Menge Mehrarbeit durch die EDV-Umstellung – womöglich zu so viel Mehrarbeit, dass über diese Umstellung auch die Hartz-IV-Auszahlungen in Mitleidenschaft gezogen werden könnten. Denn in den Jobcentern muss diese gewaltige Umstellung – inklusive der händischen Eingabe der vorhandenen Daten in das neue System – mit Bordmitteln und „neben“ dem Tagesgeschäft erfolgen.

Die Umstellung erfolgt händisch und parallel zum normalen Betrieb, da kein Budget für zusätzliche Fachkräfte eingeplant wurde. Dort, wo die Jobcenter zusätzlich Personal eingestellt hätten, laufe die Finanzierung aus dem „Eingliederungstitel“, also dem bereits zusammengestrichenen Topf für Fördermaßnahmen, denn diese Mittel sind „deckungsfähig“ mit den Verwaltungskosten.

Zu diesem problematischen Punkt berichtete das Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe (BIAJ): » Insgesamt 445 Millionen Euro sind aus dem Haushaltstitel mit der Zweckbestimmung „Leistungen zur Eingliederung in Arbeit“ (darunter „Leistungen zur Engliederung nach dem SGB II“) in den Haushaltstitel mit der Zweckbestimmung „Verwaltungskosten für die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende“ (Bundesanteil) umgeschichtet worden.« Und weiter: »Die „Verwaltungskosten“ der insgesamt 410 Jobcenter betrugen demnach im Haushaltsjahr 2013 … in etwa 5,3 Milliarden Euro. Noch nie zuvor wurde vom Bund und den Kommunen so viel für diesen Zweck („Verwaltungskosten für die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende“) ausgegeben wie im neunten „Hartz IV-Jahr“.«

Bevor die Umstellung überhaupt beginnt, würden die Mitarbeiter geschult und Akten auf den neuesten Stand gebracht. Hier gebe es noch großen Nacharbeitungsbedarf. Wenn der Testbetrieb im April beginnt, seien dann, vor allem in Großstädten, Fehler und Zeitverzögerungen zu erwarten.
Wenn Bescheide und Geldleistungen in großem Umfang zu spät oder fehlerhaft herausgehen, erwartet Lehmensiek „Aggression und Gewalt, das wollen wir verhindern. Deswegen ist das unsere größte Sorge, dass es mit der Zahlung nicht klappt.“, erläutert er im Interview.

Dazu noch eine Ergänzung, gefunden im neuesten Newsletter von Harald Thomé: Kommt es durch Computerpannen und nicht rechtzeitiger Zahlung zu wirtschaftlichen Schäden bei den Betroffenen, z.B.  in Form von Rückbuchungsgebühren, Mahngebühren des Energieversorgers oder Vermieters, Zinsen wegen Kontoüberziehung, dann ist das Jobcenter dafür ersatzpflichtig. Der Ersatzanspruch begründet sich über § 40 Abs. 1 S. 1 SGB II iVm § 60 S. 2 SGB X iVm § 839 BGB iVm ständiger Rechtsprechung des BSG zum sozialrechtlichen Herstellungsanspruch.
Wahrscheinlich muss man dann noch mehr umbuchen aus dem Eingliederungstitel.

Das sind keine guten Rahmenbedingungen für neue Wege, um Langzeitarbeitslose wieder in Beschäftigung zu bringen.

„Vermittlungsskandal 2.0“ bei der Bundesagentur für Arbeit? Nein. Es ist viel schlimmer: Hier geht es um die Systemfrage. Oder: Vom eigentlichen Skandal hinter der Zahlenhuberei

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Da gab es am Wochenende so einige, die mit Blick auf die Bundesagentur für Arbeit (BA), wie die „gute Tante Arbeitsamt“ mittlerweile heißt, ein Déjà-vu hatten – nur mit dem Unterschied, dass es sich hierbei nicht mehr nur um das Gefühl handelt, eine neue Situation schon einmal erlebt, gesehen oder geträumt zu haben, sondern um das Auftauchen einiger unangenehmer Beweisstücke aus den Tiefen bzw. Untiefen eines umfassenden Systems der zahlengetriebenen Steuerung. Denn so könnte eine sehr kompakte Definition dessen lauten, was die BA heute darzustellen versucht. Viele ältere Semester fühlten sich an den Anfang des Jahres 2002 katapultiert, als der so genannte „Vermittlungsskandal“ über die damalige Bundesanstalt für Arbeit hereinbrach, der neben dem durch eine Welle an kritischer Berichterstattung verursachten Rücktritt des damaligen BA-Präsidenten Jagoda auch zur Einsetzung der „Kommission moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ mit dem damaligen VW-Personalvorstand Peter Hartz an der Spitze geführt hat – mit den bekannten Folgen. Man muss sich bewusst machen, dass das, was die BA heute ist (oder sein möchte) eine unmittelbare Konsequenz aus den Ereignissen des Jahres 2002 ist und nur vor diesem Hintergrund zu verstehen ist.
Irgendwie erschien es im ersten Augenblick wie ein zynischer Treppenwitz der Geschichte, dass die Antwort auf den „Vermittlungsskandal“ des Jahres 2002 im Jahr 2013 an einem neuen „Vermittlungsskandal“ scheitern könnte, denn natürlich wurden nach den Vorwürfen sofort Überlegungen laut, wie es denn mit der personellen Verantwortung an der Spitze der Bundesagentur für Arbeit aussehen sollte und müsste.

Aber der Reihe nach. Ausgelöst wurden die aktuell schweren Fahrwasser, in die die Bundesagentur für Arbeit geraten ist, durch einen längeren Artikel im SPIEGEL: Dahlkamp, J. et al.: Mit allen Mitteln, in: DER SPIEGEL, Heft 26/2013, S. 30-36. Bereits am Sonntag veröffentlichte „Spiegel Online“ unter der Überschrift „Arbeitsagentur manipuliert Vermittlungsstatistik“ eine Kurzfassung des Artikels, der in der Print-Ausgabe des Magazins erschienen ist. Der SPIEGEL bezieht sich auf die Erkenntnisse aus einem seit Monaten unter Verschluss gehaltenen Prüfbericht des Bundesrechnungshofs mit dem staubtrocken daherkommenden Titel: „Mitteilung an die Bundesagentur für Arbeit über die Prüfung der Steuerung der Zielerreichung in den strategischen Geschäftsfeldern I und Va“.

Der Originalbericht trägt das Datum 7. November 2012. Aber der enthält einige Sprengsätze für die Führungsspitze der BA, die vom SPIEGEL freigelegt wurden. Die Kernaussage – die noch vertiefend zu behandeln sein wird – lautet: »Vermittelt wird nur, wer leicht vermittelbar ist: Der Bundesrechnungshof wirft der Agentur für Arbeit … vor, nach diesem Prinzip eine bessere Erfolgsbilanz vorzutäuschen. Besonders Langzeitarbeitslose würden schlecht betreut«. Das ist starker Tobak, wird aber anhand der vom Bundesrechnungshof zusammengestellten Befunde nachvollziehbar.

Der Rechnungshof hatte in einer Stichprobe sieben der 156 Arbeitsagenturen sowie sieben Regionaldirektionen drei Monate lang untersucht. „Die Tatsache, dass wir in allen geprüften Agenturen Fehlsteuerungen festgestellt haben, zeigt, dass es sich um ein grundsätzliches Problem handelt“, heißt es im Fazit des Rechnungshofes.

Welche konkreten Vorwürfe werden vorgetragen? Die folgende Zusammenstellung bezieht sich auf den Artikel „Mit allen Mitteln“ aus der Print-Ausgabe des SPIEGEL. Eines muss an den Anfang gestellt werden: Es geht um das „Herz“ der neuen, „modernen“ BA – um die Zielsteuerung und die Kontrolle der Zielerwartungen innerhalb der großen Maschine. Es geht um Zahlen, alles dreht sich um diese Zahlen: Was die Vermittler tun, wird gezählt, beziffert, und am Ende sind es die Zahlen, nicht die Schicksale dahinter, die über alles entscheiden: Ob die jeweilige Agentur die Zielvorgaben von oben schafft, aus der Regionaldirektion und der Zentrale in Nürnberg. Ob sie damit im Vergleich zu anderen Agenturen vorn oder hinten liegt, so der SPIEGEL-Artikel.
»Nürnberg gibt der Regionaldirektion die Ziele vor, die Direktion der Agentur, die jedem Teamleiter, der Teamleiter jedem Vermittler. Die Ziele … könne man, je nach Temperament, entweder „sehr hoch“ oder aber „Wahnsinn“ nennen, trotzdem: Sie sind die Norm, das Gesetz, die Heilige Schrift, der sich in der Behörde alle unterordnen« (S.34). Um die Zahlen zu erreichen bzw. herzustellen wird in den unteren Etagen mit Druck gearbeitet und bei den Führungskräften ab Teamleiter aufwärts gibt es – bei Planerfüllung – Prämien. Das soll motivieren.

Schauen wir uns die im SPIEGEL-Artikel genannten Beispiele aus dem Rechnungshof-Bericht genauer an:

Eine der Zielgrößen ist die „Arbeitslosigkeit in Tagen“. Eine Agentur bzw. ein Team hat ein Problem, wenn es viele „Langläufer“ gibt, denn die versauen den Schnitt. Gott sei Dank gibt es hier einen Ansatzpunkt zur „Korrektur“ dieses Problems, z.B. IFLAS, ein »Sonderprogramm, eigentlich gedacht, um Arbeitslose wieder fit für den Berufseinstieg zu machen. Aber worauf es jetzt ankommt: Wer an IFLAS teilnimmt, zählt nicht für den Schnitt.« Also „motiviert“ man Arbeitslose, an einem der Qualifizierungskurse teilzunehmen, z.B. einen PC-Kurs, auch wenn der betroffene Arbeitslose kurz vor der Rente steht und es keine Arbeit mehr für ihn geben wird. Insofern kann man – zynisch gesprochen – nicht von „sinnlosen Maßnahmen“ sprechen, diese Kurse machen in der Welt der BA-Zahlen schon Sinn, denn die Teilnehmer zählen nicht mit bei der Messung der Arbeitslosigkeitsdauer.
Bei dem ausgefeilten System der Zielsteuerung in der BA geht es um Punkte, die man sich unten, an der Front, erarbeiten muss – und unterschiedliche Erfolge werden unterschiedlich bepunktet. Da gibt es mal viele und mal wenige Punkte. Darüber setzt man Anreize, sich auf die hoch bepunkteten Maßnahmen auszurichten und darüber steuert man dann das Verhalten der eigenen Mitarbeiter.

Zwei Wege werden in dem Bericht des Rechnungshofes identifiziert und kritisiert:

1.) »Die Agenturen kümmern sich, so der Rechnungshof, vor allem um die gefragten Kunden, die vermutlich auch ohne ihre Hilfe eine Stelle bekämen, und um die gefragten Stellen, für die man nicht lange nach Bewerbern suchen muss. Konzentration aufs leichte Geschäft und die Problemfälle links liegen lassen – für den Rechnungshof eine Missachtung des gesetzlichen Auftrags (S. 31). Hier geht es um Rosinenpickerei oder „Creaming“-Effekte. Verdeutlich wird das an den „Job-to-Job“-Kunden. Dabei handelt es sich um Personen, die sich in einem gekündigten, befristeten oder von „Arbeitslosigkeit bedroht“ Arbeitsverhältnis befinden – und nach den Rechtsvorschriften des SGB III müssen sie sich nach der Kündigung bzw. drei Monate vor dem Auslaufen des Arbeitsvertrags bei der Arbeitsagentur melden, die sie zumeist als „arbeitsuchend“ führt. Der Grundgedanke dieser Regelung war wie so oft in diesem Bereich ein guter: Wenn die Arbeitsvermittlung schon vor dem faktischen Eintritt der Arbeitslosigkeit die Möglichkeit bekommt, nach einer anderen Beschäftigung zu suchen, dann kann die Arbeitslosigkeit  durch dieses Suchfenster vielleicht sogar vermieden werden. Eigentlich eine sinnvolle Sache. Und da es sich bei diesen „Job-to-Job“-Kunden nicht selten um „gute Risiken“ handelt, die sich gut wieder unterbringen lassen, hat man eine Vermittlung dieser Menschen mit einem hohen Punktwert bei der Messung des Zielerreichungsgrades – von dem u.a. die Leistungsprämie abhängig ist – ausgestattet. Nur wie so oft im Leben gibt es solche und solche unter dieser „Kundengruppe“ – sozusagen „Sahnekunden“ und „Kaffeesatzkunden“. Und an dieser Differenzierung setzt die Rosinenpickerei bzw. das „Creaming“ ein: »Die einen erhalten noch am selben Tag ein Gespräch mit ihrem Vermittler, die anderen erst in sechs Wochen. Die einen danach jede Woche, die anderen nie mehr … fast alle untersuchten Agenturen (hatten) einen Sofortzugang für diese Superkunden eingerichtet: Sie gingen gleich am ersten Tag direkt vom Empfangstresen zur Vermittlungskraft, von dort zum Arbeitgeber-Service, der die offenen Stellen verwaltet … Doch das galt eben nur für die Top- Kunden. Umgekehrt „schlossen die meisten Agenturen bestimmte Kundengruppen vom Sofortzugang aus“, beobachteten die Rechnungsprüfer. Und zählten die Unbeliebten auf: Ungelernte ohne Führerschein, Bewerber mit angeschlagener Gesundheit und Ältere, je nach Agentur mal ab 50 Jahren, mal ab 55, 58 oder 60. Die bekamen erst später einen Termin und danach manchmal keinen zweiten mehr, bis sie zu Hartz-IV-Empfängern wurden« (S. 33)

»Das ist die Kehrseite des Creaming: Wer nicht Sahne ist, wer mehr Arbeit macht, wer nicht schnelle Punkte bringt oder nur das Pech hat, in der falschen Zielkategorie zu hängen, der hat von der Agentur nicht mehr viel zu erwarten.« In dem Bericht der Rechnungsprüfer findet sich der Hinweis, dass für mehr als die Hälfte aller Langzeitarbeitslosen in den untersuchten drei Monaten kein einziger Stellensuchlauf durchgeführt worden ist. Und zu 47% von dieser Gruppe wurde nicht mal ein ernstzunehmender Kontakt aufgenommen.

Der hier entscheidende Punkt: Das beklagte Creaming ist eine systemische Konsequenz aus der Tatsache, dass seitens der BA-Zentrale vorgegeben wurde, dass jede Integration (in irgendeine Arbeit) den gleichen Wert zugewiesen bekommt. Nun muss man keine Studie machen, um zu erkennen, dass dies natürlich Unsinn ist, denn die eine Vermittlung geht schnell von der Hand, während man bei einem anderen große Mühen auf sich nehmen muss, um ihn in neuer Beschäftigung zu platzieren. Die Gleichwertigkeitsvorgabe führt nun aber dazu, dass sich die Vermittlungskräfte auf die „leichteren“, also marktgängigen Kunden fokussiert und die „schwereren Fälle“ außen vor lässt. Insofern handelt die BA betriebswirtschaftlich gesehen effizient, aber sozialpolitisch gesehen treibt sie die Polarisierung zwischen den „guten“ und „schlechten“ Risiken voran.

2.) Der SPIEGEL spricht mit Blick auf den zweiten Weg gar von „Betrug, Täuschung“. Auch heute werden wieder „in großem Stil Vermittlungen simuliert“, so der Artikel (S. 31). Da gibt es unterschiedliche Ausformungen. Da wäre das Beispiel Leiharbeit: »Liebste Arbeitgeber deutscher Job-Vermittler sind Zeitarbeitsfirmen. Von den knapp 510 000 besetzten Stellen im Jahr 2011 entfielen gut 190 000 auf die Rein-und-Raus-Branche, also mehr als ein Drittel. Zum Vergleich: In der deutschen Wirtschaft sind nur drei Prozent der Beschäftigen Zeitarbeiter.« Der Aufwand für eine „Integration“ in Leiharbeit ist sehr überschaubar, aber die Einstellung als Leiharbeitnehmer zählt als Integration in Erwerbsarbeit (auch wenn diese nach zwei Monaten wieder mit einer Entlassung beendet wird, weil es ausreicht, dass eine Beschäftigung von sieben Tagen vorliegt, damit man eine „Integration“ buchen kann) genau so wie eine höchst aufwendige Integration z.B. eines älteren Arbeitslosen mit einer gesundheitlichen Einschränkung in ein Handwerksunternehmen.
Als „knallharten Statistikbetrug“ wertet der SPIEGEL-Artikel die Strategie, die Nenner-Größe bei der Berechnung der Erfolgsquoten zu verkleinern nach dem Motto: »Wie werde ich Kunden los? Vor allem die Sorte, die sich nicht gut vermitteln lässt.« Dafür gibt es dann beispielsweise die Masseninformationsveranstaltungen. »Dafür werden die 37-jährige Hausfrau oder der 50-Jährige mit angegriffener Gesundheit regelmäßig mit 100 anderen zum selben Termin eingeladen. Bis sie so genervt sind, dass sie einmal nicht kommen, und schon meldet die Agentur sie aus dem Bestand ab« (S. 34). Ein anderes Beispiel – und wieder an die „Job-to-Job“-Vermittlung ansetzend – bezieht sich auf Auszubildende am Ende der Lehre: »… ob die jungen Leute hinterher im Betrieb übernommen werden oder in einen anderen wechseln, beides gilt als erfolgreiche „Job to Job“-Vermittlung“. Einzige Bedingung: Die Damen und Herren von der Agentur müssen die Jugendlichen irgendwie dazu bringen, sich vorher arbeitsuchend zu melden.« In dem Artikel wird auch berichtet von Agenturen, »die Fragebögen in den Berufsschulen austeilen: Wer ankreuzt, dass er von seiner Firma übernommen wird oder woanders eine feste Zusage hat, landet demnach im Behördencomputer, unter „arbeitsuchend“. Bis zu dem Tag, an dem er Geselle wird und der Vermittler das als Erfolg der Behörde im Computer erfasst. Und die anderen Fragebögen? Die von denen, die nichts in Aussicht hatten? „Die werden gleich weggeschmissen.“«

In der Gesamtschau muss man natürlich den Eindruck gewinnen, hier läuft vor unseren Augen ein neuer, veritabler Skandal ab, hier werden offensichtlich Erfolgsindikatoren „produziert“ bzw. „aufgehübscht“, aber bei allem Kopfschütteln angesichts der Information darüber, womit sich erwachsenen Menschen offensichtlich den lieben langen Tag beschäftigen können bzw. müssen – fairerweise sollte die Bewertung lauten: Nein, das ist kein Skandal, erst recht kein neuer, sondern eine zwangsläufige Folge, eine nicht vermeidbare Auswirkung einer sich über das eigentliche Kerngeschäft legenden zahlengetriebenen Steuerung, die sich abzuschließen versucht von den Irritationen, die aus der Außenwelt in die Agentur kommen könnten und die durchaus effizient versucht, die eigenen Maßstäbe immer besser zu erreichen, koste es, was es wolle. Hierin unterscheidet sich die BA in keiner Weise von vielen anderen, gerade börsennotierten Unternehmen mit ihrer dort ebenfalls wirkenden Kombination aus Controlling-Dominanz und Fokussierung auf die Realisierung kurzfristiger (scheinbarer) Erfolge, die man zahlenmäßig abbilden kann.

Niklas Luhmann, der große Systemtheoretiker der Soziologe, hätte heute seine Freude an der BA, er würde sie sicher in einem seiner Werke verewigen. Mit Luhmann assoziiert man seine Beschreibung „selbstreferentieller Systeme“. Selbstbezügliche Systeme stabilisieren sich durch die Bezugnahme auf sich selbst und schließen sich darin von ihrer Umwelt ab. Dadurch gewinnen sie Beständigkeit und ermöglichen Systembildung und Identität. Selbstreferenzielle Systeme sind „operational geschlossen“. Auch der SPIEGEL-Artikel kommt zu dem Ergebnis, dass die von den Rechnungsprüfern und Insidern berichteten Strategien und Maßnahmen »Merkmale eines in sich geschlossenen Systems (aufweisen), auf Höchstleistung gedrillt, überzüchtet.«

Und was sagt Nürnberg?
„Ich muss fordern, dass man die Erfolge fortsetzt. Wir haben bewiesen, dass wir in unseren Zahlen fast jedes Jahr ein bisschen besser geworden sind …“ (F.-J. Weise)

Die Reaktion der Führungsspitze der Bundesagentur für Arbeit kann Hinweise geben auf den Grad der „operationalen Schließung“ dieser Institution.

Direkt nach der Veröffentlichung der Vorwürfe bekam der Chef der BA, Frank-Jürgen Weise, die Möglichkeit, in einem Interview mit Spiegel Online Stellung zu nehmen. Das Interview wurde bezeichnenderweise betitelt mit „BA-Chef Weise räumt „Fehlsteuerungen“ ein„. Hier einige Auszüge aus seiner Argumentation bzw. besser: aus seiner Sicht der Welt:

»Die Zahlen der Bundesagentur für Arbeit in der Statistik, in den Finanzen und die Controlling-Zahlen zeigen eine kontinuierliche Verbesserung gegenüber dem Vorjahr.» Und zu den Vorwürfen des Bundesrechnungshofs führt er aus: »Diese Fälle sind punktuell, aber wir nehmen sie sehr ernst. Es gibt Agenturen, die durch die Vorgaben überfordert sind.«

Und das folgende Zitat von Weise zeigt in aller Deutlichkeit seine Sichtweise, dass es die einzelnen Mitarbeiter vor Ort sind, die schuld seien an dem, was jetzt mal wieder an die Öffentlichkeit gespült worden ist: »Es gibt Menschen, die kommen mit diesem System der Forderung, der Transparenz nicht klar.« Da zieht sich der Chef zurück und macht die da unten verantwortlich. Schlechter Stil, mindestens. Und auch sachlich falsch, wenn man begreift, dass es sich hier um die Folgen eines Systems handelt, das man gut oder schlecht finden kann, das aber nicht reduziert werden darf auf Einzelfälle, wenn es unangenehme Anfragen an das System gibt.

Jetzt sind wir schon am Kern seiner Abwehrstrategie angekommen:
1. ) Wenn, dann handelt sich um Einzelfälle und 2.) Wenn es partiell so etwas gegeben hat, dann waren die Mitarbeiter vor Ort „überfordert“.

Auf die Frage nach dem im Prüfbericht beschriebenen und dokumentierten Fällen einer Differenzierung der „Kunden“ in „Sahne“- und „Kaffeesatz“-Kunden antwortet Weise – und das sollten wir uns merken: »Es kann doch nicht darum gehen, dass wir Menschen unterschiedlich behandeln.« Genau das wurde gerade aufgedeckt.

Auf die Frage, wie es denn jetzt weiter geht, offenbart sich der eigentliche Skandal hinter der Zahlenhuberei:

»… wir bearbeiten die Themen hier bei uns im Haus … Indem wir immer wieder an der Feinjustierung eines Zielsystems arbeiten«.

Genau das ist das Problem: Die BA ist kein Logistik- oder sonstiges Unternehmen, Herr Weise, dass man mit Hilfe externer Unternehmensberater von Roland Berger oder von wem auch immer führen kann, abgeschottet von der Umwelt, sondern eine Sozialbehörde, auch wenn das sicher für manche in der BA von heute wie ein Terminus von Untoten klingen mag. Die BA hat sich dem öffentlichen Diskurs zu stellen und muss endlich zulassen, dass auch von außen mitdiskutiert wird an der Frage, was denn der Auftrag der BA ist und wie man dann, nachdem man das fixiert hat, die Auftragserfüllung messen kann, wenn man es denn überhaupt kann. Und sie muss sich kritischen Anfragen stellen, die sich in einem zentralen Punkt verdichten lassen: Wozu braucht man diese Behörde, wenn sie sich fokussiert auf die „marktnahen“ Kunden, die es auch ohne ihre Hilfe schaffen, sich auf dem Arbeitsmarkt zu platzieren – und wie kann man sicherstellen, dass der sozialpolitische Auftrag der BA wieder mit Leben gefüllt wird.

Immerhin liegt der Bericht des Bundesrechnungshofes schon seit dem vergangenen Jahr in Nürnberg. Man habe seitdem eifrig an den Konsequenzen, die daraus zu ziehen seien, gearbeitet, bis jetzt, im Juni des Jahres 2013 der Bericht an die Öffentlichkeit gekommen ist. Und wie sehen diese aus? Dazu gibt es erste Hinweise in dem Beitrag „Wir sind kein Betrügerladen„:

»Im Kern geht es bei der BA-Reform darum, dass die Vermittlung von schwierigen Fällen ab 2014 höher bewertet wird. Die Nürnberger Behörde hat dabei drei Gruppen und Merkmale definiert, für deren Vermittlung es ein Extra-Plus geben soll.
• Wenn ein ehemaliger Arbeitsloser auch nach mehr als sechs Monaten noch einen Job hat.
• Wenn die Vermittlung in einen kleinen oder mittelständischen Betrieb erfolgt.
• Wenn ein Arbeitsloser mit Hauptschulabschluss eine Stelle bekommt.«

Ein Schritt vor, aber elegant der eigentlichen Grundsatzfrage ausgewichen. Soll man eine Sozialbehörde so steuern? Macht das Sinn? Welchen Sinn machen Prämien für die Erreichung irgendwelcher quantitativer Zielquoten? Keine Antwort aus Nürnberg.

Welche Auswirkungen – um noch auf einen weiteren Aspekt hinzuweisen – haben die Diskussionen hinsichtlich der Zielsteuerung der Arbeitsagenturen auf die der Jobcenter, zumindest auf die, wo die BA in den „Gemeinsamen Einrichtungen“ mit den Kommunen agiert? Denn man muss es an dieser Stelle wieder in Erinnerung rufen: Die 156 Arbeitsagenturen sind keine Jobcenter und die 410 Jobcenter sind keine Arbeitsagenturen, so merkt es das BIAJ richtigerweise an. Wie gehen wir dort, in der Hartz IV-Welt, mit der Frage nach dem sozialpolitischen Auftrag um? Und wären die Ereignisse nicht Grund genug, wieder einmal die unangenehme Grundsatzfrage aufzuwerfen, wie wir mit der „Achillesferse“ der deutschen Arbeitsmarktpolitik – also der Trennung der Rechtskreise SGB III und II und ihre Abbildung in getrennten Institutionen – umgehen wollen? Macht das alles noch Sinn? Werden hier nicht Verschiebe- bzw. Abschiebebahnhöfe produziert, gegen die die alte Welt aus Arbeits- und Sozialämtern als eine heile Welt daherkommt?

Fragen, notwendige Fragen – aber offensichtlich interessiert sich auch die Medienberichterstattung kaum noch für das Thema. Man ist bereits nach wenigen Tagen zum nächsten Ort des Geschehens aufgebrochen, wo die nächste Sau durchs (sozialpolitische) Dorf getrieben wird. Zurück und allein bleibt eine Institution, die nicht mehr die „gute Tante Arbeitsamt“ ist und dies auch heute nicht mehr sein sollte, die man aber auch nicht alleine lassen darf in den Händen controllingverliebter Unternehmensberater, die etwas gestalten und verändern, was ein öffentliches Gut darstellt – und dabei noch nicht einmal Rechenschaft ablegen müssen, was aus ihrer Welt der Powerpoint-Folien in die freie Wildbahn entlassen wird.