Das Pflegeneuordnungsgesetz und die Hyperkomplexität tradierter Gesetzgebung

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Wenn zahlreiche Einzelleistungen zu komplexen Budgets zusammengefasst werden sollen und Betreuungskräfte bei ambulanten Pflegediensten zuerst die Zeche zahlen könnten. Wenn nicht noch „nachgesteuert“ wird

Nun liegt der seit Monaten im Geburtskanal hängen gebliebene und vom Bundeskabinett unter heftigen Wehen in die Welt gebrachte Gesetzentwurf eines Pflegeneuordnungsgesetzes (PNOG) im Bundestag. Am Vormittag des 5. November 2026 wurde der Entwurf in einer ersten Lesung als erster Tagesordnungspunkt im Plenum aufgerufen (vgl. Neuordnung der Pflegeversicherung in erster Lesung beraten).1 Innerhalb der die Bundesregierung tragenden Koalitionsparteien hatte es im Vorfeld des vom Bundeskabinett am 30. September 2026 verabschiedeten Gesetzentwurfs erhebliche Streitereien gegeben, wobei nach monatelangen Schweigen zu dem bereits seit Anfang Juni vorliegenden Referentenentwurf kurz vor Toresschluss noch Grundsatzfragen aufgerufen wurden. Neben einem „Pflegedeckel“, also der Begrenzung der Eigenanteile in der stationären Langzeitpflege, wurde auch ein als „Solidarausgleich“ titulierter Griff in die Kassen der privaten Pflegeversicherung verlangt, was umgehend zurückgewiesen wurde.

Dann sind auch in der Union kritische Stimmen laut geworden hinsichtlich der im ursprünglichen Entwurf vorgesehenen Kürzung der Beiträge der Pflege- an die Rentenversicherung für pflegende Angehörige (und damit eine Kürzung der Rentenansprüche für diese Personengruppe). Dieses Ansinnen wurde angesichts der offensichtlichen Unwucht zwischen der in Sonntagsreden beschworenen Bedeutung der pflegenden Angehörigen und den tatsächlichen Kürzungen dann vom neuen Bundesgesundheitsminister Carsten Linnemann (CDU) aufgegriffen und abgeräumt. Nicht aber die weiter fortbestehende Unwucht, dass es sich hier um eine versicherungsfremde Leistung in Milliardenhöhe handelt, die systemgerecht nicht nur von den Beitragszahlern der Sozialen Pflegeversicherung gestemmt werden sollten, sondern aus Steuermitteln zu finanzieren wären. Apropos Steuermittel: Von einer Rückgabe der in der Pandemie von den Beitragszahlern „geliehenen“ Mittel und deren steuerfinanzierte Rückerstattung – wie seit langem versprochen – war (wieder einmal) gar keine Rede mehr. 

Vor diesem Hintergrund wurde dann der ursprüngliche Referentenentwurf auf der Leistungsseite hinsichtlich der dort noch vorgesehenen Einsparungen durch Kürzungen korrigiert und manche geplante Kürzung wurde – wie am Beispiel der Rentenversicherungsbeiträge gezeigt – (vorerst) wieder zurückgenommen. 

Die häusliche Pflege bleibt eine der zentralen Baustellen mit einem ziemlichen Durcheinander im Bestand und hinsichtlich der Umbaupläne

Nun mag der Kelch einer Absenkung der Rentenansprüche für pflegende Angehörige bis auf weiteres an den Betroffenen vorbeigegangen zu sein, aber im Gesetzentwurf finden sich zahlreiche offene und versteckte Kürzungen bzw. Einsparungen auf Seiten der Pflegekassen. Das wurde unmittelbar vor der erstmaligen Befassung mit dem Gesetzentwurf auch erkannt und aus unterschiedlichen Richtungen wird seitdem mobil gemacht gegen die beabsichtigten Veränderungen im Leistungsrecht der Pflegeversicherung.

Aber eigentlich soll doch alles besser werden bei dem gegebenen Leistungs(anspruchs)durcheinander in der Pflegeversicherung, was die häusliche Pflege betrifft

Um es gleich voranzustellen: Man muss sich ausdrücklich entschuldigen für die nun anzuzeigende Komplexität sowohl des Bestehenden wie auch der Umrisse des Geplanten. Viele werden den Kopf schütteln, anderen wird der Kopf rauchen angesichts der zahlreichen auf dem Gesetzespapier stehenden und teilweise auch eingelösten und dann mit Ausgaben verbundenen Einzelleistungen. Wenn man von einem „Gestrüpp“ oder gar einem „Dickicht“ spricht, dann ist das eigentlich eine Untertreibung und wird der wirklichen Über-, Unter- und Fehlversorgung, die daraus resultiert, nicht im Ansatz gerecht. In dem Beitrag Hinter dem Kleingedruckten des „Pflegeneuordnungsgesetzes“: Gute Absicht mit unbeabsichtigten Nebenfolgen oder vielleicht doch eine Nebelkerze, um Kürzungen realisieren zu können?, der hier am 15. Oktober 2026 veröffentlicht wurde, findet man den Versuch einer „übersichtlichen“ Annäherung an die unterschiedlichen Leistungen im Bereich der häuslichen Pflege, die es derzeit nach der noch bestehenden Rechtslage gibt:2

Die Abbildung der Vielgestaltigkeit und die mit zahlreichen Voraussetzungshürden versehene komplexe Leistungslandschaft im gegebenen System ist schon erschlagend und erfordert ein intensives Studium, was denn für wen wann und wo passen (könnte). Hinzu kommt, dass es hier um Leistungsansprüche geht – was noch nicht bedeutet, dass diese Leistungen auch in Anspruch genommen werden. Schaut man sich dazu die vorliegenden Befunde an, dann stößt man auf teilweise außerordentlich hohe Nicht-Inanspruchnahmequoten.3

Mit dem PNOG gelobt der Gesetzgeber auf dem Papier Besserung

Gleich am Anfang des Gesetzentwurfs (vgl. BT-Drs. 21/8869 vom 02.11.2026, S. 2-3) findet man nach der Problembeschreibung diese Lösungshinweise – zum einen unter der klangvollen Überschrift „Einfacheres Leistungsrecht durch Budgets und mehr Transparenz“: 

»Das Leistungsrecht der Pflegeversicherung wird vereinfacht und klarer ausgestaltet. Verschiedene Einzelleistungen werden den Versicherten im Umfang eines neuen ambulanten Sachleistungsbudgets und Entlastungsbudgets sowie im Rahmen eines Sozialraumbudgets gebündelt bzw. fokussiert zur Verfügung gestellt. Hierdurch können verschiedene Leistungen flexibler und unbürokratischer genutzt werden, ohne dass gesonderte Anträge gestellt oder Belege eingereicht werden müssen.«

Und das wird dann noch ergänzt unter der Überschrift „Unterstützung in pflegerischen Not- und Akutsituationen“ mit diesen Verheißungen: 

»Für pflegerische Not- und Akutsituationen, z. B. bei unfall- oder krankheitsbedingtem Ausfall pflegender An- oder Zugehöriger, wird ein neues Überbrückungsbudget eingeführt, wodurch künftig Leistungen bei gesundheitlichen Krisen oder einem ungeplanten Ausfall der Hauptpflegeperson zur Verfügung gestellt werden. Diese Leistungen sollen insbesondere durch Notdienste in der ambulanten Pflege, aber auch durch Angebote der Kurzzeitpflege erbracht werden können.«

Das hört sich für den einen oder anderen erst einmal ganz gut an – andere hingegen werden möglicherweise durch eine erfahrungsgesättigte Skepsis gegenüber der Ankündigung von Vereinfachungen, die mit gesetzlichen Neuregelungen in Aussicht gestellt werden, bereits bei der ganz allgemeinen Beschreibung, was man erreichen will, mitgezählt haben, dass da nicht etwa ein Budget, sondern mehrere Budgets mit blumigen Bezeichnungen auftauchen.

Und es kann sehr hilfreich sein, wenn man die hier nur angedeutete neue Welt des „einfacheren Leistungsrechts“ ebenfalls visualisiert:

Generell ist zu bilanzieren: Die bisherigen Leistungsansprüche werden nicht einfach in einem einzigen Gesamtbudget zusammengeführt. Vielmehr bleiben unterschiedliche Verwendungszwecke und Zugangsbedingungen bestehen.

Besonders relevant ist die Frage, ob die Zusammenführung der Leistungen tatsächlich zu einer Verbesserung der Versorgung und einer größeren Wahlfreiheit führt oder ob mit der neuen Budgetstruktur zugleich bisherige Ansprüche eingeschränkt werden.

Das betrifft beispielsweise diese drei Punkte:

➞ Den Wegfall des Umwandlungsanspruchs bei ambulanten Sachleistungen, also der bisherige Umwandlungsanspruch von bis zu 40 Prozent der nicht ausgeschöpften ambulanten Pflegesachleistungen für Angebote zur Unterstützung im Alltag entfällt.

➞ Die Herausnahme des Pflegegrades 1 aus dem Sozialraumbudget. Der bisherige Entlastungsbetrag entfällt für Pflegebedürftige in diesem Pflegegrad.

➞ Die Zusammenführung von Pflegegeld und weiteren Leistungen in einem flexibleren (?) Entlastungsbudget.

Beim Sozialraumbudget wird von Seiten der Regierungsparteien darauf hingewiesen, dass es hier eine Verbesserung gegenüber dem bisherigen Entlastungsbetrag in Höhe von 131 Euro geben soll, denn der Betrag für das neue Budget soll auf 175 Euro angehoben werden. Allerdings muss man für eine Bewertung berücksichtigen, welche bisherigen Verwendungsmöglichkeiten entfallen.

Das Sozialraumbudget – endlich näher bei den Menschen oder am Ende ein Jobkiller?

Seitens der Bundesregierung wird als eine weitere Verbesserung hervorgehoben, dass die Anerkennung von Nachbarschaftshelfern erleichtert und künftig bundeseinheitlicher geregelt werden soll. Auch so etwas liest sich erst einmal positiv.

Aber genau dieser eher unscheinbar daherkommende Punkt hat für enorme Proteste seitens der Anbieter ambulanter Pflegedienstleistungen gesorgt.

Dazu aus einem Offenen Brief der Ruhrgebietskonferenz Pflege und ZukunftPflege NRW:

»Mit der geplanten Neuordnung des bisherigen § 45b SGB XI und der Einführung des Sozialraumbudgets könnten ambulante Pflegedienste mit Versorgungsvertrag nach § 72 SGB XI den Zugang zur bisherigen Finanzierung hauswirtschaftlicher Unterstützungs- und Betreuungsleistungen verlieren. Was zunächst wie eine technische Veränderung erscheint, kann erhebliche Auswirkungen auf Arbeitsplätze, bestehende Versorgungsangebote und pflegebedürftige Menschen haben.«

Weiter wird ausgeführt:

»Hauswirtschaftliche Unterstützung und Betreuung sind weit mehr als eine „Putzhilfe“. Unsere Beschäftigten begleiten pflegebedürftige Menschen regelmäßig in ihrem häuslichen Umfeld, stabilisieren den Alltag, erkennen Veränderungen und Krisensituationen und entlasten Angehörige. Diese Leistungen tragen wesentlich dazu bei, dass Menschen weiterhin zu Hause leben können.«Und dann kommt dieser Hinweis: Allein in Nordrhein-Westfalen könnten 5.000 Beschäftigungsverhältnisse gefährdet sein. Zugleich droht einer großen Anzahl pflegebedürftigen Menschen der Verlust ihrer bisherigen Unterstützung, ohne die Sicherheit, dass das von anderer Seite kompensiert werden kann. »Entstehende Versorgungslücken müssten vor allem Angehörige auffangen, die dadurch zusätzlich bei der Haushaltsführung und Alltagsorganisation gefordert wären.«4

Verbände, die ambulante Pflegedienste vertreten, hantieren mit ganz großen Zahlen über alle Bundesländer hinweg: Bis zu 50.000 Arbeitsplätze in der Betreuung könnten durch die Pflegereform wegfallen, warnt beispielsweise der Bundesverband sozialer Dienste privater Anbieter.

Und offensichtlich ist das nicht nur (dann auch noch eine lobbymäßig aufgeblasene) Panikmache, sondern bereits teilweise bittere Realität: So kann man dem Beitrag Pflegedienst kündigt 22 Betreuungskräften wegen Pflegereform entnehmen: Der ambulante Pflegedienst Woinem in Weinheim hat allen 22 Betreuungskräften vorsorglich gekündigt – der Hälfte seiner Belegschaft – „um den Rest des Teams zu schützen.“

Zum Sachverhalt:

»Nach dem geplanten Pflegeneuordnungsgesetz (PNOG) soll der bisherige Entlastungsbetrag von monatlich 131 Euro schon ab 1. Januar 2027 entfallen. Für Menschen mit Pflegegrad 1 ist kein Ersatz vorgesehen. Für höhere Pflegegrade soll ein neues Sozialraumbudget entstehen, auf das ambulante Pflegedienste nicht mehr unmittelbar zugreifen können.

Für den Pflegedienst Woinem hätte das erhebliche finanzielle Folgen. Geschäftsführer Vogler rechnet damit, dass sein Unternehmen bei unveränderter Umsetzung der Reform bis Ende Februar auf Personalkosten von rund 120.000 Euro sitzen bleiben könnte, die nicht refinanziert würden.

Die 22 betroffenen Mitarbeiterinnen machen die Hälfte der Belegschaft aus. Sie betreuen rund 400 Kunden, darunter 50 mit Pflegegrad 1. Die übrigen haben fast alle Pflegegrad 2 oder 3. Mit der Betreuung wollte Woinem ursprünglich sein Pflegeangebot ergänzen und insbesondere pflegende Angehörige entlasten.«

Dass der Geschäftsführer des Pflegedienstes bereits jetzt kündigt, begründet er mit der langen Betriebszugehörigkeit der Mitarbeiterinnen. Ihre Kündigungsfrist beträgt zwei Monate.

Und jetzt muss man ganz stark sein – wieder einmal werden wir Zeugen, wie eine angekündigte „Vereinfachungsreform“ im Ergebnis zu neuen Komplexitätsstufen führt.

Auf die Frage, ob es denn keine Alternative zu Entlassungen gibt, bekommen wir das hier geliefert:

»Eine Möglichkeit wäre, Betreuungsleistungen künftig über eine Anerkennung nach Landesrecht anzubieten. Vogler betreibt bereits ein weiteres Unternehmen, das ausschließlich Betreuung übernimmt. Dorthin könnten möglicherweise Mitarbeiterinnen wechseln. Doch er sagt, das zuständige Landratsamt könne augenblicklich nicht sagen, wann die Anträge der Pflegebetreiber bearbeitet werden. Die Behörde bereite sich selbst auf eine Reform vor und werde von Pflegedienst-Anfragen geradezu überrannt.«

Das mit dem Landesrecht wird gleich aufgeklärt – wichtig ist an dieser Stelle der Hinweis auf eigenständige Unternehmen, deren Beschäftigte sich nur der Betreuung widmen. Denn dazu findet man in dem bereits zitierten Offenen Brief der Ruhrgebietskonferenz Pflege und ZukunftPflege NRW diesen Hinweis:

»Als Ausweg diskutierte Ausgründungen sind keine überzeugende Lösung. Sie verursachen neue Kosten und Schnittstellen. Zudem stellt sich die Frage, ob diese Angebote unter den vorgesehenen Bedingungen mit tariflich vergüteten Beschäftigten wirtschaftlich betrieben werden können. Tariftreue stärken und gleichzeitig Anreize zur Tarifflucht schaffen – das kann nicht das Ergebnis einer Pflegereform sein.«

Wie kann es zu einer Entwicklung überhaupt kommen? Auch hier kann man erkennen, wie eine (vielleicht) gute Absicht mit (nicht geplanten?) Folgen konfrontiert wird.

Im PNOG heißt es: Das Sozialraumbudget kann ausschließlich für niedrigschwellige Angebote zur Unterstützung im Alltag mit einer Anerkennung nach Landesrecht oder mit einer Anerkennung durch die Pflegekassen verwendet werden – ambulante Pflegedienste haben hingegen einen Versorgungsvertrag nach § 72 SGB XI. Und wenn ein Versorgungsvertrag vorliegt, dann schließt das den ambulanten Pflegedienst von einem Zugriff auf das Sozialraumbudget aus. Denen wird schlichtweg ein ganzes Handlungsfeld genommen. 

Der Entwurf eines PNOG unterscheidet nun drei verschiedene Formen der Zulassung beziehungsweise Anerkennung von Leistungserbringern. Dahinter stehen unterschiedliche Vorstellungen darüber, wer Pflege- und Unterstützungsleistungen erbringen darf, welche Qualitätsanforderungen gelten und über welchen Leistungsanspruch die Finanzierung erfolgt. Im Gesetzentwurf wird mit der Anerkennung durch die Pflegekassen eine neue, vom bisherigen Landesrecht getrennte Anerkennungsform für die Nachbarschaftshilfe einführt.

Ein Blick auf die drei Verfahren:

➔ Anerkennung nach Landesrecht für organisierte niedrigschwellige Angebote: Die Anerkennung nach Landesrecht ist bereits heute das etablierte Verfahren für Angebote zur Unterstützung im Alltag. Rechtsgrundlage ist § 45a SGB XI. Die Länder haben auf dieser Grundlage eigene Anerkennungsverordnungen erlassen. Anerkennungsfähig sind insbesondere drei Angebotsformen: Betreuungsangebote: beispielsweise Betreuungsgruppen für demenziell erkrankte Menschen oder stundenweise Einzelbetreuung.  Angebote zur Entlastung von Pflegenden: beispielsweise Unterstützungsangebote, die pflegende Angehörige entlasten. Angebote zur Entlastung im Alltag: beispielsweise Einkaufshilfen, hauswirtschaftliche Unterstützung oder Alltagsbegleitung. Die Anbieter müssen bestimmte Voraussetzungen erfüllen. Dazu gehören je nach Angebotsform insbesondere: ein nachvollziehbares Angebotskonzept, geeignete Qualifikationen der eingesetzten Personen, eine fachliche Begleitung, Maßnahmen zur Qualitätssicherung, gegebenenfalls Haftpflichtversicherung und Zuverlässigkeitsnachweise.

Man muss wissen, dass die Anerkennungsverordnungen nach Landesrecht eine erhebliche Streubreite zwischen den Bundesländern und Stadtstaaten aufweisen. Es kommt also wieder einmal darauf an, wo man lebt oder leben muss.

Neu geplant mit dem PNOG:

➔ Anerkennung durch die Pflegekassen: insbesondere Nachbarschaftshilfe. Nach der vorgesehenen Neuregelung sollen Nachbarschaftshelfer künftig nicht mehr zwingend das landesrechtliche Anerkennungsverfahren durchlaufen müssen. Stattdessen sollen sie unmittelbar durch die Pflegekassen anerkannt werden. Der Hintergrund für diese geplante Neuerung ist bereits angesprochen worden: Die bisherigen landesrechtlichen Verfahren unterscheiden sich teilweise erheblich. In manchen Ländern sind die Anforderungen an Nachbarschaftshelfer relativ niedrig, in anderen bestehen umfangreichere Voraussetzungen.

Man will also das bisherige Anerkennungsverfahren vereinfachen und gleichzeitig bundeseinheitliche Mindeststandards einführen.

Aber: Wie soll das funktionieren? Der GKV-Spitzenverband soll den Auftrag erhalten, bis zum 1. Januar 2028 (!) entsprechende Richtlinien zu erlassen.5 Diese sollen insbesondere die Voraussetzungen für die Anerkennung und die Durchführung des Verfahrens regeln. Und keine Überraschung ist die Versprechensebene: Vorgesehen ist ein möglichst bürokratiearmes Verfahren mit weitgehender Nutzung digitaler Lösungen. Hinsichtlich der Begrenzung des geplanten neuen Verfahrens muss man wissen: Die Anerkennung durch die Pflegekassen ist nicht als alternatives Zulassungsverfahren für sämtliche Anbieter von Unterstützungsleistungen gedacht. Sie betrifft insbesondere die Nachbarschaftshilfe.

Wenn das umgesetzt wird, dann erkennt man eine Zweiteilung:

➔ Ehrenamtliche Nachbarschaftshelfer mit einer Anerkennung durch Pflegekassen sowie niedrigschwellige Betreuungs- und Entlastungsangebote mit einer landesrechtlichen Anerkennung werden hinsichtlich der Finanzierung auf das Sozialraumbudget verwiesen.

➔ Professionelle ambulante Betreuungsdienste6 sowie ambulante Pflegedienste mit einem Versorgungsvertrag nach § 72 SGB XI können Leistungen (nur) über das ambulante Sachleistungsbudgetabrechnen. 

Ein professioneller Anbieter kann nicht beliebig zwischen Sozialraumbudget und ambulantem Sachleistungsbudget wählen.

Die hier skizzierte scheinbar eindeutige Aufteilung in zwei Segmente mit unterschiedlicher Finanzierung (und unterschiedlichen Anerkennungsverfahren) ist aber nicht ohne eine sich sofort ergebende typische Abgrenzungsfrage:

Wo verläuft in Zukunft die Grenze zwischen niedrigschwelliger Unterstützung im Alltag und professioneller ambulanter Betreuungsleistung?

Wenn ein Anbieter Mitarbeiter beschäftigt, die Pflegebedürftige regelmäßig beim Einkaufen, bei Arztbesuchen und bei der Haushaltsführung unterstützen, dann kann das Angebot je nach Organisationsform und Zulassungsstatus entweder als niedrigschwelliges Angebot nach Landesrecht anerkannt werden und über das Sozialraumbudget finanziert oder aber als professionelle ambulante Betreuungseinrichtung nach § 71 Abs. 1a SGB XI zugelassen und über das Sachleistungsbudget abgerechnet werden.

Fazit: Das PNOG führt keine bloße Vereinfachung der Anerkennungsverfahren ein. Es schafft vielmehr eine neue institutionelle Trennung zwischen niedrigschwelliger, teilweise ehrenamtlich organisierter Unterstützung einerseits und professionellen ambulanten Betreuungsleistungen andererseits. Gerade für gewerbliche Anbieter von Alltagsbegleitung und haushaltsnahen Dienstleistungen dürfte diese Abgrenzung erhebliche Auswirkungen haben.

Bereits an dieser Stelle eröffnen sich durch das PNOG wunderbare Perspektiven für Berater und Honorareinsammler, die Monate beschäftigt sein werden, hier Möglichkeiten der Umsetzung zu Markte zu tragen und auch an Umgehungsstrategien mitzubasteln.

Das setzt allerdings voraus, dass die Neuerungen auch das tatsächliche Licht der Rechtswirklichkeit erblicken, also wenn das Gesetz verabschiedet wird in der Form, in der es derzeit als Entwurf eingebracht wurde. Aber noch ist die parlamentarische Hürde zu nehmen. Der Entwurf braucht die mehrheitliche Zustimmung im Bundestag und muss dann auch noch im Bundesrat behandelt werden, wenn auch als ein Gesetz, das nach Auffassung der Bundesregierung nicht zustimmungsbedürftig sei.7

Erste Signale aus dem Bundestag deuten auf (punktuelle) Anpassungen hin

Im Vorfeld der ersten Lesung des PNOG im Bundestag gab es zahlreiche kritische Stellungnahmen zu den vorgesehenen Änderungen – vor allem mit Blick auf die so bedeutsame häusliche Pflege (man sollte immer in Erinnerung behalten, dass weit über 80 Prozent der Pflegebedürftigen zu Hause versorgt werden, von den An- und Zugehörigen, unter punktueller Zuhilfenahme ambulanter Pflegedienste, teilweise unter Einbeziehung – der derzeit wieder einmal überhaupt nicht thematisierten – „24-Stunden-Betreuung“).

So hat sich beispielsweise die Bevollmächtigte der Bundesregierung für Pflege, Katrin Staffler, zu Wort gemeldet mit einer Seite unter der Überschrift: Die Pflegereform muss liefern! Darin findet man diese Forderung:

»Pflege heißt Verantwortung. 24/7. Das kann niemand auf Dauer ohne Entlastung. Diese ist bislang vor allem mit der Verhinderungspflege möglich. Eine Ersatzpflege durch vertraute Menschen wie Nachbarn, Freunde oder Angehörige, die stundenweise und flexibel genutzt werden kann, ist gerade auch für Eltern von pflegebedürftigen Kindern von unschätzbarem Wert. Damit das weiterhin möglich ist, müssen auch das neue Sozialraumbudget und Überbrückungsbudget flexibel in diesem Sinne genutzt werden können.

Sozialraumbudget öffnenDas monatliche Sozialraumbudget soll für Entlastungsangebote einsetzbar sein. Um dem gerecht zu werden, muss es jedoch für die Tagespflege, Kurzzeitpflege, Betreuung und hauswirtschaftliche Unterstützung auch durch professionelle Pflegeeinrichtungen und -dienste geöffnet werden. Zudem muss das Sozialraumbudget ansparbar sein, um auch längere Entlastungsphasen umsetzen zu können. Nicht zuletzt braucht es klare Übergangsregelungen, damit es nicht zu Versorgungsbrüchen kommt.«8

Die im Papier der Pflegebevollmächtigten angesprochene Öffnung des Sozialraumbudgets findet sich in dem bereits zitierten Offenen Brief der Ruhrgebietskonferenz Pflege und ZukunftPflege NRW bei den dort gemachten konkreten Vorschlägen für das Gesetzgebungsverfahren:

»1. Sozialraumbudget für bestehende ambulante Pflegedienste öffnen.
Pflegedienste mit Versorgungsvertrag nach § 72 SGB XI sollten geeignete Leistungen auch künftig über das Sozialraumbudget finanzieren können. Erforderliche Qualitäts- und Qualifikationsanforderungen lassen sich verbindlich regeln. Entscheidend muss die Qualität der Leistung sein, nicht die Organisationsform des Anbieters.«

Interessant ist dann der sich anschließende Vorschlag, falls sich die Politik nicht zu einer generellen Öffnung durchringen kann:

»2. Hilfsweise wirksame Übergangs- und Bestandsschutzregelungen schaffen.
Sollte eine Öffnung nicht möglich sein, müssen bestehende Angebote ausreichend lange weitergeführt und refinanziert werden können. Beschäftigte und Pflegebedürftige brauchen Planungssicherheit. Ein Strukturbruch zum 1. Januar 2027 muss verhindert werden.«

Dieser Vorschlag wurde in der ersten Diskussion über den PNOG-Entwurf im Bundestag offensichtlich auch aufgegriffen bzw. ist auf fruchtbaren Boden gefallen, so dieser Bericht: Koalition verspricht Verbesserungen bei Pflegereform:»Bei der ersten Lesung der Pflegereform im Bundestag haben Union und SPD Nachbesserungen angekündigt. Vor allem die geplante Abschaffung der Verhinderungspflege stieß auf breiten Widerstand. Aber auch beim Sozialraumbudget wollen beide Koalitionspartner Änderungen … Bundesgesundheitsminister Carsten Linnemann (CDU) räumte in der teilweise emotional geführten Debatte ein, dass die geplanten Änderungen beim Entlastungsbetrag und bei der Verhinderungspflege viele Pflegebedürftige und Angehörige verunsichern. Das habe er auch in zahlreichen persönlichen Gesprächen erfahren. Die Betroffenen dürften nicht überfordert werden. Zum Jahresbeginn 2027 dürfe es keine harten Brüche geben, deshalb müsse der Gesetzentwurf nachgebessert werden … Die geplante Abschaffung der Verhinderungspflege als eigenständige Leistung war eines der beherrschenden Themen. Abgeordnete nahezu aller Fraktionen sprachen sich dafür aus, die bisherige Unterstützung pflegender Angehöriger zu erhalten.«9

Vor dem Hintergrund der in diesem Beitrag vorgestellten möglichen Auswirkungen der geplanten Änderungen bei den ambulanten Betreuungsdiensten ist dieses Zitat aufschlussreich:

»SPD-Abgeordnete Claudia Moll … warnte ausdrücklich vor Arbeitsplatzverlusten bei ambulanten Pflegediensten.«Aus den Reihen der SPD und der Union werden Übergangsregelungen verlangt.10 Aber die ambulanten Pflegedienste sollten nicht zu erwartungsvoll sein: »Kein Koalitionsredner sagte ausdrücklich zu, dass zugelassene Dienste künftig weiterhin Leistungen über das Sozialraumbudget abrechnen dürfen. Die angekündigten Nachbesserungen könnten sich somit auch auf Übergangsfristen und eine flexiblere Verwendung der Mittel beschränken.«

Fazit: Das wird nicht reichen

In einer ersten Bilanzierung des Gesetzgebungsverfahrens muss man leider zur Kenntnis nehmen, dass es – wenn überhaupt – in den kommenden Wochen nur noch um partielle Änderungen an einzelnen Regelungen gehen wird. Eine an sich notwendige grundsätzliche Infragestellung des ganzen Ansatzes, also der Fortschreibung der hyperkomplexen gesetzlichen Regulierung des Zugangs und der Leistungsansprüche in der Sozialen Pflegeversicherung, ist nicht erkennbar. Es ist doch offensichtlich, dass der „gordische Knoten“ einer hypertrophierten Detailregulierung in diesem wahrhaft existentiellen Bereich der Daseinsvorsorge immer fester wird.Und man sollte sich nicht der Illusion hingeben, dass man mit dem klassischen, zugleich aber letztendlich tradierten Instrumentarium von immer komplexeren Eingriffen in das nur historisch zu verstehende Regelwerk der Sozialen Pflegeversicherung (mit notwendigerweise zahlreichen „ungeplanten“ Nebenfolgen) eine wie auch immer definierte ausreichende, geschweige denn würdevolle Versorgung der vielen auf unsere Sorge angewiesenen älteren Menschen wird sicherstellen können. Noch nicht einmal bezogen auf das verengte Ziel einer Irgendwie-Erhaltung der finanziellen Leistungsfähigkeit des bestehenden Systems wird man einen Blumentopf gewinnen können. Vielmehr werden wir in immer kürzeren Zyklen angesichts der fundamentalen Finanzierungsprobleme der als eigenständige umlagefinanzierte Sozialversicherung aufgestellten Sozialen Pflegeversicherung Zeugen einer mühsam und immer weniger gelingenden „Insolvenzverschleppung“ werden.11

Zugleich verweist der hier nicht nur semantisch-spielerisch gemeinte Hinweis auf das Bild vom „gordischen Knoten“ auf das, was man Denken sollte: Wie kann man den unauflösbar daherkommenden Knoten durchtrennen? Muss man nicht in einer übertragenen Bildanalogie mit dem Schwert des Alexander das gewachsene und sich selbst paralysierende Geflecht an Überregulierung durchschlagen und eine wahrhaft „Keep it simple“-Lösung anstreben?12

Den einen oder anderen mag es beruhigen: Dafür haben wir ja die „Pflegestrukturkommission“, wo 13 überwiegend professorale Kommissionsmitglieder genau an diesem strukturellen Fragen arbeiten (sollen).13

Die Hoffnung stirbt zuletzt.

  1. Neben dem Gesetzentwurf der Bundesregierung wurde zwei passgenau im Bundestag eingebrachte Anträge der Fraktion Die Linke behandelt: Zum einen der Antrag „Verhinderungspflege erhalten und stärken – Vertraute Pflege sichern, Angehörige entlasten“ (BT-Drs. 21/8927 vom 03.11.2026) sowie der Antrag „Alltagshilfen sichern statt Leistungen kürzen – Umwandlungsanspruch und Entlastungsbetrag erhalten“ (BT-Drs. 21/8928 vom 03.11.2026). „Passgenau“ nicht wegen des zeitlichen Zusammenhangs mit der ersten Lesung des PNOG-Entwurfs im Parlament, sondern weil beide Anträge höchst umstrittene Aspekte die Leistungsarchitektur in der häuslichen Pflege adressieren. Der Gesetzentwurf und die beiden Anträge wurden im Anschluss an die Debatte in die Ausschüsse überwiesen. Federführend bei den weiteren Beratungen wird der Gesundheitsausschuss sein. ↩︎
  2. Nicht in der Abbildung enthalten sind Ansprüche auf eine Leistung in der Übergangszone zwischen häuslicher/ambulanter und vollstationärer Pflege nach SGB XI: die (teilstationäre) Tages- und Nachtpflege (§ 41 SGB XI). Hier können in Abstufung nach den Pflegegraden 2 bis 5 folgenden monatliche Pflegeaufwendungen geltend gemacht werden: 721 Euro, 1.357 Euro, 1.685 Euro bzw. 2.085 Euro. Aus der Perspektive der Pflegepersonen wären ebenfalls zu erwähnen die zusätzlichen Leistungen bei Pflegezeit und kurzzeitiger Arbeitsverhinderung nach § 44a SGB XI. So gibt es beispielsweise ein Pflegeunterstützungsgeld für Beschäftigte mit einer pflegebedingten Arbeitsverhinderung für bis zu 10 Arbeitstage pro Kalenderjahr (90 Prozent des ausgefallenen Nettoarbeitsentgelts). Im § 45 SGB XI ist zudem eine Verpflichtung der Pflegekassen normiert, unentgeltlich Pflegekurse für Angehörige und ehrenamtliche Pflegepersonen anzubieten. ↩︎
  3. Zur Diskrepanz von Theorie und Praxis: Aus dem Beitrag vom 15. Oktober 2026 sollen hier nur einige wenige Zahlen aus einer der dort vorgestellten Untersuchungen zitiert werden: Schaut man sich die Quoten der Nichtinanspruchnahme an, dann hat man beim Entlastungsbetrag im Jahr 2023 einen Anteilswert von 51,5 Prozent, bei der Verhinderungspflege waren es 66,2 Prozent, bei der Kurzzeitpflege 91,8 Prozent – und die Tagespflege lag mit 92,3 Prozent Nichtinanspruchnahme an der Spitze.
    Für diejenigen, die das angesichts solcher Zahlen offensichtlich strukturelle (und zugleich höchst individuelle) Problem aus dem Mund einer pflegenden Angehörigen hören wollen, sei diese beispielhafte Beschreibung zitiert: 
    »Es gibt keine gut aufgestellte Struktur, in der Angehörige niederschwellig lernen können, welche Hilfsmöglichkeiten es überhaupt gibt. Die Pflegeberatung, die vorgeschrieben ist, wenn man Pflegegeld bekommt, leistet das oft leider nicht. Es gibt sicher Pflegedienste, die diese Beratung ganz gut machen. Meine Erfahrung ist das aber nicht. Dabei wäre es wichtig, den Angehörigen ein Instrumentarium an die Hand zu geben, wie sie mit ihrem Pflegealltag klarkommen. Noch schwieriger wird es, wenn man das einzige Sicherheitsnetz für seine zu pflegenden Angehörigen ist. Stichwort: Kurzzeit- und Verhinderungspflege. Diese Angebote gibt es zwar in der Theorie, in der Praxis sind sie aber nur schwer zu bekommen. Meine Mutter hätte mal kurzfristig einen solchen Platz gut gebrauchen können. Unsere Pflegerin ist krank geworden und wir haben nicht so schnell Ersatz bekommen. Ich konnte zwar als Freiberuflerin oft ganz gut einspringen, aber in dieser Situation nicht. Ich habe mich damals also auf die Suche nach einem freien Platz für solch eine Kurzzeitpflege gemacht – ein zentrales Verzeichnis gibt es nicht. Als ich irgendwann die zehnte Einrichtung angerufen hatte, sagte man mir: „Wissen Sie, Sie können jetzt eigentlich aufhören zu suchen, weil es diesen Platz sowieso nicht geben wird.“ So etwas sei strukturell nicht vorgesehen. Das ist natürlich ein riesiges Problem für pflegende Angehörige, weil das bedeutet, dass man selbst immer bereitstehen muss. Und das Wissen über all diese Dinge muss man sich auch selbst beschaffen.« Das Zitat ist einem Interview mit Katarina Schickling entnommen, die ein Buch geschrieben hat über ihre Erfahrungen mit der Pflege ihrer Mutter: „Pflegende Angehörige haben keine richtige Lobby“. ↩︎
  4. Hauswirtschaftliche Leistungen können zwar grundsätzlich weiterhin über ambulante Pflegesachleistungen finanziert werden. Dort konkurrieren sie jedoch mit körperbezogener Pflege und pflegerischer Betreuung um dasselbe Budget. ↩︎
  5. Bis zum Inkrafttreten dieser Richtlinien soll zunächst die bisherige landesrechtliche Anerkennung weitergelten. ↩︎
  6. Professionelle Angebote zur Unterstützung im Alltag können künftig nach PNOG auch als ambulante Betreuungseinrichtungen nach § 71 Abs. 1a SGB XI zugelassen werden. Damit erhalten sie einen Versorgungsvertrag nach § 72 SGB XI. ↩︎
  7. Das Pflegeneuordnungsgesetz (PNOG) ist nach Auffassung der Bundesregierung kein zustimmungsbedürftiges Gesetz, sondern ein Einspruchsgesetz. Der Bundesrat kann zum Gesetzentwurf Stellung nehmen. Nach dem Bundestagsbeschluss wird das Gesetz dem Bundesrat erneut zugeleitet. Der Bundesrat kann Einspruch einlegen und gegebenenfalls den Vermittlungsausschuss anrufen. Der Bundestag kann einen Einspruch des Bundesrates zurückweisen. Auch wenn das PNOG durchaus Regelungen mit Auswirkungen auf die Länder enthält, beispielsweise hinsichtlich der Anerkennung von Angeboten zur Unterstützung im Alltag und der Gestaltung der Pflegeinfrastruktur, begründet das aber noch keine Zustimmungsbedürftigkeit nach Artikel 84 oder 104a GG.
    Das Pflegeneuordnungsgesetz (PNOG) soll im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens an zwei Terminen im Bundesrat behandelt werden: 1. Durchgang (Stellungnahme): Voraussichtlich am 20. November 2026. Bei diesem ersten Durchgang geben die Bundesländer ihre offizielle Stellungnahme zum Regierungsentwurf ab. 2. Durchgang (Abschließende Beratung): Geplant für den 18. Dezember 2026. Dies ist der finale Schritt im Bundesrat, nachdem der Bundestag das Gesetz (voraussichtlich am 11. Dezember 2026) endgültig beschlossen hat. So der Planungsstand am 5. November 2026. ↩︎
  8. Man muss allerdings auch hervorheben, dass die Pflegebevollmächtigte der Bundesregierung diesen wichtigen Punkt explizit aufruft: »Versicherungsfremde Leistungen gegenfinanzieren. Um Leistungskürzungen zu vermeiden, müssen auch die vorverauslagten Corona-Hilfen und die Rentenansprüche für pflegende Angehörige aus Steuermitteln erstattet werden.« ↩︎
  9. Die »SPD-Abgeordnete und frühere Pflegebevollmächtigte der Bundesregierung, Claudia Moll, erklärte unmissverständlich, die Verhinderungspflege müsse bleiben. CSU-Abgeordnete Emmi Zeulner kündigte an, das geplante Verhinderungsbudget insbesondere mit Blick auf Kinder noch einmal zu prüfen. Auch aus der SPD kamen solche Signale.« ↩︎
  10. »Für ambulante Pflegeanbieter war vor allem die Diskussion über das geplante Sozialraumbudget wichtig. Es soll den bisherigen Entlastungsbetrag ersetzen. Nach dem Gesetzentwurf könnten zugelassene ambulante Pflegedienste bestimmte Leistungen künftig nicht mehr wie bisher darüber abrechnen. Claudia Moll, examinierte Altenpflegerin und ehemalige Pflegebeauftragte der Bundesregierung, sprach die Folgen für die Einrichtungen besonders deutlich an. Pflegedienste befürchteten, dass ihnen vertraute Leistungen wegbrechen. Dahinter stünden Beschäftigte, die in der Pflege dringend gebraucht würden. Auch Pflegebedürftige hätten Angst und fragten sich, wer ab Januar noch zu ihnen komme und sie versorge. „Deshalb müssen wir bestehende Versorgungsstrukturen schützen“, sagte Moll. Den Einrichtungen müsse zumindest ausreichend Zeit gegeben werden, sich auf neue Bedingungen einzustellen. „Ich sehe auch hier viele Gemeinsamkeiten mit unserem Koalitionspartner und ich bin zuversichtlich, dass wir gemeinsame tragfähige Lösungen finden“, sagte die SPD-Politikerin.
    Ähnlich äußerte sich Simone Borchardt, gesundheitspolitische Sprecherin der Unionsfraktion. Sie betonte, dass die regional gewachsenen Versorgungsstrukturen erhalten bleiben müssten. „Wir wollen keine Parallelstrukturen aufbauen“, sagte Borchardt. Bei den Alltagshilfen und beim Sozialraumbudget werde die Koalition nachbessern. Borchardt sprach sich außerdem für Übergangsfristen aus. Es dürfe keine „Abrisskanten“ geben. Auch SPD-Abgeordnete Dagmar Schmidt forderte, das Sozialraumbudget müsse flexibler werden und mehr Möglichkeiten eröffnen. Die Reform dürfe nicht dazu führen, dass Menschen plötzlich ohne die bisherige Unterstützung dastünden.« (Hervorhebungen nicht im Original). ↩︎
  11. Vgl. dazu auch den Beitrag Eine „blutige Entlassung“ nach der Not-OP an der Pflegeversicherung. Die wird weitere Schuldscheine anhäufen müssen vom 17. Oktober 2026. ↩︎
  12. Der Ausdruck Gordischer Knoten bezeichnet ursprünglich kunstvoll verknotete Seile, die einer griechischen Sage nach am Streitwagen des phrygischen Königs Gordios befestigt waren. Sie verbanden die Deichsel des Wagens untrennbar mit dem Zugjoch. Bekannt wurde der Knoten, weil Alexander der Große ihn mit seinem Schwert durchschlagen haben soll und somit den Knoten gelöst hat. Aber zur Beruhigung für alle, die gleichsam „revolutionäre“ Lösungen gerade in Deutschland für unmöglich halten: Es existiert noch eine andere Überlieferungsvariante von Arrian, der sich auf den Alexander begleitenden Aristobulos von Kassandreia beruft, dem zufolge Alexander den Knoten durch Raffinesse gelöst haben soll: Es heißt, er habe erkannt, dass er nur den Deichselnagel herauszuziehen brauche, damit er das Joch wegziehen könne. ↩︎
  13. Vgl. dazu ausführlicher und weniger beruhigend den Beitrag Aus der Welt der grassierenden Kommissionitis: Mit professoraler (Un-)Wucht an die Strukturen der Pflege(versicherung). Eine „Pflegestrukturkommission“ soll es in wenigen Wochen richten vom 24. Oktober 2026. ↩︎