Was war das für eine „politische Lohnschlacht“ im Jahr 2025 im Vorfeld der im Sommer anstehenden Empfehlung der Mindestlohnkommission hinsichtlich der nächsten Anpassung der Höhe des gesetzlichen Mindestlohns, die dann am 27. Juni 2026 vorgelegt wurde: Die einen wollten unbedingt die offensichtlich politpsychologisch wichtige Schwelle von 15 Euro erreichen (am besten sofort, also ab dem 1. Januar 2026), die anderen warnten vor einer Wiederholung der (partei)politisch motivierten Festsetzung eines deutlich höheren gesetzlichen Mindestlohns im Jahr 2022.
Die Umgehung der Mindestlohnkommission mit ihrer Anpassungsmechanik durch die abweichende Entscheidung der Ampel-Koalition hatte ab Oktober 2022 zu einer kräftigen Anhebung von damals 10,45 Euro auf 12 Euro pro Stunde geführt.
Über 20 Prozent mehr – das „einmalige“ Jahr 2022 als Wendepunkt in der Entwicklungsgeschichte des Mindestlohns
Das politische Aushebeln der Mindestlohnkommission führte zu einem „kräftigen Schluck aus der Pulle“ im Jahr 2022. Denn der gesetzliche Mindestlohn war bereits zum 1. Januar 2022 um 2,29 Prozent, zum 1. Juli 2022 dann um weitere 6,42 Prozent angehoben worden – auf der Grundlage der vorangegangenen Empfehlung der Mindestlohnkommission aus dem Jahr 2020 (vgl. dazu Dritter Beschluss vom 30.06.2020).
➔ Die Mindestlohnkommission hatte auf ihrer Sitzung am 30. Juni 2020 einstimmig beschlossen, abweichend vom bisherigen Verfahren für die beiden Jahre 2021 und 2022 insgesamt vier Anhebungen zu empfehlen: 9,50 Euro zum 1. Januar 2021 und 9,60 Euro dann zum 1. Juli 2021 sowie 9,82 Euro zum 1. Januar 2022 und 10,45 Euro zum 1. Juli 2022. Diese Anhebungsschritte wurden dann auch seitens des Bundesarbeitsministeriums umgesetzt. Bei der Bewertung der damaligen Anpassungsempfehlung muss man berücksichtigen, dass es nicht nur damals schon aus dem politischen Raum Forderungen nach einem deutlich höheren gesetzlichen Mindestlohn gab, sondern die Empfehlungen mussten in einer mindestens als „unübersichtlich“ zu bezeichnenden Zeit gegeben werden, denn es handelte sich um das erste Corona-Pandemie-Jahr. Das wird auch in der Begründung explizit angesprochen:
»Die Beschlussfassung fällt in diesem Jahr in eine Zeit großer Unsicherheit angesichts der Corona-Pandemie und deren wirtschaftlichen Folgen. Für das Gesamtjahr 2020 wird gesamtwirtschaftlich eine deutliche Rezession erwartet, wobei es erhebliche Unterschiede zwischen einzelnen Branchen gibt. Für das Jahr 2021 gehen die aktuellen Prognosen von einer wirtschaftlichen Erholung aus. Ab 2022 ist eine Rückkehr auf das Niveau des Bruttoinlandsprodukts von vor der Pandemie zu erwarten.
Die Anpassung lässt laufende Tarifverträge im Wesentlichen unberührt. Durch die frühzeitige Ankündigung der einzelnen Anpassungsstufen bis ins Jahr 2022 haben die Tarifvertragsparteien zudem die Möglichkeit, die Entwicklung des gesetzlichen Mindestlohns bei der Fortentwicklung ihrer Tarifverträge zu berücksichtigen.«
Und auch auf die immer mitlaufende kritische Begleitung des gesetzlichen Mindestlohns hinsichtlich seiner angeblichen oder tatsächlichen negativen Auswirkungen z.B. auf das Niveau der Beschäftigung wurde damals mit Bezug auf die seit Einführung des Mindestlohnes im Jahr 2015 unter dem Dach der Kommission gebündelte „offizielle“ Mindestlohnforschung explizit eingegangen:
»Die vorliegenden wissenschaftlichen Evaluationsstudien kommen für die Mindestlohneinführung zu dem Ergebnis, dass es bislang nur geringe negative Auswirkungen des gesetzlichen Mindestlohns auf die Beschäftigung gab. Diese betrafen unmittelbar nach Einführung des gesetzlichen Mindestlohns im Jahr 2015 vorrangig die ausschließlich geringfügige Beschäftigung („Minijobs“). Die nachfolgenden Erhöhungen des Mindestlohns hatten keine statistisch messbaren Auswirkungen auf die Beschäftigung. Die nun beschlossene vierstufige Erhöhung des Mindestlohns dient dazu, die Lohnkostensteigerungen für die betroffenen Betriebe vor dem Hintergrund der gegenwärtigen wirtschaftlichen Krise tragfähig zu verteilen.«
Die Kommission hat 2020 hervorgehoben, dass ihr Vorschlag für vier Anhebungen des Mindestlohns zu „fairen und funktionierenden Wettbewerbsbedingungen beitragen“ sollen, indem dadurch ein „Verdrängungswettbewerb durch niedrigste Arbeitsentgelte“ entgegengewirkt werden soll. Das unauflösbare Spannungsfeld einer gesetzlichen Lohnuntergrenze für (fast) alle wurde offen angesprochen und relativiert:
»Für Betriebe, die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit Löhnen auf Mindestlohnniveau beschäftigen, bedeutet ein höherer gesetzlicher Mindestlohn steigende Lohn- und damit Produktionskosten. Die vorliegenden Evaluationsergebnisse zeigen, dass es den Betrieben ganz überwiegend gelungen ist, sich an das höhere Lohnkostenniveau anzupassen und keine grundsätzlich nachteiligen Wirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Wettbewerbssituation zu beobachten sind.«
Der „außerplanmäßige“, nach den Verlautbarungen der Urheber „einmalige“ Eingriff des damaligen Gesetzgebers, der 2022 zu der vorher im Wahlkampf seitens der SPD und der Grünen politisch versprochenen Anhebung auf 12 Euro pro Stunde per Gesetz1 außerhalb der durch das Mindestlohngesetz (MiLoG) und durch die Geschäftsordnung der Kommission vorgegebenen Anpassungsmechanik geführt hat,2 verursachte erhebliche Spannungen innerhalb der Mindestlohnkommission. Das hat sich dann in deren Vierten Beschluss vom 26.06.2023 niedergeschlagen. Gleich zu Beginn wird der offene Dissens innerhalb der Kommission benannt:
»Die Mindestlohnkommission hat in ihrer Sitzung vom 26. Juni 2023 mit Mehrheit, aber gegen die Stimmen der Arbeitnehmerseite einen Vermittlungsvorschlag der Vorsitzenden beschlossen.«
Offensichtlich wollten die Gewerkschaftsvertreter in der Kommission eine höhere Anpassung des Mindestlohns, die sie aber nicht bekommen haben. Der Politik empfohlen und von dieser auch umgesetzt wurde eine Erhöhung auf 12,41 Euro pro Stunde ab dem 1. Januar 2024 und auf 12,82 Euro zum darauffolgenden 1. Januar 2025.
Auch 2023 hat die Kommission (bzw. die Mehrheitsmeinung) die umstrittene Empfehlung eingebettet:
»Die Beschlussfassung fällt in eine Zeit schwachen Wirtschaftswachstums und anhaltend hoher Inflation in Deutschland, die für Betriebe und Beschäftigte gleichermaßen große Herausforderungen darstellen. Die Folgen der Corona-Pandemie sind in vielen Wirtschaftszweigen weiterhin zu spüren. Der Angriffskrieg Russlands auf die Ukraine und seine negativen Folgen für die deutsche Wirtschaft dauern fort.«
Hervorgehoben werden also vor allem die belastenden Faktoren für die Unternehmen. Nicht wirklich überraschend war die abweichende Perspektive der Gewerkschaftsseite in der Kommission, die am Ende des damaligen Beschlusses auch dokumentiert wurde:
➞ Um den vom Mindestlohngesetz geforderten Mindestschutz und einen Ausgleich der Inflation zum Erhalt der Kaufkraft für die untersten Einkommensbezieher zu gewährleisten, hätte nach Ansicht der Vertreter der Gewerkschaften der Mindestlohn deutlich, zumindest auf 13,50 Euro steigen müssen. Die Arbeitgeber und die Vorsitzende der Kommission haben sich dem verweigert.
Ergänzend wurden seitens der Gewerkschaften zwei auf den ersten Blick eher verfahrenstechnische Einwände erhoben, die aber tatsächlich weit über reine technische Anpassungsfragen hinausreichen:
➞ Zum einen wurde 2023 kritisiert, dass »die Arbeitgeber als Basis für die nächste Erhöhung nicht den aktuell geltenden Mindestlohn von 12 Euro zur Grundlage nehmen, sondern den vom Gesetzgeber abgelösten, zuvor geltenden Mindestlohn in Höhe von 10,45 Euro als Ausgangspunkt genommen haben.« Das, so die Kritik, würde die »Intention des Gesetzgebers, der bereits vor dem sprunghaften Anstieg der Inflation den Mindestschutz der Beschäftigten mit der Anhebung auf 12 Euro gewährleisten wollte«, missachten.
Und drittens schimmern dann die 15 Euro-Mindestlohnforderung bereits in dem abweichenden Votum der Gewerkschaften durch, damals (also im Jahr 2023) noch etwas kleiner dimensioniert mit einem allerdings ebenfalls eingängigen glatten Betrag von 14 Euro:
➞ »Spätestens bis Ende 2024 muss die EU-Mindestlohnrichtlinie in nationales Recht umgesetzt werden, wonach die Mindestlöhne in der Europäischen Union mindestens 60 Prozent des Medianlohns von Vollzeitbeschäftigten erreichen sollen. Dies würde einem Mindestlohn in Höhe von mindestens 14 Euro entsprechen.«
Auf der Basis dieser Referenzgröße kommt man dann mittlerweile auf 15 Euro oder zumindest in deren Nähe. Nach Berechnungen des WSI und IMK, die im März 2025 veröffentlicht wurden, hätte der gesetzliche Mindestlohn in Deutschland mit Bezug auf das 60%-Kriterium schon im Jahr 2025 zwischen 14,43 Euro und 15,12 Euro liegen müssen.3
In der Endphase der vorzeitig auseinanderfallenden Ampel-Koalition 2024 und in dem sich anschließenden Wahlkampf vor der Bundestagswahl am 23. Februar 2025, die zu einer (Nicht-mehr-)Großen Koalition aus CDU/CSU und SPD geführt hat, wurde dann von unterschiedlichen Seiten die Truppen für den politischen Lohnkampf um die so eingängige Zahl 15 Euro pro Stunde in Stellung gebracht – und natürlich gab es von der Gegenseite sofort „Entlastungsangriffe“ in der Form, dass der Mindestlohn jetzt aber wirklich ein Sargnagel für Beschäftigung und zahlreiche Unternehmen werden wird, wenn man ihn auf 15 Euro oder mehr erhöhen würde.
Die Erreichbarkeit eines „Ziel-Mindestlohns“ von beispielsweise 15 Euro und die Frage der Geschäftsordnung der Mindestlohnkommission
Für die Arbeit der Kommission gibt es selbstverständlich eine gesetzliche Grundlage – konkret das Mindestlohngesetz (MiLoG). Und dort findet man im § 9 MiLoG eine Vorgabe die Beschlüsse der Kommission betreffend (Absatz 2): »Die Mindestlohnkommission prüft im Rahmen einer Gesamtabwägung, welche Höhe des Mindestlohns geeignet ist, zu einem angemessenen Mindestschutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beizutragen, faire und funktionierende Wettbewerbsbedingungen zu ermöglichen sowie Beschäftigung nicht zu gefährden. Die Mindestlohnkommission orientiert sich bei der Festsetzung des Mindestlohns nachlaufend an der Tarifentwicklung.«
Neben den unterschiedlichen zu berücksichtigenden und hinsichtlich der verschiedenen Dimensionen (Arbeitnehmer-, Arbeitgeber-, Arbeitsmarktseite) nicht widerspruchsfreien (möglichen) Auswirkungen ist vor allem die „nachlaufende Orientierung an der Tarifentwicklung“ eine seit Beginn des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland immer wieder umstrittene Vorgabe an die Beschlussfassung der Kommission.
Was es mit der Vorgabe einer „nachlaufenden Orientierung an der Tarifentwicklung“ auf sich hat – oder: Braucht es wirklich eine Mindestlohnkommission?
Man kann die Bedeutung der Vorgabe einer nachlaufenden Orientierung an der Tarifentwicklung nicht überschätzen, ergibt sich doch im Zusammenspiel mit der Arbeitsweise der Kommission eine strukturelle Veto-Position der Arbeitgeberseite für Anhebungsforderungen, die über oder gar deutlich über dem liegen, was die vergangenen Tarifabschlüsse gebracht haben. Das wurde bereits am 3. November 2018 in dem hier veröffentlichten Beitrag Der nicht-politische Mindestlohn und seine regelmäßige Politisierung, wenn es gelegen kommt. Ein erneuter Vorschlags-Luftballon, diesmal von Herrn Scholz thematisiert. Scholz (SPD) war damals Bundesfinanzminister in einer schwarz-roten Koalition unter Angela Merkel. Er hatte Sommer 2018 vor der damaligen Entscheidung der Mindestlohnkommission (vgl. Zweiter Beschluss vom 26.06.2018) bereits die symbolträchtige Zahl 12 Euro in den öffentlichen Raum geworfen und damit eine Erwartungshaltung geschürt.
Warum aber Veto-Position der Arbeitgeber? Da steht im Gesetz doch erst einmal nur „Orientierung“, das lässt Spielräume der Auslegung und damit auch Abweichung offen. Wenn man nun in die Geschäftsordnung der Mindestlohnkommission in der Fassung des Jahres 2016 – konkret in den § 3 Abs. 1 Satz 2 GO-MLK – schauen, dann nähern wir uns der Antwort: Dort kann man lesen, dass die Anpassung des Mindestlohns ab dem Jahr 2018 „im Regelfall gemäß der Entwicklung des Tarifindex des Statistischen Bundesamtes ohne Sonderzahlungen auf der Basis der Stundenverdienste in den beiden vorhergehenden Kalenderjahren“ festgesetzt wird. Hiervon kann die Mindestlohnkommission nach § 3 Abs. 2 GO-MLK nur abweichen, „wenn besondere, gravierende Umstände aufgrund der Konjunktur- oder Arbeitsmarktentwicklung vorliegen und die Kommission daher im Rahmen der in § 9 Abs. 2 MiLoG beschriebenen Gesamtabwägung zum Ergebnis kommt, dass die nachlaufende Orientierung am Tarifindex in dieser Situation nicht geeignet ist, die Ziele des § 9 Abs. 2 MiLoG zu erreichen.“
Und die Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages haben in ihrem Sachstandsbericht Die Geschäftsordnung der Mindestlohnkommission. Regelung der Beschlussfassung vom 12. April 2016 erläutert, dass für eine entsprechende Abweichung eine Zweidrittelmehrheit der stimmberechtigten Mitglieder erforderlich sei.4
Und genau das sichert der Arbeitgeberseite die angesprochene Veto-Position.
➞ Zugleich kann man an dieser Stelle auch eine grundsätzliche Infragestellung des Narrativs von der „Tarifautonomie“, die in der Mindestlohnkommission aufgrund der paritätischen Zusammensetzung der stimmberechtigten Mitglieder aus dem Arbeitgeber- und dem Gewerkschaftslager nachgebildet sein soll, vortragen: Wenn man „Tarifautonomie“ nicht nur als Etikette benutzt, dann gehört dazu auch als Mittel der letzten Wahl die Möglichkeit, für das Erreichen von legitimen Tarifzielen zu streiken. Aber es ist offensichtlich erkennbar, dass diese unbedingte Voraussetzung aus der „klassischen“ Welt der Tarifauseinandersetzungen schlichtweg nicht gegeben ist, denn die Gewerkschaften haben keine Möglichkeit, die Mindestlohnbeschäftigten über alle Branchen zu einem Arbeitskampf aufzurufen. Letztendlich sichert die Orientierungsvorgabe nur, dass die Mindestlöhner nicht bessergestellt werden (sollen) als die Tarifbeschäftigten, was die Steigerungsraten angeht. Und aufgrund der eingebauten Verzögerungen (nachlaufend), die teilweise ein bis zwei Jahre umfassen können, kommt es über die Zeit und natürlich in Abhängigkeit von der inflationsbedingten Preisentwicklung zu einer Abkoppelung von der realen Tarifentwicklung und möglicherweise bzw. relativ sicher durch die teilweise erheblich verzögerte Anpassung des Mindestlohns zu einem Realwertverlust des gesetzlichen Mindestlohns.
Bereits 2016, ein Jahr nach dem Inkrafttreten des gesetzlichen Mindestlohns, wurde hier vor dem Hintergrund der Verengung der Anpassungsregeln auf eine nachlaufende Orientierung an der Entwicklung der Tarifverdienste in dem Beitrag Seine Anhebung als Gesamtabwägung oder Excel-Aufgabe. Bei Langzeitarbeitslosen läuft es nicht. Und dann auch noch der „Praktikumskiller“. Die Rede ist vom gesetzlichen Mindestlohn vom 15. Juni 2016 ausgeführt: »Wenn man den gesetzlichen Auftrag aber so kleinteilig auslegt, dann spricht alles für den Ersatz dieser Kommission durch eine Excel-Tabelle. Die enthält den Tarifindex und den liefern die Bundesstatistiker. Man müsste einfach die Werte eingeben und gut ist. Die Reisekosten und die Geschäftsstelle der Kommission ließen sich einsparen.«
Aber wir sind im Jahr 2026 angekommen.
Schaut man sich die Entwicklung des gesetzlichen Mindestlohns seit seiner Einführung im Januar 2015 an im Vergleich zu der ebenfalls auf das Basisjahr 2015 indexierte Entwicklung der tariflichen Stundenverdienste (ohne Sonderzahlungen), dann ergibt sich ein interessanter Befund:
Man erkennt zwei Phasen der Entwicklung des gesetzlichen Mindestlohns:
Phase 1: In den Jahren 2015 bis 2022 ist eine der Tarifentwicklung zeitlich nachlaufende und unter dem Niveau der Tarifverdienste liegende Entwicklung des Mindestlohns zu erkennen. Hier wurde gleichsam eine vollständige Umsetzung der Vorgabe aus § 9 MiLoG, dass sich die Anpassungsbeschlüsse der Kommission nachlaufend an der Entwicklung der Tarifverdienste orientieren soll, umgesetzt. Durch die anfangs praktizierte Anhebung des Mindestlohns nur alle zwei Jahre „hinkt“ die Entwicklung der gesetzlichen Lohnuntergrenze der tariflichen Entwicklung deutlich hinterher.
Phase 2: Die politische „Ausnahme“-Entscheidung im Jahr 2022, unter Umgehung der bisherigen Anpassungsarithmetik der Mindestlohnkommission den Mindestlohn in einem direkten gesetzgeberischen Akt auf 12 Euro anzuheben, markiert einen Wendepunkt, denn nunmehr setzt sich die Dynamik der Mindestlohnentwicklung deutlich ab von der Entwicklung der Tarifverdienste. Nicht nur der Sprung auf 12 Euro ist markant, auch die Erhöhungen in den Folgejahren bis an den aktuellen Rand der Zeitreihe sind deutlich stärker ausgeprägt als das, was wir bei den Tarifverdiensten sehen.
Und was ist mit den geforderten 15 Euro Mindestlohn? Die Kommission mit einer salomonischen (?)5 Entscheidung
Blicken wir nochmals zurück, in das Jahr 2025. Im Sommer sollte die Mindestlohnkommission ihre neue Empfehlung abgeben für die Anpassung des gesetzlichen Mindestlohns 2026 und 2027. Im Vorfeld der Entscheidung wurde enormer Druck aufgebaut, dass es nun zu einer (weiteren) kräftigen Anhebung auf 15 Euro pro Stunde kommen solle bzw. müsse. Und hatte man nicht die Geschäftsordnung der Mindestlohnkommission zwischenzeitlich verändert, um diese Marke auch ansteuern und sich aus dem Korsett einer nur mit Zweidrittelmehrheit der Stimmberechtigten befreien zu können?
➔ Die Geschäftsordnung der Mindestlohnkommission wurde am 21. Januar 2025 geändert. Die neue Geschäftsordnung wurde beschlossen, um die Grundlage für eine einvernehmliche Beschlussfassung zu stärken und eine neue Orientierung für Mindestlohnanpassungen zu schaffen, man kann und muss das verstehen als ein Signal an die Gewerkschaftsseite, die sich dem Beschluss der Kommission von 2023 verweigert hatte, der nur durch von der Arbeitgeberseite mit Hilfe der Stimme des „unparteiischen“ Vorsitzenden realisiert werden konnte. Konkret wurde der § 2 der GO – Beschlussfassung über die Anpassung des Mindestlohns nach § 9 Mindestlohngesetz (MiLoG) – nun so gefasst:
»Die Mindestlohnkommission orientiert sich zur Festsetzung des Mindestlohns nach § 9 Absatz 2 MiLoG im Rahmen einer Gesamtabwägung nachlaufend an der Tarifentwicklung sowie am Referenzwert von 60 % des Bruttomedianlohns von Vollzeitbeschäftigten nach Artikel 5 Absatz 4 sowie an den Kriterien nach Artikel 5 Absatz 2 der EU-Richtlinie über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union (EU-Mindestlohnrichtlinie), um die in § 9 Absatz 2 Satz 1 MiLoG und Artikel 5 Absatz 1 der EU-Mindestlohnrichtlinie genannten Ziele zu erreichen.« (Hervorhebung nicht im Original).
| ➔ Zu den Bestimmungen der EU-Mindestlohnrichtlinie vgl. im Original: Richtlinie (EU) 2022/2041 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 19. Oktober 2022 über angemessene Mindestlöhne in der Europäischen Union. In der GO der Mindestlohn-Kommission werden (zuerst) Artikel 5 Absatz 2 und dann Absatz 1 der EU-Richtlinie explizit genannt. Im Absatz 1 des Artikel 5, der unter der Überschrift „Verfahren zur Festsetzung angemessener gesetzlicher Mindestlöhne“ steht, gibt es allgemeine Zielvorgaben an die Mitgliedsstaaten. Hier die Formulierung von Art. 5 Abs. 1 EU-Mindestlohnrichtlinie: »Die Mitgliedstaaten mit gesetzlichen Mindestlöhnen schaffen die erforderlichen Verfahren für die Festlegung und Aktualisierung der gesetzlichen Mindestlöhne. Bei dieser Festlegung und Aktualisierung werden Kriterien zugrunde gelegt, die zu ihrer Angemessenheit beitragen, mit dem Ziel, einen angemessenen Lebensstandard zu erreichen, die Armut trotz Erwerbstätigkeit zu verringern, den sozialen Zusammenhalt und die soziale Aufwärtskonvergenz zu fördern und das geschlechterspezifische Lohngefälle zu verringern. Die Mitgliedstaaten legen diese Kriterien im Einklang mit den nationalen Gepflogenheiten in einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften, in Beschlüssen ihrer zuständigen Stellen oder in dreiseitigen Vereinbarungen fest. Die Kriterien müssen klar definiert sein. Die Mitgliedstaaten können unter Berücksichtigung ihrer nationalen sozioökonomischen Bedingungen über das relative Gewicht dieser Kriterien, einschließlich der in Absatz 2 genannten Aspekte, entscheiden.« Und im Absatz 2 werden dann Kriterien konkretisiert: »Die nationalen Kriterien nach Absatz 1 umfassen mindestens die folgenden Aspekte: a) die Kaufkraft der gesetzlichen Mindestlöhne unter Berücksichtigung der Lebenshaltungskosten; b) das allgemeine Niveau der Löhne und ihre Verteilung; c) die Wachstumsrate der Löhne; d) langfristige nationale Produktivitätsniveaus und -entwicklungen.« |
Damit sollte also für die Kommissionsarbeit eine Begründungsvorlage bereitgestellt werden, um – als Ableitung des 60 Prozent-Kriteriums – eine Anhebung des Mindestlohns auf 15 Euro zu ermöglichen.
Allerdings findet man in der EU-Mindestlohnrichtlinie das 60-Prozent-Kriterium nicht explizit in der Auflistung der Kriterien im Art. 5 Abs. 2. Es wird lediglich vom „allgemeinen Niveau der Löhne und ihre Verteilung“ gesprochen.
Aber warum beziehen sich dann Gewerkschaften und andere Akteure immer wieder auf das 60-Prozent-Kriterium? Das taucht im vorderen Teil der EU-Mindestlohnrichtlinie auf, in der Präambel, den sogenannten „Erwägungsgründen“.
Konkret wird bei Randziffer 28 der Erwägungsgründe ausgeführt: »Die Mitgliedstaaten sollten Indikatoren und entsprechende Referenzwerte verwenden, um die Angemessenheit des gesetzlichen Mindestlohns zu beurteilen. Die Mitgliedstaaten können zwischen international üblichen Indikatoren und/oder den auf nationaler Ebene verwendeten Indikatoren wählen. Die Bewertung könnte sich auf international übliche Referenzwerte stützen, wie die Höhe des Bruttomindestlohns bei 60 % des Bruttomedianlohns und die Höhe des Bruttomindestlohns bei 50 % des Bruttodurchschnittslohns, die derzeit nicht von allen Mitgliedstaaten eingehalten werden, oder die Höhe des Nettomindestlohns bei 50 % oder 60 % des Nettodurchschnittslohns. Die Bewertung könnte auch auf Referenzwerten beruhen, die mit auf nationaler Ebene verwendeten Indikatoren verbunden sind, wie etwa dem Vergleich des Nettomindestlohns mit der Armutsgrenze und der Kaufkraft von Mindestlöhnen.« (Hervorhebungen nicht im Original).
Aber selbst hier, in dem der eigentlichen Richtlinie vorgelagerten Erläuterungsteil wird nicht von einem „Muss“, noch nicht einmal von einem „Soll“ gesprochen – die Mitgliedsstaaten „könnten“ sich auf das immer wieder genannte 60 Prozent-Kriterium beziehen
➔ Und selbst die sehr weit bzw. unkonkret gehaltenen Zielvorgaben der Mindestlohnrichtlinie waren dann Gegenstand einer Klage gegen die Richtlinie insgesamt, denn: Am 18. Januar 2023 erhob Dänemark Nichtigkeitsklage gegen die Mindestlohn-RL mit der Begründung, dass der EU die für den Erlass der Mindestlohn-RL erforderliche Kompetenz fehle und das vorgesehene Rechtsetzungsverfahren nicht eingehalten worden sei.6
Im vergangenen Jahr wurden dann die Mindestlohn-Befürworter in größte Unruhe versetzt, wenn man bedenkt, dass normalerweise, also nicht immer, aber in den meisten Fällen, das EuGH in seinen Entscheidungen den Plädoyers der Generalanwälte folgt: Generalanwalt Nicholas Emiliou hat sich in seinen Schlussanträgen vom 14. Januar 2025 für die Nichtigkeit der Mindestlohn-RL in vollem Umfang ausgesprochen. Der Generalanwalt begründete dies mit einer fehlenden Rechtsetzungskompetenz der EU für von der Mindestlohn-RL geregelte Bereiche.
Ein paar Monate später gab es dann die Entscheidung: In seinem Urteil vom 11. November 2025 folgt der EuGH dem Vortrag Dänemarks bezüglich des Verstoßes gegen Art. 153 Abs. 5 AEUV insoweit, als er Art. 5 Abs. 2 Mindestlohn-RL insgesamt und Teile von Art. 5 Abs. 1 Satz 5 und Art. 5 Abs. 3 Mindestlohn-RL für nichtig erklärt. Dann kommt aber die Einschränkung: Der vom EuGH bestätigte Kompetenzausschluss betreffe nur Maßnahmen, die einen unmittelbaren Eingriff des Unionsrechts in die Festlegung des Arbeitsentgelts innerhalb der Union darstellen würden. Insofern sei weiter zu prüfen, ob die betreffenden Regelungen unmittelbar in die Festsetzung des Arbeitsentgelts innerhalb der Union eingriffen.
Ebenfalls einschränkend muss man darauf hinweisen, dass die Aufnahme dieses Kriteriums zwar in die Geschäftsordnung der Kommission erfolgt ist, es aber keine entsprechende Anpassung der gesetzlichen Grundlage, also des Mindestlohngesetzes (MiLoG) gegeben hat. Aber das wäre natürlich der entscheidende Ort gewesen, denn die gesetzlichen Vorgaben des MiLoG steuern die Kommission und das in einer anderen Qualität als eine sich selbst gegebene Geschäftsordnung. Und weiterhin findet man im § 9 Abs. 2 MiLoG hinsichtlich der Beschlussfassung nur: » Die Mindestlohnkommission orientiert sich bei der Festsetzung des Mindestlohns nachlaufend an der Tarifentwicklung.«
Und was hat die deutsche Mindestlohn-Kommission nun im Sommer 2025 gemacht angesichts des erheblichen Drucks für und gegen einen 15-Euro-Mindestlohn?
Die Mindestlohnkommission hat in ihrer Sitzung vom 27. Juni 2025 den Vermittlungsvorschlag der Vorsitzenden einstimmig beschlossen, den gesetzlichen Mindestlohn in folgenden Stufen zu erhöhen:
Zum 01.01.2026 auf 13,90 Euro und zum 01.01.2027 auf 14,60 Euro (vgl. Fünfter Beschluss vom 27.06.2025).
Damit ist man – bei einer Laufzeit bis Ende 2027 – für (weitere) zwei Jahre ab 2026 unter der 15-Euro-Marke geblieben.
Es wurde ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Kommission »sich an den im Mindestlohngesetz und der Geschäftsordnung der Mindestlohnkommission genannten Kriterien orientiert« habe.
Man kann vor dem Hintergrund der aufgeheizten Debatte über eine 15 vor dem Komma den von der Politik auch umgesetzten Anpassungsbeschluss der Kommission – der übrigens diesmal (wieder) im Konsens der beiden Seiten getroffen wurde – als „salomonische Entscheidung“ verstehen bzw. interpretieren. Man kommt der einen Seite entgegen, erfüllt ihr aber nicht den Wunsch nach der 15, auf der anderen Seite versucht man den Kritikern des Mindestlohns und vor allem der mittlerweile erreichten Höhe entgegenzukommen und kann auf die lange Laufzeit und die damit verbundene Planungssicherheit für die Betriebe hinweisen. Natürlich kann man auch zu dem Ergebnis kommen, es handelt sich eher um einen „faulen Kompromiss“, weil für die einen „zu wenig“ und für die anderen „zu viel“.
Und was haben wir nun für eine Höhe des gesetzlichen Mindestlohns in Deutschland erreicht?
Wenn man sich an die Anfangszeiten des gesetzlichen Mindestlohns erinnert, als der in Deutschland zum 1. Januar 2015, was noch gar nicht so lange her ist, mit 8,50 Euro brutto pro Zeitstunde gestartet ist, dann gab es aus dem Lager der Mindestlohnbefürworter immer den Hinweis, dass man mit diesem Betrag sehr vorsichtig, weil sehr niedrig angesetzt gestartet ist in die neue Welt der gesetzlichen Lohnuntergrenze für (fast) alle. Tatsächlich gab es bereits im Vorfeld des Januar 2015 immer wieder auch schon die Forderung, man müsse bei (mindestens) 10 Euro pro Stunde beginnen.
Was man auf alle Fälle sagen kann: Es ist in den ersten Jahren nach der Einführung des gesetzlichen Mindestlohns nicht zu den von vielen Ökonomen mit unumstößlicher Gewissheit vorausgesagten erheblichen negativen Beschäftigungseffekten gekommen. Manche werden sich noch an die Prognosen erinnern, nach denen Hunderttausende Jobs von dieser staatlich gesetzten Mindestpreisregulierung zerstört werden. Das ist volkswirtschaftlich gesehen nicht passiert, wir hatten seit 2015 sogar noch einige Jahre ein ansehnliches Beschäftigungswachstum. Aber diese an sich erfreuliche Entwicklung hatte wie immer mehrere miteinander verwobene Ursachen: Zum einen spielte der relativ niedrige Einstiegsmindestlohn 2015 (und seine langsame und zurückhaltende Dynamisierung) eine Rolle, dann befanden wir uns – was das Beschäftigungswachstum und die konjunkturellen Rahmenbedingungen anging – damals in einem positiven Umfeld, in dem die meisten Unternehmen die Lohnregulierung unten verkraften konnten. Und volkswirtschaftlich gesehen hat die damalige Mindestlohneinführung vor allem in Regionen, in denen sehr viele Jobs vorher teilweise deutlich schlechter vergütet waren (beispielsweise in Ostdeutschland) auch positive Auswirkungen auf der Nachfrageseite, denn Löhne bilden immer noch einen großen Teil des privaten Konsums und der hat mit Blick auf das Bruttoinlandsprodukt ein Gewicht von allein mehr als 50 Prozent der gesamten am BIP gemessenen volkswirtschaftlichen Wertschöpfung.
Es wurde aber auch gezeigt, dass es vor allem mit dem „Bruch“ 2022 eine starke Aufwärtsbewegung beim gesetzlichen Mindestlohn gegeben hat, also zumindest gemessen an der allgemeinen Entwicklung der Tarifverdienste. Und mittlerweile wurde die Lohnuntergrenze auf ein Niveau gehievt, das zunehmend Spannungen zwischen Branchen und Unternehmen einzelner Branchen produziert. Vor allem die Betriebe, die zum einen sehr personalintensiv (und dann auch noch mit den üblichen Leerkosten bei personenbezogenen Dienstleistungen konfrontiert sind, möglicherweise potenziert durch nur saisonale Nachfragemuster) unterwegs sind, die viele Beschäftigte auf Mindestlohnbasis beschäftigen und die aus unterschiedlichen Gründen große Probleme einer Refinanzierung von Kostensteigerungen durch entsprechende Preisanpassungen haben, klagen zunehmend über die Höhe des Mindestlohns, während andere Unternehmen die Anhebungen sicher „gut wegstecken“ können.7
Nun wünscht man jedem, der oder die das Arbeitsleben auf Mindestlohnbasis schaffen muss, eine höhere Lohnuntergrenze. Aber man muss auch berücksichtigen, dass wir nicht auf einer Insel leben, sondern um uns herum in vielen anderen Ländern oft in unmittelbarer Nähe von uns auch Mindestlohnregelungen gegeben sind, mit denen wir uns vergleichen oder messen müssen. An dieser Stelle wird dann immer wieder gerne darauf hingewiesen, dass es derzeit (seit dem 1. Januar 2026), noch andere Länder um uns herum geben würde, die einen (noch) höheren Mindestlohn haben als wir in Deutschland, wo mittlerweile 13,90 Euro Arbeitnehmer-Brutto pro Stunde erreicht worden sind. Folgt man der Darstellung von Lübker/Schulten (2026),8 dann stellt sich die Situation im oberen Teil der Mindestlohn-Tabelle in Europa so dar:
Irland (14,15 Euro), Niederlande (14,71 Euro) und Luxemburg mit 15,63 Euro. Deutschland liegt nach dieser Rechnung (erst) auf Platz 4 vor Belgien, Frankreich und anderen Ländern der EU, in denen es gesetzliche Mindestlöhne gibt.
Allerdings ist das nur eine durchaus naheliegende Art und Weise, die unterschiedlichen Mindestlöhne in den EU-Staaten zu ranken. Es gibt ein zweites Ranking, dessen Ergebnisse von Lübker/Schulten (2026: 9) auch dokumentiert werden – und zwar die kaufkraftbereinigten Mindestlöhne, ein für internationale Vergleiche oft genutztes Verfahren, um eine bessere Vergleichbarkeit herzustellen:
Danach liegt nun Deutschland auf Platz 1 (mit in Kaufkraftstandards – KKS – umgerechnet 12,58 Euro). Danach mit 12,40 Euro die Niederlande und Belgien mit 12,12 Euro. Luxemburg wird nun mit „nur“ noch 12,01 Euro auf Platz 5 verwiesen.
Was man festhalten muss: Im EU-Vergleich (und dabei nicht nur im Vergleich zu Ländern am unteren Rand der Mindestlohn-Höhen wie Bulgarien mit 3,74 Euro pro Stunde) steht Deutschland mit dem nunmehr erreichten Niveau des gesetzlichen Mindestlohns an der Spitze – und liegt auch über dem Niveau in vergleichbaren Ländern.
Insofern kann man aus der einen Perspektive von einem Erfolg der Mindestlohnanpassungen sprechen, was sich beispielsweise auch darin widerspiegelt, dass es nach langen Jahren der Stagnation bzw. der Reallohnverluste im unteren Lohnbereich in den vergangenen Jahren überdurchschnittlich stark nach oben gegangen ist (vor allem durch den Schub in Gefolge der politischen Mindestlohnsetzung im Jahr 2022).
Aus einer anderen Perspektive kann man aber auch zumindest zur Diskussion stellen, ob der Mindestlohn für jede Arbeit mittlerweile eine Höhe erreicht hat, die im Zusammenspiel mit anderen Einflussfaktoren wie Marktschwäche und zurückbleibender Preisdynamik dazu führt, dass bestimmte Beschäftigung reduziert oder gar aufgegeben wird.
Es ist ein kompliziertes Themenfeld, denn es gibt bei einer notwendigen Kontroverse über die „Angemessenheit“ eines Mindestlohns viele weitere und unterschiedlich wirkende Aspekte zu berücksichtigen, so beispielsweise die Frage nach den möglicherweise negativen Auswirkungen des Mindestlohns auf die Ausbildungsbereitschaft junger Menschen, zugleich die positiven Auswirkungen eines höheren Mindestlohns auf den ebenfalls sehr umstrittenen „Lohnabstand“ zwischen Erwerbsarbeit und Transferleistungsbezug. Um nur einige wenige für eine umfassende Analyse zu berücksichtigende Aspekte zu nennen.
Fußnoten
- Geregelt wurde die außerordentliche Erhöhung des Mindestlohns im Gesetz zur Erhöhung des Schutzes durch den gesetzlichen Mindestlohn und zu Änderungen im Bereich der geringfügigen Beschäftigung vom 28. Juni 2022.
↩︎ - Man muss rückblickend für 2022 von einem „Mega-Erhöhungsjahr“ beim Mindestlohn sprechen, der alle bisherigen und seitdem stattgefundenen Erhöhungen in den Schatten gestellt hat – es gab innerhalb eines Jahres eine Erhöhung des gesetzlichen Mindestlohns in der Größenordnung von mehr als 20 Prozent. Vgl. aus der damaligen Zeit den Beitrag Was ist schon eine Forderung von acht Prozent mehr gegen eine Erhöhung von über 20 Prozent? Zur Anhebung des gesetzlichen Mindestlohns auf 12 Euro ab Oktober 2022 vom 10. Juni 2022 in diesem Blog. Von dieser Entwicklung waren Millionen Arbeitnehmer betroffen. Dazu der Beitrag Gesetzlicher Mindestlohn: Von der Erhöhung auf 12 Euro pro Stunde werden mehr als 6,6 Millionen Menschen profitieren vom 27.09.2022.
↩︎ - Vgl. dazu Malte Lübker et al. (2025): 10 Jahre Mindestlohn: Bilanz und Ausblick. Gemeinsame Stellungnahme von WSI und IMK anlässlich der schriftlichen Anhörung der Mindestlohnkommission 2025, Düsseldorf, März 2025.
↩︎ - Das Erfordernis einer Zwei-Drittel-Mehrheit der stimmberechtigten Mitglieder findet man im Original im § 3 der Geschäftsordnung der Mindestlohnkommission in der Fassung von 2016 im Absatz 2.
↩︎ - Das Fragezeichen ergibt sich aus der Definition des häufig, allerdings durchaus auch falsch verwendeten Begriffs „salomonische Entscheidung“: Eine salomonische Entscheidung ist eine außerordentlich kluge, gerechte und überraschende Schlichtung eines Streits. Der Begriff wird meist für Konflikte verwendet, bei denen es keine offensichtliche Lösung oder neutrale Beweise gibt. Die Bezeichnung entstammt einer biblischen Erzählung: Zwei Frauen stritten sich erbittert um ein Baby und behaupteten beide, die leibliche Mutter zu sein. Da es keine Zeugen gab, befahl König Salomon, das Kind mit dem Schwert in zwei Hälften zu teilen, damit jede Frau einen Teil bekäme. Die wahre Mutter verzichtete aus lauter Liebe auf ihr Recht, um das Leben des Kindes zu retten. Daran erkannte Salomon die echte Mutter und sprach ihr das Baby zu.
Vor diesem Quellen-Hintergrund mag jeder selbst entscheiden, ob die hier relevante Entscheidung der Mindestlohn-Kommission im Sommer 2025 als ein „salomonisches Urteil“ angesichts der starken und drängenden Kräfte sowohl für wie auch gegen eine Anhebung des gesetzlichen Mindestlohns auf 15 Euro pro Stunde verstanden werden kann.
↩︎ - Zur Begründung trug Dänemark, unterstützt durch Schweden, vor, dass die Mindestlohn-RL kompetenzwidrig unter Verstoß gegen das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV) erlassen worden sei. Die EU dürfe nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten handeln, die ihr von den Mitgliedstaaten in den Verträgen übertragen wurden. Die Mindestlohn-RL enthalte nicht nur quantitative Kriterien, sondern greife unmittelbar in die Festsetzung des Lohnniveaus in den Mitgliedstaaten ein und betreffe das Koalitionsrecht. Dies sei mit den in Art. 153 Abs. 5 AEUV enthaltenen Ausnahmen der EU-Zuständigkeit in den Bereichen Arbeitsentgelt und die Koalitionsfreiheit unvereinbar.
Zudem machte Dänemark geltend, dass der Unionsgesetzgeber die Mindestlohn-RL nicht allein auf Art. 153 Abs. 1 Buchst. b AEUV hätte stützen dürfen, da sie zwei gleich wichtige Ziele verfolge: Sie erfasse nicht nur „Arbeitsbedingungen“ (Art. 153 Abs. 1 Buchst. b AEUV), sondern regele auch die „Vertretung und kollektive Wahrnehmung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinteressen“ im Sinne des Art. 153 Abs. 1 Buchst. f AEUV. Da diese Rechtsgrundlagen jeweils unterschiedliche und miteinander unvereinbare Gesetzgebungsverfahren erforderten, müsse die Mindestlohn-RL in ihrer Gesamtheit für nichtig erklärt werden.
↩︎ - Vgl. als ein Beispiel die entsprechende Entwicklung und die Diskussionen in einem Teil der Landwirtschaft. Dazu der Beitrag Ein 80 Prozent-Mindestlohn für harte Arbeit als Erntehelfer in Deutschland? Erneut wird eine Absenkung für Saisonarbeiter in der Landwirtschaft gefordert und mit professoralen Weihen unterfüttert vom 2. Mai 2026 in diesem Blog. Man könnte das erweitern auf Teile der Gastronomie. Vor allem ab einer bestimmten Größenordnung kann es in diesen Bereichen durchaus negative Beschäftigungseffekte geben, die der Höhe des Mindestlohns zugerechnet werden müssen.
↩︎ - Vgl. Malte Lübker und Thorsten Schulten (2026): WSI-Mindestlohnbericht 2026. Konsolidierung der neuen Europäischen Mindestlohnpolitik. WSI Report Nr. 111, Düsseldorf: Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut (WSI), März 2026
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