Sozialpolitik

Nicht Fisch, nicht Fleisch. Statt punktuelles Herumfummeln am Kooperationsverbot zwischen Bund und Ländern sollte man das einfach streichen

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Es ist zum Haare raufen, wenn man denn noch welche hat. Wieder einmal werden wir Zeugen einer Tat, die man beschreiben muss als punktuelles Herumfummeln an einer komplexen Sache und dem Verzicht auf eine sachlich eigentlich und auch dringlich gebotene Lösung, weil man sich im föderalen Kuddelmuddel nicht auf eine substanzielle Handlung verständigen kann. Wir sprechen also von der Bildungspolitik. Genauer: Vom Kooperationsverbot zwischen Bund und Länder, das man vor einigen Jahren sogar in das Grundgesetzt gemeißelt hat, um es nach jahrelanger Kritik daran nunmehr an einer Stelle wieder rauszukratzen. Aber nur an einer kleinen Stelle. Ansonsten bleibt der Unsinn. Und das wird uns dann auch noch – ja, man ahnt es – als „alternativlos“ verkauft.

Um die Rosstäuscherei nachvollziehen zu können, die die Große Koalition durch eine erneute Grundgesetzänderung plant, muss man erläutern, wie es überhaupt zu dem Kooperationsverbot zwischen Bund und Ländern in der Bildungspolitik kommen konnte. Dazu müssen wir einen Zeitsprung in die letzte Große Koalition machen, denn in deren Zuständigkeit fällt das grundgesetzlich verankerte Kooperationsverbot. Hierzu die folgende Erläuterung:

»Das so genannte „Kooperationsverbot“ ist durch die am 1.9.2006 in Kraft getretene Föderalismusreform I eingeführt worden. Der Begriff leitet sich aus dem geänderten Artikel 104b Abs. 1 Grundgesetz (GG) ab, der Bundesfinanzhilfen in Bereichen, in denen die Länder die alleinige Gesetzgebungskompetenz haben, ausschließt. Nachdem durch die Reform die Zuständigkeiten für den Bildungsbereich fast vollständig auf die Länder übergegangen sind, sind die Einflussmöglichkeiten des Bundes weiter begrenzt worden. War es ihm vorher noch möglich gewesen, über wesentliche Mitfinanzierungsmöglichkeiten im schulischen Bildungsbereich Einfluss zu nehmen, wie z.B. mit dem 2003 geförderten Ganztagsschulprogramm geschehen, verbietet das Kooperationsverbot nun jegliche schulpolitischen Initiativen des Bundes, selbst wenn alle 16 deutschen Bundesländer einverstanden wären … Letzte Bereiche, in denen Bund und Länder im Bildungsbereich zusammenarbeiten können, werden in Art. 91b GG definiert, nach dem Bund und Länder z.B. nach dem Einstimmigkeitsprinzip bei der Förderung von Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen zusammenwirken können. So finanzieren der Bund und die Länder gemeinsam den Hochschulpakt und die Exzellenzinitiative.«

Es ist nicht nur von historischem Interesse, wenn man an dieser Stelle darauf hinweist, dass zahlreiche Bundesländer massiven Druck ausgeübt hatten, dieses Kooperationsverbot grundgesetzlich zu verankern, um die Alleinzuständigkeit der Länder in Bildungsfragen in Stein zu meißeln. Besonders hervorgetan hatte sich damals der sozialdemokratische Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, Kurt Beck, nunmehr im Ruhestand. Doch kaum hatten die Bundesländer das erreicht, was sie wollten, gegen den Widerstand von über 90 % der Experten, die in den Anhörungen und auch im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens dringlich von einer solchen Verfassungsänderung abgeraten hatten, mussten die Bundesländer die Hosen herunterlassen, denn sie waren ganz offensichtlich nicht in der Lage, den anstehenden Ausbau „ihrer“ Hochschulen mit eigenen Bordmitteln stemmen zu können, so dass flugs der Hochschulpakt I aufgelegt werden musste, der vor allem erhebliche Bundesmittel zum Ausbau der Hochschulen vorsah. Mittlerweile sind wir beim Hochschulpakt III angekommen.

Und es sollte an dieser Stelle auch darauf hingewiesen werden, dass der letzte Schub des Ganztagsschulausbaus nicht ohne dass mit vier Milliarden Euro bestückte Förderprogramm des Bundes zu Stande gekommen wäre.

Aber nicht nur im Bereich der Hochschulen und der Schulen besteht – wenn man ehrlich ist – erheblicher Kooperationsbedarf zwischen Bund und Ländern, das gilt auch für eine weitere, gleichsam zentrale Stufe unseres Bildungssystems, wo wir mit einer erheblichen Unterfinanzierung konfrontiert sind: dem Kita-System, bzw. korrekter den 16 Kita-System in den einzelnen Bundesländern. Gerade in diesem Bereich wird seit Jahren unermüdlich gefordert, dass es eine regelgebundene anteilige Bundesfinanzierung der laufenden Betriebskosten und nicht nur eines Teils der Ausbaukosten beispielsweise im Zusammenhang mit der Einführung eines Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz ab dem vollendeten ersten Lebensjahr, der seit dem 1. August 2013 scharf gestellt worden ist, geben muss.

Wenn man die unterschiedlichen Bereiche unseres Bildungssystems von den Kitas über die Schulen bis hin zu den Hochschulen durchdekliniert, dann wird man erkennen müssen, das wir dringend zur Systementwicklung ein gemeinsames Vorgehen und damit auch eine gemeinsame Finanzierung von Bund, Bundesländern und Kommunen benötigen, um die anstehenden Aufgaben bewältigen zu können. Logische Konsequenz aus diesen Erkenntnissen: Abschaffung des Kooperationsverbotes und endlich eine Diskussion, wie man einen vernünftigen Finanzierungsmix hin bekommt.

Doch Hoffnung, dass die Entwicklung in diese Richtung geht, sollte man nach den nunmehr bekannt gewordenen Plänen der Großen Koalition zu den Akten legen. Was genau ist geplant?
Das eigentliche Kooperationsverbot ist in Art. 104b Abs. 1 GG normiert. Der Art. 91b des Grundgesetzes enthält die Ausnahme von diesem Kooperationsverbot und dieser Artikel sieht so aus:

Art 91b GG
1) Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen in Fällen überregionaler Bedeutung zusammenwirken bei der Förderung von:
1. Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung außerhalb von Hochschulen;
2. Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen;
3. Forschungsbauten an Hochschulen einschließlich Großgeräten.
Vereinbarungen nach Satz 1 Nr. 2 bedürfen der Zustimmung aller Länder.

Und welche gewaltige Veränderung plant die Bundesregierung  an diesem Artikel? Die Antwort darauf finden wir in dem vorliegenden „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91b)„, der heute vom Bundeskabinett gebilligt wurde. Hier der Änderungstext:

„Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen in Fällen überregio- naler Bedeutung bei der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre zusammenwirken. Vereinbarungen, die im Schwerpunkt Hochschulen betreffen, bedürfen der Zustimmung aller Länder. Dies gilt nicht für Vereinbarungen über Forschungsbauten einschließlich Großgeräten.“

Ja Wahnsinn, wird der eine oder die andere jetzt im Lichte dieser Änderungsformulierungen ausrufen. Schauen wir noch in die Begründung zu diesem Änderungsvorschlag den Art. 91 b unseres Grundgesetzes betreffend (S. 4 des Entwurfs):

»Mit der Erweiterung der Kooperationsmöglichkeiten in Wissenschaft, Forschung und Lehre werden die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass der Bund und die Länder gemeinsam die Grundfinanzierung der Hochschulen stärken … Bund und Länder erhalten durch die Grundgesetzänderung zusätzlichen Gestal- tungsspielraum in der gemeinsamen Wissenschaftsförderung … Mit der Grundgesetzänderung wird zusätzlich eine langfristige Förderung von Hochschulen, einzelnen Instituten oder Institutsverbünden ermöglicht. Darüber hinaus können Verbindungen von Hochschulen und außeruniversitären Einrichtungen zu- künftig wesentlich einfacher als bisher gemeinsam durch Bund und Länder unterstützt und effizienter ausgestaltet werden … Die Grundgesetzänderung ermöglicht es, die Hochschulen künftig durch Bundesmittel auch institutionell zu fördern, während dies derzeit nur über befristete Programme wie den Hochschulpakt 2020 oder die Exzellenzinitiative möglich ist … Die föderale Grundordnung wird nicht berührt. Wie bisher verbleibt die Zuständigkeit für das Hochschulwesen bei den Ländern.«

 Also wenn man das zusammenfassen muss, dann werden hier die rechtlichen Grundlagen für eine mögliche Teil-Verbundesstaatlichung im Hochschulbereich gelegt. Außerdem wird die bereits heute mögliche Zusammenarbeit im Bereich von Forschung und Wissenschaft auf die Lehre an den Hochschulen erweitert und die Möglichkeit einer Dauerförderung eröffnet. Nicht mehr, nicht weniger. Alle anderen Bereiche, die seit Jahren in der Diskussion sind, also der anstehenden Umbau unserer Schulen in Richtung Ganztagsschulen auf einer vernünftigen Ausstattungsbasis oder der notwendige qualitative Ausbau der Kindertagesbetreuung – alle diese Bereiche sind durch die beabsichtigte Grundgesetzänderung weiterhin nicht erfasst.

Entsprechend ist die auch die aktuelle Berichterstattung: Bund soll Universitäten finanziell unterstützen dürfen, so Heike Schmoll in der Online-Ausgabe (was nun auch wieder eine Verkürzung ist, denn auch die Fachhochschulen gehören zu den Hochschulen). Sie verweist zum einen auf die krampfhaften Bemühungen der Bundesbildungsministerin, die geplante Klein-Korrektur eines großen Missverständnisses in leuchtenden Farben zu malen, was allerdings irgendwie putzig daherkommt, wenn man an die echten Probleme der Hochschulen denkt. Die Bundesbildungsministerin Johanna Wanka (CDU) wird mit diesen Worten zitiert:

»Die Grundgesetzänderung lasse auch die dauerhafte Förderung solcher Projekte wie das Professorinnenprogramm zu. Denkbar sei auch die Unterstätzung kleiner Fächer an den Hochschulen, die sonst vom Aussterben bedroht wären, aber für die gesamte Wissenschaftslandschaft wichtig sind, etwa Assyriologie.« Ah ja.

Schmoll zitiert natürlich auch die Opposition: »Die große Koalition habe die Chance verpasst, den „Irrweg Kooperationsverbot komplett zu verlassen und auch die Verfassungsbarriere im Bildungsbereich aufzuheben“, sagte der Obmann im Bildungs- und Forschungsausschuss Kai Gehring von den Grünen.«

Und man muss zur Kenntnis nehmen, dass es a) anscheinend innerhalb der Großen Koalition eine Opposition namens Sozialdemokratie gibt und b) deren Vertreter anscheinend das Bildungssystem erst ab der Schule als ein solches wahrzunehmen in der Lage sind, denn die frühkindliche Bildung taucht hier nicht auf:

»Auch der sozialdemokratische Koalitionspartner in Berlin wiederholte seine Forderung, das „unsinnige Kooperationsverbot“ für den Schulbereich ebenfalls abzuschaffen. „Unser Ziel bleibt es das Kooperationsverbot für den gesamten Bildungsbereich – also auch für Schulen – aufzuheben“, dieser Unterschied bleibe „zwischen uns und der CDU/CSU“ sagte der stellvertretende Fraktionsvorsitzende der SPD Hubertus Heil.«

Man muss das wohl als Protokollnotiz verstehen, denn zugestimmt hat man ja im Kabinett der kleinen „Lösung“.

Aber da bleibt noch ein Problem bzw. eine Hoffnung für die, die das ganze Vorhaben einfach nur unsinnig finden: Die Grundgesetzänderung muss den Bundesrat passieren und wenn sich hier die Grünen über die Landesregierungen, an denen sie beteiligt sind, verweigern, dann ist die geplante Grundgesetzänderung tot. Auf dieses mögliches Szenario hat sich die Bundesbildungsministerin eingestellt und entfaltet die für solche Konfliktlagen typische Drohkulisse: Christoph Titz schreibt in seinem Artikel Wankas Visionen:

»Und die Ministerin erinnerte die Bundesländer noch einmal daran, dass die Bildungsmilliarden aus dem Koalitionsvertrag an die Grundgesetzänderung gebunden sind: Bafög-Entlastung und Grundgesetzänderung gehörte „inhaltlich zusammen“. Beide Vorhaben würden so auf den Weg gebracht, dass sie „gemeinsam starten können“.«

Auch Heike Schmoll geht in ihrem Artikel auf diesen Punkt ein:

»Sollten sich diese Bundesländer bei der Abstimmung im Bundesrat enthalten, wäre die Verfassungsänderung gescheitert. Der Bund wäre dann wohl auch nicht bereit, die milliardenschwere Bafög-Entlastung an die Länder zu bezahlen, die dort für Schulen und Hochschulen dringend gebraucht wird.«

Fazit: Das ist kein großer Wurf, das ist ein unansehnliches Flickwerk, mit dem ein Teil des Bildungssystems punktuell besser gestellt werden soll als bislang. Nicht den Spurenelementen zu erkennen ist eine bildungspolitische Gesamtkonzeption. Fairerweise muss man an dieser Stelle und abschließend anfügen, dass das nicht nur Schuld der Bundesregierung ist, sondern die Bundesländer hier eine überaus problematische Rolle spielen, indem sie viele notwendige Veränderungen aus einem kurzsichtigen Eigeninteresse heraus abblocken, denn das Bildungssystem ist so ziemlich das einzige Spielfeld, in dem sich die Länder noch austoben können, wenn sie denn Geld haben. Und dafür soll der Bund zahlen, aber möglichst nichts zu sagen haben.

Ausbaden müssen das wieder einmal andere – die Kinder, Jugendlichen, Eltern, die pädagogischen Fachkräfte, die Volkswirtschaft. Insofern sollte die Maxime gelten: Entweder kriegt ihr eine ordentliche, den fachlichen Forderungen der vergangenen Jahre entsprechende Regelung hin – oder lasst einfach die Finger von der Sache. Es bleibt zu hoffen, dass die Grünen auf dem nun anstehenden orientalischen Basar zwischen Bund und Bundesländern bei ihrer Ablehnung des Unsinns bleiben.
Und noch eine staatsrechtliche Anmerkung, die auch gilt, wenn man sich nicht über die konkreten bildungspolitischen Nicht-Inhalte aufregen kann: Zumindest das Grundgesetz sollte nicht degenerieren zu einer Art Tagebuch, in der man seine tagesaktuellen Tintenkleckse verewigen kann.

Und ewig grüßt die Kapitaldeckung. Die Pflegeversicherung durch eine kapitalgedeckte Teil-Finanzierung der stationären Pflege retten?

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Mit einem Systemwechsel im komplexen Geflecht der deutschen Sozialpolitik sollte man – schon auf der Ebene der Forderung – vorsichtig sein. Unabhängig von der Tatsache, dass eine Realisierung äußerst unwahrscheinlich ist, muss ein Systemwechsel nicht nur gut durchdacht sein, um beispielsweise ungeplante Nebenwirkungen so weit wie möglich im Griff behalten zu können, sondern der Umstieg muss auch gut begründet sein, um nicht als Nebelkerze wahrgenommen zu werden. Nun werden wir wieder einmal mit der Forderung nach einem Systemwechsel in einem wichtigen Teilgebiet der Sozialpolitik konfrontiert – der Pflegeversicherung. Das von den Arbeitgebern finanzierte Institut der deutschen Wirtschaft (IW) in Köln fordert nichts geringeres als die Herausnahme der stationären Pflege aus der bestehenden umlagefinanzierten Pflegeversicherung und eine verpflichtende private Versicherung auf der Basis des Kapitaldeckungsverfahrens. Das IW meint es gut mit uns, denn mit diesem Vorschlag, so wird forsch behauptet, könne man die bestehende Pflegeversicherung vor ihrem sicheren Ende bewahren. Nun sind private, kapitalgedeckte Versicherungen derzeit nicht besonders hoch angesehen, wovon die Versicherungsbranche mit Blick beispielsweise auf die „Riester-Rente“ ein Lied singen kann. Und reden nicht alle über die erhebliche Probleme, die Versicherungen im so genannten „Niedrigzinsumfeld“ haben? Musste nicht erst dieser Tage ein „Lebensversicherungsreformgesetz“ verabschiedet werden angesichts der erheblichen Probleme dieses bislang zentralen Produktes der privaten Altersvorsorge? Sollte es sich bei dem neuen Vorschlag der „arbeitgebernahen“ Ökonomen aus dem IW vielleicht um eine Nebelkerze handeln?

Die Zukunft der Sozialen Pflegeversicherung – mit dieser wahrlich nicht von Bescheidenheit geprägten Überschrift hat das Institut der deutschen Wirtschaft in Köln seine Pressekonferenz überschrieben, auf der die Reformvorschläge vorgestellt worden sind (vgl. dazu auch den Artikel Ökonomen wollen Pflegeversicherung zweiteilen).

Gleichsam als Vorbereitung auf das, was dann kommt, werden wir konfrontiert mit den üblichen Hochrechnungen der zu erwartenden Entwicklung, mit der üblichen Dramatisierung, gerne aufgenommen von einem Teil der Medien, die das IW stützen (vgl. beispielsweise allein die angstheischende Überschrift Kostenlawine überrollt die Pflegeversicherung in der Online-Ausgabe der WELT). Das Institut schreibt selbst dazu:

»Laut IW-Berechnungen wird die Zahl der Pflegefälle in Deutschland in einem pessimistischen Szenario bis 2050 von heute 2,5 auf 4,2 Millionen steigen. Im optimistischen Szenario ist immer noch mit 1 Million Pflegefällen zusätzlich zu rechnen. Selbst wenn die Pflegekosten für jeden einzelnen Betroffenen nicht steigen, klettern die Ausgaben der Sozialen Pflegeversicherung allein aufgrund der Bevölkerungsalterung bis zum Jahr 2050 je nach Szenario auf 37,9 respektive 33,7 Milliarden Euro. Heute sind es lediglich 21,9 Milliarden Euro.«

Das Institut weist darauf hin, dass die prognostizierten Ausgaben ausschließlich auf die Bevölkerungsalterung zurückzuführen seien, mithin also weitere ausgabenerhöhende Faktoren noch gar nicht eingerechnet sind, wie beispielsweise eine höhere Vergütung der in der Pflege arbeitenden Menschen. Die bestehende Pflegeversicherung kommt zugleich mit Blick auf die alternde Bevölkerung nicht nur von der Ausgabenseite her unter Druck, sondern auch von der Einnahmenseite, denn die Bevölkerungsalterung führt zu einem steigenden Anteil älterer, sich in der Rente befindlichen Menschen, was wiederum die möglichen Einnahmen der Pflegeversicherung verringert: »Schließlich ist das beitragspflichtige Alterseinkommen derzeit – Stand 2014 – mit durchschnittlich 13.000 Euro nur halb so hoch wie das eines Erwerbstätigen mit 26.600 Euro«, so Michael Hüther, der Direktor des IW in seinem Statement auf der Pressekonferenz.

Aber halt, wird der eine oder die anderen dieser Stelle einwerfen und darauf hinweisen, dass die Bundesregierung doch in der aktuellen Pflegereform auf diese absehbare Herausforderung für den Beitragszahler in der Pflegeversicherung reagiert hat, denn ein Bestandteil der Pflegereform ist die Einführung eines so genannten Pflegevorsorgefonds. Ab 2015 soll mit dem Pflegestärkungsgesetz der Beitragssatz von derzeit 1,95 um 0,3 Punkte erhöht werden – davon sollen 0,1 Beitragspunkte in diesen Vorsorgefonds fließen. Das Aufkommen von jährlich rund 1,2 Milliarden Euro soll die erwarteten hohen Beitragslasten für die Pflege der zahlenmäßig starken Babyboomer-Generation ab 2035 bis zum Auslaufen des Fonds nach 2050 abfedern.

»Der geplante Vorsorge-Fonds, mit dem Geld für die Zukunft angespart und gewinnbringend angelegt werden soll, wäre laut IW-Berechnungen kaum mehr als ein Tropfen auf den heißen Stein«, so der kritische Hinweis des IW.

Hinsichtlich der Charakterisierung, dass die in Zukunft zur Verfügung stehenden Mittel aus dem Vorsorgefonds lediglich ein Tropfen auf den heißen Stein darstellen, ist dem Institut der deutschen Wirtschaft zuzustimmen – wie übrigens bereits andere Berechnungen in aller Deutlichkeit aufgezeigt haben, die zugleich die totale Fragwürdigkeit dieser – im übrigen völlig systemwidrigen, weil eine Kapitaldeckung aus Beiträgen einer umlagefinanzierten Sozialversicherung einführende – Komponente der Pflegereform der Großen Koalition deutlich gemacht haben:

»Nach Berechnungen des Gesundheitsministeriums kommen in der Sparzeit von 20 Jahren je nach Zinsentwicklung zwischen 34 und 42 Milliarden Euro zusammen. Geht man davon aus, dass das Geld dann über einen Zeitraum von 20 Jahren gleichmäßig wieder ausgegeben wird, stehen dafür pro Jahr 1,7 bis 2,1 Milliarden Euro zur Verfügung. Damit lässt sich der Beitrag nach dem heutigen Stand aber allenfalls um 0,14 bis 0,17 Prozentpunkte reduzieren. Der renommierte Pflegeforscher Heinz Rothgang von der Universität Bremen hält das noch für zu hoch gegriffen. In Berechnungen für die Berliner Zeitung kommt er unter den genannte Bedingungen auf eine mögliche Beitragssatzsenkung von 0,1 Punkten oder je nach Annahme sogar noch weniger.
Die mögliche Senkung steht damit in keinem Verhältnis zu der erwarteten Steigerungsrate beim Beitragssatz, die Folge der kräftig wachsenden Zahl von Pflegebedürftigen ist. Nach unterschiedlichen Studien dürfte der Beitrag im Jahre 2030 deutlich über drei Prozent liegen und 2050 schon bei 4,5 bis 5,0 Prozent. Derzeit beträgt der Satz 2,05 Prozent (Kinderlose 2,3 Prozent).
Statt eines Beitrags von zum Beispiel 4,5 Prozent werden die Versicherten dank des Fonds also einen Satz von 4,4 Prozent zahlen. Im Gesetzentwurf heißt es dagegen zur Begründung für den Fonds: „Um übermäßige Beitragssatzsteigerungen in Zeiten besonderer demografiebedingter Belastungen zu vermeiden, ist eine entsprechende Vorsorge geboten.“ Dieses Ziel dürfte mithin nicht erreicht werden«, so Timot Szent-Ivanyi in seinem Beitrag Pflege-Vorsorgefonds entlastet Beitragszahler nicht.

Aber wieder zurück zu den Vorschlägen des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW). Denn die glauben uns eine Lösung für gleich zwei Probleme präsentieren zu können:  Zum einen für das Problem, dass der viel zu gering dimensionierte  auf Kapitaldeckung basierende Vorsorgefondskaum eine spürbare entlastende Wirkung entfalten kann und zum anderen für die Herausforderung, ein Reformvorschlag für einen Systemwechsel vorzulegen, der nicht sehr lange Übergangszeiten erforderlich macht, die dann wieder die Wahrscheinlichkeit erhöhen, dass der Systemwechsel im Sande verläuft.

Da aus Sicht des Instituts ein genereller Wechsel zur Kapitaldeckung der Pflegeversicherung praktisch nicht (mehr) möglich sei, plädieren sie für eine Teil-Kapitaldeckung innerhalb der Pflegeversicherung und greifen sich dafür einen großen Leistungsbereich heraus: die stationäre Pflege. Dieser Ansatz erscheint erst einmal nicht unplausibel:

  • Zum einen steigt das Versicherungsrisiko für die stationäre Pflege erst am Lebensende deutlich an. So liegen in der Gruppe der 80- bis 84-Jährigen die Kosten für die stationäre Pflege noch bei unter 1.000 Euro, bei den 90- bis 94-Jährigen dann schon bei fast 4.000 Euro.
  • Zum anderen – und natürlich mit dem ersten Aspekt zusammenhängend – gewinnt man Luft auf der Zeitschiene, denn so Hüther: »Der direkte Umstieg hätte den Charme, dass sich auch für die geburtenstarken Jahrgänge noch ein längerer Zeitraum ergibt, um für den Fall der Fälle vorzusorgen.«

Natürlich stellt sich an dieser Stelle sofort die Frage, welche Kosten bei diesem Modell auf die Versicherten zukommen würden. In dem Artikel Zweite Pflegeversicherung soll erste retten von Marlies Uken findet man den folgenden Hinweis:

»Das IW schätzt die monatliche Pauschale für eine solche Versicherung fürs Pflegeheim auf elf Euro pro Monat. Damit würden die Kosten von rund zehn Milliarden Euro gedeckt, die allein die vollstationäre Pflege in der bestehenden Pflegeversicherung ausmacht.
Laut IW sind die elf Euro lediglich eine grober Richtwert, der noch nicht ausdifferenziert sei. Nach Ansicht der Forscher müsste die Pauschale je nach Alter variieren. Im Gegenzug soll der Beitrag zur Pflegeversicherung, die noch über eine Umlage von Arbeitnehmern und Arbeitgebern finanziert wird, sinken – in welchem Umfang, ist allerdings unklar.«

Eine monatliche Pauschale von elf Euro, die vom IW selbst als  „grober Richtwert“  bezeichnet werden, das kommt eher wie eine Milchmädchenrechnung daher. Offensichtlich hat man an dieser Stelle einfach elf Euro mit zwölf Monaten multipliziert, um auf einen Jahresbetrag von 132 € zukommen, mit dem man rechnerisch ausgehend von 81,3 Millionen Menschen tatsächlich 10 Milliarden € Leistungsausgaben für die stationäre Pflege gegenfinanzieren könnte, wobei hier die Betonung auf könnte liegt (wobei interessanterweise alle Bürger hier zugrundegelegt werden, also auch die, die sich heute schon in der privaten Pflegeversicherung befinden – sollen die dann in der Sozialen Pflegeversicherung eine weitere kapitalgedeckte Vorsorge betreiben?). Denn es handelt sich ja nicht um ein Umlageverfahren, bei dem also die heutigen Beiträge die heutigen Ausgaben decken (sollen), sondern um einen Ansparverfahren auf der Basis einer Kapitaldeckung und die Prämien müssen risikogerecht kalkuliert werden. Man sollte diesen hier genannten Betrag eher unter der Rubrik Augenwischerei buchen.

Viel spannender  ist der folgende Aspekt: Die heute jungen Menschen haben tatsächlich noch Jahrzehnte vor sich, wo sie entsprechende Summen ansparen könnten. Das ist bei den älteren Menschen nicht der Fall. Aufschlussreich sind an dieser Stelle die Ausführungen von Michael Hüther, dem Direktor des IW in seinem Statement:

»Keine Frage: Gerade für die heute Hochbetagten müsste beim Umstieg eine Kompensation von Prämienzahlungen organisiert werden, wenn ihre altersabhängig kalkulierte Versicherungsprämie unzumutbar hoch ausfällt. Damit wird aber keineswegs ein neuer Subventionstatbestand eingeführt. Denn die Differenz zwischen der altersabhängigen Prämie und dem bisherigen Beitrag wird ja bereits heute innerhalb des Umlageverfahrens ausgeglichen – dort aber einseitig zu Lasten der Jüngeren und auf der Basis lohnabhängiger Beiträge, die bestenfalls zufällig die Leistungsfähigkeit der Versicherten spiegeln. Erst die Kalkulation altersabhängiger Prämien legt den Umverteilungsbedarf offen und eröffnet so die Möglichkeit, diese Umverteilung treffsicherer zu organisieren.«

Unabhängig von dem Tatbestand, dass hier erneut wieder eine unzulässige Gleichsetzung von umlagefinanzierte Sozialversicherung mit den Konstruktionsprinzipien einer privaten, kapitalgedeckten Versicherung vorgenommen wird und man vor lauter Verzweiflung ausrufen möchte, dass endlich doch begriffen werden sollte, dass eine umlagefinanzierte Sozialversicherung nicht nach dem Modell eines Sparkontos bei einer Bank funktioniert,  ist der entscheidende Punkt darin zu sehen, dass der ausgabenintensivste Bereich der Pflege, die stationäre Pflege, vollständig privatisiert werden würde, mit absehbar enormen Prämiensteigerungen für die Betroffenen, die mit Sicherheit weit über dem liegen würden, was man an Beitragssatzsteigerung in der normalen Pflegeversicherung bekommen würde – vor allem, wenn man diese endlich hinsichtlich ihrer Finanzierung Grundlagen vom Kopf auf die Füße stellen würde, dazu am Ende mehr.

Es bleibt das Problem für das IW, dass der Vorschlag allein deshalb schon kritisch aufgenommen werden wird, weil die private, kapitalgedeckte Vorsorge derzeit keinen guten Ruf genießt und von vielen Seiten kritisch auf das Niedrigzinsumfeld hingewiesen wird. An dieser Stelle zeigt sich erneut die Fähigkeit des IW, unliebsame Punkte einfach wegzudefinieren. Dazu Hüther in seinem Statement:

»Zunächst gilt, dass eine Phase relativ niedriger Zinsen angesichts eines langfristigen Versicherungskalküls schon durch eine moderate Zinswende kompensiert werden kann. Des Weiteren zeigt zum Beispiel ein Blick auf die privaten Krankenversicherungen, dass mit einer durchschnittlichen Nettoverzinsung von über 4 Prozent im Jahr 2012 selbst in einem problematischen Zinsumfeld noch eine rentierliche Kapitalanlage möglich ist.«

Da ist es doch beruhigend für den skeptischen Noch-Nicht-Käufer dieses neuen Angebots, dass der Herr Direktor Hüther an anderer Stelle darauf hingewiesen hat: »Schon ab Mitte 2015 könnte die Niedrigzinsphase vorbei sein, schätzt er.« Wie praktisch, das ist ja bald.
Und auch sein Hinweis, dass bei den privaten Krankenversicherungen eine durchschnittliche Nettoverzinsung von über 4 % im Jahr 2012 erzielt wurde, was als Beleg für die Möglichkeit einer Rentierlichen Kapitalanlage in einem problematischen Zinsumfeld angeführt wird, entbehrt nicht einer gewissen Frechheit. Denn das gleiche Phänomen haben wir ja auch im Bereich der Lebensversicherung – und es ist unter anderem eben auch darauf zurückzuführen, dass die Versicherung immer noch auf hoch verzinsten Anlagen sitzen, die sie in früheren Zeiten erworben haben.

Nein, der Vorschlag für einen so weitreichenden Systemwechsel ist nicht ansatzweise ausreichend fundiert.  Im übrigen geht völlig unter, dass die Finanzierung der Pflegeleistungen eben nicht nur auf der Pflegeversicherung basieren, sondern dass wir es mit einem komplexen Finanzierungsmix zu tun haben. Neben den Leistungen aus der „Teilkaskoversicherung“ der gesetzlichen Pflegeversicherung (und bei dem einen oder anderen auch Leistungen aus einer – mittlerweile seitens des Staates sogar über den „Pflege-Bahr“ aus Steuermitteln geförderten – privaten Pflegezusatzversicherung, vgl. hierzu aber kritisch den Beitrag Die private Pflegeversicherung ist fragwürdig und teuer) müssen im erheblichen Umfang eigene Mittel bei Bedürftigkeit aufgewendet werden, so die eigene Altersversorgung bis hin zu dem eigenen Vermögen bzw. dem Vermögen der Kinder. Sollte es bei den Betroffenen bzw. seinen Angehörigen nichts zu holen geben, dann muss der Staat einspringen über die Sozialhilfe, konkret über die „Hilfe zur Pflege“. Wenn man diese Punkte berücksichtigt, dann wird relativ schnell erkennbar, wie groß der Anteil ist, den die Menschen neben der Leistung aus der Pflegeversicherung heute schon selbst aufbringen müssen.

Insofern besteht immer die Gefahr, dass man die eigentlich notwendige Reform der Finanzierung der Sozialen Pflegeversicherung aus den Augen verliert. Und die besteht zum einen darin, dass die gewählte Art und Weise der Finanzierung der Sozialen Pflegeversicherung über lohnabhängige Beiträge und die noch begrenzt bis zur Beitragsbemessungsgrenze sowie die Kopie der Dualisierung in gesetzliche und private Krankenversicherung in der Pflegeversicherung endlich einer Überarbeitung bedürfen.

Hierzu abschließend ein Auszug aus dem Beitrag Reformoptionen und Reformsackgassen von Heinz Rothgang, Direktor der Abteilung Gesundheitsökonomie, Gesundheitspolitik und Versorgungsforschung am Zentrum für Sozialpolitik der Universität Bremen. Der Beitrag ist in der Zeitschrift „Wirtschaftsdienst. Zeitschrift für Wirtschaftspolitik“ erschienen, Heft 10/2011, S. 659 ff. In dem Teil seines Beitrags, in dem es um die Finanzierungsprobleme der sozialen Pflegeversicherung geht, schreibt Rothgang:

»Die Ursachen für diese Einnahmeschwäche liegen sowohl in Veränderungen der Zahl der Beitragszahler als auch in der Höhe der beitragspflichtigen Einkommen: So ist die Zahl der in der Privaten Pflegepflichtversicherung Versicherten kontinuierlich zu Lasten der Sozialversicherten gestiegen. Da die Abwanderer aus der Sozialversicherung überdurchschnittlich verdienen, reduziert sich dadurch nicht nur die Zahl der Beitragszahler, sondern auch deren durchschnittliches beitragspflichtiges Einkommen. Hinsichtlich der Höhe der Beitragszahlung ist entscheidend, dass sich die Beitragspflicht nur auf Löhne und Gehälter sowie Lohnersatzeinkommen (Arbeitslosengeld, Renten) erstreckt, nicht aber auf Einkommen aus Vermietung und Verpachtung und aus selbständiger Tätigkeit oder Kapitaleinkommen. Die sinkende Lohnquote trägt deshalb dazu bei, dass die Grundlohnsumme langsamer steigt als das BIP. Strukturelle Verschiebungen auf dem Arbeitsmarkt, die zu einer sinkenden Bedeutung des Normalarbeitsverhältnisses und zu einem Anstieg von Beschäftigungsverhältnissen mit verminderten Beitragszahlungen (insbesondere geringfügige Beschäftigung) führen, verstärken diesen Effekt noch.

Daneben weist die Finanzierung der Pflegeversicherung – weitgehend analog zur GKV – sowohl horizontale als auch vertikale Ungerechtigkeiten auf. Eine sich an der Leistungsfähigkeit der Versicherten orientierende Beitragsbemessung muss in horizontaler Hinsicht dazu führen, dass ökonomisch gleich starke Wirtschaftssubjekte zu einer gleich hohen Beitragszahlung herangezogen werden. Dieser Grundsatz ist im derzeitigen System durchbrochen: Haushalte mit gleichem Einkommen und damit gleicher ökonomischer Leistungsfähigkeit werden zu ungleichen Beitragszahlungen herangezogen, je nachdem aus welchen Einkommensarten sich ihr Einkommen speist. Bei einem Haushaltseinkommen oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze hängt die Höhe des beitragspflichtigen Einkommens zudem davon ab, wie sich das Haushaltseinkommen bei einem Ehepaar auf die beiden Partner verteilt. In Bezug auf die vertikale Gerechtigkeit wird insbesondere beklagt, dass sich Besserverdiener der Umverteilung in Richtung auf einkommensschwächere Haushalte entziehen können, indem sie von der SPV in die Private Pflegepflichtversicherung wechseln. Die daraus resultierende Begünstigung der Mitglieder der Privatversicherung ist in der Pflegeversicherung sogar noch deutlich stärker ausgeprägt als im Bereich der Krankenversicherung, da sich die Risiken der beiden Teilpopulationen in der Pflegeversicherung erheblich unterscheiden. Schließlich wird das Leistungsfähigkeitsprinzip durch die Beitragsbemessungsgrenze begrenzt …«
Darüber sollten wir diskutieren.«

Diesseits und jenseits der verständlichen Empörung: Gesetzliche Regelung der Kinderarbeit in Bolivien

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Kinderarbeit geht gar nicht. So der völlig richtige Standpunkt aus unserer Sicht. Vor diesem Hintergrund müssen einen solche Schlagzeilen nicht nur irritieren, sondern empören: „Sie schuften für die Reichen. Kinderarbeit in Bolivien“ oder „Legal jobben ab 10“. Boliviens Parlament erlaubt Kinderarbeit ab zehn Jahren. Das klingt bizarr, skandalös – und gleichzeitig muss man zur Kenntnis nehmen, dass die Regelung nicht zuletzt auf Forderungen von Kindern und Jugendlichen selbst zurückgeht. Was ist da genau los?

»Kinderarbeit ist eine bedrückende soziale Realität in den meisten Ländern dieser Erde, die von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) der Vereinten Nationen so redlich wie erfolglos bekämpft wird. Weltweit gibt es nach Schätzungen der ILO etwa 215 Millionen Kinderarbeiter«, so Sebastian Schoepp in seinem Artikel Sie schuften für die Reichen. In Bolivien hat nun das umstrittene Gesetz zur Kinderarbeit die parlamentarischen Hürden genommen, das vorsieht, dass ab August 2015 Jugendliche mit einem Mindestalter von 14 Jahren regulär arbeiten gehen dürfen und die gleichen Rechte wie Erwachsene genießen. »Umstritten sind jedoch die Ausnahmen«, so Jürgen Vogt in seinem Artikel Legal jobben ab 10. Denn:

»Auf Antrag dürfen Kinder zwischen 10 und 14 Jahren, jedoch nur zu ihrem eigenen Nutzen, und Kinder zwischen 12 und 14 Jahren auch zugunsten anderer arbeiten. Die entsprechende Genehmigung muss die zuständige Kinder- und Jugendschutzbehörde erteilen. Dabei soll streng auf die schulische Erziehung geachtet werden.«

Im Vorfeld der Gesetzgebung hat man sich vor allem über die Frage gestritten, ob mit der gesetzlichen Regelung der Kinderarbeit Tür und Tor geöffnet werde oder ob lediglich die bestehenden Verhältnisse auf eine gesetzliche Basis gestellt werden.
In der Region ist Bolivien mit dieser Gesetzgebung Vorreiter – auf dem Papier, denn die Realität sieht nach Angaben von JürgenVogt so aus:

»Nach Angaben der Internationale Arbeitsorganisation ILO arbeiten in Lateinamerika und der Karibik rund 13 Millionen Kinder. 1973 hatte die ILO zwar die Kinderarbeit unter 14 Jahren geächtet, die Wirklichkeit in zahlreichen Mitgliedstaaten sieht jedoch anders aus. Eine Erhebung des bolivianischen Statistikamts im Jahr 2008 ergab, dass bereits knapp 30 Prozent der Kinder und Jugendlichen im Alter von 5 bis 17 Jahren arbeiten. In absoluten Zahlen schätzte die Behörde 850.000 Fälle. Knapp 90 Prozent arbeiten unter prekären Bedingungen im Bergbau und bei Zuckerrohranbau und -ernte. Knapp 80 Prozent bekommen keinen Lohn, sondern gelten lediglich als Mithelfer ihrer Familien.«

Diese Hintergründe muss man kennen, denn mit dem bei uns viel gescholtenen Gesetz – das in weiten Teilen der Berichterstattung reduziert wird auf die zu Recht erst einmal Empörung hervorrufende Aussage „Bolivien erlaubt Kinderarbeit ab 10“ – » wäre Kinderarbeit unter anderem im Bergbau und beim Zuckerrohr, bei der Backsteinherstellung und bei Sammeln von gefährlichen Abfällen ab August 2015 verboten«, wie Vogt ausführt. Jedenfalls auch wieder auf dem Papier.
Unterstützung bekommt die bolivianische Gesetzgebung von den in der Union der arbeitenden Kinder und Jugendlichen Boliviens Unatsbo zusammengeschlossenen Betroffenen. Kinder und Jugendliche haben sie sich in vielen Ländern Lateinamerikas zu gewerkschaftsähnlichen Gruppen zusammengeschlossen, es gibt sogar einen länderübergreifenden Dachverband der Niños, Niñas y Adolescentes Trabajadores (NAT), der „Arbeitenden Jungen, Mädchen und Jugendlichen“. Von denen gibt es eine professionell gestaltete Website. Dort wird die Forderung erhoben, die „Diskriminierung“ der arbeitenden Kinder und Jugendlichen zu beenden »und sie in ihrer Funktion als arbeitende Mitglieder der Gesellschaft zu respektieren, die nicht nur gezwungenermaßen zum Lebensunterhalt der Familie beitragen, sondern sogar Selbstbewusstsein aus ihrer Rolle als Miternährer ziehen«, wie Schoepp anmerkt.

»Das eigentlich Skandalöse ist … nicht das bolivianische Gesetz, sondern die Tatsache, dass Kinderarbeit in Ländern wie Bolivien so alltäglich ist, dass man ihr schon die Gesetze anpasst«, so Schoepp, der zugleich zu wissen meint, wie man das Problem wirklich lösen könnte: »Wer gegen Kinderarbeit ist, muss durch sein Konsumverhalten mithelfen, dass Erwachsene in armen Ländern genug verdienen. Wer gegen Kinderarbeit ist, darf keine Fünf-Euro-T-Shirts kaufen, obwohl er sich faire Preise leisten könnte. Wer gegen Kinderarbeit ist, darf keine Rohstoffe verbrauchen, die von Kindersklaven aus gefährlichen Minen gekratzt werden. Wer gegen Kinderarbeit ist, kann kein Weltwirtschaftssystem gutheißen, das die Länder in einen Wettlauf darum zwingt, wer am billigsten produziert.«

Das nun wieder lässt sich wesentlich einfacher schreiben als in die Tat umsetzen. Mit einer vergleichbaren Problematik haben wir es zu tun, wenn man an die Debatten über die unmenschlichen Arbeitsbedingungen der Näherinnen in Ländern wie beispielsweise Bangladesch denkt. So wurde und wird auch hier argumentiert, die Billigstpreise für die Konsumenten hier bei uns seien nur möglich, weil die Menschen in den produzierenden Ländern ausgebeutet werden zu den immer wieder skandalisierten Bedingungen – man nehme nur die aktuelle Debatte rund um die Billigmodekette „Primark“ als Beispiel: Arbeiter nähen Hilferufe in Kleidung ein, so berichteten Medien, wobei bis heute die Echtheit nicht bestätigt wurde, das betroffene Unternehmen selbst meldete: Primark bezeichnet Hilferufe nach Untersuchung als Fälschung. Es könnte sich auch um eine gelungene Informationsguerilla-Strategie handeln. Aber man kann es drehen und wenden wie man will: Wenn man ein T-Shirt für vier Euro hier bei uns im Laden kauft, dann kann das nur deshalb erfolgen, weil wir es mit extremen Ausbeutungsverhältnissen im globalen Wirtschaftssystem zu tun haben (vgl. dazu den Beitrag von Sascha Klemz „Das System Primark und die globale Ausbeutung“ auf Jungle World). Bei den Protesten gegen Primark und die „Billigmode“ allgemein wird viel auf ethische Aspekte verwiesen, wie auch in dem zitierten Kommentar von Schoepp. Allerdings postuliert Peter Nowak in seinem Beitrag „Ethischer Konsum reicht nicht“ (ebenfalls auf Jungle World), dass bei dieser Debatte die Rolle und die Bedeutung gewerkschaftlicher Organisierung in den Fabriken des globalen Südens ausgeblendet wird, denn nur dort, vor Ort, lassen sich nachhaltige Veränderungen durchsetzen.

Und noch ein zweiter kritischer Punkt der bisherigen Debatte über die „Billigmode“. Die berechtigte Kritik an den Billigstpreisen bei uns und den Voraussetzungen in den Produktionsländern, um diese Preise möglich werden zu lassen, darf nicht zu dem Fehlschluss führen, dass „teurer = besser = ethisch korrekter“ bedeutet. Die aktuelle Berichterstattung über das Gebahren von Premium-Marken spricht hier Bände: Hugo Boss soll in der Türkei und in Kroatien Armutslöhne zahlen, um nur ein Beispiel zu nennen.

Man muss eine Mehrebenendiskussion führen, so schwer das auch ist. Neben der Frage, wie man durch rechtliche Fortschritte und gewerkschaftliche Gegenmacht in den betroffenen Ländern für eine Verbesserung der Bedingungen sorgen kann, sollte auch der Blick gerichtet werden auf die Frage, ob wir nicht wieder einen Teil der globalisierten Textilproduktion zurückholen können – und das auch noch zu ordentlichen Bedingungen. Dass das nicht völlig illusionär ist, mag die Geschihcte der Sina Trinkwalder mit ihrem Unternehmen Manomama verdeutlichen (vgl. dazu Schreck der Wirtschaftsbosse: »Sina Trinkwalder belegt mit ihrer Firma Manomama, dass Stundenlöhne für Näherinnen von mindestens 10 Euro wirtschaftlich tragbar sind.« Und zwar in Augsburg, Deutschland.