Pflegeversicherung

Die Pflege und das Geld: Wiederbelebungsversuche der „Bürgerversicherung“ und Wiederauferstehung der Kapitaldeckung im Mäntelchen eines „Vorsorgefonds“

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Der Pflegebedürftigkeit werden viele von uns nicht entkommen. Betrachtet man die Lebenszeitprävalenz, standardisiert auf die Altersverteilung der Sterbefälle in Deutschland 2011, dann liegt diese bei 48% für Männer und bei den Frauen sogar bei 67%, wie Berechnungen zeigen, die im „BARMER GEK Pflegereport 2013“ veröffentlicht wurden. Jeder zweite Mann und drei von vier Frauen. Und dass die Zahl der Pflegebedürftigen in den vor uns liegenden Jahren aufgrund der demografischen Entwicklung massiv ansteigen wird, ist mittlerweile sicher überall angekommen.
Daraus ergeben sich zwei zentrale Schlussfolgerungen: Wenn wir auch weiterhin eine dann auch noch halbwegs humane Versorgung der pflegebedürftigen Menschen sicherstellen wollen, dann brauchen wir erheblich mehr Personal in der Pflege – und das meint nicht nur deutlich mehr Professionelle, sondern auch in und um die Familien herum bis in den ehrenamtlichen Bereich angesichts der großen Zahl an Menschen, die von Pflegebedürftigkeit betroffen sein werden. Zum anderen muss deutlich mehr Geld in das Pflegesystem hinein gegeben werden – und das auch unabhängig von der Frage, ob es nicht „Ineffizienzen“ in der Art und Weise der pflegerischen Versorgung gibt, die man abbauen könnte und müsste.

Die Finanzierung der Pflege ist eine komplexe Angelegenheit, obgleich in der öffentlichen Diskussion immer wieder der Eindruck erweckt wird, dass hierbei alles an der Pflegeversicherung hängt, die zwar eine wichtige Rolle im Finanzierungsmix spielt, aus deren Leistungen aber eben nur einen Teil der Pflegekosten refinanziert wird. Hinzu kommen die privaten Anteile der Betroffenen (und ihrer Kinder) sowie seit Jahren wieder ansteigend die kommunal zu finanzierenden Ausgaben der Hilfe zur Pflege im Rahmen der Sozialhilfe (SGB XII). Dem „Pflegereport 2013“ kann man zur Einordnung entnehmen: Derzeit wird gut die Hälfte aller Ausgaben bei Pflegebedürftigkeit durch die Soziale Pflegeversicherung getragen, die damit das wichtigste Leistungssystem bei Pflegebedürftigkeit ist (S. 51). Übrigens – immer wieder wird vergessen, dass es neben der „normalen“ Pflegeversicherung mit 69,6 Mio. Versicherten auch noch die private Pflegeversicherung gibt mit 9,7 Mio. Versicherten.

Vor diesem Hintergrund überrascht es nicht, dass erneut die Frage auf die Tagesordnung gesetzt wird, wie denn die steigenden Ausgaben für die Pflege finanziert werden sollen. Die Zahl der Pflegebedürftigen wird sich bis 2030 verdoppeln. Um das zu finanzieren, müssen alle Bürger in die Pflegeversicherung einzahlen, so die Forderung von AWO-Chef Wolfgang Stadler in einem Interview („Pflege ist ein Knochenjob„). Ein Ergebnis der Koalitionsverhandlungen zwischen Union und SPD ist die Entscheidung, dass der der Beitragssatz in der Pflegeversicherung in dieser Wahlperiode schrittweise um 0,5 Prozentpunkte steigen soll. Das kritisiert Stadler als nicht ausreichend, denn wenn man nur bei den gesetzlich Versicherten diese Beitragserhöhung umsetzt, dann werden die daraus generierbaren Mehreinnahmen nicht ausreichen, um beispielsweise den seit langem vor sich her geschobenen neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff im Sinne der Abkehr von einer zeitabhängigen und somatisch fixierten Pflege finanzieren zu können. Stadler fordert statt dessen:

»Eine Bürgerversicherung wäre aus unserer Sicht die beste Lösung … Die Zahl derjenigen, die in die Pflegeversicherung einzahlt, sinkt. Nur eine integrierte, alle Bürger umfassende gesetzliche Pflegeversicherung und eine Beitragspflicht, die alle Einkommen erfasst, gewährleisten eine hinreichende Finanzierungsgrundlage. Dann bliebe der Beitrag nach unseren Gutachten immer noch unter drei Prozentpunkten und man kann den neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff konsequent umsetzen.«

Das ist sie also wieder, die Idee der „Bürgerversicherung“, die vor der Bundestagswahl von der SPD noch hochgehalten wurde, aber bereits bei den Koalitionsverhandlungen in der Versenkung verschwunden ist, hatte die Sozialdemokratie dem Koalitionspartner mit der „Rente mit 63“ und dem Mindestlohn schon einiges „zugemutet“, so dass für systemverändernde Maßnahmen auf der Einnahmenseite kein Platz mehr war. Aber es wurde auch noch nicht einmal diskutiert.
Statt dessen also der Griff in die Beitragskasse der Sozialen Pflegeversicherung – und das in einem höchst problematischen doppelten Sinn.
Werfen wir zuerst einen Blick auf die finanzierungsseitigen Vereinbarungen im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD vom Dezember 2013:

»Der paritätische Beitragssatz zur Pflegeversicherung wird spätestens zum 1. Januar 2015 um 0,3 Prozentpunkte erhöht. Aus dieser Erhöhung stehen die Einnahmen von 0,2 Prozentpunkten zur Finanzierung der vereinbarten kurzfristigen Leistungsverbesserungen, insbesondere für eine bessere Betreuung der Pflegebedürftigen sowie der für 2015 gesetzlich vorgesehenen Dynamisierung der Leistungen zur Verfügung. Die Einnahmen aus der weiteren Erhöhung um 0,1 Prozentpunkte werden zum Aufbau eines Pflegevorsorgefonds verwendet, der künftige Beitragssteigerungen abmildern soll. Dieser Fonds wird von der Bundesbank verwaltet.
In einem zweiten Schritt wird mit der Umsetzung des Pflegebedürftigkeitsbegriffs der Beitrag um weitere 0,2 Prozentpunkte und damit insgesamt um 0,5 Prozentpunkte in dieser Legislaturperiode angehoben« (Koalitionsvertrag CDU, CSU und SPD 2013: 61)

Was wir diesen wenigen Sätzen zur Pflegefinanzierung in der nun laufenden neuen Legislaturperiode entnehmen können ist eine Wiederauferstehung des Gedankens der Kapitaldeckung. Es muss an dieser Stelle daran erinnert werden, dass bereits im Koalitionsvertrag zwischen der Union und der FDP aus dem Jahr 2009 vorgesehen war, dass es eine Ergänzung durch eine „Kapitaldeckung“ bei der Pflegefinanzierung geben sollte. Herausgekommen ist in der letzten Legislaturperiode aber lediglich der so genannte „Pflege-Bahr“, also zulagengeförderte freiwillige private Versicherungsverträge.
  • Dieses neue Instrument sieht einen Förderbetrag in Höhe von fünf Euro pro Monat bzw. 60 € pro Jahr vor, wenn mindestens zehn Euro pro Monat Prämie für einen privaten Pflegeversicherungsvertrag gezahlt werden. Die Kritik an dieser Förderung ist umfassend und stellt ab auf die Punkte geringe Reichweite des Versicherungsschutzes, umverteilen Wirkung der Förderung im Sinne von „Mitnahmeeffekte durch Vermögende“ (so eine treffende Charakterisierung seitens der Deutschen Bundesbank), ein unzureichender Versicherungsschutz sowie die Tatsache, dass keine Dynamisierung der staatlichen Förderung vorgesehen ist, sehr wohl aber Prämiensteigerungen möglich sind und auch eintreten werden. Bösartig formuliert könnte man die steuerfinanzierte Zulage gleichsam als Lockmittel in solche Versicherungsverträge hinein verstehen. Der „Pflege-Bahr“ steht stellvertretend für die in der vergangenen Legislaturperiode so dominante „Playmobil-Sozialpolitik“, zu der beispielsweise auch das „Betreuungsgeld“ in Höhe von 100, später einmal 150 € pro Monat gehört, die für diejenigen geleistet werden, die keine öffentliche Kindertagesbetreuung in Anspruch nehmen.
Quelle der Abbildung: PKV

Der Verband der Privaten Krankenversicherung (PKV) hat aktuell die Präsentation der Geschäftszahlen 2013 unter die Überschrift „Rasantes Wachstum in privater Pflegevorsorge“ gestellt: «So wurden im Jahr 2013 allein 353.400 geförderte Pflegezusatzversicherungen abgeschlossen. Dazu kommen noch 174.100 ungeförderte Policen, sodass der Gesamtbestand an Pflegezusatzversicherungen um mehr als eine halbe Million auf insgesamt über 2,7 Millionen Versicherungen anstieg«, so die Jubelmeldung des Verbandes – schaut man sich allerdings die Relationen genauer an, dann offenbart sich, dass gerade einmal nur 3,4% der Pflegepflichtversicherten eine Pflegezusatzversicherung abgeschlossen haben, wie die vom PKV-Verband selbst veröffentlichte Abbildung zeigt.

Heike Haarhoff schreibt hierzu in ihrem Kommentar „Aus Flop mach Top„: »1,5 Millionen Neu-Verträge allein binnen des ersten Jahres, das war Bahrs – schriftlich verankertes – Versprechen … Jetzt stellt sich heraus: Gerade 400.000 Menschen haben einen „Pflege-Bahr“ abgeschlossen – nicht in den ersten 12, sondern in den ersten 14 Monaten seit Einführung. Das ist nicht nur weniger als ein Drittel des angepeilten Ziels. Das ist blamabel.« Und inhaltlich kritisiert sie: »Die Stiftung Warentest hat dem Pflege-Bahr unlängst jeglichen Zusatznutzen abgesprochen: Die staatlich geförderte Police biete keine finanziellen Vorteile gegenüber herkömmlichen Produkten der privaten Pflegeversicherung. Überdies, das beklagen Sozialverbände, schließen diejenigen Menschen mit hohem Pflegerisiko – also Arme und Kranke – den Pflege-Bahr gar nicht ab. Ihnen fehlt schlicht das Geld für den Eigenanteil. Aber auch die Einkommensstärkeren, die jetzt in die Privatvorsorge investieren, können nicht sicher sein, am Ende zu profitieren: Niemand weiß, wie sich die Prämien entwickeln. Ein vorzeitiges Aussteigen aber ist bei Risikoversicherungen stets mit extremen finanziellen Einbußen verbunden.«

Betrachtet man in diesem Kontext die Vereinbarungen in dem neuen Koalitionsvertrag zwischen Union und SPD, dann wird verständlich, warum man tatsächlich von einer wirklichen „Wiederauferstehung“ des Gedankens der Kapitaldeckung innerhalb der Pflegefinanzierung sprechen kann und muss. Die Verwendung des Begriffs Wiederauferstehung soll daran erinnern, dass in der Anfangsphase der Pflegeversicherung von durchaus unterschiedlichen Seiten eine ergänzende Kapitaldeckung angesichts des besonderen Risikocharakters der Pflegebedürftigkeit vorgeschlagen bzw. gefordert wurde und es wurde darauf hingewiesen, dass man mit dieser ergänzenden Kapitaldeckung für die jüngeren Jahrgänge rechtzeitig anfangen müsse, um überhaupt Entlastungswirkungen haben zu können – aktuell wird allerdings darauf hingewiesen, dass der „richtige“ Zeitpunkt für eine solche ergänzende Teil Kapitaldeckung verpasst worden ist. 
Unter dem euphemistisch daherkommenden Terminus „Vorsorgefonds“ wurde seitens der Großen Koalition nicht nur vereinbart, erhebliche Mittel in den kommenden Jahren anzusparen, sondern aus Sicht des bisherigen Systems tatsächlich systemverändernd ist die Tatsache, dass dieser kapitalgedeckte Fonds über Beitragsmittel aus einer umlagefinanzierten Sozialversicherung gespeist werden soll. Das hat es nun wirklich noch nicht gegeben.

Noch sind die Details dieses tiefen Eingriffs in die Systematik einer umlagefinanzierten Sozialversicherung gar nicht geklärt, da wird das dann zusätzlich aufgeladen mit weiteren höchst umstrittenen Forderungen, konkret einer Differenzierung der Belastung zwischen Familien und Kinderlosen. So müssen jedenfalls die Ausführungen des gesundheitspolitischen Sprechers der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Jens Spahn, verstanden werden. Das Interview mit ihm ist überschrieben worden mit „Kinderlose sollen mehr Beiträge zahlen„. Auch Spahn betont den paradigmatischen Punkt der Koalitionsvereinbarung: »Zunächst einmal hat das Ganze eine hohe Symbolkraft: Zum ersten Mal sparen wir in der gesetzlichen Sozialversicherung ganz gezielt Geld, um uns auf die Alterung der Gesellschaft einzustellen. Das hat es bisher noch nicht gegeben und ist daher ein Wert an sich.«

Ab 2015 sollen jährlich 1,2 Mrd. Euro in den „Vorsorgefonds“ zurückgelegt werden – wohlgemerkt, aus Beitragsmitteln der „normalen“ Pflegeversicherten. Auf die kritische Vorhaltung, dass die auf diesen Weg angesparten Beträge kaum ausreichen werden, lässt Spahn dann die perspektivische Katze aus dem Sack:

»Wer sagt denn, dass wir künftig nicht mehr sparen? Ich werde mich jedenfalls dafür einsetzen, dass wir die Sparsumme für den Fonds mittelfristig erhöhen. Fair und gerecht wäre es, wenn vor allem die Kinderlosen einen größeren Beitrag zur Vorsorge leisten. Die Eltern, die künftige Beitragszahler großziehen, haben ihren Anteil ja schon geleistet. Ich kann mir daher vorstellen, dass wir den Beitragssatz für Kinderlose künftig weiter erhöhen und diese zusätzlichen Einnahmen dann in den Fonds stecken. Eine stärkere Belastung der Kinderlosen zur Entlastung der Familien sollte ein generelles Prinzip in der Sozialversicherung werden.«

So kann man sich das vorstellen – schrittweiser Ausbau der nunmehr verpflichtend eingeführten Teilkapitaldeckung innerhalb der Sozialversicherung und die von immer mehr geforderte stärkere Belastung der Kinderlosen umlenken in die Kapitaldeckung.

Bei Gelegenheit müsste die SPD dann schon mal die Frage beantworten, wie sie es selbst bewerten will, dass sie bis vor der Wahl das Konzept der „Bürgerversicherung“ propagiert hat und nach der Wahl eine weitaus stärkere Kapitaldeckung implementieren lässt, als es die schwarz-gelbe Koalition auch nur ansatzweise geschafft hat. Das hat schon eine gewisse Ironie.
Abschließend zur Kapitaldeckung ein Hinweis auf die private Kranken- und Pflegeversicherung, denn die kennen sich damit aus. In der Pressemitteilung zum Jahresergebnis 2013 teilt der PKV-Verband mit: »Einen Teil der Beiträge ihrer Kunden legt die Private Krankenversicherung auf dem Kapitalmarkt an. Aus diesem Geld werden die im Alter steigenden Gesundheitskosten der Versicherten finanziert. Diese Alterungsrückstellungen erhöhten sich bis Ende 2013 auf 190 Milliarden Euro – 164 Milliarden Euro in der Krankenversicherung und 26 Milliarden Euro in der Pflegeversicherung.« Das ist mal ein Sparstrumpf.

20 Jahre alt. Irgendwie erwachsen, aber (manchmal) auch noch nicht wirklich. Mit der Pflegeversicherung verhält es sich ähnlich

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Es soll an dieser Stelle keineswegs irgendwelchen Biologismen hinsichtlich komplexer sozialpolitischer Institutionen das Wort geredet werden – aber wenn man in einem Artikel mit der Überschrift „Ein Meilenstein der Sozialpolitik“ damit konfrontiert wird, dass neben der von vielen vorgetragenen Bilanzierung der Pflegeversicherung als ein „Erfolgsmodell“ knapp »20 Jahre nach den Beschlüssen von Bundestag und Bundesrat am 22. und 27. April 1994 zur Einführung der fünften Säule der Sozialversicherung … Praktiker und Politiker … in Berlin auf nicht überwundene Kinderkrankheiten der umlagefinanzierten Pflegeversicherung hingewiesen« haben, dann kommen einem schon sprachliche Analogien in den Sinn. Beispielsweise das Jugendstrafrecht, das eigentlich nicht für Erwachsene gelten sollte, aber menschennah wie dieser Bereich der Justiz ist hat man die Zwischen-Kategorie des „Heranwachsenden“ gefunden und ausdifferenziert, auf den sich Teile des eigentlich den jüngeren Menschen vorbehaltenen Instrumentariums der strafrechtlichen Verfolgung übertragen lassen, weil der Reifezustand eine entsprechende Rückstufung nahelegt. Es geht im Kern also um eine Reife- oder Entwicklungsverzögerung. Aber „nicht überwundene Kinderkrankheiten“ der Pflegeversicherung? Das geht deutlich weiter, es verweist gleichsam auf „pränatale Konstruktionsmängel“, die sich verfestigt haben in den Jahren nach der überaus schweren Geburt dieses letzten Zweigs der Sozialversicherung. Damit aber genug der biologistischen Sprachspiele. Eine Zwischenbilanzierung dessen, was wir heute haben, bietet sich an.

Neben den unbestreitbaren Fortschritten, die sich ergeben haben aus der Installierung der Pflegeversicherung, soll hier auf die kritischen Stimmen eingegangen werden, wie sie auf der bereits erwähnten, von der Friedrich-Ebert-Stiftung (FES) organisierten Berliner Tagung vorgetragen wurden und von denen uns Anno Fricke in seinem Artikel berichtet:

»Der Vorsitzende des Kuratoriums Deutsche Altenhilfe, Jürgen Gohde, sieht großen Handlungsbedarf bei der Reform der Sozialen Pflegeversicherung. Es sei eine Katastrophe, dass wieder 439.000 Menschen in der Pflege auf Sozialhilfe angewiesen seien. Eine Ursache sei der Rückzug der Kommunen aus eigenen Pflegediensten und Einrichtungen, der mit der Einführung der Pflegeversicherung eingesetzt habe. Diese Entwicklung müsse umgekehrt werden.« Jürgen Gohde hatte mit anderen zusammen im August 2013 ebenfalls bei der Friedrich-Ebert-Stiftung das Positionspapier »Gute Pflege vor Ort. Das Recht auf eigenständiges Leben im Alter“ veröffentlicht und Reformvorschläge für eine Weiterentwicklung der Pflegelandschaft präsentiert. Zu der von Gohde angesprochenen „Katastrophe“ mit den 439.000 auf Sozialhilfe, konkreter: auf „Hilfe zur Pflege“ angewiesenen Menschen, vgl. auch meinen Blog-Beitrag „Das kostet (immer mehr) – aber wen? Die Pflegekosten und ihre Deckung“ vom 11.02.2014.

Gohde spricht mit seiner Skandalisierung des mittlerweile erreichten Niveaus der „Hilfe zur Pflege“-Abhängigkeit von mehreren hunderttausend Pflegebedürftigen einen der Geburtstreiber an, die zu der Durchsetzung und Implementierung einer Pflegeversicherung geführt haben, denn: Von den gut eine Million Menschen, die damals pflegebedürftig waren, waren geschätzt zwei Drittel auf Hilfen des Staates angewiesen. Und genau das wollte man aus zweierlei Gründen beseitigen: Zum einen sollten die Menschen aus der Armut und Fürsorgeabhängigkeit durch Pflegebedürftigkeit herausgeholt werden und zum anderen – vermutlich weitaus bedeutsamer – sollten die Kommunen, die für die Finanzierung der „Hilfe zur Pflege“-Leistungen zuständig waren und sind, finanziell erheblich entlastet werden, wuchsen ihnen damals doch die kommunalen Sozialhilfeausgaben für die Pflege über den Kopf. Und anfangs ist das auch beeindruckend gelungen, allerdings gibt es seit einigen Jahren wieder steigende Empfängerzahlen und damit ansteigende Ausgaben.

Aber der ausgewiesene Pflege-Experte Jürgen Gohde erweitert seine kritischen Anmerkungen:

»Die in der Versicherung angelegte Rehabilitationsorientierung vor Beginn und während der Pflegebedürftigkeit sei bis heute nicht vollständig umgesetzt.
Unerledigt sei auch die Formulierung eines neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs.«

Höchst interessant ist auch die Tatsache, dass erneut „alte Schlachten“ aufgerufen werden, an die sich die älteren Semester hinsichtlich des langen Vorfelds der dann letztendlich als umlagefinanzierte Sozialversicherung ausgestalteten „Teilkaskoversicherung“ noch gut werden erinnern können: Soll wirklich das „klassische“ Modell einer umlagefinanzierten Sozialversicherung mit ihrer Abhängigkeit von den lohnbezogenen Beiträgen eingeführt werden oder nicht doch eher ein steuerfinanziertes Bundesleistungsgesetz? Und soll die Absicherung des Pflegerisikos als „Teil-“ oder nicht doch als „Vollkaskoversicherung“ erfolgen? Im Berlin dieser Tage liest sich das dann so:

»Diskutiert wird auch über die ökonomischen Auswirkungen der Pflegeversicherung. Ulla Schmidt (SPD), Gesundheitsministerin bis 2009, bezeichnete es als großen Fehler, dass die Pflegeversicherung der Krankenversicherung folge. Der Anteil privat Pflegeversicherter sorge für eine Entmischung der Risiken. Auch Opposition und Gewerkschaften hegen Sympathien für eine Pflegevollversicherung.«

Bei einer Veranstaltung der Friedrich-Ebert-Stiftung nicht überraschend wurde das 2012 von der Dinetsleistungsgewerkschaft ver.di vorgestellte Modell einer Pflegevollversicherung erneut aufgerufen. Bereits im Vorfeld der Einführung der heutigen Teilkaskoversicherung wurde intensiv und sehr kontrovers diskutiert über die Frage, ob eine volle Abdeckung der Kosten nicht zu einem gewaltigen „Erbenschutzprogramm“ und damit einer Umverteilung zugunsten der reicheren Haushalte führen würde.

Wir reden hier über erhebliche Mittel, die über die Pflegeversicherung generiert und verteilt werden: 22 Milliarden Euro gibt die Pflegeversicherung zurzeit im Jahr aus. Annähernd 28 Milliarden sollen es gegen Ende der Legislaturperiode im Jahr 2017 sein, so Anno Fricke in seinem Kommentar „Nicht alles ist versicherbar„. Darüber hinaus stellt sich die Frage, wie denn die Versicherung ausgestaltet sein soll, also macht es wirklich Sinn, die Finanzierung einer Absicherung gegen das  Pflegerisiko wirklich an das sozialversicherungspflichtige Lohneinkommen und das dann begrenzt bis zur Beitragsbemessungsgrenze zu koppeln?

Apropos Ausgaben – wie in vielen anderen Feldern der Sozialpolitik wird auch die Pflege primär, zumeist ausschließlich aus einer „Kostenperspektive“ gesehen. Es ist notwendig, an dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass wir es mit einem erheblichen und gerade hinsichtlich der Beschäftigungspotenziale auch grundsätzlich positiven Wirtschaftsfaktor zu tun haben.

Wer sich umfassend informieren möchte über die Entstehungsgeschichte der Pflegeversicherung wie aber auch über die aktuellen Diskussionslinien, was ihre Weiterentwicklung angeht, dem sei eine neue und wirklich lesenswerte Publikation empfohlen, die kurz vor der Berliner Tagung veröffentlicht worden ist:

Gerhard Nägele: 20 Jahre Verabschiedung der Gesetzlichen Pflegeversicherung. Eine Bewertung aus sozialpolitischer Sicht. Gutachten im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn: Friedrich-Ebert-Stiftung, Februar 2014.

In seinem Ausblick – Nach der Reform ist vor der Reform – weist Naegele auf einen wichtigen Aspekt hin, der zugleich verdeutlicht, wie groß die eigentliche Baustelle im Pflegebereich ist, wenn man den Blick nicht zu sehr verengt auf die Pflegeversicherung im engten Sinne:
»Es ist aber nicht allein die PflegeVG, die adressiert ist, wenn es um eine Verbesserung und Anpassung der Pflege an veränderte Rahmenbedingungen und Bevölkerungsstrukturen geht. Es ist neben der Gesundheits-, der Arbeitsmarkt- und der Bildungspolitik vor allem die Kommunalpolitik, die gefordert ist. Ihre pflegepolitische Revitalisierung ist zwingend geboten. Insgesamt aber ist es die Gesellschaft, die bereit sein muss, mehr Geld in die gesamtgesellschaftliche Aufgabe Pflege zu investieren.»

Hierbei scheint mir vor allem die von ihm angemahnte „pflegepolitische Revitalisierung“ der Kommunalpolitik die angesichts der großen Herausforderungen aufgrund der demografischen Entwicklung und der mit ihr einhergehenden Versorgungsaufgaben der Knackpunkt zu sein, denn so notwendig und zentral diese ist, so unwahrscheinlich kommt sie derzeit daher angesichts der strukturellen Probleme, mit denen sich die kommunale Ebene konfrontiert sieht. Wenn die „Lösung“ oder sagen wir bescheidener die halbwegs anständige Bewältigung der Pflegeanforderungen vor Ort stattfinden und dort mit Leben gefüllt werden muss, dann wird es von entscheidender Bedeutung, ob es uns gelingt, a) die Kommunen dazu zu befähigen und b) zu verhindern, dass Ressourcen für andere Aufgaben „abgezweigt“ werden. Über eine „Kommunalisierung“ der Pflegeversicherung im Verbund mit einem „dritten Sozialraum“ neben den Profis und den Familien auf der Ebene der Quartiere oder Dörfer nachzudenken und zu befördern, das wird die eigentliche Aufgabe werden. Schade nur, dass das so anstrengend und kleinteilig ist, dass viele in der Politik das nicht sehr erotisch finden (werden).

Das kostet (immer mehr) – aber wen? Die Pflegekosten und ihre Deckung

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Das Statistische Bundesamt versorgt die Medien täglich mit vielen Zahlen. Interessanten und weniger interessanten. Darunter sind auch Daten, die es in die morgige Tageszeitung schaffen werden, als kleine Meldung, vielleicht noch garniert mit einer zielgruppengerechten Headline. „Gut“ sind dabei vor allem irgendwelche Zahlen, die ein Problem anleuchten. Wer interessiert sich schon für die Zahl der glücklich geborenen Kinder. Dann gibt es Daten, die zwar ein Problem andeuten, aber viele erkennen nicht die eigentlich Brisanz, die in ihnen verborgen ist oder diese wird unter einer auf den Augenblicksschock ausgerichteten reißerisch daherkommenden Berichterstattung eher verschüttet. Und zu dieser Kategorie gehört das, was uns die Bundesstatistiker in den ihnen eigenen staubtrockenen Worten vermitteln, wenn sie verlautbaren: »Im Jahr 2012 erhielten in Deutschland rund 439.000 Menschen Hilfe zur Pflege. Gegenüber 2011 stieg die Zahl der Empfängerinnen und Empfänger um 3,8 % … die Träger der Sozialhilfe (gaben) 2012 netto rund 3,2 Milliarden Euro für diese Leistungen aus, 4,5 % mehr als im Vorjahr.«

Die Online-Ausgabe des Focus macht daraus diese bemerkenswerte Überschrift: „440.000 Deutsche können sich keine Pflege leisten„. Und wer es noch härter braucht, der findet was beim Paritätischen Wohlfahrtsverband: „Paritätischer erklärt Pflegeversicherung für gescheitert: Fast jeder zweite Heimbewohner auf Sozialhilfe angewiesen„. Das hört sich doch alles sehr beunruhigend an. Angesichts der nun mittlerweile wirklich jedem halbwegs klar denkenden Menschen bewusst gewordene sozialpolitische Bedeutung des Themas Pflege und der nicht nur heute schon vorhandenen Probleme einer menschenwürdigen Pflege, sondern angesichts des sicheren erheblichen Anstiegs der Zahl der pflegebedürftigen Menschen lohnt ein genauerer Blick auf die Daten und die eigentliche Brisanz, die mit ihnen verbunden ist.

Beginnen wir mit einer Textkritik: Die Botschaft „440.000 Deutsche können sich keine Pflege leisten“ ist natürlich Unsinn, denn die Betroffenen haben sehr wohl eine pflegerische Versorgung bekommen. Allerdings musste eben ein Teil der dafür erforderlichen Finanzmittel aus Mitteln der Sozialhilfe gedeckt werden, weil offensichtlich die Mittel aus der Pflegeversicherung sowie die Eigenanteile der Betroffenen nicht ausgereicht haben, um die Gesamtkosten finanzieren zu können.
  • Übrigens ist auch die Zahl „440.000“ mit Vorsicht zu genießen, denn die Statistiker schreiben in ihrer Pressemitteilung selbst: »Die Angaben beziehen sich auf die Empfängerzahlen im Berichtsjahr. Nachgewiesen werden alle Personen, die während des jeweiligen Berichtsjahrs mindestens einmal Hilfe zur Pflege nach dem 7. Kapitel des SGB XII erhalten haben. Mehrfachzählungen sind möglich, wenn derselbe Hilfeempfänger nach einer Unterbrechung von mehr als acht Wochen wiederum eine Leistung erhält und folglich erneut erfasst wird.« Und weiter kann man den methodischen Anmerkungen entnehmen: »In der Statistik werden auch Angaben zum 31.12. des Berichtsjahres erhoben. Die Stichtagszahlen sind kleiner als die auf das gesamte Kalenderjahr bezogenen Daten. Am 31.12.2012 bezogen in Deutschland 339.392 Personen Hilfe zur Pflege.«

Aber das soll hier gar nicht der Punkt sein. Primär geht es um die Frage, wer die Pflegekosten zu tragen hat (und dann wie viel). Im Wesentlichen speist sich die Finanzierung aus drei Quellen: Mittel aus der (sozialen oder privaten) Pflegeversicherung, Eigenmittel der Betroffenen (also ihre Renten bzw. sonstige Einkommen und ggfs. ihr Vermögen) sowie – bei Bedürftigkeit – eben die Mittel aus der Sozialhilfe. Mit den beiden letztgenannten Quellen in einem unmittelbaren Zusammenhang sind die Finanzierungsanteile zu sehen, die von den Kindern der Pflegebedürftigen zu leisten sind, also der umgekehrte Elternunterhalt. Das können erhebliche Beträge sein, die da von den Kindern geholt werden, bevor überhaupt Leistungen aus der steuerfinanzierten Sozialhilfe fließen bzw. um bereits geleistete „Hilfe zur Pflege“-Leistungen aus der Sozialhilfe wieder zurückzuholen.


Schaut man sich die Entwicklung der Empfängerzahlen bei der Hilfe zur Pflege in einer langen Zeitreihe an, dann kann man erkennen, dass es seit den 1960er Jahren einen kontinuierlichen Anstieg der Fallzahlen gegeben hat – und damit eine entsprechende Steigerung der Ausgaben, die auf der kommunalen Ebene anfallen. Dies war ja auch eines der wesentlichen Gründe für die Diskussion und Einführung einer Pflegeversicherung. Die Kommunen sollten entlastet werden. Und die Zeitreihe verdeutlicht, dass das ja auch nach der Implementierung der Pflegeversicherung gelungen ist. Am Anfang zumindest, denn seit Ende der 1990er Jahre steigen die Zahlen der Inanspruchnahme von Hilfe zur Pflege-Leistungen wieder an. Jahr für Jahr. Die Ursachen für diese Entwicklung lassen sich schnell identifizieren: Vor allem die stationäre Pflegeinanspruchnahme erweist sich als „Kostentreiber“ für die Sozialhilfe.

Es handelt sich überwiegend bei den Sozialhilfeaufwendungen um Fälle, die mit der Heimpflege verbunden sind: »71 % der Leistungsbezieher nahmen 2012 die Hilfe zur Pflege ausschließlich in Einrichtungen in Anspruch.« Was passiert hier?
  • Zum einen könnte (und hat) das zu tun mit mehr alten Menschen, die selbst über zu niedrige Einkommen verfügen, um den notwendigen Eigenanteil bei der Deckung der Pflegekosten aufbringen zu können und bei deren Kindern nichts zu holen ist oder die keine haben. Diese Gruppe wird in Zukunft leider, aber mit Sicherheit parallel zur sich wieder ausbreitenden Altersarmut zunehmen.
  • Zum anderen erklärt sich diese Entwicklung aus der Konstruktionslogik der bestehenden Pflegeversicherung, die eine „Teilkaskoversicherung“ ist und eben nicht die Gesamtkosten der Pflege abdecken soll und kann. Erschwerend kommt ein Systemproblem dergestalt hinzu, dass die anteiligen Leistungen aus der Pflegeversicherung real seit Inkrafttreten der Pflegeversicherung an Wert verloren haben, denn es gab keine bzw. nur eine punktuelle, aber eben nicht ausreichende Dynamisierung der Leistungen.

Im „Pflegereport 2013“ der BARMER GEK kann man auf der Seite 122 die folgende Erläuterung finden: »Die Leistungen der Pflegeversicherung sind dabei deutlich geringer als die durchschnittlichen Pflegesätze. Da zudem die Hotelkosten und die gesondert in Rechnung gestellten Investitionskosten vom Pflegebedürftigen getragen werden müssen, decken die Pflegeversicherungsleistungen deutlich weniger als die Hälfte des Gesamtheimentgelts ab.« Die Verfasser des „Pflegereports 2013“ haben berechnet, wie sich im Laufe der Jahre der von den betroffenen Pflegebedürftigen aufzubringende Eigenanteil entwickelt hat.

Quelle: Heinz Rothgang, Rolf Müller, Rainer Unger: BARMER
GEK Pflegereport 2013, Siegburg 2013, S. 122
Im „Pflegereport 2013“ wird zum einen ebenfalls auf die unzureichende Dynamisierung der Leistungen aus der Pflegeversicherung hingewiesen, die eine Erklärung für die steigenden Eigenanteile der Betroffenen darstellt. Es wird allerdings auch auf strukturelle Probleme der Pflegeversicherung sowohl auf der Ausgaben- wie auch auf der Einnahmeseite hingewiesen:
»Zunächst ist die Zahl der Leistungsempfänger stark gestiegen – was weit überwiegend auf die demografischen Veränderungen zurückgeführt werden kann … Hierdurch ist es aber zu entsprechenden Ausgabeneffekten gekommen, die durch den Trend zur – für die Pflegeversicherung ausgabenintensiveren – professionellen Pflege noch verstärkt wurden« (S. 131).

Hinzu kommt: »Gleichzeitig leidet die Pflegeversicherung … unter einer anhaltenden strukturellen Einnahmeschwäche, die sich in dem geringen Wachstum der Gesamtsumme der Beitragspflichtigen Einnahmen (Grundlohnsumme) zeigt. So ist das Bruttoinlandsprodukt (BIP) von 1993 bis 2011 um insgesamt 51,5 % gestiegen, die Grundlohnsumme hingegen nur um 31,2 Prozent. Dies entspricht jährlichen durchschnittlichen … Wachstumsraten von 2,3 % (BIP) bzw. 1,5 % (Grundlohnsumme)« (S. 131). Wie die sozialpolitischen Systeme miteinander verwoben sind, kann man hier lehrbuchhaft studieren, denn Maßnahmen in anderen Systemen wie der Arbeitslosenversicherung oder der Rentenversicherung bzw. der Förderung der privaten Altersvorsorge haben teilweise erhebliche Auswirkungen auf die Einnahmeseite der Pflegeversicherung:

»Dazu kommen sozialpolitische Eingriffe, mit denen der Gesetzgeber selbst die Einnahmebasis der Pflegeversicherung geschwächt hat. So beruht das Defizit des Jahres 2000 vor allem auf einer gesetzlichen Absenkung der Beitragszahlung für Arbeitslose, die zu Mindereinnahmen der Pflegeversicherung von rund 200 Mio. € geführt hat. Ohne diesen Eingriff des Gesetzgebers hätte die Pflegeversicherung demnach 2000 mit einem positiven Saldo abgeschlossen. Ebenso ist in Zukunft damit zu rechnen, dass der Pflegeversicherung durch eine steigende Inanspruchnahme der Möglichkeit von Gehaltsumwandlungen weitere Beiträge entzogen werden« (S. 131).

Hat der Paritätische Wohlfahrtsverband also die richtige Schlussfolgerung gezogen, wenn er die Pressemitteilung zu den neuen Zahlen überschreibt mit „Paritätischer erklärt Pflegeversicherung für gescheitert„?

»Der Paritätische fordert die Einsetzung eines Runden Tisches von Politik, Pflegekassen und Wohlfahrtsverbänden, um die Pflegeleistungen neu zu organisieren. „Wir brauchen einen kompletten Neuanfang und müssen das System vom Kopf auf die Füße stellen. Wir können nicht an einem System festhalten, das nachweislich nicht funktioniert und Menschen massenhaft in Armut stürzen lässt, sobald sie pflegebedürftig werden.«

Da fühlt man sich an die jahrzehntelangen Diskussionen im Vorfeld der Installierung des letzten und jüngsten Zweigs der Sozialversicherung erinnert, denn damals hat man sich vor allem darüber gestritten, ob man ein steuerfinanziertes Leistungsgesetz oder eine letztendlich dann realisierte Sozialversicherungslösung in die Welt setzen soll. Aber was heißt heute „das System vom Kopf auf die Füße“ zu stellen? Es gibt durchaus gute Gründe, die nunmehr bestehende Finanzierung der Pflegeversicherung (nur) aus Beitragsmitteln zu kritisieren und die Frage aufzuwerfen, ob es nicht besser wäre, hier eine Steuerfinanzierung zu installieren. Aber Armut vermeiden bei der Höhe der Pflegekosten? Das würde bedeuten, das man die öffentlichen Leistungen erheblich ausweiten müsste – absolut und relativ. Der Anteil der öffentlichen Ausgaben an der Deckung der Pflegekosten liegt gegenwärtig bei 62%. Wenn man denn – der Paritätische deutet ja nur an, etwas am System verändern zu wollen – den Anteil der öffentlichen Ausgaben zu erhöhen, um die Betroffenen vor der Armut zu schützen, dann wären dafür nicht nur erhebliche Mittel erforderlich, sondern dann muss ein Systemwechsel hin zu einer (stärkeren) Steuerfinanzierung nicht nur, aber auch mit Blick auf die Lastenverteilung organisiert werden. Aber wenn man sich anschaut, wie viele Jahre nun schon die im Vergleich dazu „überschaubare“ Mehrbelastung im Gefolge der Umsetzung eines dringend erforderlichen neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs von der Politik auf die lange Bank geschoben wurde, dann darf man sich jenseits allen Wünschenswerten nicht viele Hoffnungen machen.

Fazit: Ungeachtet der seit längerem beobachtbaren „Ich stell mich mal tot“-Haltung in der Politik wird die Frage der Finanzierung der Pflegekosten immer mehr an gesellschaftspolitischer Brisanz gewinnen, denn neben einer steigenden Inanspruchnahme kommunaler Sozialhilfemittel werden wir unter status quo-Bedingungen einen deutlichen Anstieg des Rückgriffs auf die Kinder sehen, die über Einkommen und Vermögen verfügen. Neben der notwendigen Debatte, wie weit die Leistungspflicht der öffentlichen Hand gehen soll und kann (und wie stark die Einkommen und Vermögen geschont werden oder nicht) muss klar sein, dass wir in den vor uns liegenden Jahren erheblich mehr Finanzmittel in die Pflege geben müssen. Um eine halbwegs menschenwürdige Pflege organisieren zu können. Wir reden hier über „halbwegs“, nicht über mehr. Und schon das wird schwer genug werden.