Asylbewerber

McKinsey kommt. Und soll jetzt die Flüchtlingsintegration in Berlin erledigen, weil die Verwaltung die „komplexe Aufgabe“ nicht bewältigen könne

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McKinsey unterhält ein globales Netz aus ehemaligen Mitarbeitern – und wird langsam unheimlich. Die Berater-Alumni sitzen in den Schaltzentralen von Unternehmen und Politik, bewegen Milliarden, steuern ganze Volkswirtschaften. So beginnt der Artikel McKinsey ist überall von Michael Freitag und Dietmar Student, der bereits im Oktober 2012 veröffentlicht wurde. Hier wird an vielen Beispielen beschrieben, wie es diese globale Unternehmensberatung schafft, überall die Finger reinzubekommen. Man kann das „Geschäftsgeheimnis“ der Meckies relativ einfach beschreiben – und bei aller Distanz bis Abneigung muss man dabei fast schon ehrfurchtsvoll zur Kenntnis nehmen, dass es denen gelungen ist, eine Art Perpetuum mobile der (Folge-)Auftrags- und damit Geldbeschaffung in die Welt zu setzen. »In den Vorständen internationaler Konzerne, auf Ministerposten, in Kulturorganisationen, Stiftungen und auch in Internetfirmen wie Autoscout 24: Die Jünger McKinseys sind überall«, schreiben Freitag und Student. Und liefern auch ein paar eindrucksvolle Zahlen:

»Mehr als 25.000 ehemalige McKinsey-Berater besetzen in 120 Ländern meist hochrangige Positionen; bei McKinsey selbst sind aktuell nur 9000 Berater registriert. Weltweit haben es rund 7000 Ex-Meckies in höchste Führungspositionen geschafft; 200 leiten Firmen, die mehr als eine Milliarde Dollar im Jahr umsetzen; die Top-Five-CEOs kommen zusammen auf mehr als 400 Milliarden Dollar; sie führen Boeing (USA), BHP Billiton (Australien), Vodafone (Großbritannien), Eni (Italien) und die Deutsche Post.«

Die McKinsey-Berater beraten und dringen dann ein in die Unternehmen, oftmals über die Schiene Vorstandsassistenz. Wenn die dann weiter aufsteigen, sitzen sie später an Positionen, von denen aus sie selbst wieder Aufträge vergeben können – und an wen? Keine Frage, ein sich selbst erhaltendes und expandierendes Geschäftsmodell. 

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Die Bundesarbeitsministerin fordert „Ein-Euro-Jobs“ für Flüchtlinge. Aber welche? Und warum eigentlich sie? Fragen, die man stellen sollte

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Wieder einmal werden wir Zeuge einer dieser bedenklichen Ausformungen von Berichterstattung in mehrfacher Hinsicht. Da gibt die Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) ein Interview, stellt eine Forderung in den öffentlichen Raum, alle schreiben das schnell ab und andere reagieren sofort mit Pressemitteilungen darauf, aber keine stellt einige notwendige Fragen. Ob und wie das denn eigentlich passt, was da gefordert wird. Und ob es möglicherweise ganz andere Beweggründe geben könnte für das, worauf sich jetzt alle stürzen. Und in vielen aus der Hüfte abgeschossenen Stellungnahmen ist ein schwerwiegendes Nicht-Wissen über die arbeitsmarktpolitischen Instrumente und ihrer Wirkungen identifizierbar.

Aber der Reihe nach: Ausgangspunkt ist ein Interview, das unter dieser Überschrift veröffentlicht worden ist: Arbeitsministerin Nahles fordert halbe Milliarde Euro mehr für Flüchtlinge. In diesem Interview geht es insgesamt um die Flüchtlingspolitik der Bundesregierung. Im Verlauf des Gesprächs macht sie dann diese Ansage: »Wir brauchen … ein Integrationsfördergesetz. Wir haben ja nicht nur über eine Million Flüchtlinge, sondern auch über eine Million Langzeitarbeitslose. Ich werde nicht zulassen, dass die beiden Gruppen gegeneinander ausgespielt werden.« Ein offensichtlich ehrenwertes Unterfangen, denn natürlich steckt da sozialer Sprengstoff drin, wenn das so wäre bzw. ist. Und dann fährt sie fort: »Aus dem laufenden Haushalt meines Ressorts für Arbeitsmarktpolitik sind die zusätzlichen Aufgaben nicht zu bewältigen. Wir können das Geld nicht bei den Langzeitarbeitslosen wegnehmen. Sonst entsteht ein Verdrängungswettbewerb, der Ängste schürt, statt sie abzubauen. Wir brauchen deshalb zusätzliche Gelder für die Integration der Flüchtlinge.«
Und dann wird sie konkreter – und dieser Passus wurde dann von allen anderen aufgegriffen:

»Ich möchte zum Beispiel 100.000 Arbeitsgelegenheiten für Flüchtlinge schaffen. Bisher sitzen die Menschen manchmal zwölf Monate herum, ohne etwas tun zu können. Das löst auf allen Seiten Spannungen aus. Wir müssen so früh wie möglich ansetzen, das kann ich aber nur mit Unterstützung des Finanzministers. Es geht hier um 450 Millionen Euro zusätzlich im Jahr.«

Genau an dieser Stelle sollte man schon einmal innehalten und sich die zugegeben komplexe Zuständigkeitsfrage in Erinnerung rufen.

Denn für die Flüchtlinge am Anfang ist das SGB II, also das Hartz IV-System und mit ihm die Jobcenter, gar nicht relevant. Die Flüchtlinge schlagen erst dann im Hartz IV-System auf, wenn sie als Asylberechtigte anerkannt sind. Am Anfang sind bzw. wären sie theoretisch Asylbewerber – theoretisch deshalb, weil viele von ihnen  Monate warten müssen, bis sie überhaupt einen Asylantrag stellen können beim BAMF, bis dahin sind sie noch nicht einmal Asylbewerber. Da gilt dann aber das Asylbewerberleistungsgesetz. Und für die Unterbringung und Versorgung der Flüchtlinge beispielsweise in den Erstaufnahmestellen und vor Ort in den Unterkünften sind die Bundesländer und Kommunen zuständig, wobei der Bund an der Finanzierung beteiligt ist, da er den Bundesländern dafür Gelder zur Verfügung stellt, die diese dann in ganz unterschiedlicher Form und Umfang an die Kommunen weiterleiten (sollen).

Wenn also die Bundesarbeitsministerin als Begründung für die an ihren Finanzminister-Kollegen gerichtete Forderung nach einer zusätzlichen halben Milliarde Euro für die Flüchtlinge ausführt: »Bisher sitzen die Menschen manchmal zwölf Monate herum, ohne etwas tun zu können«, dann muss man an dieser Stelle die Frage stellen, wer ist denn eigentlich für einen anderen Umgang mit den betroffenen Menschen an dieser Stelle zuständig? Auf alle Fälle nicht die Jobcenter (mit ihren Arbeitsgelegenheiten, die umgangssprachlich, aber inhaltlich falsch als „Ein-Euro-Jobs“ bezeichnet werden), sondern es sind die Kommunen.

Aber auch die können, wenn sie es denn wollen, auf das Instrument der Arbeitsgelegenheit zurückgreifen. Nehmen wir mal den optimistischen Fall, dass der Flüchtling unter das Asylbewerberleistungsgesetz fällt. Dann gibt es da den § 5 AsylbLG. Der ist lapidar überschrieben mit: Arbeitsgelegenheiten (AGH).

Das Asylbewerberleistungsgesetz verpflichtet in seinem § 5 zu gemeinnütziger Arbeit in einer AGH. Diese Stellen gibt es teilweise schon seit vielen Jahren. Falls jetzt jemand auf die durchaus naheliegende Frage kommen sollte, wie viele von solchen AGH nach § 5 AsylbLG es denn gibt, dann muss hier geantwortet werden: Das weiß schlichtweg keiner. Von hier Existenz weiß man nur in der jeweiligen Einrichtung und vielleicht noch in der jeweils zuständigen Kommune. Aber gesammelt werden diese Informationen nicht. Wie viele Menschen darüber beschäftigt werden, ist also nicht bekannt. Allerdings weiß das Statistische Bundesamt, wie viel Geld dafür ausgegeben wurde: 2014 waren es angeblich 8,75 Millionen Euro, etwa je zur Hälfte in Einrichtungen und außerhalb (Quelle: EFAS – Informationsdienst Nr. 1/2016, S. 3). Keine große Summe, vor allem nicht, wenn man von den heutigen Zahlen an Flüchtlingen ausgeht.

Denn der Einsatz von Arbeitsgelegenheiten für Flüchtlinge gerade am Anfang ihres Aufenthalts kann sehr wohl Sinn machen. Dies nicht nur angesichts der von der Ministerin angesprochenen Tatsache, dass es nicht wirklich integrationsförderlich ist, wenn die betroffenen Menschen monatelang zum Nichtstun verdammt sind. Sondern auch, weil die AGH nach dem AsylbLG einen entscheidenden Vorteil haben gegenüber den AGH nach § 16 d SGB II, also den „normalen Ein-Euro-Jobs“ für die Langzeitarbeitslosen im Hartz IV-System: Während die durch das immer restriktiver ausgestaltete Förderrecht nicht nur zusätzlich und im öffentlichen Interesse, sondern auch „wettbewerbsneutral“ sein müssen, was im Ergebnis bedeutet, dass man entweder legal gar keine Beschäftigung organisieren  kann oder wenn, dann nur solche Tätigkeiten, das ganz weit weg sind von dem, was auf dem normalen Arbeitsmarkt getan wird, gelten diese Einschränkungen für die AGH nach dem AsylbLG nicht.

Das hat dazu geführt, dass derzeit dieses Instrumentarium von aktiven Kommunen innovativ genutzt wird, beispielsweise im Sinne einer Verknüpfung von Beschäftigung und Qualifizierung, was bei den „normalen“ AGH schlichtweg nicht zulässig ist. Das eröffnet notwendige Spielräume, um die Flüchtlinge nicht nur irgendwie zu beschäftigen, sondern die Zeit zu nutzen, sie in Verbindung mit Sprachschulung und Qualifizierungsbausteine fit zu machen für daran anschließende Schritte zur Arbeitsmarktintegration, beispielsweise eine von vielen geforderte Berufsausbildung nach deutschem Muster.

Der Wahnsinn des zerfledderten rechtlichen Zuständigkeitsrahmen wird in diesem Jahr so richtig an die Oberfläche gespült werden. Man kann sich das so illustrieren: Viele Flüchtlinge, die sich noch unter dem Schirm des AsylbLG befinden, werden im Sommer und Herbst in die Zuständigkeit der Jobcenter und des SGB II-Systems wechseln. Anfangs hieß es, man rechne mit 200.000 zusätzlichen Menschen im Hartz IV-System, mittlerweile sind wir da schon bei einer Größenordnung von 300.000 bis 420.000 angekommen. Es könnten auch noch mehr werden. Unabhängig von den enormen Herausforderungen, die das für die heute schon im Überlast-Modus agierenden Jobcenter bedeutet, kann dann folgende Situation entstehen: Ein „neuer Kunde“ der Jobcenter hat bereits mit einer innovativen AGH begonnen, also gekoppelt mit Sprachförderung und passgenauen Qualifizierungsbausteinen versehen, die in der Kommune organisiert worden ist. Nun kann diese Maßnahme beim Übergang in das SGB II-System nicht einfach fortgeführt werden – denn förderrechtlich ist hier vieles nicht zulässig, was vorher möglich war.

Zu was das führen kann? Die Jobcenter plädieren aus ihrer Sicht verständlich mit Blick auf die angesprochene mögliche Konfliktkonstellation dafür, dass die Maßnahmen vor ihrer Zuständigkeit „ganz eng“ mit ihnen abgestimmt wird – was aber unter den herrschenden Bedingungen bedeuten würde, dass man deutlich weniger bis gar nicht mehr innovativ vorgehen könnte, damit eine mögliche Anschlussförderung nicht gefährdet wird. Man richtet sich also im Vorfeld an den schlechteren Bedingungen des Förderrechts nach SGB II aus und vergibt damit möglicherweise große Chancen.

Bei allem Verständnis für diejenigen, die nur (noch) kurze Texte lesen können/wollen/dürfen – es geht einfach nicht anders, als in diesem Umfang. Man muss versuchen, zu durchschauen, wie und wo die unterschiedlichen Systeme derzeit nicht gut zueinander passen.

Aber wieder zurück zur Bundesarbeitsministerin Nahles. Warum fordert sie denn nun 450 Mio. Euro und verbindet das mit dem Argument, man dürfe die „eigenen“ Langzeitarbeitslosen nicht „leiden“ lassen an der Integration der Flüchtlinge? Wenn es ihr um die Flüchtlinge geht, die noch gar nicht im Hartz IV-System sind, dann müsste sie diese halb Milliarde Euro an die Kommunen weiterleiten lassen, denn die müssen die AGH für die „Noch-nicht-Hartz IV-Flüchtlinge“ organisieren und finanzieren, zusammen mit den Bundesländern und dem Bund.

Aber vielleicht – wer kann schon so genau in den Kopf einer Ministerin schauen – geht es gar nicht darum, sondern um ein zusätzliches Druckmittel für die anstehenden Gespräche mit dem Herrn des Geldes, also dem Bundesfinanzminister Schäuble (CDU). Dann geht es aber auch nicht um die Flüchtlinge jetzt und in den vor uns liegenden Monaten, denn verhandelt wird bis Ostern über die Eckpunkte für den Haushalt des Jahres 2017. Also für das kommende Jahr. Und wir haben erst Februar. Dass das so ist, bestätigt die Ministerin in dem Interview selbst, wenn sie sagt: »Die Verhandlungen laufen ja jetzt schon und für das kommende Jahr.« Auch Karl Doemens stützt in seinem Artikel Nahles fordert Ein-Euro-Jobs für Flüchtlinge diesen Verweis auf das Jahr 2017, wenn er zitierend schreibt: »Im Finanzministerium wird betont, es gebe noch keine Entscheidung. Derzeit laufe das Verfahren zur Etataufstellung 2017. Bis Ostern sollen die Eckwerte stehen, sagte ein Sprecher: „Wir müssen die Gespräche abwarten.“«

Vor diesem Hintergrund wird die Forderung natürlich auch verständlicher, denn im kommenden Jahr braucht die Bundesarbeitsministerin zusätzliche Mittel, um die dann im Hartz IV-System befindlichen Flüchtlinge mit entsprechenden Maßnahmen versorgen zu können. Nur kann und muss man an dieser Stelle anmerken: Schon in der Vergangenheit hat die Ministerin offensichtlich schlecht, sehr schlecht mit dem Bundesfinanzminister verhandelt. Erst vor kurzem wurde bekannt, dass sie aus den Mitteln für Fördermaßnahmen für Langzeitarbeitslose, die bereits seit 2010 erheblich eingedampft worden sind, Gelder zur Deckung der Verwaltungskosten der Jobcenter verschoben hat (vgl. hierzu ausführlicher den Beitrag Skelettöse Umverteilung: Aus dem Topf der völlig unterfinanzierten Eingliederungsmittel die auch unterfinanzierten Verwaltungskosten der Jobcenter mitfinanzieren vom 30.01.2016).

Schaut man sich die Entwicklung der Arbeitsgelegenheiten im SGB II in den vergangenen Jahren an, dann wird eindeutig erkennbar: Die Langzeitarbeitslosen haben die Flüchtlinge nicht wirklich zu befürchten, denn der Kahlschlag wurde bereits vor der großen Flüchtlingswelle seitens der Bundesregierung organisiert, seit 2010 haben wir einen massiven Einbruch der AGH zu verzeichnen, denn durch die Einsparungen vor allem bei der öffentlich geförderten Beschäftigung musste der Großteil der Einsparungen im Haushalt des Bundes realisiert werden, die man dem BMAS damals aufgegeben hatte. Die konnten sich nur an diesen Ermessensleistungen vergreifen. Allerdings ist klar – und das treibt Frau Nahles heute sicher an: Wenn die an sich schon völlig unterfinanzierte Förderlandschaft so bleibt wie es ist und gleichzeitig mehrere hunderttausend neue Kunden in das Grundsicherungssystem eintreten, dann wird der Verteilungsk(r)ampf noch größer.

In der medialen Rezeption der Nahles-Forderung spielen diese Hintergründe keine Rolle, wegen Nicht-Wissens oder schlichter Ignoranz. Zwei Beispiele dafür:
Von Seiten der linken Kritik an der Arbeitsmarktpolitik sei hier auf den Artikel Nahles’ Ein-Euro-Integration von Susan Bonath verwiesen. Sie beginnt mit einer steilen These:

»Sie schönen die Arbeitslosenstatistik und ersparen klammen Kommunen Personalkosten. Fast nie ermöglichten sie Betroffenen den Sprung in entlohnte Beschäftigung: Arbeitsgelegenheiten mit Mehraufwandsentschädigung, sogenannte Ein-Euro-Jobs. Deshalb wurde ihre Zahl seit 2010 von über einer halben Million auf etwa die Hälfte reduziert.«

Nein, das was 2010 wirklich nicht der Grund, dass man die Zahl der AGHs heruntergefahren hat, sondern das Sparprogramm der damaligen Bundesregierung. Das Gerede von den „problematischen“ AGH entspringt dann gerade nicht einer wirklich fundierten Auseinandersetzung mit diesem höchst ambivalenten arbeitsmarktpolitischen Instrument (die es seit Jahren gibt und die eben nicht per se das Instrument verdammt, sondern auf die Art und Weise des Einsatzes abstellt), sondern der Legitimation für die eigentliche Zielsetzung, Mittel zu kürzen.

Ein zweites Beispiel für Bewertungen von Leuten, die nur über einen begrenzten Sachverstand verfügen, kann man diesem Artikel entnehmen: Ein-Euro-Jobs für Flüchtlinge behindern Integration: »Führende Wirtschaftsforscher kritisieren die Nahles-Idee, 500 Millionen Euro für Beschäftigungsmaßnahmen für Flüchtlinge auszugeben. Stattdessen solle in die Qualifikation investiert werden.« Aus diesem Artikel nur zwei Beispiele:

»“Durch Ein-Euro-Jobs würden Flüchtlinge vom regulären Arbeitsmarkt wegsubventioniert“, sagte Holger Schäfer vom Institut der deutschen Wirtschaft (IW) der „Rheinischen Post“. Flüchtlinge bräuchten keine Beschäftigungstherapie, sondern Qualifizierung.«

»Der Wirtschaftswissenschaftler Thomas Straubhaar verwies mit Blick auf die Ein-Euro-Jobs auf „nicht unbedingt gute Erfahrungen“ im Zuge der Hartz-IV-Gesetzgebung. „Ich bin überzeugt, dass man hier keine zusätzliche öffentliche Beschäftigung oder neue bürokratische Maßnahmen braucht“, sagte der frühere Direktor des Hamburgischen Weltwirtschaftsinstituts.«

Zu Schäfer: Gerade bei den AGH nach dem AsylbLG kann man – wenn man denn will – innovative Modelle der Beschäftigung und Qualifizierung realisieren, weil sie gerade nicht derart restriktiv ausgestaltet werden müssen, wie die „normalen“ AGH nach dem SGB II. Dazu müsste man aber die Unterschiede kennen.

Und zu Straubhaar: Die Kritik an den AGH wird seit Jahren von den Praktikern und nicht-ideologisch arbeitenden Experten vorgetragen, aber nicht, weil das Instrument AGH an sich sinnlos ist (beispielsweise macht es bei bestimmten Personengruppen oder nach einer langen Erwerbslosigkeit durchaus Sinn, mit einer AGH zu starten, wenn man denn noch andere Instrumente zur Verfügung hat, die man darauf aufbauend einsetzen kann). Sinnlos ist nur die Reduzierung der öffentlich geförderten Beschäftigung auf dieses eine Instrument, dann auch noch versehen mit den förderrechtlichen Restriktionen, die wir heute beklagen müssen.

Vielleicht, um den Beitrag zu schließen, sind wir letztendlich auch hier konfrontiert mit einem hoch komplexen Dilemma, dessen Kern in dem folgenden Beispiel erkennbar wird:
Überall wird über „die“ Flüchtlinge gesprochen und immer wieder kommt die Frage, wie man „die“ Flüchtlinge in „den“ Arbeitsmarkt möglichst schnell integrieren kann.
Nun sollte jedem klar sein, dass es „die“ Flüchtlinge nicht gibt und eben auch nicht „den“ Arbeitsmarkt – was nicht nur, aber auch eine Quelle für die Nicht-Möglichkeit der Beantwortung der eingangs zitierten Frage ist.

Was man aber machen kann und was eine Menge Erkenntnisse über die Möglichkeiten wie auch die Hindernisse in der wirklichen Wirklichkeit eröffnet, ist die exemplarische Begleitung real existierender Flüchtlinge auf ihrem Weg durch die Instanzen.

Genau das ist der Ansatz von Nadine Bös von der FAZ, die über die Erfahrungen des syrischen Flüchtlings Modar Rabbat auf seiner Jobsuche berichtet, denn sie begleitet ihn seit längerem.
Der erste Bericht ist am 13. Januar 2016 erschienen unter der Überschrift Es ist toll, dass ich mich hier sicher fühlen kann. Nun folgt der zweite Bericht, der unter der weniger verheißungsvollen Überschrift Baustelle Arbeitserlaubnis steht. Man kann die Lektüre nur empfehlen, nicht nur, aber auch weil man lernen muss, dass ein Happy End möglich ist, aber dann doch zu einem Opfer der deutschen Regelwerke werden kann. Denn der junge Mann hat ein Unternehmen gefunden, das ihn einstellen will. Und dann meldet sich das Amt und stoppt die scheinbare Erfolgsstory: Keine Arbeitserlaubnis.

Es ist halt alles irgendwie viel komplizierter als man denkt und hofft.

So viele sind gekommen. Was wir über die Flüchtlinge (nicht) wissen. Eine Bestandsaufnahme der Forschungsbefunde

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Nichts genaues weiß man nicht. Das fängt schon bei den großen Zahlen an. Wie viele sind denn nun in den vergangenen Monaten zu uns gekommen? Mit rund 442.000 Erstanträgen wurden so viele Asylerstanträge in Deutschland gestellt wie noch nie. Aber das ist nur die Zahl der gestellten Asylanträge. Und mittlerweile ist hinlänglich bekannt, dass es gar nicht so einfach ist, wenn man da ist, auch einen Asylantrag zu stellen. Da können schon mal einige Monate ins Land gehen. Mehrere Hunderttausend Asylsuchende, die 2015 nach Deutschland kamen, hatten aufgrund der chaotischen Zustände beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge keine Möglichkeit, einen Asylantrag zu stellen. Eine andere Annäherung an die Realität besteht deshalb aus der Zahl 1,1 Millionen Menschen. Die stammt aus dem EASY-System, in dem Asylsuchende in Deutschland zunächst registriert werden. Aber auch die ist mit Vorsicht zu genießen. Unter den etwa 1,1 Mio Registrierten gibt es eine hohe unbekannte Zahl an Doppel- und Fehlregistrierungen. Zudem muss es ein erhebliches Maß an Weiterwanderung berücksichtigt werden, beispielsweise nach Skandinavien, so dass Deutschland hier nur ein Transitland war. Mit Blick auf das vergangene Jahr berichtet beispielsweise Pro Asyl: »Zwischen September und November wurden laut Eurostat in Schweden rund 100.000 neue Asylanträge verzeichnet, was einen erheblichen Anstieg im Vergleich zu den Vormonaten bedeutet. In Finnland wurden über 23.000 neue Asylanträge gezählt, in Norwegen knapp 22.000 … Es muss davon ausgegangen werden, dass ein großer Teil dieser Asylsuchenden bereits in Deutschland registriert wurde.«

Wenn aber schon bei der reinen Zahl an Menschen, die nun definitiv zu uns gekommen sind, solche Unsicherheiten festzustellen sind – wie soll das dann erst aussehen bei Fragen nach dem, was die Menschen beispielsweise an Qualifikationen (nicht) mitbringen? Wie ihre Schul- und Berufsbildung aussieht, wie es mit ihren Sprachkenntnissen bestellt ist? Alles wichtige Fragen, wenn es um weiterführende Integrationsaspekte geht.

Was weiß man also über die Flüchtlinge? Nicht richtig viel, haben die Robert Bosch-Stiftung und der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration festgestellt. Beide haben den Forschungsstand gesichtet. Herausgekommen ist diese Expertise:

Susanne Johansson, unter Mitarbeit von David Schiefer und Nora Andres: Was wir über Flüchtlinge (nicht) wissen. Der wissenschaftliche Erkenntnisstand zur Lebenssituation von Flüchtlingen in Deutschland. Eine Expertise im Auftrag der Robert Bosch Stiftung und des SVR-Forschungsbereichs, Berlin, Januar 2016

Andrea Dernbach berichtet in ihrem Artikel Was wir über Flüchtlinge nicht wissen über einige Ergebnisse der Expertise:

»Bekannt ist bereits einiges über die Lage von Flüchtlingen auf dem Arbeitsmarkt, meist Deprimierendes: Nur 3,5 Prozent der Asylsuchenden, Geduldeten und anerkannten Asylbewerber im erwerbsfähigen Alter zwischen 18 und 65 Jahren arbeiten und dies meist zu Niedriglöhnen. In Berufen, die eine Ausbildung voraussetzen, haben sie Anteile von unter einem halben Prozentpunkt … Eine noch sehr junge Studie des Nürnberger Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung fand 2015 allerdings herausgefunden, dass der zunächst magere Beschäftigungsanteil fünf Jahre nach der Ankunft in Deutschland auf 50 Prozent steigt und später weiter klettert. So wichtig angesichts dieser Lage rasches Deutschlernen wäre: Ein „Sprachbad“ in deutscher Umgebung findet kaum statt, nicht zuletzt, weil Flüchtlinge lange Zeit in Aufnahmeeinrichtungen verbringen müssen. Die Regeln dazu wurden erst kürzlich verschärft. Alle vorhandenen Studien – teils schon ein paar Jahre alt – zeigten, dass soziale Kontakte und Freundschaften so vor allem unter Landsleuten stattfinden.«

Das hört sich vorsichtig formuliert nicht sehr beruhigend an. Werfen wir also einen Blick in die Zusammenfassung der Expertise (vg. dazu Johansson et al. 2016: 4 ff.):

»Vorliegende empirische Ergebnisse zur Arbeitsmarktintegration deuten auf eine insgesamt niedrige Erwerbstätigenquote und Beschäftigung vorwiegend im niedrig entlohnten und unqualifizierten Bereich hin. Qualitative Studien geben Hinweise auf einen Qualifikationsverlust und Brüche in der Bildungs- und Erwerbsbiografie. Hindernisse für die Arbeitsmarktintegration sind u. a. der oftmals prekäre Aufenthaltsstatus, niedrige Anerkennungsquoten von im Herkunftsland erworbenen Abschlüssen, lange Erwerbslosigkeit sowie geringe Sprachkenntnisse. Hinzu kommen Aspekte wie Diskriminierung bei der Stellenvergabe, Unterbringung in strukturschwachen Regionen sowie wenig Erfahrung mit dem deutschen Bildungssystem und Arbeitsmarkt.«

»Der Schulzugang von Flüchtlingen ist bundeslandspezifisch geregelt. Wartezeiten von Aufnahme bis Schuleintritt, die Art der Beschulung (Regel- vs. Übergangsklassen) sowie Regelungen der räumlichen Mobilität und der Finanzierung von Schulmaterialien fallen daher unterschiedlich aus … Programme zur Unterstützung dieser Personengruppe bei der Integration in den Arbeits- und Ausbildungsmarkt können die bestehenden Hürden nur bedingt überwinden helfen. Ein Problem solcher Programme ist zudem die zeitlich begrenzte Finanzierung, die die Schaffung einer effizienten dauerhaften Unterstützungsstruktur erschwert. Aus dem bislang äußerst begrenzten Zugang zu Integrationskursen für Asylsuchende und Geduldete resultieren mittel- und langfristig große Herausforderungen in allen Bereichen struktureller, kultureller und sozialer Integration. Nicht untersucht ist bisher die Wirkung der seit November 2014 verabschiedeten arbeitsmarktrechtlichen Erleichterungen (z. B. Verkürzung der Residenzpflicht, Lockerung der Vorrangprüfung, verbessertes Bleiberecht für Geduldete).«

»Eine empirisch belastbare Aussage zur Qualifikationsstruktur von Flüchtlingen ist derzeit nicht möglich. Die vorliegenden Studien deuten lediglich auf ein breites Spektrum zwischen Gering- und Hochqualifizierten hin. Vorhandene Qualifikationen scheinen nur schwer in Deutschland genutzt werden zu können. Untersuchungen zu nichtformalen Kompetenzen machen vor allem (fremd-)sprachliche Fähigkeiten deutlich; dieses Potenzial bleibt weitgehend ungenutzt.«

»Studien zur Versorgung von Asylbewerbern und geduldeten Flüchtlingen (nach dem Asylbewerberleistungsgesetz) deuten auf Armutsrisiken, Segregationserscheinungen, Probleme der Gesundheit sowie des Verlusts von Handlungskompetenz und nicht zuletzt auch auf Gefahren für die allgemeine Entwicklung von Kindern und Jugendlichen hin. Ob die Anhebung der Sozialleistungen nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 2012 Verbesserungen gebracht hat, ist wissenschaftlich nicht untersucht. In Bezug auf die Gesundheitsversorgung zeigen sich neben den rechtlich stark eingeschränkten Leistungsansprüchen auch Zugangsprobleme aufgrund von Ängsten, Unkenntnis, Kommunikationsschwierigkeiten und mangelnder interkultureller Sensibilisierung aufseiten der Flüchtlinge und der Behörden und Ärzte. Die wenigen verfügbaren Studien legen nahe, dass die Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften psychisch und körperlich belastend sein, segregierend wirken und Kontakte zwischen Flüchtlingen und Einheimischen erschweren bzw. verhindern kann.«

»Einer der am wenigsten untersuchten Bereiche der Lebenslage von Flüchtlingen in Deutschland ist die soziokulturelle Integration. Gemeint sind damit Kontakte und persönliche Beziehungen zu Angehörigen der aufnehmenden Gesellschaft sowie die Teilhabe am gesellschaftlich-kulturellen Leben. Die wenigen disparaten Befunde verdeutlichen, dass soziale Beziehungen zur Aufnahmebevölkerung neben der individuellen Eigeninitiative entscheidend von Gelegenheitsstrukturen abhängen. Je segregierter die Orte sind, an denen sich Flüchtlinge aufhalten (z. B. Flüchtlingsunterkünfte, Vorbereitungs- oder Migrationsklassen) und je weniger sie am Arbeitsmarkt und an anderen relevanten Gesellschaftsbereichen teilhaben, umso weniger sind sie sozial eingebunden.«

»Die wenigen und zudem regional nicht repräsentativen Erkenntnisse in Bezug auf die körperliche und seelische Gesundheit von Flüchtlingen deuten auf eine vor allem mit Blick auf die vergleichsweise jüngere Flüchtlingspopulation auffällig hohe Krankheitslast hin.«

Vor diesem Hintergrund überrascht das folgende Fazit nicht wirklich:

»Die Flüchtlingsforschung in Deutschland ist noch viel zu lückenhaft und zu wenig systematisch … Es mangelt vor allem an belastbaren quantitativen Erhebungen, die Vergleiche zwischen Flüchtlingsgruppen sowie mit anderen Zuwanderergruppen und der Bevölkerung ohne Migrationshintergrund ermöglichen. Wünschenswert wäre eine gesonderte Erfassung von Flüchtlingen in der allgemeinen Sozialberichterstattung in Deutschland.«

Wenn das so ist, dann wird sich die Flüchtlingsforschung in den kommenden Monaten als echte „Boom-Branche“ entwickeln können. Das korrespondiert dann mit solchen Meldungen: Sozialpädagogen: Spitzenposition im Ranking der gefragtesten Akademiker 2015.  Die Wochenzeitung DIE ZEIT berichtet in ihrer neuen Ausgabe:

»Die gefragtesten Akademiker auf dem deutschen Arbeitsmarkt sind 2015 die Absolventen von Fächern wie Sozialpädagogik oder Soziale Arbeit. Sie werden für die Versorgung und Betreuung von Flüchtlingen gebraucht. Parallel zur Entwicklung der Flüchtlingszahlen sind die Engpässe bei sozialen Berufen von Januar bis Dezember 2015 kontinuierlich gestiegen. Das ist das Ergebnis einer Untersuchung des Kölner Instituts der deutschen Wirtschaft … „Die klassische Ordnung der Engpassberufe wurde 2015 auf den Kopf gestellt“, so Oliver Koppel, Arbeitsmarktforscher beim Institut der deutschen Wirtschaft in Köln. „Durch die Zuwanderung der Flüchtlinge sind bei den sozialen Expertenberufen viele neue Stellen entstanden.“«

Zumindest für viele Absolventen eines Studiums der Sozialen Arbeit ist das eine erfreuliche Botschaft. Und von solchen gibt es in diesen Tagen ja nicht so viele.

Die Flüchtlinge in der Bruttowelt der Kostenrechner und das – wie so oft vergessene – Netto

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„Die“ Flüchtlinge „kosten“ 50 Milliarden Euro bis Ende des kommenden Jahres. Aber kosten sie das wirklich? Oder doch weniger oder mehr? Fragen über Fragen.

Immer diese unvollständigen Botschaften könnte einem in den Sinn kommen, wenn man solche Überschriften liest: Studie beziffert Kosten der Flüchtlingskrise auf 50 Milliarden Euro: »Verpflegung, Unterkunft, Integration: Der Staat könnte bis Ende kommenden Jahres knapp 50 Milliarden Euro für Flüchtlinge ausgeben müssen. Eine neue Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft bestätigt bisherige Schätzungen.« Wer sich das Original anschauen möchte, der wird beim arbeitgebernahen Institut der deutschen Wirtschaft fündig: Tobias Hentze und Holger Schäfer: Flüchtlinge – Folgen für Arbeitsmarkt und Staatsfinanzen. IW-Kurzberichte 03/2016, Köln 2016.
Das Institut schreibt dazu: »Steuergelder in erheblichem Umfang sind erforderlich, um den Flüchtlingen Unterkunft und Verpflegung sowie eine Perspektive zur Integration bieten zu können. Das verschärft den Druck auf die öffentlichen Kassen.« Dort werden aber auch die Annahmen offen gelegt, die den nun veröffentlichten Schätzwerten zugrunde liegen.

Die Zahlen an sich sind nicht wirklich neu oder überraschend, die Prognose des Kölner Instituts liegt in einer ähnlichen Größenordnung wie eine Analyse des Kieler Instituts für Weltwirtschaft (IfW) aus dem Dezember (vgl. dazu Institut für Weltwirtschaft (IfW): Simulation von Flüchtlingskosten bis 2022: Langfristig bis zu 55 Mrd. € jährlich, Kiel, 11.12.2015) sowie eine Schätzung der Wirtschaftsweisen (die in ihrem Jahresgutachten 2015/16, das im November 2015 veröffentlicht wurde, auf der Basis von Szenarien zu dem Ergebnis gekommen sind, »dass die Flüchtlingsmigration zu direkten jährlichen Bruttoausgaben für die öffentlichen Haushalte in Höhe von 5,9 bis 8,3 Mrd Euro im Jahr 2015 und 9,0 bis 14,3 Mrd Euro im Jahr 2016 führt. Angesichts der guten Lage der öffentlichen Haushalte sind diese Kosten tragbar. Längere Asylverfahren und eine schlechtere Arbeitsmarktintegration dürften die Kosten merklich erhöhen.« Damit gehören sie zu der sehr kleinen Gruppe derjenigen, die völlig zu Recht von „Bruttoausgaben“ sprechen). Die Kieler Ökonomen waren im Dezember auf der einen Seite noch zu deutlich höheren Werten gekommen, allerdings gab es bei ihnen auch eine erhebliche Bandbreite der geschätzten Kosten: Von 22 Mrd. Euro „im günstigsten“ bis hinauf zu 55 Mrd. Euro „im ungünstigsten Fall“.

Schauen wir uns die neuen Werte des IW einmal genauer an:

»Laut dem IW Köln werden im laufenden Jahr für Unterbringung und Verpflegung von rund 1,5 Millionen Asylbewerbern 17 Milliarden Euro anfallen. Hinzu kämen fünf Milliarden Euro für Sprach- und Integrationskurse. 2017 erhöhten sich die Unterbringungskosten auf 22,6 Milliarden Euro – unter der Annahme, dass die Zahl der Flüchtlinge auf 2,2 Millionen steigt. Zusammen mit den Integrationskosten fielen im Wahljahr 2017 also 27,6 Milliarden Euro an«, so der Artikel Studie beziffert Kosten der Flüchtlingskrise auf 50 Milliarden Euro.

Es geht hier jetzt gar nicht um die Tatsache, dass das erhebliche Mittel sind, die erst einmal aufgebracht werden müssen – und Gegner der Flüchtlingspolitik werden mit Freude das hier vorgetragene „Kostenvolumen“ zitieren, um darüber die Belastung „der“ einheimischen Bevölkerung zu belegen (das wird dann befördert durch solche Überschriften ohne eine aber notwendige Differenzierung: Flüchtlinge kosten Deutschland 50 Milliarden Euro). Es geht hier auch nicht um die Frage, wie die notwendige Mittelaufbringung seitens des Staates organisiert wird, obgleich das eine spannende und überaus wichtige Frage wäre, denn tatsächlich kann man die These vertreten, dass „die“ Bevölkerung durchaus sehr ungleich belastet werden wird, wenn ceteris paribus im gegebenen System besteuert wird. Nicht umsonst haben wir auch unabhängig von der Debatte über die Flüchtlinge eine Diskussion über alternative Ansätze der Besteuerung, um die Lastenverteilung zu korrigieren, beispielsweise durch eine veränderte Vermögens- und Erbschaftsbesteuerung oder auch eine höhere Belastung der oberen Einkommen angesichts der gegebenen und sich verstärkenden Ungleichheitsstrukturen.

Hier geht es um einen anderen Aspekt: Ökonomisch korrekt und eben nicht von nur nebensächlicher Bedeutung wäre der Hinweis, dass man hier die Bruttokosten zu bilanzieren versucht in Form einer Schätzung. Und wie jeder Arbeitnehmer weiß: brutto ist nicht gleich netto.

Ein Blick auf die einzelnen Posten, die zu den Kosten führen, lässt erkennen, worauf ich hinaus will: Wenn Gelder ausgegeben werden für die Unterbringung der Flüchtlinge, für die Sprachkurse usw., dann löst sich dieses Geld ja nicht in Luft aus, sondern es gibt eine Gegenseite, auf der es verbucht werden muss. Davon wird eingekauft, Personal bezahlt, daraus werden Steuer- und Sozialabgaben generiert, die wieder an den Staat zurückfließen. Genau, interessant wäre eine Auseinandersetzung, was die Bruttokosten in einer ersten, zweiten und möglichen weiteren Runden an positiven ökonomischen Effekten auslöst. Und man kann sicher sein: die Nettokosten sehen dann schon ganz anders aus. Dass man diesen Hinweis aber in der aktuellen Berichterstattung (noch) nirgendwo finden kann, ist eine nicht zu unterschätzende Achillesferse der ökonomischen Diskussion über „die“ Kosten, die mit den Flüchtlingen (wahrscheinlich) verbunden sind. Und die hohen Bruttokosten bleiben bei vielen hängen als eine negative Folge der Zuwanderung.

Damit kein Missverständnis entsteht: Kosten werden in einer erheblichen Größenordnung anfallen, die von der Allgemeinheit der Steuerzahler und der Beitragszahler in den Sozialversicherungen generiert werden müssen – und man sollte die Bevölkerung keinesfalls im Unklaren darüber lassen, dass sich diese Kosten nicht werden vermeiden lassen. Vor allem dann nicht, wenn unter „den“ Flüchtlingen eben auch viele, z.B. Kinder oder Mütter mit kleinen Kindern, sind, die auf absehbare Zeit nicht dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen werden und deren Versorgung folglich aus anderen Quellen erfolgen muss. Hinzu kommt unbestreitbar, dass viele an sich erwerbsfähige Zuwanderer aus den Hauptgruppen der Flüchtlinge über keine relevante oder nur sehr eingeschränkt hier bei uns verwertbare Qualifikation verfügen, was eine Arbeitsmarktintegration sehr schwierig erscheinen lässt. Aber auch, wenn man den „Qualifizierungsweg“ gehen würde, also möglichst viele gerade der jüngeren Flüchtlinge erst einmal nach einem aufwendigen Sprachkurs in eine deutsche Berufsausbildung platziert, werden diese Menschen auf Jahre auf staatliche Unterstützung angewiesen sein, die sie dann – wenn es mit der Ausbildung klappen sollte – in den späteren Jahren um ein Vielfaches werden abzahlen werden.

Aber bei allem berechtigten Blick auf die Kosten, die jetzt und in der vor uns liegenden Zeit anfallen (werden), sollten wir nicht vergessen, dass den Kosten immer auch Einnahmen an anderer Stelle gegenüberstehen und von dort aus ebenfalls weitere Wachstumsimpulse in die Volkswirtschaft hineingegeben werden. Diese Seite wird derzeit sträflich vernachlässigt bzw. vollständig ausgeblendet.

Wir werden erneut Zeugen einer volkswirtschaftlichen Entleerung der ökonomischen Diskussion, wenn man denn von der „alten VWL“ ausgeht, die sich über Kreislaufwirkungen, Multiplikatoreffekte usw. noch bewusst war.

Nachtrag (16.02.2016): Dieter Wermuth hat das Thema in seinem Beitrag Flüchtlinge zwingen den Staat zu einem Konjunkturprogramm aufgegriffen und macht folgende Rechnung auf: Auch er geht von den seitens des IW gemeldeten 50 Mrd. Euro bis Ende 2017 aus.

»Wenn ich zunächst davon ausgehe, dass es keine Flüchtlinge zu betreuen gibt, wird das Bruttoinlandsprodukt (BIP) im Jahr 2016 gegenüber 2015 überschlägig um 106 Milliarden Euro, im nächsten Jahr um 110 Milliarden Euro zunehmen. Ich nehme hier an, dass das nominale BIP sowohl 2016 als auch 2017 gegenüber dem Vorjahr jeweils um 3,5 Prozent zunimmt, also so rasch wie im Jahr 2015. Ich nehme weiterhin an, dass der Staat wie in der Vergangenheit etwa 44 Prozent des zusätzlichen BIP als Einnahmen verbuchen kann – ergibt ein Plus von rund 95 Milliarden Euro, einfach durch normales Wachstum.
Und jetzt die Flüchtlinge! Gegenüber seinen ursprünglichen Annahmen muss der Staat für sie auf einmal 50 Milliarden Euro mehr ausgeben. Dadurch nimmt das nominale BIP nicht um jeweils 3,5 Prozent, sondern schätzungsweise um zweimal 4,5 Prozent zu, was insgesamt einem Zusatz-Output von 92 Milliarden Euro entspricht und bei einer Abgabenquote von 44 Prozent zu staatlichen Zusatzeinnahmen von 40,5 Milliarden Euro führt.«

Wermuths Fazit: Auf Bund, Länder, Kommunen und Sozialversicherungen kommen netto jährliche Zusatzausgaben von etwa fünf Milliarden Euro zu.

Die Vermeidung von Ghettoisierung durch Landverschickung? Residenzpflicht, Wohnsitzauflage: Zur Diskussion über eine Einschränkung der Wohnortwahl für Flüchtlinge

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„Es ist nicht gut, wenn sich fast alle anerkannten Flüchtlinge und Asylbewerber in wenigen Städten und Ballungsräumen konzentrieren, denn dann wird die Integration dort schwieriger.“ Mit diesen Worten wird die Oberbürgermeisterin der Stadt Ludwigshafen und zugleich Präsidentin des Deutschen Städtetages, Eva Lohse (CDU), in dem Artikel Städtetagpräsidentin befürwortet Residenzpflicht zitiert. Und viele werden dieser Aussage auf der allgemein gehaltenen Ebene sicher voll zustimmen können. Man muss sich nur die erheblichen Probleme anschauen, die man in bestimmten Städten in bestimmten Stadtteilen hat. Und wenn nun auch noch die vielen Flüchtlinge in nur wenige meist größere Städte drängen, in denen wir bereits vor ihrer Ankunft massive Probleme beispielsweise im Wohnungsbereich hatten, dann muss man nicht lange überlegen, einer ausgewogeneren Verteilung dem Grunde nach zuzustimmen.

Allerdings liegt der Teufel mal wieder im Detail, denn: Viele Flüchtlinge und Asylbewerber lassen sich in Orten nieder, wo bereits Angehörige und Landsleute leben. Syrer wollen oft nach Berlin, Afghanen nach Hamburg. Wenn man das nicht (mehr) will, dann muss man steuern, lenken und natürlich auch die Frage beantworten (können), was man denn zu tun gedenkt, wenn sich die Menschen, um die es hier geht, nicht daran halten, was man ihnen auferlegt.

Beschränkungen hinsichtlich des Wohnortes gibt es derzeit nur für Asylbewerber im Verfahren und Geduldete, solange sie nicht selbst für ihren Lebensunterhalt sorgen können. Anerkannte Flüchtlinge hingegen können frei ihren Wohnort wählen. Nun aber wird seit einigen Tagen immer intensiver eine Debatte geführt um die Frage, ob man die Wohnortwahl auch für die anerkannten Asylbewerber restriktiver gestalten soll:

Regierungssprecher Steffen Seibert wird mit den Worten zitiert, es werde derzeit „intensiv geprüft“, ob Wohnsitzauflagen für anerkannte und subsidiär geschützte Flüchtlinge ausgedehnt werden sollten.

»Vizekanzler Sigmar Gabriel (SPD) argumentierte, die Wohnsitzauflage werde gebraucht, sonst zögen alle in die Großstädte „und wir kriegen richtige Ghetto-Probleme“. Auch Bundesinnenminister Thomas de Maizière (CDU) hatte bereits für solch eine Auflage plädiert.«

Auch andere beteiligen sich an der Diskussion: Bundesagentur für Arbeit will Asylbewerbern Wohnort vorschreiben, kann man beispielsweise lesen: Angeblich hat sich die BA mit einem vertraulichen Schreiben an den saarländischen Innenminister Klaus Bouillon gewandt, der derzeit Vorsitzender der Innenministerkonferenz ist. Darin wir nach Medienberichten seitens der BA für eine dreijährige Residenzpflicht für Asylbewerber votiert. »Flüchtlinge sollten demnach nur dann ihren Wohnsitz ändern können, wenn sie woanders im Bundesgebiet eine Wohnung und einen Arbeitsplatz fänden. Seit 1. Januar muss jeder Asylbewerber an seinem Wohnort bleiben – allerdings nur für drei Monate.« In dem Schreiben warnt die BA, »durch ungesteuerten Zuzug könne es zu einer Gettoisierung insbesondere in Metropolregionen wie Berlin kommen. Außerdem drohten Parallelgesellschaften.«

Anna Reimann hat in ihrem Artikel Flüchtlinge aufs Land – was das bedeuten würde die unterschiedlichen Aspekte der aktuellen Diskussion aufzudröseln versucht:
»Bei der aktuellen Diskussion geht es genau genommen nicht um eine Residenzpflicht, sondern um eine Wohnsitzauflage. Reisen dürften die anerkannten Flüchtlinge ja innerhalb Deutschlands trotzdem, sie müssten – etwa nach Vorstellung der BA – nur an einem bestimmten Ort leben.«
Sie weist allerdings auch darauf hin, dass die nun von vielen beklagte Konzentration der Zuwanderer nach ihrer Herkunft aus unterschiedlichen Perspektiven betrachtet werden kann:

»Für die neuen Flüchtlinge bedeutet das: Wenn man etwa als Syrer überall auf Arabisch durchkommt, in Geschäften, beim Friseur – dann gibt es natürlich weniger Anreize, Deutsch zu lernen, aus seiner Gruppe herauszutreten, sich mit der neuen Kultur auseinanderzusetzen. Dieses Problem verschärft sich natürlich, je größer eine Gruppe im Vergleich zu der anderen Bevölkerung ist.
Andererseits: Wer sich wohlfühlt und von Landsleuten aufgefangen wird, kann sich möglichweise auch leichter öffnen und integrieren.«

Sie zitiert Olaf Kleist vom Institut für Migrationsforschung und Interkulturelle Studien (IMIS) der Universität Osnabrück: „Die Tatsache, dass Menschen aus dem gleichen Herkunftsland dicht zusammenleben, ist nicht automatisch ein Problem“. Im Gegenteil: Solche Netzwerke seien hilfreich und „ein Teil von Integration“. Und ebenfalls in die Zeugenstand der Skeptiker gerufen wird Hannes Schammann, Juniorprofessor für Migrationspolitik an der Universität Hildesheim: „An der Entstehung von ethnischen Kolonien würde allein eine Wohnsitzauflage sicher nichts ändern. Auch auf dem Dorf kann es sich für Migranten wie ein Ghetto anfühlen, wenn sie zusammen in mehreren Häuserblocks untergebracht werden.“

Wenn man trotz dieser skeptischen Einwürfe an einer Steuerung der Wohnortwahl festhält, muss man sich mit dem folgenden Hinweis von Anna Reimann auseinandersetzen: »Aus dem Osten Deutschlands zum Beispiel sind die Menschen in den vergangenen Jahrzehnten scharenweise weggezogen, es gibt dort in manchen Gegenden noch immer weniger Jobs, eine schlechtere Infrastruktur. Was sollen nun Flüchtlinge dort?«

Laut Herbert Brücker vom Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit haben in der Vergangenheit mehr als 60 Prozent der Flüchtlinge ihre erste Stelle in Deutschland durch persönliche Netzwerke gefunden. Auch seien die Beschäftigungsquoten von anerkannten Flüchtlingen aktuell in den Städten höher als auf dem Land.

Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, die beabsichtigte Steuerung eher über Anreizsysteme zu versuchen. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund setzt in der Diskussion auf ein weicheres Anreizsystem: Erleichterungen, etwa beim Familiennachzug, sollten Flüchtlinge ermuntern, in ländlichere Gegenden zu ziehen. Einige Wissenschaftler plädieren für Anreize wie beispielsweise Qualifizierungsangebote in Gemeinden, wo bestimmte Fachkräfte gesucht werden – aber auch Hilfe bei der Job- und Wohnungssuche.

Aber auch wenn man trotz dieser Aspekte an dem Vorhaben festhalten möchte, die Wohnortwahl einzuschränken: Dann stellt sich die Frage, ob eine Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge mit dem internationalen Recht der Genfer Flüchtlingskonvention konform gehen würde.

Daniel Thym, Professor für Europa- und Völkerrecht an der Universität Konstanz und Kodirektor des dortigen Forschungszentrums Ausländer- und Asylrecht (FZAA) glaubt, dass Wohnsitzauflagen grundsätzlich rechtlich möglich seien. Dazu sein Warten auf den EuGH. Artikel Wohnsitzauflage für anerkannte Flüchtlinge.  Dort zeigt er am Beispiel der Wohnsitzauflage, »wie komplex die Rechtsordnung gerade im Bereich des Ausländer- und Asylrechts geworden ist, wenn dieses durch eine wilde Gemengelage von nationalem und überstaatlichem Recht geprägt wird.«
Eine Wohnsitzauflage bei einem Sozialleistungsbezug wurde in Deutschland über lange Jahre praktiziert. In Form von wohnsitzbeschränkenden Nebenbestimmungen zur Aufenthaltserlaubnis wurden Flüchtlinge, die Sozialleistungen beziehen, jeweils zum Aufenthalt in einem bestimmten Bundesland verpflichtet. Aber: Diese Praxis wurde vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) im Jahr 2008 als Verstoß gegen die Genfer Flüchtlingskonvention gewertet (vgl. hierzu BVerwG 1 C 17.07 vom 15.01.2008). Allerdings nicht – wie Thym ausführt – »aufgrund des Art. 26 GFK zum Freizügigkeitsrecht, sondern wegen Art. 23 GFK zur öffentlichen Fürsorge, weil die damalige Praxis die Wohnsitzauflage an den Sozialleistungsbezug knüpfte.« Das ist kein trivialer Punkt, vor allem nicht, wenn man an die notwendigerweise zu beantwortende Frage der Sanktionen bei Verweigerung der Steuerungsbemühungen denkt.

Unabhängig davon, ob man die in der Entscheidung des BVerwG im Jahr 2008 offensichtlich zugrundeliegende Annahme, dass das Gebot der Inländergleichbehandlung bei der öffentlichen Fürsorge nach Art. 23 GFK nicht nur die Leistungshöhe betrifft, sondern auch die Modalitäten der Leistungsgewährung, also ganz konkret die freie Wahl des Wohnorts, wo man Sozialleistungen beansprucht, teilt oder eher als „übergriffig“ interpretiert wie Thym das in seinem Artikel macht, muss zugleich mit Thym darauf hingewiesen werden, dass eine Wohnortzuweisung möglich wäre:

»Das BVerwG erkannte nämlich ausdrücklich, dass eine Wohnsitzauflage aus nicht näher bezeichneten „integrationspolitischen Gründen“ möglich bleibt.«

Wenn man diesem Ansatz folgen würde, »dann müsste andere Anknüpfungspunkte als der Sozialleistungsbezug gewählt werden, etwa der fehlende Integrationskurserfolg oder ein zu geringes Sprachniveau«, so Thym. Und weiter: »So würde Flüchtlingen auch ein Anreiz gegeben, die Integrationsangebote zu nutzen – und die Aufhebung der Wohnsitzauflage im Erfolgsfall könnte ein wichtiger Inhalt einer möglichen Integrationsvereinbarung sein.«
Und es ist nicht so, dass man hier keine Erfahrungswerte hat – die allerdings ebenfalls skeptisch stimmen. Hierzu Daniel Thym:

»Um vor den Gerichten bestand zu haben, sollte eine Wohnsitzauflage die Freizügigkeit möglichst wenig einschränken. So könnte man nur negativ verbieten, in bestimmten „belasteten“ Orten einen Wohnsitz zu nehmen. Die Freizügigkeit wäre grundsätzlich gewährleistet und nur der Zuzug in bestimmte Städte oder Landkreise untersagt. Gerade eine solche negative Pflicht müsste im Zweifel aber auch vollzogen werden, zumal die Flüchtlingsregistrierung zeigt, dass die Betroffenen den zugewiesenen Aufenthaltsort teils einfach verlassen.
Ganz ähnlich scheiterte bereits in den siebziger Jahren eine von den Bundesländern verhängte Zuzugssperre für „überlastete Siedlungsgebiete“ mit einem Ausländeranteil von mehr als 12 %, etwa Berlin-Kreuzberg, am fehlenden Vollzug in Fällen der Zuwiderhandlung. Hier könnte den Sozialleistungen eine Schlüsselrolle zukommen, weil der Vollzug deutlich erleichtert würde, wenn man diese nur an bestimmten Orten beantragen könnte.«

In den 1990er Jahren konnten arbeitslose Spätaussiedler verpflichtet werden, mehrere Jahre lang an dem ihnen zugewiesenen Ort leben. Andernfalls drohten ihnen Kürzungen bei der Sozialhilfe (vgl. dazu ausführlicher Sonja Haug und Lenore Sauer: Zuwanderung und Integration von (Spät-)Aussiedlern. Ermittlung und Bewertung der Auswirkungen des Wohnortzuweisungsgesetzes, Nürnberg 2007).

Das alles erweist wieder einmal auf die in den grobschlächtigen politischen Debatten regelmäßig und gerne ausgesparten Aspekte der Umsetzbarkeit in den Untiefen der Praxis.
Und seien wir ehrlich an dieser Stelle – angesichts des derzeit im Kontext der außerordentlich großen Zuwanderungswelle offensichtlichen Systemversagens angesichts der manifesten Überforderung der gewachsenen bürokratischen Teil-Systeme, die ja noch nicht einmal in der Lage sind, Mehrfachregistrierungen und Nicht-Registrierungen zu vermeiden, bleiben erhebliche Zweifel hinsichtlich der Steuerungskapazitäten die Wohnortwahl betreffend.

Letztendlich verweist das auf einen ganz wunden Punkt in der aktuellen Flüchtlingsdebatte. Unabhängig von der grundsätzlichen und natürlich hoch kontroversen Frage einer (geforderten) Abschottung gegenüber weiterer Zuwanderung und ob die überhaupt und wenn ja wie realisierbar wäre – wenn im gerade angebrochenen neuen Jahr noch einmal so viele Flüchtlinge zu uns kommen würden wie im vergangenen Jahr (geschätzt 1,1 Millionen Flüchtlinge, wobei dabei immer die anderen Zuwanderer beispielsweise aus den EU-Staaten „vergessen“ werden, die es auch noch gibt), dann wird das im bestehenden System nicht zu verarbeiten sein. Hier baut sich ein letztendlich unauflösbarer Konflikt auf zwischen der individuellen Perspektive eines jeden Flüchtlings und der Systemperspektive des aufnehmenden Landes. Es ist natürlich immer auch eine Frage der Quantitäten. Wenn jährlich 200.000 Menschen zu uns kommen würden, dann könnte man das von oben betrachtet vielleicht ganz gut wegstecken, ohne zu drastischen Steuerungsmaßnahmen zu greifen. Aber in 2015 haben wir uns in einer anderen Dimension bewegt und eine Fortsetzung auf diesem Level in 2016 würde massive Eingriffe unausweichlich werden lassen – wobei dann wieder ein bereits umrissenes großes Fragezeichen bleibt: Wer soll das wie machen?