Langsam aber sicher wird es gefährlich für die Bürger – die Daseinsvorsorge im Schraubstock von Personalabbau und bürokratischer Erstarrung

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Es ist ein mittlerweile fast schon antiquiert daherkommender Begriff, dessen Inhalte aber von existenzieller Bedeutung für uns als Bürger sind, was man meistens erst dann merkt, wenn diese Inhalte immer leichter und weniger werden, was zumeist ein fließender Prozess ist: Die Rede ist hier von der Daseinsvorsorge. »Daseinsvorsorge ist ein verwaltungsrechtlicher Begriff, der auch in der politischen und sozialwissenschaftlichen Diskussion eine wichtige Rolle spielt. Er umschreibt die staatliche Aufgabe zur Bereitstellung der für ein menschliches Dasein als notwendig erachteten Güter und Leistungen − die so genannte Grundversorgung. Dazu zählt als Teil der Leistungsverwaltung die Bereitstellung von öffentlichen Einrichtungen für die Allgemeinheit, also Verkehrs- und Beförderungswesen, Gas-, Wasser-, und Elektrizitätsversorgung, Müllabfuhr, Abwasserbeseitigung, Bildungs- und Kultureinrichtungen, Krankenhäuser, Friedhöfe, Bäder usw.«

Eine kurze Reminiszenz sei an dieser Stelle vor dem Übergang zur aktuellen Debatte erlaubt: In der ursprünglichen Dogmatik des Verwaltungsrechts gab es nur die Eingriffsverwaltung, die dem Bürger ein Tun, Dulden oder Unterlassen aufgibt und ihn in seiner freien Entfaltung eingrenzt, beispielsweise zur Gefahrenabwehr. Es war Ernst Forsthoff, der in seiner 1938 in Königsberg erschienenen Schrift „Die Verwaltung als Leistungsträger“ diese auf Eingriffsverwaltung fokussierte Dogmatik um das Konzept der Leistungsverwaltung erweiterte, mit dem das Verhältnis des Einzelnen zum leistungsgewährenden Staat bestimmt werden sollte. Damit hat sich also ein Mann als Geburtshelfer dieses wichtigen Begriffs betätigt, das sei hier der Vollständigkeit halber angemerkt, der vor allem über sein bekanntestes, 1933 veröffentlichte Werk – „Der totale Staat“ – neben  Carl Schmitt, Karl Larenz, Theodor Maunz, Herbert Krüger u.a. zu den Juristen gehörte, die versucht haben, dem Nationalsozialismus eine staatsrechtliche Legitimation zu verschaffen. Nach dem Ende der NS-Zeit konnte er wie viele andere auch seine professorale Karriere in der Bundesrepublik fortsetzen, u.a. auch als Kommentator unseres Grundgesetzes. Und mit Blick auf das Grundgesetz für die Sozialpolitiker erneut relevant sind seine Beiträge in der Debatte um die Begriffe Sozialstaatlichkeit und Rechtsstaatlichkeit und deren Zusammenspiel im Verfassungsrecht.

Forsthoff hat auf die Notwendigkeit, dass dem Einzelnen Teilhaberechte an Leistungen der Daseinsvorsorge zustehen müssen, hingewiesen. Als Daseinsvorsorge ist demnach die „leistungsgewährende Betätigung des Staates“ zu verstehen, um die Teilhaberechte der einzelnen Bürger einlösen zu können – wenn wir an die gegenwärtige Debatte über Inklusion und die Realisierung von Teilhabe für behinderte Menschen denken, dann erkennt man, dass der so verstandene Begriff nichts an Aktualität eingebüßt hat, ganz im Gegenteil markiert er eine der sicher größten Baustellen der vor uns liegenden Jahren, wenn man denn Inklusion als das versteht, was es ist: ein revolutionäres Konzept aus Sicht der bestehenden Strukturen.

Aber zurück zu dem „klassischen“ Verständnis von Daseinsvorsorge, wie er bei Forsthoff und seinen Nachfolgern viele Jahrzehnte präsent und verankert war: Für die Sicherstellung der Daseinsvorsorge braucht man „slebstverständlich“ eine funktionierende, soll heißen eine leistungsfähige Verwaltung. Auf die Idee, die mit Daseinsvorsorge verbundenen Aufgaben an private Unternehmen auszulagern, wäre man lange Zeit sicher nicht gekommen und die Versuche in diese Richtung, die wir vor allem seit den 1990er Jahren erleben, sind ja mehr als ambivalent zu bewerten, um das mal vorsichtig auszudrücken.

Und genau um eine funktionierende „Leistungsverwaltung“ soll es hier gehen. Denn diese – das zeigen die chaotischen Entwicklungen, die wir derzeit bei der Bahn rund um den Hauptbahnhof Mainz erleben müssen, die man aber nur als oberste Spitze eines weitgehend nicht-sichtbaren Eisberges verstehen muss – wird immer offensichtlicher in Frage gestellt. Denn aus unterschiedlichen Gründen ist die Leistungsfähigkeit der Leistungsverwaltung substanziell beschädigt (worden). So die These von Carsten Brönstrup in seinem Artikel „Öffentlicher Dienst schlägt Alarm wegen Personalmangel„: »Die Bahn ist kein Einzelfall. Auch bei der Polizei, in Kliniken, bei Feuerwehr und Verwaltungen fehlt nach Jahren des Sparens das Personal. Für die Bürger wird das allmählich gefährlich.« Für Brönstrup ist der Engpass bei der Bahn kein Einzelfall. Überall im öffentlichen Bereich hat sich der Staat in den vergangenen Jahren zurückgezogen und beim Personal bis zur Schmerzgrenze gespart. Nach Jahren des Sparens tun sich immer mehr Lücken auf – bei der Polizei, bei der Feuerwehr, in Schulen und Kitas, im Gesundheitssektor und damit in Bereichen, die für uns Bürger von existenzieller Bedeutung sind.

Ganz offensichtlich laufen wir systematisch in eine doppelte Falle hinein: Zum einen fehlt es vorne und hinten an Personal aufgrund der Kürzungen in der Vergangenheit, zum anderen aber steht aufgrund der Altersstruktur eine große Pensionierungs- bzw. Verrentungswelle bevor, die für sich genommen schon einen erheblichen Ersatzbedarf auslöst.

Zum Aspekt Demografie ein Blick auf Berlin:

»Seit der Wende halbierte der Senat die Zahl seiner Bediensteten auf nun noch gut 105.000 Stellen. Folge: Das Durchschnittsalter liegt bereits bei 50 Jahren. Bis 2018 wird jeder vierte Beschäftigte im öffentlichen Dienst in den Ruhestand gehen. Schon jetzt sei das Personal so knapp, dass etwa die Feuerwehr immer länger brauche, bis sie am Einsatzort eintreffe, heißt es bei den Gewerkschaften. Bei jedem zweiten Einsatz dauere es länger als acht Minuten.«

Brönstrup beleuchtet einige Felder der Daseinsvorsorge beispielhaft:

»Beispiel Polizei: „In den vergangenen Jahren hat es einen rasanten Kahlschlag gegeben“, sagt Rainer Wendt, der Vorsitzender der Deutschen Polizeigewerkschaft. „10 000 Stellen sind in den vergangenen 15 Jahren bundesweit abgebaut werden, die müssten wieder aufgebaut werden“, sagte er dem Tagesspiegel. Doch danach sieht es nicht aus, vor allem nicht in Ostdeutschland: Dort sollen in den nächsten fünf Jahren Wendt zufolge noch einmal 9000 Stellen wegfallen. „Die Polizei zieht sich dort aus der Fläche zurück. Wir haben Sorge, dass sich andere Faktoren als Ordnungskräfte aufspielen, Rechtsextreme zum Beispiel.“«

Ein weiteres Beispiel wären die vielen fehlenden pädagogischen Fachkräfte in den Kindertageseinrichtungen – und das angesichts der Tatsache, dass der Staat erst vor kurzem den Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz auf die unter dreijährigen Kinder erweitert hat.

»Um fast ein Drittel ist der Personalbestand des Staates seit 1991 zurückgegangen. Schlank sollte das Gemeinwesen sein, das war die Maxime. Die Arbeitsdichte und der Stress haben so überall deutlich zugenommen«, so Brönstrup. Übrigens hat dieses Kaputtsparen auch volkswirtschaftlich negative Effekte, die man beispielsweise beobachten konnte, als der Staat 2009 im Jahr der Krise ein umfangreiches Konjunkturprogramm aufgelegt hat, das u.a. erhebliche Bauinvestitionen in den Kommunen beinhaltete. In der Praxis verzögerte sich trotz der verfügbaren Mittel dann die Realisierung der Bauvorhaben, weil in vielen Kommunen die Bauämter schlichtweg auf der allerniedrigsten Sparflamme gefahren werden, die dem zusätzlichen Ansturm einfach nicht gewachsen waren.

Ein weiteres, durchaus unappetitliches Beispiel aus dem Artikel von Brönstrup:

»Sogar beim Essen spüren die Bürger die Folgen des Spardiktats: Die Zahl der Lebensmittelskandale häuft sich, weil es an Kontrollen fehlt. „Um Irreführungen und Täuschungen aufzudecken, bräuchten wir mindestens 1.200 bis 1.500 zusätzliche Kollegen“, sagt Martin Müller, Vorsitzender des Bundesverbandes der Lebensmittelkontrolleure. In Berlin etwa sei ein einziger Kontrolleur für bis zu 1.200 Betriebe zuständig. „Da können wir einfach nicht mehr den nötigen Druck machen. So ist der nächste Lebensmittelskandal programmiert“, befürchtet Müller.«

In den Krankenhäusern sieht es nicht besser aus. Bundesweit müssten 162 000 Kräfte eingestellt werden, urteilt die Gewerkschaft Verdi. 70 000 Stellen davon entfallen auf das Pflegepersonal.

Eine bessere Ausstattung der Leistungsverwaltung mit Personal würde Geld kosten. An dieser Stelle kommt dann immer reflexhaft die Frage, woher dieses Geld denn kommen soll. Eine – mögliche – Antwort wird uns von Brönstrup mit auf den Weg gegeben, indem er den Chef der Deutschen Steuergewerkschaft, Thomas Eigenthaler, zitiert:

„Jeder neu eingestellte Finanzbeamte bringt ein Vielfaches dessen ein, was er kostet“, sagt er. Ein Betriebsprüfer im wirtschaftsstarken Bayern etwa erhöhe die Steuereinnahmen um mindestens 1,5 Millionen Euro im Jahr, ein Fahnder um eine Million. Doch kaum ein Finanzminister lässt einstellen. „Wir bräuchten im Minimum 11.000 bis 15.000 neue Leute“, fordert Eigenthaler. Wer bei der Einnahmen-Verwaltung spare, spare auch bei den Einnahmen. Was sich auf dem Mainzer Bahnhof abspiele, geschehe in den Finanzämtern jeden Tag. „Wir haben ein Dauer-Mainz – nur interessiert sich dafür niemand.“«

Auch wenn es den vor sich hin plätschernden Nicht-Wahlkampf stört – mal wieder das deutsche „Jobwunder“. Denn das wurde teuer erkauft

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Noch vor gut zehn Jahren, im Jahr 2002, galt Deutschland explizit wegen der hohen Arbeitslosigkeit als der „kranke Mann Europas“. Wie haben sich seitdem die Zeiten – und die Berichterstattung geändert. Bereits im vergangenen Jahr schlagzeilte der altehrwürdige „The Economist“ mit einer Headline auf Deutsch, was einen echten Tabu-Bruch dargestellt hat: „Modell Deutschland über alles. The lessons the rest of the world should—and should not—take from Germany„. Und das ist der Ausgangspunkt für Roland Kirbach: »Es ist dies der erste Bundestagswahlkampf seit Jahrzehnten, in dem das einstige deutsche Dauerleiden Arbeitslosigkeit keine Rolle spielt. Der Patient scheint geheilt. Er gilt jetzt als Vorbild.« Er hat eine kompakte und lesenswerte Dekonstruktion des deutschen „Jobwunders“in der ZEIT veröffentlicht: „… und raus bist du. Deutschland feiert sein Jobwunder. Doch der Erfolg ist teuer erkauft: Durch Leiharbeit, Niedriglöhne und die ständige Gefahr des sozialen Abstiegs.“ Bereits im vergangenen Jahr wurde anlässlich des zehnjährigen „Jubiläums“ der „Hartz-Reformen“ am deutschen Arbeitsmarkt das angebliche „Jobwunder“ verbunden mit dem, was die Kommission um den ehemaligen VW-Personalvorstand Peter Hartz an wundersamen Reformen angestoßen habe.

Roland Kirbach lässt sich von der scheinbar offensichtlichen Erfolgsmeldung – »Im Jahr 2002, vor Inkrafttreten der Agenda 2010, lag die Zahl der Erwerbstätigen in Deutschland bei 39,3 Millionen. Heute sind es 41,8 Millionen. Das ergibt einen Zuwachs von 2,5 Millionen neuen Jobs« – nicht blenden, sondern schaut genauer hin und identifiziert die zentralen und immer wieder auch kritisierten Problemstellen im Gewebe des deutschen „Jobwunders“, mit persönlichen Fallgeschichten illustrativ aufbereitet, so dass das abstrakte Arbeitsmarktgeschehen ein Gesicht bekommt:

  • Zum einen die seit der Deregulierung im Gefolge der „Hartz-Gesetze“ expandierende Leiharbeit.
  • Zum anderen an einem Beispiel aufgezeigt der sukzessive Abstieg aus einer Vollzeitbeschäftigung über eine befristete Teilzeitbeschäftigung in einen Minijob und von dem in einen Minijob im Rahmen der Selbständigkeit des Ehemannes.
  • Auch die sich ausbreitenden Solo-Selbständigen werden thematisiert.
  • Herausgearbeitet wird die Entwicklungsachse hin zum „Niedriglohnland Deutschland“.

Hier einige Zitate aus dem Artikel: »Im Jahr 2012 gab es in Deutschland 820.000 Leiharbeitsplätze. Zehn Jahre zuvor, vor Beginn des Jobwunders, waren es nur 310.000. Ein Zuwachs von mehr als 500.000 Leiharbeitsjobs … Aber nur 250.000 dieser Jobs, also die Hälfte, sind wirklich neue Arbeitsplätze. Die anderen 250.000 haben besser bezahlte, unbefristete Jobs vernichtet.«
Die Minijobs haben sich als Illusion erwiesen. Kirbach zitiert hier mit Blick auf die besonders von geringfügiger Beschäftigung betroffenen Frauen eine von Carsten Wippermann durchgeführte Studie im Auftrag des Bundesfamilienministeriums. Für Menschen mit Minijob als Haupt- und nicht als Nebenbeschäftigung entfalteten die Jobs „eine schnell einsetzende und hohe Klebewirkung und keine Brückenfunktion“, so wird Wippermann in dem Artikel zitiert. »Nur jeder siebte Minijobber schafft den Sprung auf eine Vollzeitstelle, hat Wippermann herausgefunden. Nur jeder vierte erreicht wenigstens eine reguläre Teilzeitstelle mit mindestens 20 Stunden pro Woche.« Wippermann spricht zu Recht von einem „stigmatisierenden Label“ Minijobberin. Damit ist weitgehend das Gegenteil von dem eingetreten, was man damals erhofft hatte.

Aber den Statistikern ist es egal, ob es sich um Leiharbeiter oder Minijobber handelt – sie zählen genau so als „Beschäftigte“ wie der unbefristet vollzeitbeschäftigte, womöglich gar noch tariflich abgesicherte Arbeitnehmer mit Betriebsrat. Die Betroffenen sehen sich selbst eher als Verlierer des Arbeitsmarktes. »Offiziell aber zählen sie zu den Gewinnern, zu jenen, denen das Medikament Agenda 2010 geholfen hat.«

Die Förderung der Selbstständigkeit war neben der Erleichterung von Leih- und Teilzeitarbeit ein weiterer wichtiger Bestandteil der Agenda 2010. Scheinbar eine große Erfolgsgeschichte: »Zwischen 2002 und 2012 ist die Zahl der Ein-Personen-Unternehmen in Deutschland von 1,7 Millionen auf 2,2 Millionen gestiegen.« Doch viele dieser solo-selbständigen prekären Existenzen verdienen so wenig, dass sie sich noch nicht einmal mehr eine halbwegs ordentliche Absicherung gegen Krankheitsrisiken leisten können. »Nach einer aktuellen Schätzung des Bundesverbandes der Privaten Krankenversicherungen haben inzwischen 140.000 Bundesbürger keine Krankenversicherung.«

Viele der bislang schon beschriebenen Fallkonstellationen bewegen sich im so genannten „Niedriglohnsektor“. Hierzu erläutert Kirbach:

»In Deutschland liegt die Grenze bei 9,54 Euro brutto in der Stunde, alles darunter wird als Niedriglohn bewertet. Das trifft auf die Löhne von rund 7,3 Millionen Menschen zu – 22 Prozent aller Berufstätigen. Einen höheren Anteil an Geringverdienern als Deutschland haben in Europa nur Lettland, Litauen, Rumänien und Polen. In manchen Branchen arbeiten in Deutschland fast nur noch Geringverdiener. 87 Prozent aller Taxifahrer bekommen einen Niedriglohn, ergab eine Untersuchung des Statistischen Bundesamts. Ebenso 86 Prozent der Friseure, 77 Prozent der Bedienungen in Gaststätten, 69 Prozent der Verkäufer im Einzelhandel, 68 Prozent aller Leiharbeiter, 68 Prozent der Beschäftigten in Callcentern, 62 Prozent des Hotelpersonals, 60 Prozent der Wachleute bei privaten Sicherheitsdiensten.«

Traurig, aber wahr ist die folgende Beschreibung der Situation:

»Längst ist die Bundesrepublik in einigen Branchen zum Billiglohnland des Kontinents geworden. Empörten sich die Bürger vor wenigen Jahren noch darüber, dass Nordseekrabben in Marokko gepult wurden, werden mittlerweile Schweine aus europäischen Nachbarländern nach Deutschland gekarrt und hier geschlachtet.«

Es versteht sich fast schon von selbst, dass Kirbach dies verdeutlicht am Beispiel der mittlerweile viel diskutierten osteuropäischen Werkvertragsschlachter, die in der deutschen Fleischindustrie die alten, „normalen“ Arbeitsverhältnisse verdrängt haben.

Und dann noch ein wichtiger Aspekt, der oftmals untergeht, wenn über angeblich 2,3 Millionen „neue Jobs“ schwadroniert wird, ohne zu berücksichtigen, dass es sich oftmals um andere Jobs handelt als die, die der Normalbürger vor Augen hat: »(Die Agenda 2010) hat neue Arbeit erzeugt, aber vor allem viel alte Arbeit anders verteilt. Während die Gewerkschaften allerdings immer verlangten, dass dies ohne starke Lohneinbußen zu bewerkstelligen sei, haben die Hartz-Reformer die Neuverteilung der Arbeit erreicht, indem die Qualität und die Bezahlung vieler Arbeitsplätze in Deutschland sanken.«

Und der Vollständigkeit halber: »Inzwischen gibt der Staat jedes Jahr rund elf Milliarden Euro aus, um Jobs zu subventionieren, von deren Gehältern keiner leben kann: Die Zahl der Beschäftigten, deren Lohn unter dem Hartz-IV-Niveau liegt, pendelt seit Jahren um die 1,3 Millionen, davon sind 300.000 Vollzeitstellen.« Ein gigantisches Niedriglohnsubventionierungsprogramm hat sich hier ausdifferenziert, auch, weil es gerade in den überdurchschnittlich stark davon betroffenen Branchen kaum oder keine Lohnuntergrenzen mehr gibt, weil die Tarifparteien hier keine Rolle mehr spielen und weil der Staat es bislang vermeidet hat, einen gesetzlichen Mindestlohn als Sicherungsnetz nach unten einzuziehen.

Insofern endet der Beitrag von Kirbach mit einer zutreffenden Bilanzierung der viel gerühmten „Agenda 2010“: »Deutschland ist anders geworden. Das Medikament … hatte starke Nebenwirkungen.«

Zur Diskussion über Probleme und Perspektiven der dualen Berufsausbildung in Deutschland

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Kurz, knapp, bündig – eine neue Publikation der Konrad-Adenauer-Stiftung zur Bedeutung der dualen Berufsausbildung:

Christine Henry-Huthmacher und Elisabeth Hoffmann (Hrsg.): Duale Ausbildung 2020. 14 Fragen & 14 Antworten, St. Augustin, 2013

Darin auch drei Beiträge von Stefan Sell:

Sell, S.: Wie sieht der Fachkräftebedarf bis 2030 aus?, S. 10-15

Sell, S.: Wie attraktiv ist zukünftig die duale Ausbildung? – Demografischer Wandel, Imageproblem und veränderte Schülerschaft, , S. 18-24

Sell, S.: Wie verändert man das Berufswahlverhalten junger Menschen? – Zu viele Jugendliche interessieren sich für zu wenige Berufe, S. 47-50