Stefan Sell

Jenseits der Bedrohungsgefühle: Die lang anhaltende Einwanderung von Migranten nach Großbritannien hat der Beschäftigung der einheimischen Bevölkerung insgesamt nicht geschadet – und warum diese Studie zugleich für die deutsche Mindestlohndiskussion sehr relevant ist

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In Großbritannien gibt es in weiten Teilen der Bevölkerung erhebliche Bedenken und Vorurteile, was die Zuwanderung von Migranten und deren Auswirkungen beispielsweise auf den Arbeitsmarkt angeht. Auf der anderen Seite wurde hier nicht die Abschottungspolitik betrieben, wie wir sie aus Deutschland und Österreich kennen, als im Zuge der EU-Osterweiterung die Arbeitnehmerfreizügigkeit mehrere Jahre lang aufgehalten werden konnte. Insofern bietet sich Großbritannien für eine Analyse der Auswirkungen langjähriger Zuwanderung auf den Arbeitsmarkt im allgemeinen und die Beschäftigungschancen der einheimischen Bevölkerung im Bereich der niedrig qualifizierten Arbeit an. Genau das leistet eine neue Studie des Migration Advisory Commitee (MAC), die mit dem Titel „Migrants in low-skilled work. The growth of EU and non-EU labour in low-skilled jobs and its impact on the UK“ veröffentlicht worden ist. diese Studie liefert nicht nur eine interessante Bestandsaufnahme der Auswirkungen bzw. der Nicht-Auswirkungen der Zuwanderung auf den Arbeitsmarkt, sondern man kann ihr zugleich wertvolle Hinweise für die deutsche Mindestlohndiskussion entnehmen.

Sustained immigration has not harmed Britons‘ employment, say government advisers – so ist ein Artikel von Nigel Morris über die neue Studie überschrieben, der eine gute Zusammenfassung der zentralen Aussagen enthält.

Insgesamt kommt die Studie zu dem Befund, dass die nachhaltige Einwanderung über die letzten zwanzig Jahre hinweg die Beschäftigungschancen der britischen Arbeitnehmer nicht negativ beeinflusst und nur einen minimalen Einfluss auf das Lohnniveau hatte.
Allerdings weist das Migration Advisory Committee darauf hin, dass die starke Zuwanderung von Arbeitnehmern aus Mittel- und Osteuropa in den vergangenen zehn Jahren in einigen Kommunen zu erheblichen Problemen mit der Bewältigung der massiven Veränderung der Bevölkerungszusammensetzung geführt hat. Das erinnert an die vergleichbaren Probleme, die eine Handvoll Großstädte in Deutschland derzeit mit der Zuwanderung aus den Armenhäusern der EU hat, man denke hier beispielsweise nur an Duisburg oder bestimmte Stadtteile in Berlin.

Immer wieder gibt es das Vorurteil, dass die Zuwanderer die Sozialkassen in dem aufnehmenden Land belasten. An dieser Stelle ist der Befund der vorliegenden Studie aus Großbritannien interessant, denn dort wurde kalkuliert, dass jeder Migräne pro Jahr einen Netto-Beitrag zu den öffentlichen Finanzen in Höhe von 162 £ leistet, wenn man nur die Migration aus den EU-Ländern betrachtet, dann beläuft sich der Betrag sogar auf 2.732 £ pro Person.

Nicht wirklich überraschend, aber immer wieder erwähnenswert ist die Beschreibung der Beschäftigungsfelder, in denen die Migranten vor allem tätig werden: In der Ernährungsindustrie, der Landwirtschaft und im Bereich der Hotel- und Gaststätten. Alles Bereiche, in denen die Arbeitgeber erhebliche Schwierigkeiten haben, einheimische Arbeitskräfte für eine Tätigkeit zu gewinnen.

Trotz der insgesamt positiven Bestandsaufnahme für die zurückliegenden Jahre warnt der MAC vor den möglichen Auswirkungen einer weiteren Vergrößerung der Europäischen Union hinsichtlich des Arbeitsmarktes in Großbritannien. Es wird darauf hingewiesen, dass in den acht Kandidaten-Ländern, die Mitglied der EU werden wollen, 90 Millionen Menschen leben, die zwischen einem Drittel und der Hälfte der durchschnittlichen EU-Einkommen haben, was natürlich einen starken Wanderungsanreiz darstellen würde.

In dem Report wird allerdings auch darauf hingewiesen, dass die zwei Millionen Jobs im Bereich niedrig qualifizierter Tätigkeiten, die mit ausländischen Arbeitnehmern besetzt sind, mit erheblichen Ausbeutungsrisiken verbunden sind. Beklagt wird vor allem  eine schwache Durchsetzung des nationalen Mindestlohnes in diesem Bereich und Arbeitgeber, die sich nicht an die Gesetze halten, weil sie sich sicher fühlen, dass sie nicht von den Kontrollbehörden verfolgt werden. In der Studie wird darauf hingewiesen, dass ein typischer Arbeitgeber einen Kontrollbesuch einmal in 250 Jahren und eine Strafverfolgung einmal in einer Million Jahre zu erwarten hat. Diese statistische Relationen kennen natürlich viele Arbeitgeber auch.

Diese Hinweise aus einem Land, was schon seit mehreren Jahren einen nationalen Mindestlohn kennt, sollte man vor dem Hintergrund der anstehenden Einführung eines gesetzlichen, flächendeckenden Mindestlohns bei uns in Deutschland ernst nehmen. Dies vor allem, weil es auf eine Schwachstelle verweist, die auch während des Gesetzgebungsverfahrens im Rahmen des „Tarifautonomiestärkungsgesetzes“, in denen der Mindestlohn enthalten ist, von Kritikern vorgetragen wurde: Gemeint ist die ausreichende personelle Ausstattung der Kontrollbehörde für die Durchsetzung des Mindestlohns, das ist in Deutschland die Zollverwaltung mit der „Finanzkontrolle Schwarzarbeit“. Schätzungen im Vorfeld des nunmehr verabschiedeten Gesetzes haben einen zusätzlichen Personalbedarf von 2.000 bis 5.000 Mitarbeitern postuliert. Herausgekommen sind 1.600 neue Stellen, die besetzt werden können – die Betonung liegt hier auf besetzt werden können, denn man muss geeignete Leute auch finden. Hinzu kommt, dass nicht nur eine ausreichende Quantität bei den Kontrollbehörden notwendig ist, sondern überhaupt ausreichend Möglichkeiten bestehen, Verstöße gegen die Mindestlohnregelung entdecken und dementsprechend verfolgen zu können. Dies verweist auf die zahlreichen Umgehungsstrategien, beispielsweise im Bereich der unbezahlten Mehrarbeit, mit denen wir in Zukunft noch stärker als bislang konfrontiert sein werden. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen in Großbritannien, von denen in der vorliegenden Studie ausreichend berichtete wird, sollten sich die Kontrollbehörden unbedingt fokussieren auf ganz bestimmte Branchen und Unternehmen, in denen wir mit einer hohen Wahrscheinlichkeit von Umgehungsstrategien konfrontiert sein werden.

Das alles muss auch gesehen werden vor dem Hintergrund, dass es in Großbritannien mit der Low Pay Commission eine mit nur neun Mitgliedern sehr schlanke, allerdings überaus effektive Institution gibt, die als Blaupause für die geplante Mindestlohnkommission in Deutschland fungiert – jedenfalls eigentlich. Schaut man sich allerdings die Konstruktionsvorgaben an, die man im Gesetz hinsichtlich der Mindestlohnkommission findet, dann wird klar, dass es sich um eine wesentlich schwächere Variante handelt als das, was es in Großbritannien seit mehreren Jahren gibt: »Die Mindestlohnkommission wird alle fünf Jahre neu berufen. Sie besteht aus einer oder einem Vorsitzenden, sechs weiteren stimmberechtigten ständigen Mitgliedern und zwei Mitgliedern aus Kreisen der Wissenschaft ohne Stimmrecht (beratende Mitglieder)«,  so steht es nunmehr im Gesetz. Es wäre wünschenswert gewesen, wenn der Arbeitsauftrag an die Kommission vor allem zwei Punkte klar und das bedeutet eben auch im Gesetz ausformuliert worden wäre:

  • Zum einen die Ausarbeitung eines Vorschlags zur Anpassung des Mindestlohnsatzes auf der Basis genauer und differenzierter Arbeitsmarktanalysen, wie man sie auch in den Berichten der Mindestlohnkommission in Großbritannien findet, die sich sehr genau anschaut, wie sich der Mindestlohn auf bestimmte Branchen und Regionen auswirkt. 
  • Zum anderen sollte es eine wichtige Aufgabe der Kommission sein, der Frage nachzugehen und die Wirklichkeit dahingehend zu beobachten, wo und in welchem Umfang und wie Umgehungsstrategien realisiert werden und welche auch rechtlichen Voraussetzungen möglicherweise verhindert werden müssen, um eine effektive Durchsetzung des gesetzlichen, flächendeckenden Mindestlohn sicherstellen zu können.

Der verfassungsrechtliche (und der logische) Teufel steckt oftmals im gesetzgeberischen Detail – wahrscheinlich trifft es jetzt die abschlagsfreie „Rente mit 63“

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Der Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) kann man vieles vorwerfen, nicht jedoch, dass sie in den vergangenen Monaten zu langsam gearbeitet hätte. Die gesetzgeberische Umsetzung des im Koalitionsvertrag vereinbarten „Rentenpakets“, zu der auch die umstrittene „Rente mit 63“ gehört, hat das von ihr geführte Bundesarbeitsministerium gleichsam in Form eines „Husarenritts“ über die parlamentarischen Hürden gebracht. Nun ist es allerdings – gerade in der Sozialpolitik – oftmals so, dass Schnelligkeit gepaart mit politischen Kompromissen zu Qualitätsproblemen führen.
Und genau das wird jetzt erkennbar: »Denn die in letzter Minute aufgenommenen Ausnahmen bei der abschlagsfreien Rente ab 63 sind wahrscheinlich nicht mit dem Grundgesetz (GG) vereinbar. Zu diesem Ergebnis kommt ein Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestags«, berichtet Thomas Öchsner in seinem Artikel Rente mit 63 möglicherweise verfassungswidrig.

Wo liegt das Problem? Die Rente ab 63 ohne Abzüge bekommt derjenige, der 45 Beitragsjahre in der Rentenversicherung nachweisen kann. Dabei werden auch Zeiten anerkannt, in denen Arbeitslosengeld I, nicht aber früher Arbeitslosenhilfe bzw. seit 2005 Arbeitslosengeld II bezogen wurde. Dies muss vor dem Hintergrund gesehen werden, das ansonsten beispielsweise sehr viele ostdeutsche Arbeitnehmer von der Inanspruchnahmemöglichkeit der abschlagsfreien Rente ab 63 abgeschnitten worden wären, da viele von ihnen von Arbeitslosigkeit betroffen waren. Im Vorfeld der Verabschiedung des Rentenpakets der Bundesregierung gab es allerdings eine teilweise inszenierte Debatte darüber, dass die Anrechnung von Arbeitslosigkeit auf die Beitragsjahre, die für die Inanspruchnahme der Rente mit 63 notwendig sind, dazu führen könnte, dass es zu einer „Frühverrentungswelle“ ab 61 Jahren kommen kann. Es wurde argumentiert, dass Arbeitnehmer und Arbeitgeber sich auf ein Ausscheiden zum 61. Lebensjahr verständigen, der Arbeitnehmer zwei Jahre lang Arbeitslosengeld bezieht und dazu aufstocken der Leistungen seitens des Unternehmens, um dann in die abschlagsfreie Rente ab 63 zu wechseln. Viele Experten haben darauf hingewiesen, dass hier sehr stark im hypothetischen Raum argumentiert wurde. Trotzdem gelang eine auf die Verhinderung dieser angeblichen „Frühverrentungswelle“ gerichtete Ausnahmeregelung in das Gesetzespaket: Bei den letzten zwei Jahren vor dem jeweiligen Rentenbeginn werden nunmehr Zeiten der Arbeitslosigkeit nicht angerechnet.

Aber damit nicht genug. Ebenfalls implementiert wurde eine Ausnahme von der Ausnahme – und genau die erweist sich jetzt als verfassungsrechtlicher Stolperstein: Wird die Arbeitslosigkeit in den hier relevanten zwei Jahren vor Beginn der Rente mit 63 durch eine Insolvenz oder vollständige Geschäftsaufgabe des Arbeitgebers verursacht, wird dieser Zeit bei den 45 Beitragsjahren berücksichtigt. Das gilt allerdings nicht, wenn der Arbeitnehmer betriebsbedingt gekündigt wurde.

Genau mit dieser Unterscheidung hat der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestags seine juristischen Probleme, denn hier dürfte ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vorliegen. Konkret geht es darum, dass die Gutachter „schwerwiegende Bedenken an der Angemessenheit der Ungleichbehandlung“ haben. Letztendlich kann man das hier angesprochene Problem so zuspitzen: Die derzeitige Regelung unterstellt im Prinzip, dass betriebsbedingte Kündigungen von Arbeitnehmer, die das 61. Lebensjahr vollendet haben, im Kontext einer missbräuchlichen Ausgestaltung von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite zu sehen sind, wofür es allerdings keine empirische Evidenz gibt. Denn natürlich kann und wird es viele betriebsbedingte Kündigungen geben, bei denen nicht der Tatbestand vorliegt, dass Arbeitnehmer und Arbeitgeber gemeinsame Sache machen, sondern indem der Arbeitnehmer in die Arbeitslosigkeit geschickt wird, obwohl er das gar nicht will. Hier stellt sich natürlich die berechtigte Frage, warum denn der Arbeitnehmer mit 61, der seinen Arbeitsplatz verliert, weil sein Unternehmen in die Insolvenz geht, schutzbedürftiger sein soll als ein einzelner Arbeitnehmer, die betriebsbedingt von seinem Arbeitgeber gekündigt wurde, der Ihnen gerne loswerden möchte und wo wir ebenfalls den Tatbestand einer unfreiwilligen Arbeitslosigkeit bei dem betroffenen Arbeitnehmer vorliegen haben.

Und wie immer bei komplizierten Gesetzeswerken muss man auch kritisch auf bestimmte, eben nur scheinbar klare Begrifflichkeiten achten. Öchsner  zitiert in seinem Artikel einen kritischen Hinweis der Deutschen Rentenversicherung: „die verwandten Begriffe Insolvenz unvollständige Geschäftsaufgabe sind unbestimmt. Sie geben auf manche Fragen, die sich in der Praxis stellen, keine Antwort.“ Nur ein Beispiel: Ist es eine vollständige Geschäftsaufgabe, wenn eine Einzelhandelskette eine Filiale schließt?

Das Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages wurde angefordert vom rentenpolitischen Sprecher der Grünen, Markus Kurth. Und dieser ist sich sicher: Die Rente ab 63 wird vor Sozialgerichten und später beim Verfassungsgericht landen.

Auf das, was die Gutachter des Wissenschaftlichen Dienstes hier problematisieren, habe ich bereits am 13. Mai dieses Jahres in meinem Blog-Beitrag Angekündigter Doppelbeschluss: Die Rente mit 63 soll mit der Arbeitslosigkeit bis 61 fusioniert werden hingewiesen. Mit Blick auf die damals erst diskutierte, nunmehr im Gesetz eingebaute Ausnahme von der Ausnahme im Falle der Insolvenz bzw. vollständigen Geschäftsaufgabe kann man dort lesen:

»Das verweist auf ein potenziell neues, erhebliches „Gerechtigkeitsproblem“, denn ein solcher Fall würde ja bedeuten, dass der betroffene ältere Arbeitnehmer unfreiwillig seinen Arbeitsplatz verliert und er dann nicht in den Genuss der späteren abschlagsfreien Rente mit 63 kommen kann, wenn ihm vielleicht wegen wenigen Monaten die Anspruchsvoraussetzung 45 Beitragsjahre fehlt.
Wenn man jetzt aber eine Sonderregelung für die Fälle schafft, wo das Unternehmen in die Insolvenz gegangen ist, stellt sich sofort die „Gerechtigkeitsfrage“, was denn mit den Arbeitnehmern ist, denen mit 61 oder später aus betriebsbedingten Gründen gekündigt wurde. Die fallen dann nicht unter die Sonderregelung, können aber ebenfalls nichts für ihre Arbeitslosigkeit. Man ahnt an dieser Stelle, ein weites und lukratives Feld für die Juristen tut sich hier auf.«

Und in diesem Beitrag findet sich auch ein kritischer Blick auf das, was der Nicht-Berücksichtigung von Arbeitslosigkeit in den letzten zwei Jahren vor Beginn einer abschlagsfreien Rente mit 63 vor allem seitens der Arbeitgeber argumentativ als großes Problem ausgemalt wurde, also der Annahme, dass das für „Frühverrentung“ missbraucht wird:

»Es sei an dieser Stelle nur angemerkt, dass diese und ähnliche Argumentationen schon recht einseitig daherkommen, um das mal vorsichtig auszudrücken. Denn hier wurde und wird ein Bild gemalt, das so aussieht: Der Arbeitnehmer kann es gar nicht erwarten, in den Ruhestand zu kommen (was in nicht wenigen Fällen angesichts der konkreten Arbeitsplätze vielleicht sogar durchaus der Fall sein könnte) und wenn er durch den Eintritt in die Arbeitslosigkeit mit 61 zwei Jahre lang die Möglichkeit hat, das Arbeitslosengeld I zu beziehen, dann wird er das freudig machen, um dann mit 63 in die abschlagsfreie Rente zu wechseln. Das ist gelinde gesagt eine „mutige“ Hypothese, wenn man bedenkt, dass das Arbeitslosengeld I als Lohnersatzleistung deutlich niedriger liegt als das bisherige Einkommen und zudem die späteren Rentenansprüche natürlich auch noch niedriger ausfallen werden durch die Arbeitslosigkeitszeiten. Darüber hinaus gibt es solche „Kleinigkeiten“ wie Sperrzeiten bei Eigenkündigung. Um nur eine Hürde zu nennen. Folglich kommen wir zum eigentlichen Kern der Sache: Eine „Frühverrentungswelle“ kann man im Grunde nur dann erwarten, wenn die Unternehmen da mitmachen bzw. das instrumentalisieren für ihr Anliegen, sich von älteren Mitarbeitern zu trennen,  beispielsweise in dem sie die Arbeitslosengeld I-Zahlungen aufstocken. Zugespitzt formuliert: Eigentlich warnen die Arbeitgeber vor sich selbst bei dieser Diskussion – die übrigens seitens der Experten bei einer kürzlich stattgefunden Anhörung im Deutschen Bundestag überwiegend als nicht besonders gewichtig eingeschätzt wurde. Aber irgendwie hat sich das verselbständigt.«

In der Sozialpolitik haben wir es oft mit dem zuweilen schmerzhaften „Bumerang-Effekt“ zu tun, also die offensichtlichen handwerklichen Fehler fallen einem dann später wieder richtig auf die Füße. Aber das dauert und erfordert wieder erheblichen Aufwand bei den Betroffenen und der Gerichtsbarkeit. Aber das sind Kosten, die in keiner Rechnung auftauchen.

Immer diese „Verschiebebahnhöfe“ – früher zugunsten der Krankenkassen in die Pflegeversicherung und jetzt soll es in die andere Richtung gehen. Die Rechnung bekommen sowieso Dritte

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Angesichts der Bedeutung der Pflege vor allem in den vor uns liegenden Jahren ist die Frage einer umfassenden Pflegereform eine der großen, wenn nicht die größte sozialpolitische Baustelle in unserem Land. Im Windschatten der gesetzgeberischen Umsetzung des Rentenpakets der Bundesregierung sowie des Mindestlohns ist auch die erste Stufe der von der Bundesregierung geplanten Pflegereform in den Bundestag eingebracht worden (man nennt das in der Gesetzgebungslyrik Pflegestärkungsgesetze). Ab dem kommenden Jahr werden alle Leistungen um vier Prozent erhöht und in den Pflegeeinrichtungen sollen bis zu 20.000 zusätzliche Betreuungskräfte finanziert werden können. Für Arbeitnehmer und Arbeitgeber wird es ab 2015 mit der ersten Stufe der Pflegereform teurer. Es gibt eine Beitragssatzsteigerung um 0,3 Prozentpunkte, die pro Jahr 3,6 Milliarden Euro zusätzlich zu den bisherigen Beitragseinnahmen von 25 Mrd. Euro in die Pflegekasse spülen. 1,4 Milliarden Euro davon sollen in die ambulante Pflege fließen, mit einer Milliarde Euro soll die Arbeitssituation in den Pflegeeinrichtungen verbessert werden. Weitere 1,2 Milliarden Euro werden in einen höchst umstrittenen Vorsorgefonds eingespeist, um Beitragslasten in der Zukunft dämpfen zu können. Aber so richtig interessant wird es erst mit der geplanten zweiten Stufe der Pflegereform, interessant auch im finanziellen Sinne. Denn mit dieser zweiten Stufe soll ein neues System der Pflegestufen und Pflegebedürftigkeitsbegutachtung eingeführt werden, damit Demenzkranke und psychisch Kranke stärker an den Leistungen der Pflegeversicherung partizipieren können.

Für diese zweite Stufe ist bereits vorgesehen und vereinbart, dass die Beiträge im Laufe der Legislaturperiode um weitere 0,2 Prozentpunkte angehoben werden. Allerdings – das sei hier deutlich hervorgehoben – wird in der öffentlichen Diskussion leider immer wieder „vergessen“, das ausschließlich die Versicherten der sozialen Pflegeversicherung belastet werden. Die private Pflegeversicherung kann weiter ihrem Eigenleben frönen, die dort Versicherten werden – wenn überhaupt – nachgelagert in Form von möglicherweise ansteigenden Prämien belastet, wenn die Leistungsausgaben der privaten Pflegekassen ansteigen sollten. Gleichzeitig hat die private Pflegeversicherung aufgrund ihrer deutlich besseren Risikostruktur erhebliche Reserven aufbauen können, die allerdings nicht in das allgemeine Pflegesystem fließen können.

Die geplante zweite Stufe der Pflegereform ist von der großen Koalition mit einem kalkulatorischen Finanzvolumen von 2,5 Milliarden Euro ausgestattet. Dieser Finanzrahmen wird nach der Einschätzung vieler Experten mit Sicherheit nicht ausreichen, um den neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff, der seit Jahren in einer Wiedervorlageschleife festhängt, umsetzen zu können. Konservative Schätzungen gehen von mehr als einer Milliarde Euro zusätzlich aus, die notwendig sind, um die zweite Stufe der Pflegereform finanzieren zu können. Gleichzeitig sollen die ursprünglich vereinbarten finanziellen Rahmenbedingungen eingehalten werden, so dass das Bundesgesundheitsministerium auf der Suche ist, neue Finanzierungsquellen erschließen zu können.

Und wieder einmal ist zu befürchten, dass wir Zeugen werden von etwas, was diejenigen, die sich seit Jahrzehnten mit den Sozialversicherungen beschäftigen, unter dem Begriff „Verschiebebahnhof“ zur Genüge kennen. Die begehrlichen Blicke des Ministeriums auf der Suche nach zusätzlichen Geldern für die Finanzierung der zweiten Stufe der Pflegereform richten sich auf die Krankenkassen, denn dort gibt es derzeit Überschüsse im System, die sich angeblich auf knapp 30 Milliarden Euro belaufen (dazu schreibt das Bundesgesundheitsministerium: »Gesundheitsfonds und Krankenkassen verfügen rechnerisch am Ende des 1. Quartals 2014 insgesamt über Finanzreserven in einer Größenordnung von rd. 27,7 Mrd. Euro, davon rd. 16,5 Mrd. Euro bei den Krankenkassen und rd. 11,2 Mrd. Euro beim Gesundheitsfonds.«) – vor allem eine Folge der guten Einnahmenentwicklung aufgrund der gestiegenen sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung in den vergangenen Jahren. Das weckt natürlich Begehrlichkeiten. In diesem Kontext folgerichtig: Krankenkassen sollen für Pflegereform zahlen, so Guido Bohsem:

»Konkret wird erwogen, den Kassen die medizinische Betreuung von Pflegebedürftigen in Rechnung zu stellen, die sogenannte Behandlungspflege. Unter Behandlungspflege werden Leistungen verstanden wie zum Beispiel das Messen des Blutdrucks, Wundversorgung oder Verbandswechsel. Diese fallen vor allem in Heimen an und kosten pro Jahr etwa zwei Milliarden Euro. Obwohl diese Leistungen eher in den Bereich der medizinischen Betreuung gehören und nicht zur direkten Pflege, wird diese Summe derzeit von den Pflegekassen gezahlt. Bei einer Übertragung auf die Krankenkassen würden also zusätzliche Mittel frei.«

Man darf und muss an dieser Stelle daran erinnern, dass die Behandlungspflege tatsächlich inhaltlich eher in das System der Krankenversicherung gehört, sie wurde bei der Einführung der Pflegeversicherung vor 20 Jahren deshalb bei der Pflegeversicherung als Kostenträger angesiedelt, um die damals Not leidenden Krankenkassen zu entlasten. Nach der inneren Zuständigkeitslogik der Sozialversicherungssysteme handelte es sich um den ersten Verschiebebahnhof, der nun – allerdings in umgekehrter Richtung – reanimiert werden soll. Um die bereits beschlossenen Beitragsanhebungen in der Pflegeversicherung nicht noch größer werden zu lassen, will man einen Teil der Kosten, der ansonsten übersteigende Beiträge gegen zu finanzieren wäre, aus der – Lauch – gut gefüllten Schatulle der gesetzlichen Krankenversicherung abdecken.

Dagegen lassen sich gewichtige Argumente vorbringen. Eines der wichtigsten lautet: Die Patienten könnten unter den unterschiedlichen Zuständigkeiten leiden, da nunmehr eine neue Schnittstelle eröffnet wird, an der sich die institutionellen Eigeninteressen des jeweiligen Versicherungssystems bemerkbar machen werden. Aus einer institutionenegoistische Perspektive haben die Krankenkassen natürlich ein Interesse daran, die Ausgaben für Behandlungspflege so niedrig wie möglich zu halten, auch wenn das mit Rationierung im Versorgungsalltag verbunden sein sollte.

Aber auch für die Versicherten in der gesetzlichen Krankenversicherung könnte sich das angefachte Vorgehen als eine bittere Pille erweisen. Die Verschiebung auf den Kostenträger Krankenkasse muss im Kontext der Reform der Krankenkassenfinanzierung gesehen werden, die ebenfalls in diesen Tagen verabschiedet worden ist. Vgl. hierzu meinen Beitrag Und durch ist sie … Zum Umbau der Krankenkassenfinanzierung und den damit verbundenen Weichenstellungen.  Eine der wichtigsten Konsequenzen aus der neu geordneten Krankenkassenfinanzierung lautet: In Zukunft werden allein die Versicherten sämtliche Kostenanstiege der gesetzlichen Krankenversicherung über den von ihnen allein aufzubringenden Finanzierungsanteil stemmen müssen. Der Arbeitgeberbeitrag zur Krankenversicherung wird auf dem heutigen Niveau eingefroren.

Unter Berücksichtigung dieser nicht-paritätischen Finanzierung der Krankenkassenbeiträge zeigt das Beispiel wieder einmal, dass es bei den Verschiebebahnhöfen am Ende nur um eine Maskerade der Beitragslasten geht, den die Arbeitnehmer, die bei der Anhebung der Beiträge zur Pflegeversicherung etwas „entlastet“ werden, müssen in dem anderen Systemen, also der gesetzlichen Krankenversicherung, dann höhere Beiträge bezahlen. Am Ende bleibt die Rechnung bei ihnen liegen.

Man kann es drehen und wenden wie man will – erneut zeigt sich, dass die bestehenden, nur historisch zu verstehenden Systeme der Finanzierung unserer Sozialversicherung zunehmend an ihre Grenzen stoßen. Und dass die Politik es versäumt hat, über eine grundsätzliche, strukturelle Reform der Finanzierung unserer sozialen Sicherungssysteme nicht nur nachzudenken, sondern diese auch in Angriff zu nehmen, wofür die Konstellation einer großen Koalition eine einmalige Chance wäre. Und man muss an dieser Stelle auch darauf hinweisen, dass der bereits heute bestehende Finanzbedarf sowie die zu erwartenden finanziellen Lasten, die in den vor uns liegenden Jahren zu stemmen sind, um eine halbwegs menschenwürdige Pflege realisieren zu können, so ist, dass man erheblich mehr Mittel aktivieren müsste, um die Pflege jenseits eines „satt-und-sauber“-Niveaus ausstatten zu können. Dies wird nur funktionieren, wenn man eine umfassende Bürger- oder Volksversicherung einführen würde, um die notwendigen Umverteilungen realisieren zu können. Aber davon ist derzeit unabsehbar in Berlin leider keine Rede mehr. Insofern werden wir uns auf weitere Spielarten der „Verschiebebahnhöfe“ innerhalb der gegebenen Sozialversicherungssysteme, die eine ellenlange Geschichte aufweisen können, einstellen müssen.

Ein bescheiden gemachter Schluck aus der Pulle – wie die Rentenerhöhung 2014 berechnet wird. Zugleich ein Lehrstück für moderne „Formel-Sozialpolitik“

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Die Rentner sollen sich freuen – ihre Altersbezüge wurden zum 1. Juli des Jahres angehoben. In den alten Bundesländern gibt es 1,67% mehr auf die Hand, in den neuen Bundesländern sind es sogar 2,36%. Immerhin, denn in den vergangenen Jahren gab es sogar „Nullrunden“ bei der Rentenanpassung, die natürlich in Wirklichkeit „Minusrunden“ sind, denn durch die Inflation haben die nominal nicht erhöhten, aber auch nicht abgesenkten Renten real an Wert verloren. Und auch die Erhöhung von 1,67% würde wie die Butter in der Sonne dahinschmelzen, wenn die Preissteigerungsrate höher liegt. Nun könnte man sich auf die Diskussion über die konkrete Rentenerhöhung kaprizieren, ist das viel zu wenig oder noch akzeptabel, aber das soll hier nicht im Mittelpunkt stehen. Denn eigentlich müsste die Erhöhung deutlich höher ausfallen, wenn man die Entwicklung der Bruttolöhne und -gehälter zugrundelegen würde, wie das früher mal der Fall war, als die Rentner teilhaben sollten an der wirtschaftlichen Entwicklung der Arbeitnehmer: Dann müssten die Renten in Westdeutschland am 1. Juli 2014 eigentlich um 2,2% steigen. Aber schon vor einigen Jahren hat man die Formel, mit der sich die Rentenanpassung berechnen lässt, so erweitert, dass ein kleinerer Betrag als die Lohnentwicklung der Arbeitnehmer herauskommen muss. Nimmt man diese Formel, dann würde sich immer noch in den alten Bundesländern eine Erhöhung von 2,13% ergeben. Aber – wie bereits erwähnt – am Ende werden daraus deutlich weniger, nur 1,67%. Wie schafft man das? Zur Beantwortung dieser Frage lohnt ein Blick in die Untiefen der modernen „Formel-Sozialpolitik“, die einem ganz bestimmten Motto folgt: Wenn man etwas verschleiern will, dann konstruiert man eine Formel, die so kompliziert daherkommt, dass die meisten Akteure sie nicht verstehen (wollen/können) und man legitimatorisch immer auf die scheinbar eindeutigen Rechenergebnisse zurückgreifen kann, die zudem noch die gewünschten Beträge liefern. Und wenn die Formelergebnisse mal nicht passen, erweitert man sie flexibel um eine weitere Komponente.

Dabei ist die eigentliche „Rentenformel“ von erstaunlicher Schlichtheit und Transparenz. Wenn man berechnen will, wie hoch die monatliche Brutto-Rente ist, dann greift man zu dieser multiplikativen Verknüpfung:

Monatsrente (in Euro) = EP x ZF x RF x aR

oder ausformuliert:

Monatsrente (in Euro) = Entgeltpunkte x Zugangsfaktor x Rentenartfaktor x aktueller Rentenwert

Die Entschlüsselung ist relativ simpel: Die Entgeltpunkte geben das Arbeitsleben des Versicherten wider. Beispiel: Wenn man ein Jahr lang gearbeitet hat und in dieser Zeit genau das durchschnittliche Arbeitseinkommen der in der gesetzlichen Rentenversicherung erfassten Arbeitnehmer verdient hat, dann bekommt man einen Entgeltpunkt gutgeschrieben. Sollte man in dieser Zeit deutlich weniger verdient haben als der Durchschnitt der Arbeitnehmer, dann verringert sich der entsprechende Wert für dieses Jahr, beispielsweise auf 0,6.

Der Zugangsfaktor ist dann genau 1,0, wenn man mit dem gesetzlichen Renteneintrittsalter sein Erwerbsarbeitsleben beendet. Geht man früher in die Rente, dann werden hier die Abschläge abgebildet.

Der Rentenartfaktor beträgt für persönliche Entgeltpunkte bei Renten wegen Alters 1,0. Bei großen Witwen- beziehungsweise Witwerrenten steht hier 0,6 beziehungsweise 0,55.

Der aktuelle Rentenwert ist der Betrag, der einer monatlichen Rente aus Beiträgen eines Durchschnittsverdieners für ein Jahr entspricht. Er wird durch die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrats jeweils am 1.7. eines Jahres festgelegt.

Wenn man jetzt den aktuellen Rentenwert kennt, dann ist man ohne Probleme in der Lage, die Brutto-Monatsrente des so genannten „Eckrentners“ zu berechnen. Bei dem „Eckrentner“ handelt es sich um diese Kunstfigur des deutschen Rentenrechts, bei der man davon ausgeht, dass sie 45 Jahre lang ohne irgendeine Unterbrechung immer Rentenbeiträge gezahlt hat, in Höhe des durchschnittlichen Arbeitseinkommens der Versicherten und die regulär mit dem gesetzlichen Renteneintrittsalter aus dem Erwerbsleben ausscheidet. Wenn man diese Bedingung erfüllt – wovon natürlich viele Menschen nur träumen können in der Realität, in der sie leben –, dann ergibt sich die folgende Brutto-Monatsrente:

45 x 1,0 x 1,0 x 28,14 € = 1.266,30 Euro

Bei den 28,14 € handelt es sich um den aktuellen Rentenwert für die alten Bundesländer für den Zeitraum von Juli 2013 bis Juli 2014. Von der sich hier ergebenden Brutto-Monatsrente in Höhe von 1266,30 € muss der Rentner dann noch die Beiträge an die Kranken- und Pflegeversicherung sowie unter Umständen eine (in den kommenden Jahren ansteigende) Versteuerung abführen. Mit so einem Betrag kann man keine großen Sprünge machen – und wie gesagt, es handelt sich hier um die Rente einer Person, die 45 Jahre lang immer im Durchschnitt verdient und Beiträge gezahlt hat. Da es aber bekanntlicherweise viele Menschen gibt, die weniger oder deutlich weniger als das Durchschnittseinkommen zur Verfügung haben, kann man sich vorstellen, dass diese Personen nur sehr niedrige Renten werden erreichen könnten aufgrund der hier in der Formel enthaltenen Systematik.

Nun aber zurück zu unserem eigentlichen Thema, also der Rentenanpassung, die jedes Jahr zum 1. Juli durchgeführt wird. Die Rentenanpassung bezieht sich auf den aktuellen Rentenwert in der dargestellten Rentenformel. Wenn dieser Betrag erhöht wird, dann steigen natürlich die Renten, da die einzelnen Bestandteile wie beispielsweise die Entgeltpunkte mit dem aktuellen Rentenwert multipliziert werden. Wie aber berechnet man nun die Veränderung des aktuellen Rentenwerts? Auch dafür gibt es eine Formel, aber diese Formel kommt weitaus komplizierter daher wie die normale Rentenformel. Schauen wir uns die Rentenanpassungsformel genauer an (vgl. hierzu die hervorragende und detailgenaue Aufarbeitung bei Johannes Steffen: Rentenanpassung 2014, Bremen, 31.03.2014, die folgenden Abbildungen sind dieser Ausarbeitung entnommen):

Ganz offensichtlich wird der bisherige, anzupassende aktuelle Rentenwert (also bis zum 1. Juli 2014 waren das die 28,14 € in den alten Bundesländern) gewichtet mit drei Faktoren: Dem „Entgeltfaktor“, dem „Riester-Faktor“ und dem „Nachhaltigkeitsfaktor“.

Zum „Entgeltfaktor“: Die Bruttolöhne und -gehälter je Arbeitnehmer sind im Jahr 2013 gegenüber dem Jahr 2012 um 2,18 Prozent in den alten Bundesländern gestiegen. Aber: Dieser Wert enthält sämtliche Entgeltbestandteile – so vor allem auch nicht beitragspflichtige Entgeltteile oberhalb der Beitragsbemessungsgrenze oder Entgeltbestandteile, die beitragsfrei in eine Anwartschaft auf betriebliche Altersversorgung umgewandelt wurden, wie Steffen ausführt. Und weiter: »Seit dem Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetz legt § 68 Abs. 2 SGB VI fest, dass die Entgeltentwicklung die Veränderung der beitragspflichtigen Entgelte widerspiegeln muss. Hintergrund: Die beitragspflichtigen Entgelte haben sich in der Vergangenheit meist schwächer entwickelt als die VGR-Bruttolöhne und -gehälter je Arbeitnehmer.« Was bildet der Teil „Entgeltfaktor“ der Anpassungsformel nun im Ergebnis ab? Wenn der Gewichtungsfaktor größer als Eins ist, die beitragspflichtigen Entgelte also schwächer gestiegen sind als die Löhne und Gehälter insgesamt, dann wird Entgeltfaktor der Anpassungsformel damit gesenkt und kann seine „dämpfende“ Wirkung entfalten. Beispiel: Im Jahr 2012 sind die beitragspflichtigen Entgelte im Westen mit einem Zuwachs von 2,36 Prozent schwächer gestiegen als die Löhne und Gehälter insgesamt (3,17 Prozent).



Zum „Riester-Faktor“: Der in der Anpassungsformel zu berücksichtigende Altersvorsorgeanteil (AVA) beträgt seit 2012 4,0 Prozent. Damit bildet man die Absenkung des gesetzlichen Rentenniveaus in Verbindung mit der Einführung der staatlich geförderten „Riester-Rente“ ab, denn die soll ja die Ausfälle durch die Rentenniveauabsenkung kompensieren durch staatlich geförderte private Alterssicherungsverträge, die allerdings nicht obligatorisch ausgestaltet worden sind.  Vor allem die mittleren und höheren Einkommen haben die staatliche Förderung in den vergangenen Jahren sicherlich sehr gerne mitgenommen, obgleich sie auch ansonsten gespart hätten.  Aber die unteren Einkommensgruppen hingegen, bei denen entsprechende Sparanstrengungen sinnvoll wären angesichts der Bedeutung der Kürzungen beim Rentenniveau, sind kaum vertreten im Bereich der privaten Altersvorsorge und noch weniger im Bereich der betrieblichen Altersvorsorge.
Zum „Nachhaltigkeitsfaktor“: Der Wert des Nachhaltigkeitsfaktors wird bestimmt durch die Entwicklung des Rentnerquotienten sowie den mit einem Wert von 0,25 vorgegebenen Parameter Alpha. Der Rentnerquotient drückt das rechnerische Verhältnis zwischen Rentnern und Beitragszahlern aus. Das bedeutet, wenn die Zahl der Beitragszahler sinkt die Zahl der Rentner steigt, dann kann man durch diese Formelkomponente diesen Effekt weitergeben, so dass eine die Rentenanpassung senkende Wirkung eintritt.

Mit den Werten der Rentenanpassung kann man nun die Rentenanpassungsformel bestücken.

aRneu = 28,14 Euro x „Entgeltfaktor“ x „Riester-Faktor“ x „Nachhaltigkeitsfaktor“

aRneu = 28,14 Euro x 1,0138 x 1,0092 x 0,9981 = 28,74 Euro

Wenn das stimmen würde (und rein rechnerisch stimmt das absolut), dann steigt der „aktuelle Rentenwert“ also von 28,14 Euro auf 28,74 Euro, das wären nach den Fundamentalregeln des Prozentrechnens + 2,13% für die Rentenerhöhung.
Das ist jetzt irritierend – irgendetwas kann hier nicht stimmen, denn eingangs wurde doch berichtet, dass die Rentenerhöhung in den alten Bundesländern nur + 1,67% beträgt. Haben wir uns doch verrechnet?

Da wir richtig gerechnet haben, kommt auch Johannes Steffen auf den Wert von + 2,13% für die eigentliche Rentenanpassung in den alten Bundesländern. Am Ende seines Textes findet sich dann die – selbst für Experten schwer verdauliche – Auflösung, wie man aus +2,13% zu nur noch +1,67% kommt: Denn neben dem „Entgeltfaktor“, dem „Riester-Faktor“ und dem „Nachhaltigkeitsfaktor“ gibt es noch einen weiteren Faktor – den „Nachholfaktor“:

Die eigentlich anfallende Erhöhung der Renten im Westen um +2,13% entspricht einem Anpassungsfaktor von 1,0213. »Tatsächlich fällt der Anpassungssatz im Westen aber niedriger aus – verantwortlich hierfür ist der »Nachholfaktor« oder Ausgleichsbedarf aufgrund von in der Vergangenheit wegen der Schutzklausel unterbliebener Anpassungsdämpfungen (nicht realisierte nominale Rentenkürzungen).« Anders formuliert: In den vergangenen Jahren hätten die nominalen Renten sogar gekürzt werden müssen aufgrund der Konstruktionslogik der Rentenanpassungsformel, nach der beispielsweise Rentenbeitragssatzsteigerungen oder zurückbleibende Löhne und Gehälter an die Rentner weitergegeben werden müssen. Das hat man aber aus politisch-psychologischen Gründen den Rentnern (immerhin alles potenzielle und tatsächliche Wähler) nicht zumuten wollen, also hat man damals auf eigentlich sich ergebende Kürzungen verzichtet, zugleich aber einen Mechanismus konstruiert, mit dem man das später schrittweise nachholen kann. Und das wirkt sich jetzt handfest aus, indem die Anpassung heute niedriger ausfällt, als sie eigentlich ausfallen müsste. Alles klar? Jetzt brauchen wir wieder Daten, die uns Steffen liefert: Der »Ausgleichsbedarf beträgt zum 30. Juni 2014 in den alten Ländern 0,9954 und entspricht damit einer noch nachzuholenden Anpassungsdämpfung von 0,46 Prozentpunkten.« Und jetzt wird es richtig anstrengend: Solange der Ausgleichsbedarf kleiner als 1,0000 ist, ist der bisherige aktuelle Rentenwert (ARt-1) mit dem hälftigen Anpassungsfaktor zu multiplizieren; der hälftige Anpassungsfaktor 2014 beträgt [(1,0213 – 1) / 2] + 1 = 1,0107. Weiterhin ist in einem solchen Fall zu prüfen, ob nach Anwendung des hälftigen Anpassungsfaktors der neu zu bestimmende Ausgleichsbedarf den Wert von 1,0000 übersteigt: 0,9954 x 1,0107 = 1,0061. Da dies der Fall ist, wird der AR (2014) ermittelt, indem der AR (2013) mit dem Faktor vervielfältigt wird, der sich aus der Multiplikation des bisherigen Ausgleichsbedarfs mit dem Anpassungsfaktor (1,0213) ergibt:

AR (2014) = AR (2013) x 0,9954 x 1,0213

AR (2014) = 28,14 Euro x 1,0166

AR (2014) = 28,61 Euro.

Und 28,61 Euro sind nun mal definitiv weniger als die eigentlich anzuwendenden 28,74 Euro. Deshalb gibt es für die Lebendrentner eben nicht +2,13%, sondern nur +1,67%.

Alles klar?

Ganztagsschulen als Schnecke. Eine neue Studie, politische Forderungen in Richtung mehr Ganztägigkeit und ein Schuss ins bildungspolitische Knie namens Kooperationsverbot

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Die Bertelsmann-Stiftung hat wieder eine neue Studie veröffentlicht. Diesmal geht es um die Ganztagsschulen in Deutschland bzw. das, was als Ganztagsschule definiert wird, was ein eigenes Thema wäre. Dazu nur ein Beispiel für die Definitionsbreite: Die Kultusministerkonferenz versteht unter „Ganztagsschule“ bereits Schulen, die an mindestens drei Tagen in der Woche ein ganztägiges Angebot bereitstellen, das täglich mindestens sieben Zeitstunden umfasst. Die Botschaft der neuen Studie der Stiftung lässt sich so zusammenfassen: Ganztägiger Unterricht bleibt in Deutschland in der Minderheit. Knapp 33 % und damit jeder dritte Schüler in Deutschland besucht eine Ganztagsschule. Die Stiftung beklagt in ihren Schlussfolgerungen den langsamen Ausbau der Ganztagsschulangebote und fordert vor diesem Hintergrund, jedem Schüler ein Rechtsanspruch auf den Besuch einer Ganztagsschule einzuräumen. Nur über einen solchen Rechtsanspruch könne eine neue Ausbaudynamik entfaltet werden. Dieser Rechtsanspruch soll verknüpft werden mit einer Kooperation zwischen Bund und Ländern für eine flächendeckende Finanzierung sowie eine bessere Qualität mit mehr pädagogischem Personal.

Grundlage der politischen Forderungen der Bertelsmann-Stiftung ist eine neue Studie des Bildungsforschers Klaus Klemm:

Klaus Klemm: Ganztagsschulen in Deutschland: Die Ausbaudynamik ist erlahmt, Gütersloh: Bertelsmann-Stiftung, 2014

Betrachtet man die bisherige Entwicklung des Ausbaus der Ganztagsschulangebote, dann muss man festhalten, dass wir in einem offensichtlichen Dilemma feststecken: Die Schulentwicklung hinsichtlich der Frage Ganztägigkeit ja oder nein ist in einem Zustand von „nicht Fisch, nicht Fleisch“ eingeklemmt. Um dieses Dilemma nachzuvollziehen, reicht ein Blick in unserer europäischen Nachbarstaaten. In fast allen Ländern um uns herum ist die Ganztätigkeit in den Schulen der Normal- bzw. Regelfall. In Deutschland haben wir die Situation, dass hier die Halbtagsschule der Normalfall war und weiterhin auch als Mehrheitsvariante ist, die seit einigen Jahren von einer zunehmenden Zahl von Ganztagsschulangeboten aufgeweicht wird.

Beide Schulformen, also die historisch gewachsene Halbtagsschule wie auch das sich sukzessive ausbreitende Angebotsmodell der Ganztagsschule, entwickeln sich nebeneinander her. Mit diesem „Sowohl-als-auch“-Modell sind bestimmte Implikationen verbunden. Die bestehende und aus einer grundsätzlichen Perspektive auch zu begrüßende Wahlfreiheit der Eltern hinsichtlich der Entscheidung für oder gegen eine Ganztagsschule kann zu einen „Distinktionsmerkmal“ der sich dafür bzw. vor allem der sich dagegen entscheidenden Eltern werden. Zugespitzt formuliert: Es gibt Eltern, die Ganztätigkeit zu einem sozialen Unterscheidungsmerkmal machen, also Ganztagsschulen für die Kinder, „die es brauchen“, während man für die eigenen Kinder den Bedarf an Ganztägigkeit nicht nur verneint, sondern mit Bezug auf zahlreich vorhandene anekdotische Evidenz über teilweise schwierige Umsetzungsversuche von Ganztägigkeit darauf verweist, dass man sein Kind diesen Verhältnissen nicht ausliefern möchte. Dahinter steht natürlich auch die Entwicklungslinie, dass gerade die so genannten „bildungsnahen“ Familien ihre Kinder mittlerweile oftmals eingebettet haben in eine umfangreiche Förderlandschaft außerhalb der Schule, für das sie viel Geld ausgeben und Zeit investieren.

Die konsequente Lösung dieses Dilemmas wäre natürlich eine Grundsatzentscheidung für oder gegen Ganztägigkeit zu treffen. Das bedeutet, wenn man die Ganztagsschule wirklich durchsetzen will und dabei die angedeuteten sozialen Selektionsprozesse vermeiden möchte, dann müsste man sie als Regelschule implementieren, d.h. der Normalfall müsste die Ganztagsschule sein. Allerdings muss die Perspektive, dass eine solche Grundsatzentscheidung getroffen werden könnte, für die absehbar vor uns liegende Zeit sicherlich als illusionär bezeichnet werden. Das ist ja auch der Grund, warum die Stiftung gleichsam über den Umweg eines Rechtsanspruchs die Entwicklung in diese Richtung befördern möchte. Warum die Perspektive einer Strukturentscheidung, Ganztätigkeit als Normalmodell der Schule einzuführen, illusionär bleiben muss, hat – wie in vielen anderen Feldern auch – finanzpolitische Gründe. Die Schulen sind einer der letzten Bereiche, in den Bundesländer die alleinige Zuständigkeit haben, durch die Föderalismusreform bedingt sogar die alleinige Finanzzuständigkeit, denn die damalige Große Koalition hatte sogar ein „Kooperationsverbot“ zwischen Bund und Ländern in das Grundgesetz geschrieben.

»Das so genannte „Kooperationsverbot“ ist durch die am 1.9.2006 in Kraft getretene Föderalismusreform I eingeführt worden. Der Begriff leitet sich aus dem geänderten Artikel 104b Abs. 1 Grundgesetz (GG) ab, der Bundesfinanzhilfen in Bereichen, in denen die Länder die alleinige Gesetzgebungskompetenz haben, ausschließt. Nachdem durch die Reform die Zuständigkeiten für den Bildungsbereich fast vollständig auf die Länder übergegangen sind, sind die Einflussmöglichkeiten des Bundes weiter begrenzt worden. War es ihm vorher noch möglich gewesen, über wesentliche Mitfinanzierungsmöglichkeiten im schulischen Bildungsbereich Einfluss zu nehmen, wie z.B. mit dem 2003 geförderten Ganztagsschulprogramm geschehen, verbietet das Kooperationsverbot nun jegliche schulpolitischen Initiativen des Bundes, selbst wenn alle 16 deutschen Bundesländer einverstanden wären. Das Kooperationsverbot ist 2009 mit der Föderalismusreform II wieder etwas gelockert worden und der Bund darf nun „im Falle von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen (…) auch ohne Gesetzgebungsbefugnisse Finanzhilfen gewähren“. Gemeinsame Bildungs-Sonderprogramme von Bund und Ländern wie z.B. ein nationales Leseförderprogramm oder eine neue Ganztagsschulinitiative bleiben aber weiterhin ausgeschlossen.

Letzte Bereiche, in denen Bund und Länder im Bildungsbereich zusammenarbeiten können, werden in Art. 91b GG definiert, nach dem Bund und Länder z.B. nach dem Einstimmigkeitsprinzip bei der Förderung von Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen zusammenwirken können. So finanzieren der Bund und die Länder gemeinsam den Hochschulpakt und die Exzellenzinitiative.« (Quelle: Kooperationsverbot)

Es ist doch bezeichnend, dass die erste große Ausbauwelle von Ganztagsschulen vor allem in Westdeutschland zurückgeht auf eine Kooperation zwischen Bund und Ländern:
»Mit Hilfe des vier Milliarden schweren Investitionsprogramms „Zukunft Bildung und Betreuung“ wurden von 2003 bis 2009 pro Jahr rund 175.000 Ganztagsplätze geschaffen. Seit das Bundesprogramm ausgelaufen ist, kommen im Schnitt jährlich nur noch 104.000 Ganztagsschüler hinzu«, so die Bertelsmann-Stiftung (Ausbau des Ganztagsunterrichts verlangsamt sich).
Dabei sollte man die Untiefen der Anteilswertbetrachtung im Hinterkopf behalten:

»Ein nennenswerter Teil dieses Zuwachses der Ganztagsbeteiligung verdankt sich nicht dem Ausbau der Ganztagsplätze. Stattdessen sorgt der Rückgang der Schülerzahlen dafür, dass selbst bei einem konstant bleibenden Platzangebot ein höherer Prozentanteil der Schüler Ganztagsplätze nutzte. Bei Berücksichtigung dieses demographisch bedingten Effekts liegt der jahresdurchschnittliche Ausbau, also der Ausbau, der sich einer Schaffung zusätzlicher Ganztagsplätze verdankt, zwischen 2002 und 2009 bei 2,0 und zwischen 2009 und 2012 nur noch bei 1,3 Prozentpunkten.« (Klemm 2014: 8)

Man kann es drehen und wenden wie man will: Wenn man wirklich die Ganztagsschule als Regelmodell in unserem Schulsystem implementieren will, dann würde das nur mit einem gewaltigen Kraftakt realisiert werden können, an dem sich neben den Ländern und den Kommunen auch der Bund in einem erheblichen Umfang finanziell beteiligen müsste. Diese Anforderung ist es, die unter den bestehenden Rahmenbedingungen große Skepsis aufkommen lassen, ob die beklagte Verlangsamung des quantitativen (und die in der Studie nicht angesprochenen, aber durchaus beobachtbaren sozialen Selektionsprozesse aufgrund der Wahlentscheidungen der Eltern) aufgehalten und umgekehrt werden können.

Neben diesen grundsätzlichen Überlegungen darf und muss auch ein kritischer Blick geworfen werden auf die neue Studie. Wieder einmal ist man versucht zu sagen, dass hier das Spiel mit den großen Zahlen betrieben wird. Es geht – wie leider so oft – auf den ersten Blick nur um Quantitäten, wenn auch die Stiftung bei ihren Forderungen darauf hinweist, dass sie nicht nur für einen Rechtsanspruch und damit für einen quantitativen Ausbau der Ganztagsschulenangebote sei, sondern auch für eine Qualitätsoffensive.

Die Fallstricke, die mit einer Fokussierung auf Anteilswerte verbunden sein können, kann am Beispiel des Länderberichts zu Rheinland-Pfalz illustriert werden: Ganztagsschulausbau in Rheinland-Pfalz im Schneckentempo, so ist die Zusammenfassung der Entwicklungen in diesem Bundesland überschrieben. Der Ausbau der Ganztagsschule kommt in Rheinland-Pfalz zu langsam voran, so die kritisierende Hauptaussage. Im Schuljahr 2012/13 besuchte mit rund 90.300 Kindern und Jugendlichen nicht ganz jeder vierte Schüler eine Ganztagsschule – also 23,5% der Schüler insgesamt. Bundesweit seien es hingegen 32,4% und damit fast jeder dritte Schüler. Insofern – und das werden sicher viele Medien aus diesen Zahlen ableiten – könnte man Rheinland-Pfalz mit negativer Konnotation als „im unteren Drittel der Bundesländer hängen geblieben“ charakterisieren. Aber wieder einmal lohnt ein genauerer Blick auf die Daten, dem allerdings die folgende Erläuterung vorangestellt werden muss:

  • Es gibt nicht „die“ Ganztagsschule, sondern man unterscheidet grob zwei unterschiedliche Ausgestaltungen: Zum einen die „gebundene“ Form der Ganztagsschule, hier erstrecken sich der Unterricht, die Förder- und die Freizeitphasen über den ganzen Schulalltag, im Idealfall also in Form eines gut rhythmisierten Ganztags. Dieser Form der Ganztagsschule werden im Fachdiskurs besonders große Möglichkeiten beim sozialen und kognitiven Lernen zugeschrieben, weil sich abwechselnde Lern-, Übungs- und Entspannungsphasen sinnvoll über den ganzen Tag verteilen (können). Davon zu unterscheiden sind die „offenen“ Ganztagsangebote, bei denen ein Teil der Schüler an Ganztagsangeboten teilnehmen kann, aber der konzeptionelle Kern und die entsprechende Strukturierung des Unterrichts weiterhin dem Modell der Halbtagsschule folgt, man also den Ganztag splitten muss in die Unterrichtsphasen und einen Betreuungs- und Förderbereich in einer zweiten Phase, der dann oftmals „outgesourct“ wird an Dritte, die dann teilweise mit hanebüchenen Beschäftigungsmodellen den Betreuungs- und Förderbereich bedienen (sollen).

Die Situation in Rheinland-Pfalz ist also die, dass dort deutlich weniger Kinder und Jugendliche ein Ganztagsschulangebot in Anspruch nehmen können als im bundesdeutschen Vergleich – jeder vierte statt jeder dritte Schüler. So weit, so klar. Aber das Bild verändert sich erheblich, wenn man genauer hinschaut auf die Formen, in denen die Ganztagsschulen umgesetzt worden sind. Dazu aus dem Länderbericht:

»Der gebundene Ganztag ist in Rheinland-Pfalz überdurchschnittlich ausgebaut und wird von 20,7 Prozent aller Erst- bis Zehntklässler genutzt, weitere 2,9 Prozent besuchen ein offenes Ganztagsangebot … Bundesweit nehmen 14,4 Prozent … an einem gebundenen, rund 18 Prozent hingegen an einem offenen Ganztagsangebot teil.«

Das ist nicht nur eine erhebliche Abweichung zwischen dem sehr hohen Anteil an gebundenen Ganztagsschulen in Rheinland-Pfalz zu dem deutlich geringeren Anteilswert, den die gebundenen Ganztagsschulen im Bundesdurchschnitt erreichen. Den Bundesländervergleich dazu und zur Entwicklung kann man in der Abbildung nachvollziehen, die aus der Studie von Klemm (2014: 17) entnommen worden ist.

Fazit: Rein quantitativ betrachtet in Rheinland-Pfalz also dem Anteil an Schülern, die eine Ganztagsschule besuchen (können), der sich im bundesdeutschen Durchschnitt darstellt, hinterher. »Wird der rheinland-pfälzische Ganztagsausbau in diesem Tempo fortgesetzt, hätte im Jahr 2020 nach Berechnungen von Prof. Klaus Klemm trotz rückläufiger Schülerzahlen nur etwas mehr als jedes dritte Kind die Chance auf einen Platz im Ganztag«, das wäre also das Niveau, auf dem sich heute schon der bundesdeutsche Durchschnitt bewegt.

Auf der anderen Seite – wenn man hinsichtlich der Qualität eine Korrelation mit der gebundenen Form der Ganztagsschule unterstellt – wurde bislang in Rheinland-Pfalz eine deutlich bessere Variante des Ganztagsschulangebots realisiert als in vielen anderen Bundesländern, die zwar quantitativ hinsichtlich des Anteils an Ganztagsschülern höhere Werte realisieren, dies aber oftmals nur unter Inkaufnahme der „günstigeren“ Variante offene Angebote.

Dass unter den bestehenden Bedingungen der weitere Ausbau der Ganztagsschulenangebote in Rheinland-Pfalz in der von Klemm angenommenen „Schneckentempo“-Variante erfolgen würde, liegt auf der Hand: Zum einen gibt es aufgrund der angedeuteten sozialen Selektionsmechanismen und der vor Ort teilweise als unbefriedigend wahrgenommenen Umsetzung von Ganztägigkeit erhebliche Vorbehalte bei einem Teil der Eltern hinsichtlich einer tatsächlichen Entscheidung für einen Ganztagsschulangebot. Aber auch losgelöst von diesen empirisch schwierig zu bestimmenden Entwicklungen auf der Nachfrageseite könnte das Bundesland, auch wenn es anders wollte, gar nicht schneller ausbauen. Das hat seine Ursache natürlich in der finanzpolitischen Lage des Landes, das stark verschuldet ist und zudem die Schuldenbremse umsetzen muss, was mit erheblichen Einsparung verbunden ist. Ein stärkerer quantitativer Ausbau würde das Bundesland finanziell überfordern, in Zukunft dann auch noch, dass man in Rheinland-Pfalz die richtige, aber eben nun einmal teurere Variante der gebundenen Form der Ganztagsschule gewählt hat. Ohne deutlich mehr Mittel – beispielsweise über eine nachhaltige, auf Dauer gestellte anteilige Bundesbeteiligung – erstmal hier nicht viel erwarten können.

Und mit Blick auf Deutschland insgesamt wären erhebliche Mittel zusätzlich zu mobilisieren:
»Soll der Bedarf an Ganztagsplätzen für 70 Prozent der Schüler gedeckt werden, fallen jährlich zusätzliche Kosten von 1,7 Milliarden Euro für Lehrkräfte und pädagogisches Personal an. So kann entsprechend der KMK-Definition von Ganztagsschulen – an drei Tagen ein siebenstündiger Ganztagsunterricht in Verantwortung der Schule gewährleistet werden. Die flächendeckende Ausweitung des gebundenen Ganztags für alle Schüler auf acht Stunden an allen fünf Schultagen, die nach Überzeugung der Bertelsmann Stiftung den besten Rahmen für individuelle Förderung darstellen würde, erfordert die Bereitstellung umfassenderer Mittel von knapp acht Milliarden Euro für qualifizierte Pädagogen im Jahr. Hinzu kommen außerdem einmalige Investitionskosten für den Umbau von Schulen auf den Ganztagsbetrieb, die – je nach Ausbauvariante – zwischen acht und 17 Milliarden Euro betragen« (Quelle: Vorwort von Jörg Träger und Ulrich Kober, in: Klemm 2014: 6).

Vor diesem Hintergrund bleibt abschließend das zentrale Fazit: Wenn nicht endlich der bildungspolitische Schuss ins Knie durch die letzte große Koalition mit der Einführung des so genannten Kooperationsverbots in das Grundgesetz dadurch Geschichte wird, dass man das Kooperationsverbot für alle Stufen des Bildungssystems wieder aufhebt, also von der frühkindlichen Bildung und Betreuung über den großen Schulbereich bis hin zu den Hochschulen und der Forschung, dann wird man sich den von der Bertelsmann-Stiftung und anderen immer wieder geforderten Ausbau der Ganztagsschulen abschminken können. Aber auch an dieser Stelle ist Skepsis angesagt, denn die neue große Koalition konnte sich bislang nur auf eine partielle Durchbrechung des Kooperationsverbundes verständigen, um durch eine erneute Grundgesetzänderung eine verbindliche Zusammenarbeit zwischen Bund Bundesländern im Bereich der Hochschulen und der Forschung zu ermöglichen. Derzeit streitet man darüber noch. Würde es dazu kommen, dann hätten wir erneut ein weiteres frustrierende Beispiel für die Stückwerk-Politik, die man auch in so vielen anderen Bereichen beobachten muss. Ohne wenn und aber: Das Kooperationsverbot im Grundgesetz muss weg durch eine entsprechende (erneute) Änderung unserer Verfassung, aber nur, wenn das für die gesamte Bildungskaskade gilt.