Was war das für ein bühnenreifes Finale, mit dem der Entwurf eines Pflegeneuordnungsgesetzes (PNOG) durch das Bundeskabinett gestolpert ist. Nachdem der bereits Anfang Juni 2026 von der damaligen Bundesgesundheitsministern Nina Warken (CDU) vorgelegte Referentenentwurf monatelang in der Sommerhitze des Jahres in den Kühlschrank gelegt wurde, gelang es dem neuen Minister Carsten Linnemann (CDU) ein im Vergleich zum ersten Entwurf verändertes Regelwerk nach wochenlangen Streitereien der Koalitionsparteien mit quietschenden Reifen am letztmöglichen Termin – dem 30. September 2026 – vom Bundeskabinett abwinken zu lassen und auf den parlamentarischen Weg zu geben.
Auf den letzten Metern dem „Konnexitätsfallbeil“ entkommen
| ➔ Warum wird hier die Formulierung „am letztmöglichen Termin“ verwendet? Geht es darum, dass die meisten Regelungen bereits zum 1. Januar 2027 in Kraft treten sollen? Das wird schwierig bis unmöglich, wenn man bedenkt, dass der Gesetzentwurf der Bundesregierung jetzt erst einmal das übliche Gesetzgebungsverfahren noch durchlaufen muss. Und das dauert. Nein, die Formulierung bezieht sich auf einen anderen Tatbestand: Hintergrund ist eine im Sommer 2026 von der Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) beschlossene bundesweite Konnexitätsregelung nach dem Prinzip „Wer bestellt, bezahlt“. Diese Neuregelung sieht vor, dass der Bund bei neuen Gesetzen 80 Prozent der Mehrkosten kompensieren muss, sofern diese Länder und Kommunen zusammen mit mehr als 200 Millionen Euro jährlich belasten. Die sogenannte Veranlassungskonnexität, die bislang auf Landesebene verankert war, erhält damit erstmals bundesweite Wirkung. Aus der Pressemitteilung der Bundesregierung vom 25. Juni 2026 mit der werbenden Überschrift Schneller, effizienter, digitaler: Zukunft Deutschlands ankurbeln:»Laut Kanzler Merz haben die Gemeinden vor allem bei der Kinder- und Jugendhilfe, dem Bereich des Bundesteilhabegesetzes und beim Unterhaltsvorschuss mit stark steigenden Kosten zu kämpfen. Deshalb haben Bund und Länder nun eine erstmalige Einigung erzielt, die der Regel folgt: „Wer bestellt, bezahlt“. Die Neuregelung soll ab dem 1. September gelten. (Redaktioneller Hinweis: Im Nachgang der Konferenz haben sich Bund und Länder auf den 1. Oktober verständigt). Konkret wurde vereinbart, dass der Bund keine Leistungsgesetze mehr beschließt, die für die Gemeinden und gegebenenfalls die Länder keinen entsprechenden Kostenausgleich vorsehen … Der neue Mechanismus soll bei neuen Leistungsgesetzen oder bei Änderungen solcher Gesetze greifen. Falls die finanziellen Mehrkosten bei Ländern und Kommunen bei mehr als 200 Millionen Euro liegen, soll der Bund 80 Prozent übernehmen.«1 Wenn also der Kabinettbeschluss über den PNOG-Gesetzentwurf erst ab dem 1. Oktober 2026 gefallen wäre, dann hätte die vereinbarte Konnexitätsregelung gegriffen. Und das wäre teuer geworden für den Bund, denn die „Sparmaßnahmen“ für die Pflegeversicherung, die mit dem PNOG einhergehen, führen nicht dazu, dass die damit verbunden Ausgaben verschwinden, sondern es kommt – der Mechanik der Verschiebebahnhöfe folgend – dazu, dass die Kosten verlagert werden auf die Schultern anderer Kostenträger. Neben den sowieso schon stark belasteten Pflegebedürftigen wären davon vor allem die Kommunen betroffen, in Form weiter steigender Ausgaben im Rahmen der „Hilfe zur Pflege“ nach dem SGB XII, also einer kommunalen Sozialhilfehilfeleistung – und sie hätten eine zumindest 80-prozentige Kompensation der Mehraufwendungen verlangen können. Das wollte man mit dem Kabinettbeschluss am 30.09.2026 umschiffen.2 |
Eine gesetzgeberische Not-OP am Rand der Insolvenzverschleppung auf der einen Seite, auf der anderen ein Rettungsversprechen für das nächste – und dann aber ganz sicher „richtige“ – Gesetz. Das soll eine Kommission richten
Man kann es drehen und wenden, wie man will: Der am 30.09.2026 vom Bundeskabinett auf den parlamentarischen Weg gebrachte Gesetzentwurf für ein Pflegeneuordnungsgesetz (PNOG) ist nicht mehr als eine hektische Not-OP an einer sich der Insolvenzschwelle nähernden sozialen Pflegeversicherung, die schwer in den roten Zahlen hängt. Gemäß der inneren Systemlogik kann man hier ohne strukturelle Veränderungen am Regelwerk insgesamt nur über zwei bekannte Stellschrauben operieren – durch Einsparungen auf der Leistungsseite und durch höhere Einnahmen, also Minderausgaben und Mehreinnahmen.3 Wohlgemerkt ausschließlich aus Sicht der Pflegeversicherung und angesichts des Grundcharakters der Pflegeversicherung als Teilleistungsversicherung muss das auf Kosten Dritter passieren, wenn man die an der einen Stelle „eingesparten“ Ausgaben nicht wegzaubert. Und dass die höheren Einnahmen bei den betroffenen Beitragszahlern nicht mehr für andere Ausgaben zur Verfügung stehen, soll hier nur der Vollständigkeit halber Erwähnung finden.
Dass es sich bei dem derzeit vorliegenden PNOG-Entwurf um eine gesetzgeberische Verzweiflungstat handelt, kann man auch daran ermessen, dass der umlagefinanzierten sozialen Pflegeversicherung bereits im laufenden Jahr milliardenschwere Kredite (nicht Zuschüsse!) gewährt werden, die zu einem weiteren Anwachsen des (wenn kein Schuldenschnitt erfolgen sollte: rückzahlungspflichtigen) Schuldenberges dieses Teils der Sozialversicherung führt.
➔ Für das noch laufende Jahr 2026 ist die Pflegeversicherung mit einem massiven Verschuldungssprung konfrontiert: Bei der Aufstellung des Bundeshaushalts 2026 wurde ein Kredit in Höhe von 1,5 Mrd. Euro in den Entwurf eingestellt. Bereits im November 2025 musste der Haushaltsausschuss bei der Bereinigungssitzung feststellen, dass die Pflegeversicherung mit zusätzlichen 1,7 Milliarden Euro gestützt werden müsse. Bei den Krediten in Höhe von 3,2 Mrd. Euro ist es aber nicht geblieben: Anfang Oktober mussten dann weitere 700 Millionen Euro an Krediten „nachgeschossen“ werden (das zuständige Bundesgesundheitsministerium hatte sogar 840 Millionen Euro gefordert). Zusammengenommen sprechen wir als nur für die soziale Pflegeversicherung im Jahr 2026 von einem neuen Kreditvolumen in Höhe von 3,9 Mrd. Euro! Man könnte auf den Gedanken kommen, dass hier über eine Überschuldung der Pflegeversicherung in Kauf genommen wird (nochmals zur Erinnerung: Die Kredite müssen bzw. müssten zurückgezahlt werden, was bei einer umlagefinanzierten Pflegeversicherung nur aus den laufenden Beitragseinnahmen, die eigentlich zur Deckung der laufenden Kosten vorgesehen sind, funktionieren kann), dass eine Art Insolvenzverschleppung betrieben wird.
➔ Sollte an dieser Stelle jemand die berechtigte Frage stellen, warum denn die Bundesregierung den – mindestens „halbseidenen“ – Weg einer Kreditfinanzierung der aufgelaufenen Defizite (übrigens nicht nur in der Pflegeversicherung, sondern auch in der Arbeitslosenversicherung, um einen weiteren Zweig der Sozialversicherung aufzurufen) geht, dann liegt man richtig, wenn man vermutet, dass das was mit der Schuldenbremse zu tun haben könnte: Kredite des Bundes an die Sozialversicherungen besitzen im Kontext der Schuldenbremse den Charakter einer finanziellen Transaktion, wodurch sie die reguläre Kreditobergrenze des Bundeshaushalts nicht belasten. Bei der Berechnung der Staatsschulden nach den EU-Maastricht-Kriterien fließen sie rechnerisch ein, werden jedoch auf gesamtstaatlicher Ebene „konsolidiert“, da es sich um eine Verschuldung zwischen zwei staatlichen Untersektoren handelt.
Nur als vertiefende Anmerkung: Darlehen an Sozialversicherungen gelten also grundsätzlich als schuldenbremsenneutrale finanzielle Transaktionen. Nach Auffassung der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages gibt es allerdings eine bedeutsame Voraussetzung – und das ist die Werthaltigkeit, also eine hinreichend verlässliche Rückzahlung. Das kann man auch so formulieren: Kredite an die Sozialversicherungsträger sind deshalb grundsätzlich schuldenbremsenneutral, weil dem Kassenabgang eine Forderung gegenübersteht und das Vermögen des Staates unverändert bleibt. Daran angedockt wird dann der Begriff der „Werthaltigkeit“ der Kredite, dass also die Rückzahlung hinreichend verlässlich erscheint. Aber genau diese erforderliche Rückzahlungsfähigkeit der Träger wird von unterschiedlichen Seiten, darunter dem Bundesrechnungshof, angezweifelt. In ihrer Ausarbeitung halten die Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages die Rückzahlung dennoch „nicht für ausgeschlossen“. Dafür sprechen eigene Beitragseinnahmen, die Einflussmöglichkeiten des Gesetzgebers, geplante Reformen und bereits erfolgte Rückzahlungen im Jahr 2023.4
Und gleichzeitig sind bereits im PNOG-Entwurf die (angeblich realisierbaren) geplanten Ausgabensenkungen durch politische Interventionen zwischen dem Referentenentwurf von Anfang Juni und dem nun verabschiedeten Gesetzentwurf von Ende September bereits soweit reduziert worden, dass das erwartete Finanzierungsdefizit im kommenden Jahr mit großer Wahrscheinlichkeit nicht über diesen Weg wird geschlossen werden kann.5 Auch wenn im Entwurf für den Bundeshaushalt 2027 keinerlei weiteren Kredite an die Pflegeversicherung eingestellt sind, wird die tatsächliche Finanzenwicklung dazu führen, dass im dann laufenden Haushaltsjahr unterjährig mit Hilfszahlungen eingegriffen werden muss.6
Steht die Rettung vor der Tür? Eine Kommission soll es nun (wieder einmal) richten
Das PNOG wird uns nun als erste „Stabilisierungsmaßnahme“ mit Blick auf die defizitäre Finanzlage der Pflegeversicherung verkauft. Darüber hinaus werden „strukturelle Reformen“ in den politischen Raum gestellt, die es in einer zweiten Runde der „Pflege(versicherungs)reform“ anzugehen gilt. In den Worten des amtierenden Bundesgesundheitsministers Carsten Linneman:
»Pflege ist ein Megathema dieses Jahrzehnts. Die Kosten laufen aus dem Ruder – und gleichzeitig bekommen Menschen zu oft nicht genau die Versorgung, die sie brauchen. Unser Auftrag als Koalition ist klar: Pflege muss bezahlbar und zielgerecht sein, Pflege muss dort ankommen, wo sie gebraucht wird. Wir haben im ersten Schritt erste Hilfemaßnahmen für die Pflege beschlossen. Jetzt geht es um die große Strukturreform. Die neue Fachkommission soll dafür konkrete Vorschläge machen: die häusliche Pflege stärken, die Finanzierung stabilisieren, Leistungen zielgenauer gestalten und Prävention und Frührehabilitation stärker nutzen. Besonders wichtig ist mir dabei, den Fokus auf jene zu legen, die jeden Tag zu Hause Verantwortung für Angehörige übernehmen. Ziel ist es, auf Grundlage der Empfehlungen der Kommission eine Strukturreform auf den Weg zu bringen, die zum 1. Juli 2027 in Kraft treten soll.«
Das hört sich nach einer großen Sache an. Endlich will man an die Wurzeln gehen, das bestehende System tiefgreifend umbauen und eine nachhaltige Lösung der Probleme angehen. Will man das wirklich? Und selbst wenn man das wollen würde, wird das über so einen Weg gehen können?
Am 14. Oktober 2026 hat das Bundesgesundheitsministerium nach einigen Verzögerungen hinsichtlich der konkreten Besetzung der neuen Kommission Vollzug melden können: »Das Bundeskabinett hat heute eine neue Pflegestrukturkommission berufen. Der Kreis aus Expertinnen und Experten wird konkrete Reformvorschläge erarbeiten, um eine gute pflegerische Versorgung sicherzustellen und den Beitragssatz zur sozialen Pflegeversicherung bis in die Jahre nach 2030 stabil zu halten.«Natürlich haben sich die Medien sofort auf die personellen Aspekte fokussiert: Wer sitzt denn da nun drin in der Kommission?
| Die 13 Mitglieder der Pflegestrukturkommission ➞ Georg Cremer (Vorsitz): Volkswirt und ehemaliger Generalsekretär des Deutschen Caritasverbandes ➞ Gabriele Kuhn-Zuber (stellvertretender Vorsitz): Rechtswissenschaftlerin und Präsidentin der Katholischen Hochschule für Sozialwesen Berlin ➞ Christine Arentz: Professorin für Volkswirtschaftslehre an der Technischen Hochschule Köln, mit Schwerpunkt Sozialpolitik und soziale Sicherung ➞ Michaela Evans-Borchers: Sozialwissenschaftlerin am Institut Arbeit und Technik der Westfälischen Hochschule Gelsenkirchen ➞ Jürgen Graalmann: ehemaliger Vorstandsvorsitzender des AOK-Bundesverbandes und Geschäftsführer der Beratungsagentur „Die BrückenKöpfe“ ➞ Martina Hasseler: Professorin für Gesundheits- und Pflegewissenschaften an der Ostfalia Hochschule in Wolfsburg ➞ Dörte Heger: Gesundheitsökonomin und Professorin ➞ Stefan Huster: Professor für Öffentliches Recht, Sozial- und Gesundheitsrecht an der Ruhr-Universität Bochum ➞ Thorsten Kingreen: Professor für Öffentliches Recht, Sozialrecht und Gesundheitsrecht an der Universität Regensburg. ➞ Hans-Dieter Nolting: Psychologe und Geschäftsführer des Forschungs- und Beratungsinstituts iges ➞ Heinz Rothgang: Gesundheitsökonom und Professor an der Universität Bremen, forscht seit vielen Jahren zur Finanzierung und Organisation der Pflegeversicherung |
Was sollen die (nicht) machen?
Bei solchen hochpolitischen Kommissionen ist der konkrete Arbeitsauftrag an die Kommission von besonderer Bedeutung, denn je nach Ausgestaltung kann er ermöglichen, Freiräume bewusst schaffen, zu Systemüberschreitungen auffordern – oder aber Begrenzungen und thematische Exklusion herstellen, die eine Kommission inhaltlich und damit verbunden auch formal einhegen bzw. einmauern.
➔ Und die grundsätzlich immer relevante Ausgestaltung des (Nicht-)Möglichkeitsraums solcher Auftragskommissionen ist im vorliegenden Fall von besonderer Relevanz. Der eine oder andere wird sich daran erinnern, dass es im Vorfeld des vom Bundeskabinett nach Verzögerungen letztendlich am 30.09.2026 verabschiedeten PNOG-Gesetzentwurfs einen „Sturm im Wasserglas“ (?) seitens der SPD gegeben hatte, die umfangreiche Änderungen am Entwurf gefordert und darüber in der Öffentlichkeit mit dem Koalitionspartner gestritten hat. Dabei ging es nicht um Peanuts, sondern um grundsätzlich andere Weichenstellungen bereits mit dem PNOG und nicht irgendwann später in einer wie auch immer gearteten zweiten Stufe. Konkret wurde aus den Reihen der SPD zum einen gefordert, dass es zu einer Deckelung der pflegebedingten Eigenanteile der Heimbewohner über den sogenannten „einrichtungseinheitlichen Eigenanteil“ (EEE) kommen müsse, um die Betroffenen endlich zu entlasten.7 Zum anderen wurde (erneut) eine Beteiligung der privaten Pflegeversicherung in die Debatte eingebracht. Aus beiden Punkten ist hinsichtlich des PNOG-Entwurfs nichts geworden – aber immer wieder wurde dabei auf die zukünftige Kommission verwiesen, die dann solche Fragen behandeln könne. Da muss man doch mal nachschauen, ob und was daraus geworden ist.
Den konkreten Arbeitsauftrag an die neue Kommission findet man hier:
| ➔ Bundesgesundheitsministerium (2026): Pflegestrukturkommission. Arbeitsauftrag und Zeitplan, Berlin, Oktober 2026 |
Gleich am Anfang des Arbeitsauftrags formuliert des Bundesgesundheitsministerium mehr als euphemistisch:
»Der Entwurf des Pflegeneuordnungsgesetzes leistet einen Beitrag zur kurzfristigen finanziellen Stabilisierung der sozialen Pflegeversicherung und trägt dazu bei, die pflegerische Versorgung kurzfristig sicherzustellen.« Wobei die hier unter „kurzfristig“ den Zeitraum von 2027 bis 2030 meinen – der sei durch die Maßnahmen des PNOG, wenn das dann verabschiedet wird, abgesichert. Nun ja.
Aber man erkennt eben auch und engt schon mal in einem ersten Schritt (mit Blick auf die Beitragssatzseite) ein:
»Angesichts der demografischen Entwicklung werden sich die Pflegekosten aber absehbar dynamischer entwickeln als die beitragsfinanzierten Einnahmen der Pflegeversicherung. Hierfür braucht es Lösungen, um auch in den Jahren nach 2030 weiterhin eine gute pflegerische Versorgung sicherzustellen, für eine bedarfsgerechte und nachhaltige Finanzierung zu sorgen und den Beitragssatz zur sozialen Pflegeversicherung mittelfristig stabil zu halten.«
Die eingesetzte Pflegestrukturkommission soll nun anhand folgender Leitfragen konkrete Reformvorschläge erarbeiten:
Zum einen eine „Analyse der Ausgabenentwicklung der Sozialen Pflegeversicherung (SPV) und der privaten Pflege-Pflichtversicherung (PPV)“.
Also diese Arbeit kann sich die Kommission eigentlich sparen oder zumindest erheblich verkürzen, denn an Analysen die Ausgabenentwicklung betreffend besteht nun wahrlich kein Mangel.
Interessant wird es dann bei diesem Punkt:
„Vorschläge für eine effiziente und bessere Versorgung“ sollen erarbeitet werden – diese sehr allgemein gehaltene Aufforderung bleibt aber nicht ohne „Konkretisierung“. Hier werden zwei Vorgaben mit auf den Weg gegeben:
1.) »Welche Möglichkeiten bestehen, die Leistungen der Pflegeversicherung mittelfristig sektoren- und wohnformenunabhängig auszugestalten und die pflegerische Versorgung damit unabhängig vom Ort zu organisieren und die häusliche Pflege zu stärken – auch mit Blick auf eine bessere Vereinbarkeit von Pflege und Beruf sowie die besonderen Bedarfe von jungen Pflegebedürftigen und von Menschen mit Behinderungen? Geprüft werden soll auch, ob es zielführend ist, den Leistungserbringern bei der Gestaltung ihrer Angebote mehr Freiheiten zu geben, um auch künftig auf ein ausreichendes Angebot professioneller Anbieter zurückgreifen zu können. Bei der Prüfung sind auch Fragen sektorenunabhängiger Vergütungsstrukturen, auskömmliche und verbindliche Personalvorgaben und verlässliche Qualitätssicherung sowie des zukünftigen Umgangs mit den Leistungen der medizinischen Behandlungspflege zu klären.«
2.) »Identifikation möglicher Fehlanreize in der aktuellen Vergütungs- und Finanzierungslogik, die dem Grundsatz „ambulant vor stationär“ entgegenstehen; Ableitung möglicher Anpassungserfordernisse.«
So viel oder wenig zur Versorgungsseite, man kann aber die Richtungsvorgabe schon gut rauslesen. Was ist mit der Finanzierungsseite? Auch dazu bekommt die Kommission einen ausdrücklichen Auftrag:
„Vorschläge für eine nachhaltige und bedarfsgerechte Finanzierung“.
Hier sieht man sich offensichtlich „gezwungen“, mit mehr als zwei Vorgaben zu arbeiten – insgesamt sind es acht Punkte, die in dem offiziellen Arbeitsauftrag aufgelistet werden:
1.) »Die Kommission soll konkrete, umsetzbare Vorschläge zur kurz-, mittel- und langfristigen, nachhaltigen Stabilisierung der Finanzsituation der Pflegeversicherung vorlegen und dabei die Auswirkungen auf Beitragszahler, Pflegebedürftige und ihre Angehörigen, auf die Haushalte von Bund, Ländern und Kommunen sowie auf die Generationengerechtigkeit berücksichtigen.«
2.) »Wie können die Leistungen der Pflegeversicherung möglichst zielgenau und bedarfsgerecht ausgestaltet werden, um eine gute Balance zwischen Eigenvorsorge und solidarischer Absicherung zu schaffen sowie die Ziele einer nachhaltigen Finanzierbarkeit und einer würdevollen Pflege zu vereinen?«
3.) »In diesem Zusammenhang sollen auch die Schnittstellen zu anderen Sozialgesetzbüchern (bspw. SGB IX, SGB XII) und deren Zusammenspiel bzw. kommunale Leistungen mit Sozialraumbezug beachtet werden. Dabei sollen auch die Aspekte der sozialen Teilhabe und Prävention der Pflegebedürftigen einbezogen werden.«
Das bleibt alles auf einer recht allgemein gehaltenen Soll-Ebene. Bis zu diesem Punkte kann man dem Arbeitsauftrag noch nicht entnehmen, ob – und wenn ja wie – auf die Forderungen der SPD (und anderer) hinsichtlich der Eigenanteile der Pflegebedürftigen sowie eine wie auch immer gestaltete Inanspruchnahme der privaten Pflegeversicherung betreffend eingegangen werden soll bzw. darf. Da kommt die vierte Vorgabe ins Spiel (Hervorhebungen nicht im Original):
4.) »Zudem soll die Kommission konkrete Regelungsvorschläge erarbeiten, um Leistungen der SPV auch unter Berücksichtigung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Versicherten so auszugestalten, dass Sozialhilfebedarf möglichst vermieden wird. Dabei sollte insbesondere geprüft werden, ob die Zuschüsse des § 43c SGB XI alternativ ausgestaltet werden können und damit u.a. auch zielgenauer auf Personengruppen z. B. ohne Vermögen bzw. mit geringerem bzw. mittleren Einkommen fokussiert werden können. Zu prüfen ist in diesem Zusammenhang, ob auch eine Verknüpfung mit der Hilfe zur Pflege leistungsmäßig und organisatorischmöglich ist.«
Das ist auf der einen Seite kein mehr oder weniger verbindlicher Prüfauftrag mehr, sondern die Erwartung „konkreter Regelungsvorschläge“ ist weitaus verbindlicher, wird allerdings sofort runtergezoomt auf spezifische Möglichkeiten (beispielsweise auf eine bedüftigkeitsabhängige Ausgestaltung der die Zuzahlungen bei stationärer Unterbringung reduzierenden Leistungen der Pflegeversicherung). Damit wird eine bestimmte (und zugleich hinsichtlich der damit verbundenen Grundsatzfragen im Spannungsfeld von Sozialhilfe und Sozialversicherung hochgradig brisante) Engführung auf eine ausdrücklich benannte Option hervorgehoben, während der seit vielen Jahren diskutierte und von ganz unterschiedlichen Akteuren geforderte „Sockel-Spitze-Tausch“ nicht explizit auftaucht. Also nicht ausdrücklich in der Erwartungsvorgabe von „konkreten Regelungsvorschlägen“. Der „Kompromiss“ seitens des BMG folgt dann in der wesentlich milderen Vorgabe Nr. 5:
5.) »Zu prüfen ist ebenso eine Begrenzung der Eigenanteile.«
Ein schlanker Satz, der zugleich die Nicht-Wertigkeit dieses Prüfauftrags versinnbildlicht. Diese Einschätzung kann man dadurch stützen, dass eine ebenfalls systemische Komponente (aber aus einem anderen Lager) sogleich als Nr. 6 auftaucht mit deutlich längeren Ausführungen:
6.) »Zu prüfen ist zudem, welche Möglichkeiten bestehen, die umlagefinanzierte soziale Pflegeversicherung bei möglichst stabilem, paritätisch finanzierten, allgemeinen Beitragssatz durch Kapitaldeckungselemente so zu ergänzen bzw. auszubauen, dass die Bürgerinnen und Bürger damit auch in Zukunft über eine angemessene Teilabsicherung für den Pflegefall verfügen, aber jüngere Generationen mit der Finanzierung nicht überfordert werden. Es soll geprüft werden, wie die zusätzliche private Absicherung im Sinne der Eigenverantwortung attraktiver gemacht werden kann.«
Völlig zu Recht wird seit langem nicht nur in der Renten- und Krankenversicherung sowie der Arbeitslosenversicherung, sondern auch mit Blick auf die Soziale Pflegeversicherung das Grundübel der „versicherungsfremden Leistungen“ diskutiert und deren Fehlfinanzierung über Beitragsmittel. Und seit langem wird eine korrekte Finanzierung dieses „versicherungsfremden Leistungen“ aus Steuer- statt Beitragsmitteln gefordert.
Immerhin hat es der Gedanke daran als allgemein gehaltener „Prüfauftrag“ in das Pflichtenheft für die Kommission geschafft:
7.) »Zu prüfen ist, in welchem Umfang die SPV Leistungen gewährt, die als „versicherungsfremd“ bezeichnet werden können bzw. gesamtgesellschaftliche Aufgaben verfolgen. Zu prüfen ist, ob und wie diese Leistungen korrekt finanziert werden können.«
Und was ist mit der heftig umstrittenen Systemfrage einer Einbeziehung der privaten Pflegeversicherung in einen „solidarischen Ausgleich“, wenn man schon keine Bürgerversicherung hinbekommt? Reste davon finden sich bei dem letzten Vorgabepunkt:
8.) »Die Kommission wird Modelle für verfassungskonforme soziale Ausgleichsmechanismen prüfen und Vorschläge machen. Das beinhaltet Vorschläge innerhalb und außerhalb des Systems der Pflegeversicherungen.«
Auf der einen Seite scheint sich die SPD-Seite hier durchgesetzt zu haben, denn die Formulierung, dass die Kommission „Modelle prüfen und Vorschläge machen wird“, kommt durchaus ambitionierter und verbindlicher daher als ein allgemeiner Prüfauftrag. Auf der anderen Seite muss man jedes Wort bei solchen Texten auf die Goldwaage legen, beispielsweise die Formulierung „Das beinhaltet Vorschläge innerhalb und außerhalb des Systems der Pflegeversicherungen“ und dabei vor allem der „lenkende Hinweis“ auf das „außerhalb des Systems der Pflegeversicherungen, was es ermöglichen kann, die ganze Diskussion über eine Umverteilung zwischen sozialer und privater Pflegeversicherung anderen Systemen zuzuschreiben.
Schlussendlich gibt es dann noch einen Auftrag für den neben Versorgung und Finanzierung dritten Beschäftigungsbereich der Kommission „Prävention und Rehabilitation“. Da soll es um das ehrenwerte Anliegen gehen, „Pflegebedürftigkeit zu verhindern oder zu verzögern und Selbständigkeit zu erhalten und zu fördern.“
Abschließend kommt dann diese Vorgabe, die alle drei Bereiche einrahmen soll:
»Jeder Vorschlag sollte hinsichtlich seiner Wirkung auf die Sicherstellung einer würdevollen Pflege und einer Entlastung pflegender Angehöriger bewertet und seine finanzielle Wirkung – zumindest näherungsweise – quantifiziert werden. Die verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen sind bezüglich der Umsetzbarkeit zu berücksichtigen. Ferner sollten die Vorschläge hinsichtlich der Verteilungsgerechtigkeit, Zugangschancen sowie des bürokratischen Aufwands von der Kommission bewertet werden.«
Fazit
Das hört sich nach einer wahrhaft herkulischen Aufgabe in einem nur historisch zu verstehenden Teil-System der Daseinsvorsorge an, was bei einem dringend erforderlichen Blick über das gewachsene und verfestigte System hinaus nochmals gesteigert werden würde hinsichtlich des Komplexitätsgehalts.
Und so etwas würde unter Normalbedingungen bereits monatelanges hauptberufliches Arbeiten voraussetzen – bei der Pflegestrukturkommission kommt erschwerend bis verunmöglichend hinzu, dass die Gruppe der 13 gerade einmal – auch noch von Weihnachten und Jahreswechsel gehandicapt – wenige Wochen Zeit bekommt, in einer überschaubaren Zahl an analogen und/oder digitalen Sitzungen bis Ende Januar 2027 (!) ihre Vorschläge vorlegen soll.Und kritisch, sehr kritisch muss man auf die Zusammensetzung der Kommission zu einer Reform der Pflegeversicherung (denn darum geht es auch hier, nicht um Pflege oder Langzeitpflege allgemein) schauen. Neun der 13 Kommissionsmitglieder sind Professoren und es fehlen nicht nur die Vertreter der Praxis (sowohl von der Anbieter- wie auch von der Nachfragerseite), sondern es fehlen komplett Vertreter aus den politischen Parteien, vor allem den Regierungsfraktionen – und das ist ein besonders relevanter Unterschied für den bei vielen mitlaufenden Vergleich zur Alterssicherungskommission der Bundesregierung, in der zwar auch einige Professoren waren, aber zugleich Bundestagsabgeordnete der beiden Regierungsparteien (und das nicht irgendwelche positionslosen Hinterbänkler, sondern die gesamte Streubreite an sehr unterschiedlichen Positionierungen in der Rentenpolitik wurde auf der Mitgliedsseite dieser Kommission abgebildet). Das gab den am Ende produzierten 33 Empfehlungen eine gewisse Authentizität als lagerübergreifender Kompromiss. Ebenfalls nicht an die Messlatte der Alterssicherungskommission heran kommt die Pflegestrukturkommission mit Blick auf die Leitung der Kommission, denn in der Rentenkommission war das mit Frank-Jürgen Weise, dem ehemaligen Vorstandsvorsitzenden der Bundesagentur für Arbeit, ein ganz anderes Schwergewicht.
Und hinsichtlich der professoralen Zusammensetzung der neuen Pflegekommission: Man schaue sich nur in den vorliegenden Veröffentlichungen bzw. Meinungsäußerungen die erheblichen Unterschiede an, beispielsweise die Positionierungen von Rothgang versus denen von Cremer oder anderen Mitgliedern. Oder die überaus kritische Bewertung der bestehenden Pflegeversicherung mit Blick auf (Nicht-)Fachpflege und andere Qualitätsaspekte der pflegerischen Versorgung, wie sie von Martina Hasseler beispielsweise auf X und in ihren Meinungsbeiträgen vorgetragen wird.
Man darf gespannt sein, wie das in so kurze Zeit halbwegs gewinnbringend für die pflegerische Versorgung eingetütet und vor der Haustür der Politik abgelegt werden kann.Letztendlich reiht sich das jüngste Kind der grassierenden Kommissionitis ein in eine Vielzahl an Auslagerungen hochpolitischer Fragen an unterschiedliche Kommissionen, deren Spektrum von hilfreichen Fachkommissionen bis hin zu offensichtlichen Ablenkungsmanövern reicht.8
➔ Und was die Arbeitsaufträge an die neue Kommission im Bereich der Pflegeversicherung angeht, vor allem mit Blick auf die zahlreichen finanzrelevanten Fragen, sei hier nur der Hinweis des Bundesgesundheitsministeriums selbst hervorgehoben, dass es bereits in jüngster Zeit zwei Vorgänger-Kommission gegeben hat, die umfangreiche Abschlussberichte veröffentlicht haben, die unterschiedliche Modelle auch abgeschätzt und durchgerechnet haben, letztendlich aber darauf verweisen, dass es am Ende um politische Entscheidungen geht, die von der Politik zu treffen sind: Da ist zum einen die Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Zukunftspakt Pflege“, die erst im Dezember 2025 ihre Ergebnisse vorgestellt hat (vgl. dazu ausführlicher Fachliche Eckpunkte für eine nachhaltige Struktur- und Finanzierungsreform in der Pflegeversicherung, Dezember 2025) sowie die Arbeit der im September 2025 von der damaligen Bundesgesundheitsministerin Nina Warken eingesetzten FinanzKommission Gesundheit (FKG). Diese Kommission hatte die Aufgabe, Maßnahmen zur Stabilisierung der gesetzlichen Krankenversicherung zu erarbeiten, was aufgrund der zahlreichen Schnittstellen zur Pflegeversicherung hoch relevant ist. Die FinanzKommission Gesundheit hat ihren ersten Bericht am 30. März 2026 vorgelegt: Der erste Bericht enthält konkrete Empfehlungen, um die Beitragssätze in der gesetzlichen Krankenversicherung ab dem Jahr 2027 zu stabilisieren. Grundlage sind eine umfassende Analyse der Einnahmen- und Ausgabenentwicklung sowie die Identifikation zentraler Kostentreiber auf der Ausgabenseite sowie der Herausforderungen bei den Einnahmen.
Es gibt aber noch einen ganz grundsätzlichen und weit über inhaltliche Vorgaben und personelle Aspekte der neuen Kommission hinausreichenden Kritikpunkt:
Wir reden hier über einen Kernbereich der Daseinsvorsorge, der angesichts der Tatsache, dass es hier um Millionen oftmals höchst vulnerable Menschen geht, schlichtweg nicht in die Hände einer sehr selektiv besetzten Kommission von 13 Leuten gehört. Hier muss eine völlig anders dimensionierte öffentliche Debatte geführt werden, wie wir das Bestehende umbauen und wie wir wirklich Neues schaffen können, um Millionen Menschen nicht nur irgendwie, sondern würdevoll versorgen zu können. Gerade hier muss Schluss sein mit dem Outsourcing in mehr oder weniger transparent zusammengewürfelte Kommissionen. Die können kein Mandat haben für diese existentielle Frage.
- Die kommunalen Spitzenverbände haben auf den Bund-Länder-Beschluss grundsätzlich positiv, aber zugleich auch skeptisch reagiert: Die drei Präsidenten Oberbürgermeister Burkhard Jung (Städtetag), Landrat Achim Brötel (Landkreistag) und Bürgermeister Ralph Spiegler (Städte- und Gemeindebund) begrüßten, dass der Bund das Prinzip der Veranlassungskonnexität erstmals für einen Großteil seiner Gesetzgebung gegenüber Ländern und Kommunen anerkennen wolle. Gleichzeitig forderten sie, dass die Länder den verbleibenden Kostenanteil von 20 Prozent vollständig ausgleichen sollten, da die Kommunen als einzige der drei staatlichen Ebenen keinerlei Einfluss auf Bundesgesetze hätten. Kritisch vermerkt wurde, dass die neue Regelung nicht für Steuergesetze gelten solle, die bei Kommunen zu Einnahmeausfällen führten. Das sei „ein Wermutstropfen“. Die Regeln zur Veranlassungskonnexität gälten zudem nur für neue Gesetze, nicht für bestehende Leistungsgesetze, die das Rekorddefizit maßgeblich verursacht hätten. Für die Entlastung bei den Sozialkosten gebe es bislang nur Willensbekundungen, aber keine konkreten Beschlüsse. Das strukturelle Defizit der Kommunen liegt bundesweit bei rund 30 Milliarden Euro jährlich und entsteht vor allem dadurch, dass Bund und Länder den Kommunen immer mehr Pflichtaufgaben übertragen – insbesondere im Sozialbereich –, ohne diese dauerhaft ausreichend zu finanzieren. Die Kommunen tragen damit mehr als ein Viertel der staatlichen Ausgaben, erhalten aber nur etwa ein Siebtel der staatlichen Einnahmen. ↩︎
- Kommunale Spitzenverbände wie der Deutsche Städtetag kritisierten dieses Vorgehen scharf als „Affront“ und warfen der Bundesregierung vor, das Gesetz absichtlich einen Tag vor dem Inkrafttreten der neuen Finanzierungsregel durchgepeitscht zu haben, um den Kompensationszahlungen zu entgehen. Städtetagspräsident Burkhard Jung (SPD) wird mit den Worten zitiert: „Statt einer Entlastung der Kommunen von den Milliardenkosten der Hilfe zur Pflege gibt es jetzt doch eine zusätzliche Belastung – wenn auch nicht so hoch, wie ursprünglich geplant.“ Jung bemängelte vor allem, dass ein Deckel für die Eigenanteile Pflegebedürftiger nicht vorgesehen ist. Dieser hätte auch die Kommunen entlastet, die bei Pflegebedürftigen, deren Geld nicht reicht, mit der Sozialhilfeleistung „Hilfe zur Pflege“ einspringen müssen. ↩︎
- Vgl. dazu ausführlicher die Darstellung in dem Beitrag Das PNOG: Eine Not-OP am wackeligen Gerüst der Pflegeversicherung, der hier am 11. Oktober 2026 veröffentlicht wurde. ↩︎
- Vgl. dazu ausführlicher die Analyse in Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages (2026): Darlehen des Bundes an die Sozialversicherungsträger sowie an die Bundesagentur für Arbeit. Verhältnis zu den Regelungen der Schuldenbremse und fachgesetzliche Vorgaben, Berlin, September 2026. ↩︎
- Beispiel Finanzwirkungen des PNOG im kommenden Jahr (2027): Während die durch das PNOG erwarteten Mehreinnahmen auf der Beitragsseite in Höhe von 3,8 Mrd. Euro nahezu konstant geblieben sind zwischen dem Referentenentwurf und dem Gesetzentwurf, gilt dies nicht für die erwarteten Minderausgaben, die sind von 7,35 auf 2,45 Mrd. Euro geschrumpft worden – und auch die sind noch nicht in trockenen Tüchern. Das rechnerische Defizit der sozialen Pflegeversicherung (bei einem Beitragssatz von 3,6 Prozent) wird auf 7,6 Mrd. Euro (2027) und 15,4 Mrd. Euro (2028) geschätzt. ↩︎
- Vgl. dazu ausführlicher den Beitrag Eine „blutige Entlassung“ nach der Not-OP an der Pflegeversicherung. Die wird weitere Schuldscheine anhäufen müssen vom 17. Oktober 2026. ↩︎
- Vgl. beispielsweise den Artikel SPD will Eigenanteil für Pflegeheimkosten deckeln vom 26.09.2026. ↩︎
- Vgl. zur Begrifflichkeit der „Kommissionitis“ im mehrdimensionalen sozialpolitischen Raum bereits den Beitrag Die Kommissionitis als sozialpolitische Grippewelle? Der Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD bringt auf alle Fälle eine neue Welle, der hier am 16. April 2025 am Startpunkt der aktuellen Koalitionsregierung veröffentlicht wurde.
Vgl. auch gerade mit Blick auf den aktuell naheliegenden Vergleich zur Alterssicherungskommission der Bundesregierung den Beitrag Sozialpolitisches Regieren via Kommissionen von Frank Nullmeier, der am 11. August 2026 veröffentlich wurde: »Auslagerung von Regierungsarbeit an Expertenkommissionen? Zwei Beispiele – Sozialstaatsreform und Alterssicherung – zeigen, dass Konsens via Kommissionen möglich ist. Aber es kommt auf die Qualität der Empfehlungen und die gezielte Umsetzungsarbeit an.« ↩︎