Anfang Juni 2020 wurde als Ergebnis zweitägiger Verhandlungen zwischen den Koalitionsparteien ein großes Konjunkturprogramm mit einem Volumen von 130 Mrd. Euro verabschiedet – zusätzlich zu den bis dato bereits beschlossenen Rettungsprogrammen und im Zusammenhang mit dem seitens der EZB am Anfang der Corona-Krise aufgestockten Anleihekaufprogramm von 750 auf 1.350 Milliarden Euro. Der mittlerweile zum Kanzlerkandidaten der SPD bestellte Bundesfinanzminister Olaf Scholz nutzte die Gelegenheit der von Medien gerne aufgegriffenen semantischen Zuspitzung und sprach davon, man wolle mit „Wumms aus der Krise kommen“.
57 Maßnahmen enthält das Paket: Corona-Folgen bekämpfen, Wohlstand sichern, Zukunftsfähigkeit stärken. Ergebnis Koalitionsausschuss 3. Juni 2020. Und bereits auf der zweiten Seite des Eckpunktepapiers konnte man dieses Versprechen der Bundesregierung lesen:
»Durch die Auswirkungen der Corona-Pandemie steigen die Ausgaben in allen Sozialversicherungen. Um eine dadurch bedingte Steigerung der Lohnnebenkosten zu verhindern, werden wir im Rahmen einer „Sozialgarantie 2021“ die Sozialversicherungsbeiträge bei maximal 40% stabilisieren, indem wir darüber hinaus gehende Finanzbedarfe aus dem Bundeshaushalt jedenfalls bis zum Jahr 2021 decken. Das schützt die Nettoeinkommen der Arbeitnehmer und bringt Verlässlichkeit und Wettbewerbsfähigkeit für die Arbeitgeber. {Finanzbedarf: 5,3 Mrd. Euro 2020, Bedarf 2021 kann erst im Rahmen der HH-Aufstellung 2021 ermittelt werden}.«
„Sozialgarantie 2021“: Versprechen kann man viel
Nun muss man daran erinnern: Bereits im Koalitionsvertrag haben sich Union und SPD darauf verständigt, „die Sozialversicherungsbeiträge bei maximal 40 Prozent zu stabilisieren“. Nunmehr wird dieses Ziel aus dem Koalitionsvertrag zu einer Garantie für die Beitragszahler der Sozialversicherungen aufgewertet – mit dem Versprechen, alle über diese Marke hinausgehenden Finanzbedarfe, die aus der Bewältigung der Corona-Krise entstehen, werden aus Bundesmitteln finanziert. Hört sich einfacher an, als es dann offensichtlich in praxi ist.
Grundsätzlich kann man das Anliegen gut finden, wie beispielsweise Kai Senf, Geschäftsführer Politik und Unternehmensentwicklung im AOK-Bundesverband, in seinem Beitrag Mehr Schutz in stürmischen Zeiten aus Sicht der Krankenkassen erläutert: »Das Vorhaben ist angesichts der Belastungen, die aus der Corona-Krise entstehen, in der Sache richtig: Dahinter könnte die ordnungspolitische Erkenntnis stehen, nicht die Beitragszahler für Mehrkosten aufkommen zu lassen, weil diese aus Aufgaben herrühren, die dem staatlichen Infektionsschutz und der Seuchenbekämpfung zuzuordnen sind. Folgt man dieser Prämisse, dann ist es auch nicht nachvollziehbar, weshalb in der Krise ausschließlich die Solidargemeinschaft der GKV und sozialen Pflegeversicherung (SPV) Versorgungsstrukturen im Gesundheitswesen durch „Rettungsschirme“ aufrechterhalten und zusätzlich notwendige intensivmedizinische Behandlungskapazitäten in den Krankenhäusern bereitstellen musste, die allen Patienten zugute kommen.«
Die frohe Botschaft könnte als so zusammengefasst werden: Wir lassen die Kranken- und Pflegeversicherung nicht im Regen stehen und stabilisieren die Beiträge mit Bundesmitteln.
»Aber gleich mehrere Aspekte machen misstrauisch, ob die Garantie ein nachhaltiges Versprechen ist.« Mit diesen Worten trübt der AOK-Vertreter Senf die gute Laune, die nun eigentlich bei den Sozialversicherungen ausbrechen müsste.
➞ Handelt es sich bei der „Sozialgarantie 2021“ lediglich um einen „Deckmantel für expansive Ausgabenpolitik“? »Die in den vergangenen zwei Jahren verabschiedeten Gesetze führen zu einem massiven Ausgabenschub in der GKV … Die Ausgabendynamik hätte ohne die Corona-Krise und die dadurch bedingten Fallzahlenrückgänge spätestens in den Jahren 2021 und 2022 zu deutlichen Beitragssatzsteigerungen führen müssen. Die Große Koalition hat vor Corona aus dem Vollem geschöpft und war weit entfernt von einer ernsthaften Ambition, die Beitragssätze stabil zu halten. Erst jetzt in der Krise, mit völlig offenem Finanzhorizont, wird die Sozialgarantie ausgesprochen und ein Deckmantel über die expansive Ausgabenpolitik geworfen.
➞ Zusagen nur bis zur Bundestagswahl. »Ein weiterer Punkt, der an der Nachhaltigkeit der Sozialgarantie zweifeln lässt, ist ihre Begrenzung auf die Jahre 2020 und 2021. Die zeitliche Limitierung verstärkt den Eindruck, dass es nur darum geht, sich über die Bundestagswahl zu retten.«
➞ »Argwöhnisch macht des Weiteren, dass die Regierung bereits im Juni – ohne Kenntnis der tatsächlichen Ausgaben- und Einnahmenentwicklung in diesem Jahr – einen zusätzlichen Bundeszuschuss von 3,5 Milliarden Euro für die GKV festgelegt hat. Damit scheint die Diskussion über den Refinanzierungsbedarf für 2020 abgeschlossen zu sein … Sicher ist aber, dass dazu im großen Umfang auf die Finanzreserven der GKV zurückgegriffen werden muss.«
Das Fazit von Kai Senf: »Es wird sich also noch herausstellen müssen, ob die Sozialgarantie eine verlässliche Zusage oder ein ungedeckter Scheck ist.«
Das Problem mit den 40 Prozent
Politik benutzt oft Symbole und nicht selten reduziert sie sich selbst auf symbolische Politik. Die 40-Prozent-Grenze, deren Überschreiten durch die „Sozialgarantie 2021“ verhindert werden soll, ist so ein Symbol – zugleich aber eben auch eine messbare Grenze, die Politik unter Druck setzt, weil man das nicht (nur) semantisch bedienen kann. Und die Grenze ist ja nicht weit weg, sondern ein Blick auf die Beitragssätze zu den einzelnen Zweigen der Sozialversicherung zeigt deutlich, dass wir an diesem Schwellenwert bereits angekommen sind:
Vor diesem Hintergrund wird klar, dass angesichts der angefallenen und noch vor uns liegenden coronabedingten Kosten – nicht nur im Gesundheitssystem – die Frage nach einer Stabilisierung der Sozialversicherungsbeitragsbelastung höchst aktuell wird. Der einfach gestrickte Geist könnte auf die Idee kommen, dass nunmehr Steuermittel in Stellung gebracht werden. Doch so einfach soll es nicht sein.
Die „Sozialgarantie 2021“ im Praxistest
Uns erreichen nun solche Meldungen: »Das coronabedingte Defizit der gesetzlichen Krankenversicherungen wird nur zum Teil vom Bund finanziert. Den Rest sollen Versicherte und Krankenkassen zahlen«, berichtet Peter Thelen unter der Überschrift Spahn bittet Beitragszahler nun doch für Corona-Kosten zur Kasse. Die Botschaft wird viele frustrieren vor dem Hintergrund der Versprechungen, die man mit der Sozialgarantie 2021 gemacht hat: Bundesgesundheitsminister Jens Spahn (CDU) und Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD) haben sich auf ein Finanztableau für 2021 verständigt, mit dem die Kassen verpflichtet werden, die Hauptlast der Folgen der Coronavirus-Krise im Jahr 2021 zu schultern.
»Nur um fünf Milliarden soll der für versicherungsfremde Leistungen jährlich zu zahlende Bundeszuschuss von 14,5 Milliarden Euro 2021 ausnahmsweise erhöht werden. So steht es in einem anderthalbseitigen Papier zur „Umsetzung der Sozialgarantie“, das … vom Bundesgesundheitsministerium an die Kassenverbände verschickt wurde. Für die restliche Summe müssen die Beitragszahler über steigende Zusatzbeiträge und die Kassen aus ihren Rücklagen aufkommen.« Und das vor dem Hintergrund, dass »Gesundheitsminister Spahn das Geld der Versicherten derzeit mit beiden Händen für die Bewältigung der Pandemie ausgibt und dabei Gesundheitsfonds und Kassen auch mit Ausgaben belastet, die eigentlich von der gesamten Bevölkerung, also über Steuern, finanziert werden müssten – zum Beispiel massenhafte Tests oder die durch den Lockdown notwendig gewordenen Rettungsschirme für Ärzte und andere Leistungserbringer.«
Dem Gesundheitsminister hat ein Auge geworfen auf die Erfolge der Vergangenheit: Gemeint ist, »dass die Kassen insgesamt in Folge des Wirtschaftsbooms der vergangenen Jahre Rücklagen im Umfang von 20,6 Milliarden gebildet haben, was dem Fünffachen der gesetzlichen Mindestreserve von 0,2 Monatsausgaben entspricht.«
Die Coronavirus-Pandemie reißt ein Loch von mehr als 16 Milliarden Euro in die Finanzierung der GKV. Der Steuerzahler und die Beitragszahler sollen es flicken. Schauen wir uns die geplante Lastenverteilung einmal genauer an:
Mit Steuermitteln, einem kräftigen Griff in die Finanzreserven der Krankenkassen und einer Anhebung der Zusatzbeiträge sollen also die pandemiebedingten Kosten gedeckt werden. »Damit würden die Sozialabgaben von derzeit 39,75 Prozent auf durchschnittlich 39,95 Prozent steigen, blieben also knapp unter 40 Prozent. Allerdings ist in dieser Rechnung der Beitragszuschlag in der Pflegeversicherung für Kinderlose von 0,25 Prozent nicht berücksichtigt«, so Peter Thelen in seinem Beitrag.
Vom Griff in die Reserven sind vor allem einige AOKen betroffen. „Dass ein Gros dieser Mittel nun doch alleine vom Beitragszahler aufgebracht werden soll, halten wir für falsch“, wird Martin Litsch, Vorstandsvorsitzender des AOK-Bundesverbands, in diesem Artikel zitiert: Spahns geplanter Griff in Kassenreserven ruft Kritik hervor. „Sehr kritisch“ sehen auch die Betriebskrankenkassen die geplanten Eingriffe in die Reserven. Damit werde ein Teil der Beiträge der gesetzlich Versicherten sozialisiert, so Franz Knieps, Chef des BKK-Dachverbandes.
Und auch der DGB hat sich überaus kritisch zu Wort gemeldet: »Diese Maßnahmen stellen nicht nur eine erneute Belastung der Beitragszahler zu Gunsten des Fiskus, sondern auch einen erneuten Eingriff in die Rücklagen aus Beitragsmitteln bei den Krankenkassen dar. Nach dem durch zurückliegende Gesetzgebungen (VEG) erzwungenen Abbau der Rücklagen aus Beiträgen an die einzelnen gesetzlichen Krankenkassen auf eine reduzierte Mindestreserve von 0,2 Monatsausgaben, untergräbt dies in noch deutlicherem Maße das Selbstverwaltungsprinzip der Krankenkassen. Zudem wird in einer gesundheitspolitischen Krise die finanzielle Stabilität des wichtigsten Sicherungssystems zu ihrer Bewältigung in Frage gestellt. Schlussendlich werden dadurch gut wirtschaftende Krankenkassen bestraft, während die gesetzlichen Kassen insgesamt kaum noch Spielraum haben, um künftige Aufgaben zu bewältigen«, heißt es in einer Stellungnahme unter der Überschrift Sozialgarantie garantiert unsozial. Die Idee einer „Sozialgarantie 2021“ werde so nach Auffassung des DGB ad absurdum geführt.
»Der Vorschlag der Minister Spahn und Scholz nimmt auch bewusst in Kauf, dass viele Krankenkassen bei deutlichen Ausgabensteigerungen künftig nahezu ohne Rücklagen auskommen müssen. Damit bringt die Politik etliche Träger der gesetzlichen Krankenversicherung bewusst in Schieflage«, schreibt der DGB in seiner Stellungnahme. Dort werden drei schwerwiegende Probleme diagnostiziert:
➞ »Die Kosten der Pandemie, aber insbesondere die Auswirkungen der Leistungsausweitungen durch die Gesetzgebungsverfahren der letzten 2 Jahre werden letztendlich auf die Beitragszahler (Arbeitnehmer und Arbeitgeber) abgewälzt. Dies stellt eine erneute Belastung sowie soziale Ungerechtigkeit dar und ist schlicht unseriös.«
➞ »In die Finanzautonomie der sozialen Selbstverwaltung der Krankenkassen wird erneut eingegriffen. Das betrifft vor allem die Gestaltung des Haushalts neben den gesetzlich vorgeschriebenen Leistungsausgaben.«
➞ »Noch vorhandene Beitragsrücklagen vermitteln ein Zerrbild. Nicht berücksichtigt bleiben Folgekosten der Pandemie in den Jahren nach 2021 sowie Kostensteigerungen durch die weitere laufende Gesetzgebung (z. B. Krankenhauszukunftsgesetz, Kostenübernahme bei Corona-Impfstoffen) sowie fehlende Spielräume für Vertragsverhandlungen der Krankenkassen mit den Leistungserbringern.«
Das Fazit des DGB liest sich so: »Die Bewältigung der Corona-Pandemie ist und bleibt Aufgabe des Staates. Zu dieser Verantwortung muss die Bundesregierung stehen. Das geht nur durch eine deutliche Erhöhung des Bundeszuschusses mit mehr als den vereinbarten fünf Milliarden Euro, damit die Finanzsituation der gesetzlichen Krankenkassen auch über 2020/2021 hinaus stabil bleibt und die Beitragszahler hier nicht auf den Kosten für die Corona-Pandemie sitzen gelassen werden.«
Ganz offensichtlich versucht die Bundesregierung, mit der Verschiebung der Rechnung ins Lager der Krankenkassen und der Beitragszahler gerade so die symbolische Grenze von 40 Prozent zu halten. Dieser Verschiebebahnhof zu Lasten Dritter muss auch vor dem Hintergrund gesehen werden, dass auf anderen Spielfelder ebenfalls erhebliche Mittelbedarfe generiert werden hinsichtlich der Stabilisierung der Beitragssätze, man denke hier nur an die Ausgabenentwicklung in der Arbeitslosenversicherung, Stichwort Kurzarbeit. Wie in so einem Umfeld die seit Jahren diskutierte Reform der Pflegefinanzierung, bei der es um eine Entlastung der Pflegebedürftigen bei den enormen Zuzahlungen gehen soll, was aber nur durch deutlich größere Finanzierungsanteile seitens der Pflegekassen und/oder aus dem Steuersäckel realisiert werden könnte, im kommenden Jahr gestemmt werden soll (die Spahn soeben wortreich in Aussicht gestellt hat), bleibt ein großes Rätsel.
Und mit Blick auf die vor uns liegenden Monate: Was ist, wenn es eine Impfung gegen das Corona-Virus geben sollte – und die GKV auch sehr hohe Preise wird zahlen müssen für den Impfstoff? Und die Kostenübernahme der vielen Tests? Wer kann hier eine halbwegs seriöse Kostenabschätzung für das kommende Jahr vorlegen? Und wenn die Ausgaben deutlich höher ausfallen werden, als derzeit angenommen?
Der Eindruck täuscht nicht, dass man in der Bundesregierung bestrebt ist, mit einem wackeligen Finanzierungskonzept weitgehend zuungunsten der Krankenversicherung und der Beitragszahler in das kommende Jahr zu marschieren – in dem bereits ab dem Frühjahr wichtige Landtagswahlen anstehen (Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Thüringen und Sachsen-Anhalt) sowie im Herbst dann in Mecklenburg-Vorpommern und Berlin. Den Höhepunkt wird die Bundestagswahl im Herbst 2021 bilden. Das sind gelinde gesagt keine wirklich guten Ausgangsbedingungen für eine systematische und vor allem inhaltlich konturierte Finanzierungsdebatte, sondern leider ein idealer Rahmen für die Verschieberitis von Ausgaben hin zu denen, die sich wenig oder gar nicht wehren können.
➞ Und noch einen für die Gesetzliche Krankenversicherung bedeutsamen Punkt sollte man erwähnen: »Milliardenschwere Extraausgaben im Gesundheitssystem infolge des Coronalockdowns werden im Wesentlichen von gesetzlich Versicherten getragen. Zu Gute kommen sie aber auch Privatversicherten«, so Cordula Tutt in ihrem Beitrag Gesetzliche Kassen zahlen auch für Privatversicherte. Sie berichtet: »In der Coronapandemie kommen Extraausgaben in Milliardenhöhe auch Privatversicherten zu Gute, ohne dass sich deren Krankenversicherungen an den Kosten beteiligen. Das geht aus einer noch nicht veröffentlichten Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage der Grünenfraktion hervor. Die gesetzlichen Krankenkassen übernahmen aufgrund von Entscheidungen der Bundesregierung Ausgaben etwa für zusätzliche Intensivbetten in den Krankenhäusern, was in der Antwort des Gesundheitsministeriums bislang mit Kosten von 556 Millionen Euro beziffert wird. Aufgeführt werden auch Ausgaben der gesetzlichen Kassen (GKV) zur Überbrückungshilfe für Physiotherapeuten, Logopäden und andere Heilmittelerbringer, die ihre Arbeit teilweise nicht fortführen konnten, in Höhe von bisher 814 Millionen Euro. Insgesamt addieren sich die Extraausgaben fürs gesamte Gesundheitssystem, also etwa auch Schutzausrüstung für Arztpraxen, Testungen und Ausrüstung dafür sowie anderes im Zusammenhang mit Corona nach den Angaben auf bisher mindestens zwei Milliarden Euro. Die von der Regierung mit Gesetzen und Verordnungen bestimmten Sonderausgaben werden aus der Reserve des Gesundheitsfonds gespeist, in den die gesetzlich Krankenversicherten in Deutschland einzahlen. Rund zehn Prozent der Menschen sind allerdings in einer privaten Krankenversicherung (PKV), vor allem Beamte, Besserverdiener und Selbstständige. Die Bundesregierung erklärt deren fehlende Beteiligung damit, dass die Privatassekuranz Versicherten nur entstandene Kosten erstatte und „dass Leistungen in der PKV regelhaft einen Einzelleistungsbezug aufweisen“. Dass die Versorgung sicher funktioniere, werde „im Wesentlichen aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds bezahlt“.«