Das muss man dem Bundesarbeitsminister Hubertus Heil (SPD) lassen – er verzichtet auf die emotionalisierende Ummäntelung eines seiner neuen Gesetze und hat sich nicht zu einem „Gute-Arbeit-für Paketboten-Gesetz“ verführen lassen. Aber selbst der nüchterner daherkommende Titel „Paketboten-Schutz-Gesetz“ atmet noch etwas von diesem Geist, denn die Botschaft ist klar und unmissverständlich: Endlich werden die schwächsten Glieder am Ende einer langen Meile unter die Schutzfittiche des Staates genommen: die Tag für Tag einer immer beschwerlicher werdenden Don Quichotterie gegen Verkehrschaos in den Straßen, nicht anwesenden Kunden und uneinlösbaren Mengen- und Zeitvorgaben kämpfenden Paketzusteller. Jeder kennt diese teilweise nur noch zu bedauernden Menschen, die einzigen lebenden Menschen, die man nach dem online getätigten Kaufakt zu Gesicht bekommt – wenn man denn zufällig da ist, wenn der Paketbote klingelt. Und die haben wahrlich viel zu tun – allein in diesem Jahr wird mit etwa 3,7 Milliarden Paketen in Deutschland gerechnet. Und wir sprechen von einer Branche, in der mehr als 200.000 Beschäftigte unterwegs sind.
„Es geht darum, dass wir fairen Wettbewerb wollen, dass anständige Unternehmen nicht die Dummen sein sollen“, sagte Heil. Die in der Branche arbeitenden Menschen bräuchten faire Arbeitsbedingungen. In vielen Bereichen werde mit „Konstruktionen von Sub-, Sub-, Subunternehmern gearbeitet“. Dort würden Löhne gedrückt und Sozialbeiträge hinterzogen: „Das werden wir nicht weiter zulassen.“ So wird der Minister in dem Beitrag Ein Gesetz gegen Ausbeutung von Sub-, Sub-, Subunternehmern zitiert. Selbst das Ministerium macht mit der Überschrift der eigenen Pressemitteilung eine klare Ansage, die jeder verstehen kann: „Ausbeutung einen Riegel vorschieben“. Und auch darin finden wir einen O-Ton des Ministers: „Die Entwicklung in Teilen der Paketbranche ist so schon länger nicht mehr akzeptabel. Arbeitende Menschen werden ausgebeutet, oft Menschen aus Mittel- und Osteuropa, die nur wenig Deutsch sprechen. Dieser üblen Praxis schieben wir mit dem Paketboten-Schutz-Gesetz einen Riegel vor, indem wir die Nachunternehmerhaftung für Sozialversicherungsbeiträge auch für die Paketbranche auf den Weg bringen.“ Na endlich, werden viele denken und zustimmend zur Kenntnis nehmen, dass nun etwas auf den konkreten gesetzgeberischen Weg gebracht wurde.
Aber wie will man die allseits beklagte und täglich beobachtbare Ausbeutung der Paketboten beseitigen? Eine deutliche Lohnerhöhung? Mehr Zeit für die Zustellung? Mehr Zusteller und damit weniger Arbeitsdruck für diejenigen, die auf den Asphaltpisten unterwegs sind?
Dazu erfahren wir vom zuständigen Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS): »Das Bundeskabinett hat … das Paketboten-Schutz-Gesetz beschlossen. Ziel ist, die Nachunternehmerhaftung, die bereits seit Jahren in der Fleischwirtschaft und am Bau wirkt, auf die Paketbranche auszuweiten. Die Neuregelung soll künftig die korrekte Zahlung der Sozialversicherungsbeiträge sicherstellen … Mittlerweile sind die Paketdienste dazu übergegangen, einen Teil ihrer Aufträge aus Kapazitätsgründen an Subunternehmer abzugeben. Dabei kommt es unter anderem zu Schwarzgeldzahlung, Sozialleistungs- und Sozialversicherungsbetrug zulasten der Beschäftigten … Die Nachunternehmerhaftung (auch Generalunternehmerhaftung) stellt sicher: Wer einen Auftrag annimmt und an einen Nachunternehmer weiter vergibt, haftet für die abzuführenden Sozialversicherungsbeiträge. Führt der Subunternehmer keine Beiträge ab und sind sie nach Kontrollen nicht bei ihm einzutreiben, steht der Hauptunternehmer ein.«
Man kann an dieser Stelle erkennen, dass bei dem neuen Gesetzentwurf offensichtlich mit Copy & Paste gearbeitet wurde, denn die Nachunternehmerhaftung für nicht-abgeführte Sozialbeiträge durch Subunternehmen gibt es schon seit 2002 in der Baubranche (die gleichsam die „Lehrbuch-Branche“ für das Subunternehmer-Unwesen ist). Und 2017 wurden wir alle Zeugen eines Transfers des Ansatzes auf eine Branche, die sich seit Jahren im Fokus einer kritischen Berichterstattung hinsichtlich der Arbeitsbedingungen wiederfindet: die Schlachtindustrie. 2017 wurde eine Nachunternehmerhaftung in der Fleischwirtschaft durch das damals verabschiedete Gesetz zur Sicherung von Arbeitnehmerrechten in der Fleischwirtschaft (GSA Fleisch) vom 17.07.2017 eingeführt.
Und es geht nun bei den Paketboten wie auch schon in der Bauwirtschaft oder der Fleischindustrie nicht um einen höheren Lohn und auch nicht um die Sicherstellung, dass wenigstens das Mindeste gezahlt wird, also der Mindestlohn. Denn für die den Arbeitnehmern zustehende Mindestlohnauszahlung gibt es bereits seit dem 1. Januar 2015 eine solche Nachunternehmerhaftung – und zwar branchenübergreifend. Dazu die Hinweise vom Zoll:
»Ein Unternehmer haftet nach § 13 Mindestlohngesetz (MiLoG) und § 14 Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG), für die Verpflichtung zur Zahlung des Mindestentgelts und, soweit das AEntG Anwendung findet, für die Zahlung von Beiträgen an eine Urlaubskassen wie ein Bürge, der auf die Einrede der Vorausklage verzichtet hat, unabhängig von eigenem Verschulden, wenn der von ihm beauftragte Unternehmer, dessen beauftragter Nachunternehmer, ein von diesem Unternehmer oder Nachunternehmer beauftragter Verleiher die Mindestarbeitsbedingungen nicht gewährt.«
Das BMAS hat versucht, das neue Gesetz die Nachunternehmerhaftung hinsichtlich der Sozialversicherungsbeiträge betreffend so darzustellen:
Damit hier kein Missverständnis produziert wird: angesichts der tatsächlich teilweise verheerenden Zustände bei der Paketzustellung wird jeder Versuch, etwas zu verbessern, lobenswert und zu begrüßen. Aber das entbindet nicht von der Aufgabe, zu prüfen, was am Ende hinten rauskommen kann und wird, denn das ist bekanntlich entscheidend. Und der folgende Hinweis in der Pressemitteilung des BMAS muss diejenigen skeptisch stimmen, die sich nur etwas in der Materie auskennen:
»In der Baubranche und in der Fleischwirtschaft hat sich die Nachunternehmerhaftung bei vergleichbarer Problemlage bereits bewährt − im Bau seit gut 15 Jahren.«
Die haben sich dort bereits „bewährt“? Eine These, die man durchaus kritisch bewerten kann und muss. Dazu bereits ausführlich meine Anmerkungen in dem Beitrag Endlich wird was für die Paketboten und gegen die Wild-West-Strukturen in der Branche getan. Dennoch bleiben kritische Anmerkungen angesichts der kursierenden Jubelmeldungen vom 17. Mai 2019. Der Kern der kritischen Anfrage an den nun auf die Paketzusteller übertragenen Mechanismus lässt sich so beschreiben:
Das Zauberwort lautet: Wenn. eine gesetzliche Vorschrift führt bekanntlich nicht annähernd automatisch dazu, dass sie auch eingehalten wird. Gerade in einem Bereich wie den Paketdiensten mit den dort vorherrschenden Rahmenbedingungen wird das nur dann eine Wirkung entfalten können, wenn die Einhaltung der Bestimmungen
a) umfassend kontrolliert und
b) damit verbunden eine die Unternehmen (sowohl die Auftraggeber wie die Subunternehmen) empfindlich treffende Sanktionierung erfolgt, die eine möglichst starke abschreckende Wirkung entfalten muss.
Und wenn a) oder b) oder noch schlimmer, aber realistischer a) und b) nicht erfüllt sind oder werden können, dann nützt jedes noch so schöne Gesetz in praxi nichts oder nur punktuell. Man muss ein Gesetz und seine Regeln nicht nur von der Absicht, sondern auch vom Ende her denken, ansonsten bleibt man auf der Ebene der Symbolpolitik stecken.
➔ Beispiel: Erinnern wir uns an das seit 2017 geltende GSA Fleisch (und die damit berechtigterweise angesichts der Zustände in dieser Branche verbundenen Hoffnungen). Erste Fragezeichen gab es bereits am 22. Juni 2017 in dem Beitrag Wieder einmal von Billig-Schlachthöfen, fehlenden Kontrollen und einem gesetzgeberischen Vorstoß zwischen Theorie und Praxis. Und am 18. Dezember 2018 wurde dann diese erste ernüchternde Bilanzierung vorgenommen: Billig-Schlachthaus Deutschland: Vertrauen mag gut sein, Kontrollen wären besser. Oder: Gut gemeint ist oft nicht gut gemacht. In diesem Beitrag wurde darauf hingewiesen: Die nötigen Kontrollen haben mit dem neuen Gesetz nicht etwa stark zu-, sondern sogar rapide abgenommen. Den Daten des Bundeslandwirtschaftsministeriums zufolge führte die zuständige „Finanzkontrolle Schwarzarbeit“ 2017 bundesweit nur noch 233 Kontrollen in der Fleischwirtschaft durch. 2015 waren es noch 445. Für Fachleute im Bundestag ist das ein Fiasko. „Es ist nicht akzeptabel, dass die Kontrollen um 50 Prozent zurückgegangen sind, obwohl die schlechten Arbeits- und Entlohnungsbedingungen in der Fleischbranche doch bekannt sind“, wurde die Grünen-Bundestagsabgeordnete Beate Müller-Gemmeke, Sprecherin für Arbeitnehmer- und Arbeitnehmerinnenrechte sowie aktive Arbeitsmarktpolitik, zitiert. „Damit läuft auch das Gesetz, das extra für diese schwierige Branche gemacht wurde, ins Leere.“
Wir haben schon auf der Ebene der Kontrollen ein ganz massives Problem. Und es hört ja in der Umsetzungswirklichkeit nicht auf bei der Frage, ob und wie viele Kontrollen man durchführt. Man muss einschränkend berücksichtigen, dass selbst wenn a) erfüllt werden würde, also eine deutliche Erhöhung der Kontrollintensität (was derzeit angesichts der Personalprobleme beim Zoll eine gewagte Annahme ist), die Umsetzung mit dem Nachweisproblem konfrontiert wird. Damit ist gemeint, dass der gerichtsfeste Nachweis von nicht gezahlten Beiträgen zur Sozialversicherung sehr kompliziert ist.
Und gerade aufgrund der langjährigen Erfahrungen in der Bauwirtschaft wurde hier bereits in dem Beitrag vom 17. Mai 2019 folgender Hinweis – und am Ende ein skeptischer Ausblick auf das, was jetzt tatsächlich für die Paketboten kommen soll – gegeben:
Ein Blick auf die Bauwirtschaft ist deshalb hilfreich, weil er »zu Tage fördert, wie die Unternehmen mit der Nachunternehmerhaftung „umgehen“ können: »Im Baugewerbe ist die Subunternehmerhaftung schon eine ganze Weile wirksam. Dort muss sich der Hauptunternehmer vergewissern, dass seine Auftragnehmer ihre Verpflichtungen gegenüber ihren Angestellten erfüllen. Vergewissern können sie sich, indem sie um Vorlage einer Bescheinigung von der Krankenkasse bitten. Sie besagt, dass der Subunternehmer bei ihr als zuverlässiger Zahler bekannt ist. Eine andere Möglichkeit ist die sogenannte Präqualifikationurkunde. Sie enthält auch Nachweise zur Fachkunde der Mitarbeiter.« Skeptische Geister ahnen schon, was das in einer derart pyramidal organisierten Branche wie den Paketdiensten bedeuten kann (und wird).«
Und die damals noch als Vermutung formulierte These im letzten Satz nimmt nun Gestalt an. Dazu ein Blick auf die Abbildung aus dem BMAS: Dort findet man zwei hier entscheidende Hinweise:
➔ „Unbedenklichkeitsbescheinigungen weisen Subunternehmen als zuverlässig aus und entlasten die Auftraggeber von der Haftung.“
➔ „Mittels unabhängiger Eignungsprüfung können Subunternehmen ebenfalls ihre Auftraggeber von der Haftung befreien.“
Wie bereits im Mai dieses Jahres hier geschrieben: „Skeptische Geister ahnen schon, was das in einer derart pyramidal organisierten Branche wie den Paketdiensten bedeuten kann (und wird).“
Wer das alles im Original des vorliegenden und vom Bundeskabinett nunmehr gebilligten Gesetzentwurfes nachlesen möchte, der kann den hier herunterladen:
➔ Entwurf eines Gesetzes zur Einführung einer Nachunternehmerhaftung in der Kurier-, Express- und Paketbranche zum Schutz der Beschäftigten (Paketboten-Schutz-Gesetz), Stand: 16.09.2019
Bleibt natürlich die Frage, was fehlt und noch schwieriger, was darüber hinaus getan werden müsste – immer im Bewusstsein, dass man auf der regulatorischen Ebene mit dem bekannten „Hase und Igel“-Phänomen konfrontiert ist.
»Eine Nachunternehmerhaftung … ist notwendig, jedoch nicht ausreichend, um Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer effektiv zu schützen. Insbesondere ausländische Beschäftigte aus Niedriglohnländern kennen oftmals ihre Rechte nicht und können sich auf Grund ökonomischer Sachzwänge auch nicht gegen Arbeitgeber zur Wehr setzen, die gesetzliche Mindeststandards unterlaufen. Deshalb ist auch eine bessere Ausstattung der Finanzkontrolle Schwarzarbeit unerlässlich, um Missbrauch schneller festzustellen und abzustellen. Darüber hinaus sind auch eine Stärkung der Tarifbindung, ein Reform der Leiharbeit, Maßnahmen gegen Scheinselbstständigkeit und eine Anpassung der Regelungen zur Erfassung der Arbeitszeit der Angestellten notwendig.«
Das findet man in dem Antrag der Grünen im Bundestag Fairen Wettbewerb und gute Arbeitsbedingungen auf Post- und Paketmärkten durchsetzen vom 15.05.2019. Dort findet man einen mehrere Punkte umfassenden Forderungskatalog. Darin enthalten ist beispielsweise der für die Praxis so wichtige Punkt, dass die gesetzliche Verpflichtung zur Dokumentation der Arbeitszeit in dieser Branche dahingehend verändert wird, dass der Beginn der täglichen Arbeitszeit jeweils unmittelbar bei Arbeitsaufnahme sowie das Ende und die Gesamtdauer der täglichen Arbeitszeit jeweils am Tag der Arbeitsleistung aufzuzeichnen sind. Außerdem wird ein Mindestlohntarifvertrag gefordert, der im Arbeitnehmer-Entsendegesetz allgemeinverbindlich erklärt wird und auch für Subunternehmer aus dem Ausland gilt.
Natürlich könnte man wenigstens gedanklich noch weiter gehen und daran erinnern, dass man jenseits aller immer begrenzten regulatorischen Klimmzüge die Wurzel des Übels adressieren sollte:
Es wäre sehr viel gewonnen, wenn die den von vielen beklagten Missständen zugrundeliegende Outsourcing-Strategie der großen Paketzusteller im Sinne einer Umkehrung verändert wird, dass also die Paketdienste (wieder) eigene, bei ihnen angestellte Zusteller beschäftigen. Die Beauftragung von Subunternehmen also nicht als Regel-, sondern als Ausnahmefall. Dies wäre angesichts der Besonderheiten in dieser Branche mit einem allgemeinverbindlich zu erklärenden Tarifvertrag zu verbinden.
Und hinsichtlich der Ursachen für die heutige Malaise noch weitgehender und zugleich anschlussfähig an die Vorliebe der Ökonomen für den Steuerungsmechanismus Preis (hier aber in Verbindung mit einer Einhegung auf der Ebene vor Ort) wäre der Ansatz, der bereits in anderen Ländern wie Dänemark erfolgreich praktiziert wird, über den bereits in dem Beitrag vom 17. Mai 2019 berichtet wurde und der aus zwei zentralen Wirkdimensionen besteht:
»Dort werden Arbeitsbedingungen von der Polizei streng kontrolliert. Rund 70 Prozent aller Arbeitnehmer sind in Gewerkschaften, die zum Generalstreik aufrufen, wenn Tarifverträge nicht eingehalten werden. Dazu kommt: Ein Paket-Verkehrschaos gibt es in Dänemark nicht. In Roskilde beispielsweise sorgt eine sogenannte „Citylogistik“ für freie Straßen: In einem Lager werden alle Pakete gesammelt und dann für Rathaus, Behörden und 150 Schulen und Kindergärten mit Elektrofahrzeugen nur noch gebündelt zugestellt. Immer mehr Kommunen nutzen das Angebot, sagt der Anbieter Thomas Marschall. „Ich denke, es geht hier nicht darum, was am billigsten ist, sondern was es für einen Nutzen bringt. Es ist anstrengend, den ganzen Tag unterbrochen zu werden, von verschiedenen Paketdiensten. Wir kommen nur einmal, mit allen Paketen. Nämlich dann, wenn du sagst, du willst unterbrochen werden.“
Auch private Pakete werden in Dänemark anders verteilt: Sie werden nicht nach Hause gebracht, sondern liegen in Kiosken, in Supermärkten oder in Paketboxen. Die gibt es dort an jeder Ecke und sie sind viel günstiger: Das Paket an die Packstation kostet knapp acht Euro, an die Haustür mit 15 Euro fast das Doppelte. Eine Paket-Flut mit allen negativen Auswüchsen wie in Deutschland gibt es in Dänemark also nicht. Für den dänischen Umweltdezernenten Karim Friis Arfaoui gibt es dafür einen einfachen Grund: Der hohe Preis für die Haustürlieferung. „Der Preis für Pakete musste klar erhöht werden, damit es erschwert wird, sich alles nach Hause liefern zu lassen. Ich denke, es ist in allen Bereichen eine Balance, wo du Preise erhöhen kannst und damit das Bewusstsein der Menschen veränderst, damit sie sich im Alltag ökologisch verhalten.“«
Man sieht, es ist noch eine Menge zu tun. Wenn man denn wirklich wollte.