Bildungspolitik

Nicht Fisch, nicht Fleisch. Statt punktuelles Herumfummeln am Kooperationsverbot zwischen Bund und Ländern sollte man das einfach streichen

von

Es ist zum Haare raufen, wenn man denn noch welche hat. Wieder einmal werden wir Zeugen einer Tat, die man beschreiben muss als punktuelles Herumfummeln an einer komplexen Sache und dem Verzicht auf eine sachlich eigentlich und auch dringlich gebotene Lösung, weil man sich im föderalen Kuddelmuddel nicht auf eine substanzielle Handlung verständigen kann. Wir sprechen also von der Bildungspolitik. Genauer: Vom Kooperationsverbot zwischen Bund und Länder, das man vor einigen Jahren sogar in das Grundgesetzt gemeißelt hat, um es nach jahrelanger Kritik daran nunmehr an einer Stelle wieder rauszukratzen. Aber nur an einer kleinen Stelle. Ansonsten bleibt der Unsinn. Und das wird uns dann auch noch – ja, man ahnt es – als „alternativlos“ verkauft.

Um die Rosstäuscherei nachvollziehen zu können, die die Große Koalition durch eine erneute Grundgesetzänderung plant, muss man erläutern, wie es überhaupt zu dem Kooperationsverbot zwischen Bund und Ländern in der Bildungspolitik kommen konnte. Dazu müssen wir einen Zeitsprung in die letzte Große Koalition machen, denn in deren Zuständigkeit fällt das grundgesetzlich verankerte Kooperationsverbot. Hierzu die folgende Erläuterung:

»Das so genannte „Kooperationsverbot“ ist durch die am 1.9.2006 in Kraft getretene Föderalismusreform I eingeführt worden. Der Begriff leitet sich aus dem geänderten Artikel 104b Abs. 1 Grundgesetz (GG) ab, der Bundesfinanzhilfen in Bereichen, in denen die Länder die alleinige Gesetzgebungskompetenz haben, ausschließt. Nachdem durch die Reform die Zuständigkeiten für den Bildungsbereich fast vollständig auf die Länder übergegangen sind, sind die Einflussmöglichkeiten des Bundes weiter begrenzt worden. War es ihm vorher noch möglich gewesen, über wesentliche Mitfinanzierungsmöglichkeiten im schulischen Bildungsbereich Einfluss zu nehmen, wie z.B. mit dem 2003 geförderten Ganztagsschulprogramm geschehen, verbietet das Kooperationsverbot nun jegliche schulpolitischen Initiativen des Bundes, selbst wenn alle 16 deutschen Bundesländer einverstanden wären … Letzte Bereiche, in denen Bund und Länder im Bildungsbereich zusammenarbeiten können, werden in Art. 91b GG definiert, nach dem Bund und Länder z.B. nach dem Einstimmigkeitsprinzip bei der Förderung von Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen zusammenwirken können. So finanzieren der Bund und die Länder gemeinsam den Hochschulpakt und die Exzellenzinitiative.«

Es ist nicht nur von historischem Interesse, wenn man an dieser Stelle darauf hinweist, dass zahlreiche Bundesländer massiven Druck ausgeübt hatten, dieses Kooperationsverbot grundgesetzlich zu verankern, um die Alleinzuständigkeit der Länder in Bildungsfragen in Stein zu meißeln. Besonders hervorgetan hatte sich damals der sozialdemokratische Ministerpräsident von Rheinland-Pfalz, Kurt Beck, nunmehr im Ruhestand. Doch kaum hatten die Bundesländer das erreicht, was sie wollten, gegen den Widerstand von über 90 % der Experten, die in den Anhörungen und auch im Vorfeld des Gesetzgebungsverfahrens dringlich von einer solchen Verfassungsänderung abgeraten hatten, mussten die Bundesländer die Hosen herunterlassen, denn sie waren ganz offensichtlich nicht in der Lage, den anstehenden Ausbau „ihrer“ Hochschulen mit eigenen Bordmitteln stemmen zu können, so dass flugs der Hochschulpakt I aufgelegt werden musste, der vor allem erhebliche Bundesmittel zum Ausbau der Hochschulen vorsah. Mittlerweile sind wir beim Hochschulpakt III angekommen.

Und es sollte an dieser Stelle auch darauf hingewiesen werden, dass der letzte Schub des Ganztagsschulausbaus nicht ohne dass mit vier Milliarden Euro bestückte Förderprogramm des Bundes zu Stande gekommen wäre.

Aber nicht nur im Bereich der Hochschulen und der Schulen besteht – wenn man ehrlich ist – erheblicher Kooperationsbedarf zwischen Bund und Ländern, das gilt auch für eine weitere, gleichsam zentrale Stufe unseres Bildungssystems, wo wir mit einer erheblichen Unterfinanzierung konfrontiert sind: dem Kita-System, bzw. korrekter den 16 Kita-System in den einzelnen Bundesländern. Gerade in diesem Bereich wird seit Jahren unermüdlich gefordert, dass es eine regelgebundene anteilige Bundesfinanzierung der laufenden Betriebskosten und nicht nur eines Teils der Ausbaukosten beispielsweise im Zusammenhang mit der Einführung eines Rechtsanspruchs auf einen Betreuungsplatz ab dem vollendeten ersten Lebensjahr, der seit dem 1. August 2013 scharf gestellt worden ist, geben muss.

Wenn man die unterschiedlichen Bereiche unseres Bildungssystems von den Kitas über die Schulen bis hin zu den Hochschulen durchdekliniert, dann wird man erkennen müssen, das wir dringend zur Systementwicklung ein gemeinsames Vorgehen und damit auch eine gemeinsame Finanzierung von Bund, Bundesländern und Kommunen benötigen, um die anstehenden Aufgaben bewältigen zu können. Logische Konsequenz aus diesen Erkenntnissen: Abschaffung des Kooperationsverbotes und endlich eine Diskussion, wie man einen vernünftigen Finanzierungsmix hin bekommt.

Doch Hoffnung, dass die Entwicklung in diese Richtung geht, sollte man nach den nunmehr bekannt gewordenen Plänen der Großen Koalition zu den Akten legen. Was genau ist geplant?
Das eigentliche Kooperationsverbot ist in Art. 104b Abs. 1 GG normiert. Der Art. 91b des Grundgesetzes enthält die Ausnahme von diesem Kooperationsverbot und dieser Artikel sieht so aus:

Art 91b GG
1) Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen in Fällen überregionaler Bedeutung zusammenwirken bei der Förderung von:
1. Einrichtungen und Vorhaben der wissenschaftlichen Forschung außerhalb von Hochschulen;
2. Vorhaben der Wissenschaft und Forschung an Hochschulen;
3. Forschungsbauten an Hochschulen einschließlich Großgeräten.
Vereinbarungen nach Satz 1 Nr. 2 bedürfen der Zustimmung aller Länder.

Und welche gewaltige Veränderung plant die Bundesregierung  an diesem Artikel? Die Antwort darauf finden wir in dem vorliegenden „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 91b)„, der heute vom Bundeskabinett gebilligt wurde. Hier der Änderungstext:

„Bund und Länder können auf Grund von Vereinbarungen in Fällen überregio- naler Bedeutung bei der Förderung von Wissenschaft, Forschung und Lehre zusammenwirken. Vereinbarungen, die im Schwerpunkt Hochschulen betreffen, bedürfen der Zustimmung aller Länder. Dies gilt nicht für Vereinbarungen über Forschungsbauten einschließlich Großgeräten.“

Ja Wahnsinn, wird der eine oder die andere jetzt im Lichte dieser Änderungsformulierungen ausrufen. Schauen wir noch in die Begründung zu diesem Änderungsvorschlag den Art. 91 b unseres Grundgesetzes betreffend (S. 4 des Entwurfs):

»Mit der Erweiterung der Kooperationsmöglichkeiten in Wissenschaft, Forschung und Lehre werden die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass der Bund und die Länder gemeinsam die Grundfinanzierung der Hochschulen stärken … Bund und Länder erhalten durch die Grundgesetzänderung zusätzlichen Gestal- tungsspielraum in der gemeinsamen Wissenschaftsförderung … Mit der Grundgesetzänderung wird zusätzlich eine langfristige Förderung von Hochschulen, einzelnen Instituten oder Institutsverbünden ermöglicht. Darüber hinaus können Verbindungen von Hochschulen und außeruniversitären Einrichtungen zu- künftig wesentlich einfacher als bisher gemeinsam durch Bund und Länder unterstützt und effizienter ausgestaltet werden … Die Grundgesetzänderung ermöglicht es, die Hochschulen künftig durch Bundesmittel auch institutionell zu fördern, während dies derzeit nur über befristete Programme wie den Hochschulpakt 2020 oder die Exzellenzinitiative möglich ist … Die föderale Grundordnung wird nicht berührt. Wie bisher verbleibt die Zuständigkeit für das Hochschulwesen bei den Ländern.«

 Also wenn man das zusammenfassen muss, dann werden hier die rechtlichen Grundlagen für eine mögliche Teil-Verbundesstaatlichung im Hochschulbereich gelegt. Außerdem wird die bereits heute mögliche Zusammenarbeit im Bereich von Forschung und Wissenschaft auf die Lehre an den Hochschulen erweitert und die Möglichkeit einer Dauerförderung eröffnet. Nicht mehr, nicht weniger. Alle anderen Bereiche, die seit Jahren in der Diskussion sind, also der anstehenden Umbau unserer Schulen in Richtung Ganztagsschulen auf einer vernünftigen Ausstattungsbasis oder der notwendige qualitative Ausbau der Kindertagesbetreuung – alle diese Bereiche sind durch die beabsichtigte Grundgesetzänderung weiterhin nicht erfasst.

Entsprechend ist die auch die aktuelle Berichterstattung: Bund soll Universitäten finanziell unterstützen dürfen, so Heike Schmoll in der Online-Ausgabe (was nun auch wieder eine Verkürzung ist, denn auch die Fachhochschulen gehören zu den Hochschulen). Sie verweist zum einen auf die krampfhaften Bemühungen der Bundesbildungsministerin, die geplante Klein-Korrektur eines großen Missverständnisses in leuchtenden Farben zu malen, was allerdings irgendwie putzig daherkommt, wenn man an die echten Probleme der Hochschulen denkt. Die Bundesbildungsministerin Johanna Wanka (CDU) wird mit diesen Worten zitiert:

»Die Grundgesetzänderung lasse auch die dauerhafte Förderung solcher Projekte wie das Professorinnenprogramm zu. Denkbar sei auch die Unterstätzung kleiner Fächer an den Hochschulen, die sonst vom Aussterben bedroht wären, aber für die gesamte Wissenschaftslandschaft wichtig sind, etwa Assyriologie.« Ah ja.

Schmoll zitiert natürlich auch die Opposition: »Die große Koalition habe die Chance verpasst, den „Irrweg Kooperationsverbot komplett zu verlassen und auch die Verfassungsbarriere im Bildungsbereich aufzuheben“, sagte der Obmann im Bildungs- und Forschungsausschuss Kai Gehring von den Grünen.«

Und man muss zur Kenntnis nehmen, dass es a) anscheinend innerhalb der Großen Koalition eine Opposition namens Sozialdemokratie gibt und b) deren Vertreter anscheinend das Bildungssystem erst ab der Schule als ein solches wahrzunehmen in der Lage sind, denn die frühkindliche Bildung taucht hier nicht auf:

»Auch der sozialdemokratische Koalitionspartner in Berlin wiederholte seine Forderung, das „unsinnige Kooperationsverbot“ für den Schulbereich ebenfalls abzuschaffen. „Unser Ziel bleibt es das Kooperationsverbot für den gesamten Bildungsbereich – also auch für Schulen – aufzuheben“, dieser Unterschied bleibe „zwischen uns und der CDU/CSU“ sagte der stellvertretende Fraktionsvorsitzende der SPD Hubertus Heil.«

Man muss das wohl als Protokollnotiz verstehen, denn zugestimmt hat man ja im Kabinett der kleinen „Lösung“.

Aber da bleibt noch ein Problem bzw. eine Hoffnung für die, die das ganze Vorhaben einfach nur unsinnig finden: Die Grundgesetzänderung muss den Bundesrat passieren und wenn sich hier die Grünen über die Landesregierungen, an denen sie beteiligt sind, verweigern, dann ist die geplante Grundgesetzänderung tot. Auf dieses mögliches Szenario hat sich die Bundesbildungsministerin eingestellt und entfaltet die für solche Konfliktlagen typische Drohkulisse: Christoph Titz schreibt in seinem Artikel Wankas Visionen:

»Und die Ministerin erinnerte die Bundesländer noch einmal daran, dass die Bildungsmilliarden aus dem Koalitionsvertrag an die Grundgesetzänderung gebunden sind: Bafög-Entlastung und Grundgesetzänderung gehörte „inhaltlich zusammen“. Beide Vorhaben würden so auf den Weg gebracht, dass sie „gemeinsam starten können“.«

Auch Heike Schmoll geht in ihrem Artikel auf diesen Punkt ein:

»Sollten sich diese Bundesländer bei der Abstimmung im Bundesrat enthalten, wäre die Verfassungsänderung gescheitert. Der Bund wäre dann wohl auch nicht bereit, die milliardenschwere Bafög-Entlastung an die Länder zu bezahlen, die dort für Schulen und Hochschulen dringend gebraucht wird.«

Fazit: Das ist kein großer Wurf, das ist ein unansehnliches Flickwerk, mit dem ein Teil des Bildungssystems punktuell besser gestellt werden soll als bislang. Nicht den Spurenelementen zu erkennen ist eine bildungspolitische Gesamtkonzeption. Fairerweise muss man an dieser Stelle und abschließend anfügen, dass das nicht nur Schuld der Bundesregierung ist, sondern die Bundesländer hier eine überaus problematische Rolle spielen, indem sie viele notwendige Veränderungen aus einem kurzsichtigen Eigeninteresse heraus abblocken, denn das Bildungssystem ist so ziemlich das einzige Spielfeld, in dem sich die Länder noch austoben können, wenn sie denn Geld haben. Und dafür soll der Bund zahlen, aber möglichst nichts zu sagen haben.

Ausbaden müssen das wieder einmal andere – die Kinder, Jugendlichen, Eltern, die pädagogischen Fachkräfte, die Volkswirtschaft. Insofern sollte die Maxime gelten: Entweder kriegt ihr eine ordentliche, den fachlichen Forderungen der vergangenen Jahre entsprechende Regelung hin – oder lasst einfach die Finger von der Sache. Es bleibt zu hoffen, dass die Grünen auf dem nun anstehenden orientalischen Basar zwischen Bund und Bundesländern bei ihrer Ablehnung des Unsinns bleiben.
Und noch eine staatsrechtliche Anmerkung, die auch gilt, wenn man sich nicht über die konkreten bildungspolitischen Nicht-Inhalte aufregen kann: Zumindest das Grundgesetz sollte nicht degenerieren zu einer Art Tagebuch, in der man seine tagesaktuellen Tintenkleckse verewigen kann.

Wieder eine dicke Packung: Bewegung und Stillstand, viele Studierende, Auszubildende auf der Flucht, zu viele Abgehängte, der Migrationshintergrund natürlich, abbrechende Gymnasiasten und die Inklusion auch noch. Der Bericht „Bildung in Deutschland 2014“

von

Seit dem Jahr 2006 wird alle zwei Jahre der Bericht „Bildung in Deutschland“ vorgelegt – eine umfangreiche empirische Auseinandersetzung mit allen Stufen unseres Bildungssystems. Gefördert gemeinsam vom Bundesbildungsministerium (BMBF) und der Kultusministerkonferenz (KMK) versuchen sich hier zahlreiche Bildungswissenschaftler an einer Durchleuchtung des überaus heterogenen Bildungswesens in unserem Land. Und immer gibt es ein Schwerpunktthema, in dem neuen Bericht „Bildung in Deutschland 2014“ sind das „Menschen mit Behinderungen im Bildungssystem“.

Es kann immer wieder sehr aufschlussreich sein, allein die Überschriften der Berichterstattung über so ein voluminöses Werk anzuschauen, verdeutlichen diese doch die natürlich gezwungenermaßen hoch selektive Wahrnehmung der vielen Befunde, die hier von den Wissenschaftlern präsentiert werden: Migranten haben es deutlich schwerer, so die Frankfurter Rundschau, „Mehrheit der jungen Deutsch-Türkinnen ohne Ausbildung„, titelt die ZEIT,  Zu wenige Lehrlinge, zu viele Abgehängte wird von Spiegel Online herausgestellt und die FAZ schaut auf den heiligen Gral der Bildungsbürger: Jeder zehnte Gymnasiast scheitert.

Der Bericht umfasst mehr als 340 Seiten und enthält natürlich zahlreiche Befunde. Die Studie im Original:

Autorengruppe Bildungsberichterstattung: Bildung in Deutschland 2014. Ein indikatorengestützter Bericht mit einer Analyse zur Bildung von Menschen mit Behinderungen, Bielefeld 2014

Welche bildungspolitisch wichtigen Schneisen kann man durch das Dickicht der zahlreichen Informationen schlagen?

„Der Bildungsstand der Bevölkerung ist insgesamt gestiegen“ – das wäre eine Möglichkeit, die einem beispielsweise auf der Startseite des Internetangebots des Bundesbildungsministeriums entgegenspringt. Es lasse sich ein Trend zu mehr Bildung feststellen, so auch die Autoren des Bildungsberichts. Aber was heißt das genau? Woran misst man „mehr Bildung“? »Zum Beispiel würden Unter-Dreijährige häufiger in Kindertagesstätten betreut. Die Zahl der Abiturienten sei zuletzt auf 57 Prozent gestiegen, die Zahl der Studienanfänger in den vergangenen 13 Jahren von 200.000 auf 500.000«, so die Frankfurter Rundschau in ihrem Artikel. Aber man darf und muss an dieser Stelle fragen – ist das wirklich umstandslos gleichzusetzen mit „mehr Bildung“? Oder werden wir hier möglicherweise zumindestens partiell Opfer einer Gleichsetzung von formalen Bildungszertifikaten mit „mehr Bildung“? Für diese skeptische Sicht auf die Dinge gibt es durchaus Hinweise, die man gerade im neuen Bildungsbericht finden kann:

Nehmen wir als Beispiel den Tatbestand, dass im Jahr 2013 erstmals die Zahl der Studienanfänger an den Hochschulen größer war als die der Neueinsteiger in das duale Berufsausbildungssystem. Die Apologeten einer Anhebung des Anteils der akademisch Qualifizierten in Deutschland werden diese Entwicklung sicherlich begrüßen. Aber natürlich hat das Auswirkungen auf das Bildungssystem wie aber auch – und das wird oftmals in der Diskussion, die sich vor allem auf die Strukturen konzentriert, vergessen – auf die einzelnen Menschen, die sich in den Systemen und in den Lernarrangements bewegen (müssen). Die bereits seit längerem laufende hoch emotionalisierte Debatte über einen (angeblichen oder tatsächlichen) „Akademisierungswahn“ hat darauf hingewiesen, dass diese Entwicklung besonders problematisch ist für den Bereich der dualen Berufsausbildung, der gleichsam in einem doppelten Sinne unter Druck gerät, da aufgrund der demografischen Entwicklung die Zahl der jungen Menschen abnimmt und gleichzeitig von den weniger werdenden jungen Menschen gerade die tendenziell „besser“ qualifizierten Jugendlichen, die früher eine Berufsausbildung gemacht hätten, heute irgendeinen Studiengang an einer Hochschule aufnehmen, dort aber nicht selten die für sie schlechteren Lernsettings vorfinden.

  • Die Auswirkungen dieser bereits seit Jahren laufenden Entwicklung, hinter der auch ein fundamentaler gesellschaftspolitischer Wirkmechanismus steht, nach dem der Königsweg der Bildung in Deutschland aus Abitur + Studium besteht, was sich tief in den Köpfen gerade auch der Eltern festgesetzt hat, auf das (bisherige) Rückgrat des Ausbildungssystems, also die duale und fachschulische Berufsausbildung, aus denen heraus die gerade für Industrie, gehobene Dienstleistungen sowie auch für das Handwerk so wichtigen mittleren Qualifikation generiert worden sind, werden – so meine These – völlig unterschätzt. Bereits seit längerem wird von kritischen Beobachtern darauf hingewiesen, dass der so genannte „Fachkräftemangel“, der in der öffentlichen und politischen Debatte völlig einseitig und übrigens mit überaus fragwürdiger empirischer Relevanz auf ganz bestimmte akademische Berufe verkürzt wurde (und wird) wie den Ingenieuren oder Ärzten, nach allen vorliegenden Prognosen wenn, dann vor allem im Bereich der mittleren Qualifikationsebene, auf gut Deutsch bei den Facharbeitern, die das Rückgrat der deutschen Volkswirtschaft bilden, sowie den Handwerkern, eine zunehmende und hoch problematische Bedeutung bekommen wird. Das findet nun auch im neuen Bildungsbericht seinen Niederschlag. Im Vorfeld der heutigen Veröffentlichung von „Bildung in Deutschland 2014“ berichteten die Medien über einen Teilaspekt, der in dem Bildungsbericht herausgearbeitet wird: »In den industriellen Kernberufen (Metall, Technik und Elektro) wie auch in den Gesundheits- und Pflegeberufen bestehe seit Jahren beim Lehrstellenangebot der Unternehmen eine „beträchtliche Unterdeckung“, heißt es in dem Bericht. Im Schnitt gebe es hier zwischen 10 und 14 Prozent mehr jugendliche Bewerber als angebotene Plätze. Das von der Wirtschaft in der öffentlichen Debatte immer wieder herausgestellte große Überangebot an Lehrstellen beschränke sich dagegen im Wesentlichen auf drei Bereiche: Ernährungshandwerk, Köche und Hotel- und Gaststättengewerbe« (Quelle: Bildungsbericht: Fachkräftemangel ist hausgemacht). 

Aber auch wenn man der Bewertung folgen sollte, dass das Bildungsniveau weiter angestiegen sei – der Bildungsbericht stellt auch heraus, dass es zu wenig Bewegung in der Frage von sozialer Benachteiligung und von herkunftsbedingten Unterschieden gibt. »Dem aktuellen Bericht zufolge gab es bei der Zahl der Menschen mit Migrationshintergrund, die keinen allgemeinbildenden oder beruflichen Abschluss erlangen, seit 2005 kaum Veränderungen: Während bei Deutschen zwischen 30 bis 35 die Zahl derjenigen ohne Berufsabschluss in diesem Vergleichsjahr und 2012 konstant bei etwa zehn Prozent lag, betrug der Anteil bei Migranten um 35 Prozent. Besonders hoch liegt der Anteil derjenigen ohne Berufsabschluss bei Menschen türkischer Herkunft, mit knapp 60 Prozent bei den Frauen und knapp 50 Prozent bei den Männern«, so die Ausführungen in einem Artikel der Online-Ausgabe der Frankfurter Rundschau. Fast die Hälfte der Schüler mit Migrationshintergrund landet nach der Schule im sogenannten „Übergangssystem“. »Als Ursachen für die schlechte Position von Migranten bei den Abschlüssen vermuten die Forscher mehrere Gründe: zum einen sind dies kulturelle, etwa wenn eine Ausbildung für Frauen nicht für nötig befunden wird. Außerdem hätten viele Unternehmen nach wie vor Vorbehalte gegen ausländische Bewerber.«

Hinsichtlich des diesjährigen Schwerpunktthemas Menschen mit Behinderungen im Bildungssystem wird ein teilweise immer fundamentalistischer geführter Diskurs über „Inklusion“ aufgegriffen (vgl. für die semantische Schärfe, mit der mittlerweile über Inklusion gestritten wird, beispielsweise den Beitrag Alle einschließen, wollen wir das? von Christian Geyer aus der Online-Ausgabe FAZ: „… weil die Wortvehikel, auf denen die Streiter dabei sitzen, so groß sind, kommt leider vieles unter die Räder“, so Geyer). Jan Friedmann sieht die Ausführungen im neuen Bildungsbericht in seinem Artikel so: »Am meisten zu knabbern haben dürfte die Politik an den Aussagen des Bildungsberichts zur Situation von behinderten Menschen im Bildungssystem. Tenor: Bevor die Integration behinderter Schüler in die Regelschulen als politisches Großprojekt ausgerufen werde, müsse erst einmal klar sein, „wo welche Schülerinnen und Schüler inkludiert werden“. Nötig sei ein koordiniertes Vorgehen zwischen Bund und Ländern und den beteiligten Akteuren untereinander.« Die vielgescholtenen Förderschulen können sich durchaus gestützt fühlen, denn diese Schulart komplett abzuschaffen, wie es manche Inklusionsbefürworter wünschen, halten die Autoren des Bildungsberichts für falsch. Es wird geschätzt, dass für etwa zwei Prozent der Schüler Sonderschulplätze vorgehalten werden müssten, weil sie nicht ins Regelschulsystem passten, derzeit befinden sich hie mehr als fünf Prozent der Schüler/innen.

Aber bleiben wir bei den großen Schneisen, die mit und durch den neuen Bildungsbericht geschlagen werden (sollen/können/müssten).

»In vielen Bildungsbereichen stand unter dem Druck verstärkter Nachfrage der quantitative Ausbau der Institutionen des Bildungssystems im Vordergrund. Auch vor dem Hintergrund der demografischen Perspektive, die eine bessere Entwicklung und Nutzung aller Bildungspotentiale dringend erforderlich macht, gewinnen zunehmend qualitative Aspekte der Gestaltung von Bildungsinstitutionen und Bildungsprozessen an Bedeutung« (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2014: 11).

Vor diesem Hintergrund beschreiben die Autoren des neuen Bildungsberichts mehrere zentrale Herausforderungen in bestimmten Handlungsfeldern, den man sich in der nächsten Zeit widmen sollte/müsste:

  1. Frühkindliche Bildung, Betreuung und Erziehung. Dazu der Bericht: »Im Zuge des quantitativen Ausbaus sind Fragen der Qualität weitgehend offen geblieben, etwa die nach einem kind- und altersgerechten Personalschlüssel oder die nach der für die Förderung der Kinder am besten geeigneten Altersstruktur in den Gruppen. Auch die auffälligen regionalen und kommunalen Unterschiede in der Bereitstellung und der (zeitlichen) Ausgestaltung der Angebote verdienen Aufmerksamkeit« (S. 11). Angesichts der enormen bildungspolitischen Bedeutung dieses Bereichs wird hier der Finger auf eine offene, klaffende Wunde gelegt.
  2. Gestaltung der Ganztagsschule: » Ein klares pädagogisches Konzept für die Gestaltung von Schulen im Ganztagsbetrieb, das schultyp- und regionenübergreifend Standards verbindlich macht, zugleich aber auch auf die Spezifika der einzelnen Schule eingeht und diese nutzt, erscheint als ein Gebot der Stunde« (S. 11). Hier geht es um die offensichtliche Problematik, das wir hinsichtlich der Ganztagsschulentwicklung in Deutschland gleichsam feststecken zwischen nicht Fisch, nicht Fleisch. Die meisten Ganztagsschulen sind keine gebundenen Ganztagsschulen, sondern werden in offener Konzeption geführt. Mittlerweile gibt es deutliche Anzeichen dafür, dass die Beteiligung oder eben auch Nicht-Beteiligung am Ganztag gleichsam zu einem Distinktionsmerkmal für die bildungsbürgerlichen Mittelschichtsfamilien geworden ist bzw. wird. Aber auch in diesem Bereich – also der Gestaltung der Ganztagsschule – trifft die Bildungspolitik wie auch im Bereich der frühkindlichen Bildung, Betreuung und Erziehung auf das Problem der föderalen Zuständigkeit und der schier unglaublichen Heterogenität zwischen den einzelnen Bundesländern.
  3. Die Organisation des Übergangs von den allgemeinbildenden Schulen in die Berufsausbildung bildet das dritte wichtige Handlungsfeld: »Wenn trotz demografisch bedingter Rückläufigkeit der Ausbildungsnachfrage und einer relativen Entspannung auf dem Ausbildungsmarkt immer noch über eine viertel Million Jugendliche nach dem Schulabschluss zunächst in einer der vielen Maßnahmen des Übergangssystems einmündet, gilt es, verstärkt die Frage nach der inhaltlichen Systematisierung und zugleich der politischen Koordinierung des Übergangssystems zu stellen« (S. 11 f.). An dieser Stelle möchte man einwerfen, dass das gelinde gesagt viel zu weichgespült daherkommt, denn gerade das Thema „Übergangssystem“ ist in den vergangenen Jahren sowas von durchgemogelt worden, es gibt tonnenweise Material über die Struktur- und Prozessprobleme, es gibt zahlreiche Reformvorschläge, gerade von Praktikern und denjenigen, die sich seit Jahren mit diesem Themenfeld auseinandersetzen, so dass man bei Lichte betrachtet zu der Erkenntnis kommen muss, die allerdings auch in vielen anderen Bereichen der Bildungspolitik an erster Stelle steht: wir haben weiß Gott kein Erkenntnis-, sondern ein manifestes Umsetzungsproblem.
  4. Die Schnittstelle zwischen Berufsausbildung und Hochschulausbildung wird als viertes Handlungsfeld identifiziert. Dazu wurde bereits unter dem Stichwort „Akademisierung“ einiges ausgeführt. Und wahrlich – hier wird die Musik spielen in den vor uns liegenden Jahren, droht doch, wenn man ehrlich ist, beim Laufenlassen der derzeitigen Entwicklungslinien, dass in den beiden großen Systemen, also der betrieblich/fachschulischen Berufsausbildung wie aber auch dem Hochschulsystem, nur schwer oder gar nicht reparierbare Schäden hervorgerufen werden. Aber die Bildungsexperten sind sich der Un-Möglichkeit ihrer Forderung offensichtlich selbst bewusst, wenn man auf ihre Formulierung achtet: »Soll es nicht zu einer dysfunktionalen Konkurrenz um – demographisch bedingt – zurückgehende Schulabsolventenzahlen zwischen den großen Ausbildungssektoren kommen, bedarf es eines neuen ausbildungspolitischen Konzepts für beide Bereiche . Ein solches ins Leben zu rufen, erscheint wegen der grundlegenden institutionellen Differenz zwischen diesen beiden Bereichen extrem schwierig. Wie marktmäßige sowie korporatistische (duale Ausbildung) und politische Steuerung (Hochschule) zu gemeinsamen Konzepten kommen sollen, ist im Augenblick schwer ersichtlich – bleibt aber erforderlich« (S. 12).
  5. Probleme übergreifender Bildungskonzeptionen verdichten sich auch in dem fünften Handlungsfeld, dass der Bildungsbericht aufruft: der Inklusion von Menschen mit Behinderungen auf allen Stufen und in allen Bereichen des Bildungssystems. 

Fazit: Wenn man nüchtern auf die zentralen Handlungsfelder, die im Bildungsbereich genannt und natürlich genauer beschrieben werden hinsichtlich des dort identifizierten Handlungsbedarfs, schaut, dann wird klar, mit welchem grundlegenden und eigentlich viel radikaler zu diskutierenden Strukturproblem wir es hier zu tun haben: Es geht letztendlich um die große Frage des föderalen Durcheinanders, um die durch die föderalen Strukturen in Verbindung mit der finanziellen Zersplitterung der Ressourcen einhergehenden Paralyse auf den Planungs-, Umsetzungs- und Steuerungsebenen. Aber da will natürlich keiner ran. Wie tief man sich mittlerweile nach unten gewirtschaftet hat, kann man daran studieren, wie in den letzten Wochen die Diskussion und vor allem die Entscheidung über die Verteilung der im Koalitionsvertrag in Aussicht gestellten sechs Milliarden Euro für das Bildungswesen abgelaufen ist. Ein Trauerspiel.

Leider muss man zu dem (hoffentlich nur vorläufigen) Ergebnis kommen, dass vor dem Hintergrund der gewaltigen Strukturprobleme, die sich mittlerweile aufgestaut haben, auch die wertvollen Hinweise und Vorschläge aus dem neuen Bildungsbericht gelocht und abgeheftet werden. Ich lasse mich aber immer gerne vom Gegenteil überzeugen.

Die selbsternannte „Bildungsrepublik“ kreißte und gebar eine föderalisierte Maus. Das „Bildungspaket“ ist vor allem eine haushälterische Flickschusterei in Zeiten des Patchwork-Regierens

von

Ganz offensichtlich leben wir in einem Land der „Pakete“. Erst vor kurzem wurde mit einer erheblichen Kraftanstrengung das höchst umstrittene „Rentenpaket“ durch den Bundestag geboxt. Und schon steht die nächste Lieferung vor der Tür: Nach monatelangem Geburtswehen konnte heute seitens der großen Koalition zusammen mit den Bundesländern der interessierten Öffentlichkeit eine Einigung hinsichtlich der Verteilung von sechs Milliarden Euro, die laut Koalitionsvertrag zusätzlich für die Bildung ausgegeben werden sollen, verkündet werden. Das „Bildungspaket“ ist nun also endlich geschnürt und kann ausgeliefert werden. Das hört sich doch gut an. Mehr Mittel für Bildung – wer kann und will etwas dagegen haben? Aber wie so oft im Leben wendet man sich bei genauerem hinschauen mit erneuter Enttäuschung von dem ab, was sich hinter der Verpackung verbirgt. Was als großer „Durchbruch“, gar als „Meilenstein“ für die notleidende Bildung bezeichnet wird, ist bei genauerer Betrachtung – abgesehen von partiellen Verbesserungen – im Kern nichts anderes als eine haushälterische Flickschusterei. Eine Gruppe wird sich nach dieser Einigung zwischen Bund und Ländern ganz sicher freuen und eine Flasche aufmachen: die Länderfinanzminister. Das sei ihnen gegönnt, aber aus bildungspolitischer Sicht dürfte man schon deutlich mehr erwarten.

Aber schauen wir uns zuerst einmal an, auf was man sich da nun verständigt hat. Ausgangspunkt des monatelangen Ringens um die Verteilung der in Aussicht gestellten Gelder ist eine Vereinbarung im Koalitionsvertrag zwischen SPD und den Unionsparteien. Dort findet man – immerhin als ein Punkt der „prioritäten Maßnahmen“ – folgende Festlegung:

»Die Länder und Gemeinden stehen vor großen Herausforderungen bei der Finanzierung von Kinderkrippen, Kitas, Schulen und Hochschulen. Damit sie diese Aufgaben besser bewältigen können, werden die Länder in der laufenden Legislaturperiode in Höhe von sechs Milliarden Euro entlastet. Sollten die veranschlagten Mittel für die Kinderbetreuung für den Aufwuchs nicht ausreichen, werden sie entsprechend des erkennbaren Bedarfs aufgestockt« (Koalitionsvertrag, S. 63)

Sechs Monate hat man nun darüber gestritten, wie dieses Geld verteilt werden kann. Erst vor wenigen Tagen haben sich die Jugend- und Familienminister auf ihrer Jahreskonferenz in Mainz zu Wort gemeldet hinsichtlich der Verteilung auf Kinderbetreuung, Schule und Hochschule: „Wir erwarten, dass diese Summe zu gleichen Teilen auf diese Bereiche aufgeteilt wird“, so wurde die rheinland-pfälzische Familienministerin Irene Alt (Grüne) in dem Artikel Familienminister wollen zwei Milliarden vom Bund zitiert. Und weiter: »Das Geld soll definitiv für Kitas verwendet werden und nicht einfach in die Länderhaushalte fließen – das wiederum wollen die Finanzminister.« Da sind wir schon mittendrin in der föderalen Gemengelage, die zu dem geführt hat, was wir nun als Kompromiss der einzelnen Interessen bewundern dürfen/müssen.

Das Bundesfinanzministerium hat dazu ein schmuckloses, fast schon als lieblos zu charakterisierendes Schriftstück im Umfang von zwei Seiten veröffentlicht unter der Überschrift „Prioritäre Maßnahmen – Vorschlag für die Verteilung der finanziellen Mittel„. Darin findet man die folgenden Verteilungskomponenten:

1. Für die Kinderbetreuung ist folgende Regelung vorgesehen:
»Die Verteilung der finanziellen Mittel für die Krippen und Kitas erfolgt wie bisher für die Länder über das Sondervermögen Kinderbetreuung. Das Sondervermögen Kinderbetreuung weist derzeit noch ein Finanzvolumen von rund 450 Mio. Euro auf. Der Bund wird dieses Sondervermögen auf bis zu 1 Mrd. Euro aufstocken und in 2017/2018 den Festbetrag an der Umsatzsteuer zugunsten der Länder um jeweils 100 Mio. Euro erhöhen.«

2. Für den Bereich der Hochschulen und der Forschung:
»Der Bund finanziert außeruniversitäre Forschungseinrichtungen, den Hochschulpakt, den Pakt für Forschung und Innovation und die Exzellenzinitiative weiter. Den Aufwuchs für die außeruniversitäre Forschung finanziert der Bund in Zukunft allein. Bund und Länder haben ein gemeinsames Interesse daran, bei Neuinvestitionen auch bestehende regionale strukturelle Ungleichgewichte in der deutschen Forschungslandschaft zu verringern.«

3. Und dann – das Bafög, das es seit 1971 gibt. Der Bund trug bisher 65 Prozent der Kosten für die Ausbildungsförderung, die Länder 35 Prozent):
»Der Bund übernimmt die Finanzierung des BAföG (für Schüler und Studierende) vollständig und auf Dauer ab 1. Januar 2015. Die Entlastungswirkung der Länder beträgt 1,17 Mrd. Euro (brutto) pro Jahr … Die Länder werden die frei werdenden Mittel zur Finanzierung von Bildungsausgaben im Bereich Hochschule und Schule verwenden. Die Koalition strebt in dieser Legislaturperiode eine Novelle des Bafög zum Wintersemester 2016/17 an.«

Es überrascht nicht, dass die Artikel in den Online-Ausgaben der Medien Überschriften transportieren, die wie eine mehr als verkürzte Zusammenfassung des „Bildungspakets“ daherkommen: Bund übernimmt das Bafög, findet man in der Online-Ausgabe der Frankfurter Rundschau, Bund entlastet Länder beim Bafög , so Spiegel Online oder Mehr Bafög ab 2016 heißt es bei der FAZ. Und aus dem Beitrag der FAZ sei dieser aufschlussreiche Passus zitiert:

»Schon haben die ersten Ministerpräsidenten ihre Freude über die Entlastung des Haushalts geäußert, die durch die vollständige Übernahme des Bafög durch den Bund ermöglicht wird. Bayern rechnet mit einer Minderausgaben von 170 Millionen Euro, Sachsen mit 85 Millionen, Bremen mit 13 Millionen. Ausbildungsstarke Länder und Stadtstaaten werden deutlich stärker entlastet als ein ausbildungsschwaches Land wie das Saarland mit einer einzigen Universität. Eine echte Zweckbindung im Sinne einer justiziablen Vereinbarung zur Verwendung der Gelder für Schule und Wissenschaft gibt es nicht.«

Genau das ist einer der zentralen problematischen Punkte. Der Bund entlastet die Bundesländer konkret in Milliardenhöhe, aber die Gegenleistung in dem Sinne, dass die dadurch ja frei werdenden Mittel der Bundesländer auch tatsächlich in Bildung reinvestiert werden, ist nichts weiter als eine politische Absichtserklärung. Damit haben sich letztendlich die Finanzminister der Länder durchgesetzt, die eine klare Zweckbindung der Mittel scheuen wie der Teufel das Weihwasser. Und das sicherlich nicht, weil sie eine solche gar nicht brauchen, sondern nur darauf warten, die Mittelausstattung ihrer Schulen und Hochschulen deutlich nach oben zu hieven. In die gleiche Richtung geht die Kritik, die vom DGB-Bundesvorstand in einer Pressemitteilung geäußert wurde:

»Das Bildungspaket von Bund und Ländern entpuppt sich mehr und mehr als Mogelpackung. Hier werden nicht sechs Milliarden zusätzlich in Bildung und Wissenschaft investiert, sondern in erster Linie Kosten der Länder an den Bund verschoben. Sei es bei der vollständigen Übernahme des BAföG durch den Bund oder einem höheren Anteil an der Umsatzsteuer für die Länder – der Bund verteilt Blankoschecks. Ob die Länder diese Entlastung wirklich für mehr Bildungsinvestitionen nutzen, steht in den Sternen. Außer vagen Absichtserklärungen gibt es hier keine verbindlichen und vor allem überprüfbaren Zusagen«, so wird die stellvertretende DGB-Bundesvorsitzende Elke Hanning zitiert (vgl. Bildungspaket von Bund und Ländern entpuppt sich als Mogelpackung).

Vor diesem Hintergrund reagiert dann das System so, wie man es von dem System kennt – mit dem Vorschlag einer Komplexitätssteigerung der Komplexität, wenn man so will einer Komplexität zweiter Ordnung. In dem FAZ-Artikel finden wir auch dazu einen bezeichnenden Hinweis:

»Der Hauptberichterstatter für Bildung und Forschung im Haushaltsausschuss des Bundestags Swen Schulz (SPD) sagte dieser Zeitung, er wolle ein Monitoring-System aufbauen, um öffentlich zu machen, wofür die Länder die durch die Bafög-Entlastung frei werdenden Mittel im einzelnen verwendeten. Natürlich gebe es keine Rechtsverpflichtung, sie in Schule, Hochschule und Wissenschaft zu stecken, so Schulz, wohl aber eine politische Vereinbarung. Sollte ein Land die Mittel zweckentfremden, müsse das öffentlich werden.«

Na ganz toll – wir bauen also ein „Monitoring-System“ auf, um die korrekte Mittelverwendung – oder eben auch nicht – auf Seiten der Länder nachzuvollziehen. Erstens kann man dazu nur sagen, viel Spaß bei dem Versuch, die kreative Haushaltsführung in den Bundesländern in irgendeiner Art und Weise auf die Frage hin zu durchdringen, ob tatsächlich die Mittel, die frei geworden sind, zweckentsprechend verwendet werden. Und zweitens ist es keineswegs zynisch anzumerken, dass sich die Länderfinanzminister sicherlich vor Angst in die Hosen machen werden, wenn der Bund ihnen irgendwann einmal nachweisen sollte, dass die Bildungsmillionen tatsächlich für andere, sicherlich ebenfalls sehr dringlicher Ausgaben verwendet worden sind. Das ist doch alles der durchsichtige Versuch, das schlechte Gewissen mit einem Pflaster der Marke „Wir tun was, egal was aber auf alle Fälle was“ zuzukleben.

Besonders traurig, man kann allerdings auch sagen richtig perfide vor dem Hintergrund der Bedeutung wie auch der realen Probleme in diesem Bereich, ist die gefundene Lösung für die Kindertagesbetreuung. Es wurde bereits mit Bezug auf das Zitat der rheinland-pfälzischen Familienministerin Irene Alt (Grüne) darauf hingewiesen, dass auf der Fachebene nicht nur statt einer Milliarde Euro zwei Milliarden Euro gefordert wurden, was angesichts des bildungspolitischen Stellenwerts der frühkindlichen Bildung und Betreuung übrigens auch mehr als gerechtfertigt wäre, wenn man nur fünf Minuten darüber nachdenken würde, in welchem Bereich des Bildungssystems Investitionen hinsichtlich ihrer Effektivität wie auch mit Blick auf die daraus realisierbare gesamtgesellschaftliche Rendite besonders sinnvoll wären. Nun bekommt dieser Bereich des Bildungssystems keine zwei, sondern (angeblich) nur eine Milliarde Euro – allerdings noch nicht einmal die, wenn man das, was derzeit vorliegt als Ergebnis, rechnerisch nachzuvollziehen versucht.

Man kann es drehen und wenden wie man will, aber bei dem Versuch, die Formulierung in dem Papier aus dem Bundesfinanzministerium nachzuvollziehen, stehen am Ende immer 450 Millionen Euro, die einen schlichtweg fehlen. Denn dort heißt es ja: »Das Sondervermögen Kinderbetreuung weist derzeit noch ein Finanzvolumen von rund 450 Mio. Euro auf. Der Bund wird dieses Sondervermögen auf bis zu 1 Mrd. Euro aufstocken und in 2017/2018 den Festbetrag an der Umsatzsteuer zugunsten der Länder um jeweils 100 Mio. Euro erhöhen.« Also anders ausgedrückt: Derzeit gibt es bereits 450 Millionen Euro in dem besagten Sondervermögen Kinderbetreuung. Diese 450 Millionen Euro werden aufgestockt auf eine Milliarde €, das macht nach Adam Riese einen Betrag in Höhe von 550 Millionen Euro. Und im letzten Jahr der laufenden Legislaturperiode sollen dann noch mal 100 Mio. Euro dazu kommen – allerdings, das sei hier besonders hervorgehoben, auf dem Weg einer Veränderung der Umsatzsteuerverteilung zugunsten der Bundesländer, was bedeutet, dass dieses Geld in den allgemeinen Haushalt der Bundesländer fließt, sich hier mithin das gleiche Problem stellt wie oben beschrieben für den Bereich der Entlastung der Länder durch die Bafög-Übernahme seitens des Bundes. Das bedeutet auf der anderen Seite eben auch, dass keinesfalls sichergestellt ist, dass diese Beträge nun genau in der Kindertagesbetreuung ankommen werden. Fazit: Derzeit können wir sicher nur von 550 Millionen Euro ausgehen, die in den Bereich der Kindertagesbetreuung fließen werden.

Wenn man versucht, versöhnlich zu enden, könnte man doch wenigstens darauf hinweisen, dass es für die Studierenden dergestalt eine Verbesserung geben wird, dass das Bafög erhöht werden soll. Auch hier allerdings empfiehlt sich das Studium des Kleingedruckten: »Die Koalition strebt in dieser Legislaturperiode eine Novelle des Bafög zum Wintersemester 2016/17 an.« In einfacher Sprache heißt das, dass das erst einmal nur ein Versprechen ist und zweitens, wenn es denn kommt, erst zum Herbst des Jahres 2016. Insofern sei hier die Bewertung des DGB-Bundesvorstands zitiert: »Die längst überfällige Reform des BAföG und die notwendige Erhöhung der Bedarfssätze und Freibeträge soll nun erst Ende 2016 erfolgen. Zu diesem Zeitpunkt haben die Studierenden sechs Nullrunden hinter sich. Mehr als ein halbes Jahrzehnt wurde dann das BAföG nicht den Lebenshaltungskosten angepasst.«

Wie
bereits im Titel auf den Punkt gebracht: Parturient montes, nascetur ridiculus
mus.