Eine „versteckte“ Kürzung? Zur Kritik an der Regelbedarfsanpassung in der Grundsicherung und eine juristische Lanze in Richtung verfassungswidrige Unterdeckung des menschenwürdigen Existenzminimums

Nach der Bundesregierung hat nun auch der Bundesrat der „Verordnung zur Bestimmung des für die Fortschreibung der Regelbedarfsstufen nach § 28a und des Teilbetrags nach § 34 Absatz 3a Satz 1 des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch maßgeblichen Prozentsatzes sowie zur Ergänzung der Anlagen zu §§ 28 und 34 des Zwölften Buches Sozialgesetzbuch für das Jahr 2022“ zugestimmt. Das Wortungetüm hat die – immer noch unhandliche – Abkürzung Regelbedarfsstufen-Fortschreibungsverordnung 2022 – RBSFV 2022.

Bevor jetzt jemand das Weiterlesen verweigert, weil es sich scheinbar um irgendein hyperkompliziertes Verordnungsdetail handelt, sei hier darauf hingewiesen, dass von dem, was dort fortgeschrieben wird, Millionen Menschen in unserem Land betroffen sind. Es geht um die Höhe der Leistungen für Hartz IV-Empfänger nach SGB II (5,3 Mio. Menschen) sowie für die Menschen, die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung nach SGB XII (über 1,1 Mio. Menschen) beziehen, außerdem ist das auch für das Asylbewerberleistungsgesetz relevant.

Etwas verkürzt, aber nicht falsch kann man diese Tage lesen oder hören, dass ab dem kommenden Jahr die Erwachsenen und Jugendlichen im Hartz IV-System ganz 3 Euro mehr bekommen werden – also pro Monat, bei den Kindern unter 13 Jahren werden es 2 Euro pro Monat mehr sein. Ein Beispiel dazu: Bundesrat billigt Erhöhung der Hartz-IV-Sätze um drei Euro: Hartz IV-Bezieher »bekommen ab dem kommenden Jahr drei Euro mehr pro Monat. Der Bundesrat hat eine entsprechende Verordnung des Bundeskabinetts gebilligt. Damit steigt der Regelsatz für alleinstehende Erwachsene ab 2022 auf 449 Euro pro Monat. Insgesamt bekommen Empfänger von Arbeitslosengeld II, Sozialhilfe oder Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung 0,76 Prozent mehr Geld … Die Mehrkosten werden auf 190 Millionen Euro im kommenden Jahr taxiert.«

Die beiden folgenden Abbildungen geben zum einen eine Übersicht über die unterschiedlichen Regelbedarfsstufen, also für wen die gelten und ihre Höhe im laufenden Jahr 2021 und dann die nunmehr beschlossene Erhöhung ab dem 1. Januar 2022:

Bei aller Fokussierung auf die Regelbedarfe muss man an dieser Stelle darauf hinweisen, dass die bislang 446 Euro und ab dem 1. Januar 2022 dann 449 Euro pro Monat (für die Alleinstehenden/Alleinerziehenden) nicht die einzigen Leistungen im Grundsicherungssystem sind. Hinzu kommen die (angemessenen) Kosten der Unterkunft und Heizung, Kranken- und Pflegeversicherung sowie bei einigen Personengruppen Mehrbedarfe. Hinzu kommen für Kinder und Jugendliche auch Bildungs- und Teilhabeleistungen, wenn diese beantragt werden.

Zurück zu den Regelbedarfen, mit denen man das soziokulturelle Existenzminimum decken können soll: Drei bzw. zwei Euro mehr pro Monat – das hört sich nicht nur nach nicht wirklich viel an. Da überrascht es nicht, wenn man unter der Überschrift Appell an Arbeitsminister Hubertus Heil: Versteckte Kürzungen bei den Ärmsten stoppen – rote Linie bei Hartz IV und Co.! diese Wortmeldung von zahlreichen Sozialorganisationen zur Kenntnis nehmen muss mit einem Vorwurf an die Noch-Bundesregierung: Den Betroffenen im Grundsicherungssystem drohen »jetzt versteckte Kürzungen am Existenzminimum: Die Preissteigerungen für Lebensmittel und andere Produkte ziehen an, die für Januar 2022 geplante magere Anpassung der Regelsätze hält mit der Inflation nicht Schritt. Die Folge: Den Ärmsten in unserer Gesellschaftstehen reale Kaufkraftverluste bevor. Ausgerechnet diejenigen, die am wenigsten haben, drohen weiter abgehängt zu werden.« Die Organisationen fordern: »Es braucht eine rote Linie bei existenzsichernden Leistungen wie Hartz IV. Preissteigerungen müssen immer und zeitnah mindestens ausgeglichen werden. Es gilt umgehend zu handeln, um die versteckten Kürzungen bei den Ärmsten in unserer Gesellschaft zu stoppen.«

In dem Aufruf wird neben der Kritik an der Art und Weise und der daraus resultierenden Höhe der jährlichen Anpassung der Regelbedarfe und damit der sich aus ihnen ergebenden Leistungen auch die Ausgangshöhe der Regelbedarfe scharf kritisiert, wie bereits seit Jahren in der Fachdiskussion: Der bisherige und aktuelle Betrag (also derzeit die 446 Euro pro Monat) sei an sich viel zu niedrig: »Ob bei Hartz IV oder Grundsicherung im Alter: Das Geld reicht hinten und vorne nicht. Für eine ausgewogene, gesunde Ernährung und ein Mindestmaß an sozialer, politischer und kultureller Teilhabe müssen die Regelsätze deutlich auf mindestens 600 Euro steigen – dafür hat sich ein breites zivilgesellschaftliches Bündnis bereits vor Monaten mit Nachdruck eingesetzt.«

Exkurs: Wie viel müsste es denn sein, wenn man anders rechnet als die Bundesregierung? Die Höhe der Regelbedarfe ist von Anbeginn des Hartz IV-Systems an ein höchst umstrittenes Feld – und das muss man trennen von der jährlichen Fortschreibung der Regelbedarfe, die aktuell Thema ist, denn die erfolgt auf der Basis eines jährlich vom Statistischen Bundesamt ermittelten Mischindex, der sich zu 70 Prozent aus der Preisentwicklung und zu 30 Prozent aus der Nettolohnentwicklung zusammensetzt. Die Fortschreibung nach diesem Mischindex erfolgt immer in den Jahren, in denen es keine grundlegende Überprüfung und Neujustierung der Ausgangsbeträge stattfindet. Grundsätzliche Basis für die Festlegung der Regelsätze ist eine Einkaufs- und Verbraucherstichprobe alle fünf Jahre; zuletzt erfolgte sie 2018. Bereits seit vielen Jahren wird immer wieder die Art und Weise der Berechnung der erforderlichen Regelbedarfe heftig kritisiert, die Beträge seien deutlich zu niedrig. Als ein Beispiel sei hier auf diese Expertise aus dem vergangenen Jahr hingewiesen:

➔ Andreas Aust, Joachim Rock und Greta Schabram (2020): Regelbedarfe 2021. Alternative Berechnungen zur Ermittlung der Regelbedarfe in der Grundsicherung, Berlin: Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband – Gesamtverband. Paritätische Forschungsstelle, September 2020

»Wie der Expertise der Paritätischen Forschungsstelle im Einzelnen zu entnehmen ist, richtet sich die Kritik an den Berechnungen der Bundesregierung vor allem gegen den sachlich unbegründeten, willkürlichen Wechsel der Referenzgruppe zur Berechnung der Regelsätze, den Verzicht auf die Ausklammerung leistungsberechtigter Personen aus der Referenzgruppe, die ihre Ansprüche nicht geltend machen („verdeckte Arme“), die methodisch unzulässige Streichung von zahlreichen Ausgabenpositionen in der Referenzgruppe, insbesondere die Streichung oder Kürzung zahlreicher Ausgaben im Zusammenhang mit der sozialen Teilhabe. Die Paritätische Forschungsstelle rechnet in der vorliegenden Expertise die umstrittenen und auch bereits von anderen Sozialverbänden und den Fraktionen DIE LINKE und Bündnis 90/ Die Grünen kritisierten statistischen Manipulationen im Regelsatz heraus und schlägt eine neue Struktur des Regelbedarfes in der Grundsicherung vor: so genannte „weiße Ware“ (Kühlschrank, Waschmaschine etc.) und Strom werden nicht mehr im Regelsatz pauschaliert erfasst, sondern als einmalige Leistung bzw. als Bestandteil der Kosten der Unterkunft gewährt.«
Um das in zwei Zahlen zu illustrieren, wie weit man auseinanderliegen kann: Die Bundesregierung kommt für Alleinstehende auf einen angeblich ausreichenden Regelbedarfsbetrag in Höhe von 446 Euro für das Jahr 2021 – die Berechnungen der Paritätischen Forschungsstelle hingegen weisen einen angeblich notwendigen Betrag in Höhe von 664 Euro pro Monats aus. Das wären fast 50 Prozent mehr als derzeit gewährt werden.

Zurück zu der aktuell (wieder einmal) strittigen Anpassung der Regelbedarfe. Die Kritik der Sozialorganisationen bezieht sich ja explizit auf die Preissteigerungsrate und dass die Inflationsentwicklung, die wir derzeit sehen, keinerlei Berücksichtigung findet in der Fortschreibung der Regelbedarfe, so dass es im Ergebnis aufgrund der nur molekularen „Erhöhung“ um 0,76 Prozent über alle Regelbedarfsstufen zu einer faktischen Absenkung des Leistungsniveaus im Sinne eines preissteigerungsbedingten Realwertverlustes kommt.

Schaut man sich die Entwicklung der am Verbraucherpreisindex (VPI) gemessenen Inflationsrate einmal genauer an, dann erkennt man tatsächlich eine ausgeprägte Dynamik am aktuellen Rand der Zeitreihe:

Hinweis: In der Abbildung dargestellt ist die Entwicklung des VPI insgesamt, also der alle Haushalte umfassende Indikator für die Preissteigerungsrate. Der basiert auf einem umfangreichen Warenkorb. Man kann und muss davon ausgehen, dass die tatsächliche Preisentwicklung nach sozialen Gruppen unterschiedlich ausfällt, weil beispielsweise Hartz IV-Empfänger ein anderes Konsummuster haben als die oberen Einkommensgruppen. So ist beispielsweise der Anteil der Ausgaben für Lebensmittel – die von weit überdurchschnittlichen Preissteigerungsraten betroffen sind – bei den unteren Einkommensgruppen deutlich größer. Zugleich profitieren die weniger bis gar nicht von den die Durchschnitte senkenden Preisreduktionen, die es auch im Warenkorb für alle gibt, beispielsweise im Bereich der Computertechnik oder anderen Waren.

In der bereits zitierten Berichterstattung in den Medien wird darauf hingewiesen: »Die zuletzt deutlich gestiegenen Verbraucherpreise – im September betrug das Preisplus im Vergleich zum Vorjahresmonat 4,1 Prozent – gingen allerdings noch nicht in die Berechnung der Sätze ein. Sie würden erst für 2023 berücksichtigt, sagte eine Sprecherin des Sozialministeriums. Die gesetzlich vorgeschriebene Methodik biete keinen Entscheidungsspielraum. Das Bundesverfassungsgericht habe die gesetzliche Grundlage wiederholt eingehend geprüft und für verfassungsgemäß befunden. Über mögliche Änderungen am System müsse die kommende Bundesregierung entscheiden.«

Was läuft hier auseinander? Dazu erläutert der Paritätische Wohlfahrtsverband: »Die Höhe des Regelbedarfs wird alle fünf Jahre auf der Grundlage der Ergebnisse der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) neu ermittelt. In der Zwischenzeit regelt der § 28a SGB XII die Fortschreibung der Regelbedarfe. Zugrunde gelegt wird bei dieser Fortschreibung ein sog. Mischindex aus der Inflations- und Einkommensentwicklung. Die Entwicklung der Preise der regelbedarfsrelevanten Güter und Dienste geht mit 70 Prozent und die Entwicklung der Einkommen mit 30 Prozent in den Mischindex ein. Die Preisentwicklung nach § 28a SGB XII bezieht die Entwicklung des Preisindexes im laufenden Jahre auf die Entwicklung im Vorjahr. Nach diesem Vorgehen gibt es keine nennenswerten Preissprünge.«

Um welche Größenordnung es hier geht? »Die Fortschreibungsverordnung benennt eine Steigerung der regelbedarfsrelevanten Preise von 0,132%, also eine weitgehende Stabilität.« Daraus ergibt sich, so die Kritik, eine erhebliche Lücke, denn: »Die praktizierte Vorgehensweise ignoriert die Tatsache, dass während des jüngsten Jahres ein deutlicher Preissprung stattgefunden hat. Der Index der regebedarfsrelevanten Preise ist von 104,79 im Juli 2020 auf 108,17 im Juli 2021 gestiegen. Dies entspricht einem Anstieg der regelbedarfsrelevanten Preise in diesem jüngeren Zeitraum von etwa 3,2 Prozent. Dieser Preisanstieg wird aber in dem Vorgehen des Fortschreibeverfahrens nicht abgebildet.«

Wie sich die Entwicklung der Regelbedarfe und der (allgemeinen, am VPI gemessenen) Inflationsrate seit dem Jahr 2005, als das Hartz IV-System eingeführt wurde, darstellt, verdeutlicht diese Abbildung:

Aber wie kommt die Bundesregierung bei der auch hier dargestellten Inflationsentwicklung auf einen so niedrigen Betrag von 0,132 Prozent? Dazu sollte der Blick auf die Abbildung mit der am VPI gemessenen Preissteigerungsrate gerichtet werden, dort erkennt man sogar negative Werte im vergangenen, ersten Corona-Jahr. Anne Lenze erläutert dazu in einer neuen Expertise (siehe unten): Die niedrige Anpassungsrate geht maßgeblich auf die niedrige Rate der Preisentwicklung Juli 2020 bis Juni 2021 im Vergleich zum Vorjahreszeitraum (Juli 2019 bis Juni 2020) in Höhe von 0,1 % zurück, dies wiederum ist vor allem durch die politisch herbeigeführte Senkung des Mehrwertsteuersatzes von 19 auf 16% und von 7 auf 5% in der Zeit vom 1.7. bis 31.12.2020 verursacht worden. Mit der vorübergehenden Senkung der Mehrwertsteuer wollte die Bundesregierung in erster Linie den Konsum wieder ankurbeln und der durch die Corona- Pandemie in Mitleidenschaft gezogenen deutschen Wirtschaft neuen Schub geben. Unabhängig von der Frage, ob Händler und Dienstleister die niedrigere Mehrwertsteuer überhaupt an die Verbraucherinnen und Verbraucher weitergegeben haben, da die Unternehmen dazu regelmäßig nicht verpflichtet waren, ist darauf hinzuweisen, dass die Bezieher von Grundsicherungsleistungen in der Covid-19-Pandemie mit hohen Zusatzkosten belastet waren. Die nur vorübergehende Senkung der Mehrwertsteuer hat dazu geführt, dass die Regelbedarfe für das Jahr 2022 mit einer Preisänderungsrate angepasst werden, die schon zum Zeitpunkt des Gesetzgebungsverfahrens offensichtlich unrealistisch ist. Die geringfügige Erhöhung der Regelbedarfe zum 1.1.2022 wird daher absehbar zu einer erheblichen Kaufkraftminderung der Grundsicherungsempfänger führen (müssen).

Eine juristische Lanze in Richtung verfassungswidrige Unterdeckung des menschenwürdigen Existenzminimums

Hier sei nochmals dieser Passus aufgerufen, der die Position des zuständigen Bundesministerium für Arbeit und Soziales umreißt: »Die gesetzlich vorgeschriebene Methodik biete keinen Entscheidungsspielraum. Das Bundesverfassungsgericht habe die gesetzliche Grundlage wiederholt eingehend geprüft und für verfassungsgemäß befunden. Über mögliche Änderungen am System müsse die kommende Bundesregierung entscheiden.«

Die Botschaft ist klar: Die kritisierte Anhebung folge einer gesetzlich vorgeschriebenen Systematik und die sei – damit keiner auf dumme Gedanken kommt – übrigens auch als verfassungsrechtlich zulässig vom höchsten deutschen Gericht abgesegnet worden. Punkt und aus.

Und wenn einem das nicht passt, dann kann ja eine neue Bundesregierung, die sich derzeit im Sondierungs- und alsbald wohl auch Im koalitionären Findungsprozess befindet, das System ändern. Bis dahin gibt es nichts zu rütteln an der nun verabschiedeten Anpassung.

Das kann man offensichtlich anders sehen. Nach einem aktuellen Gutachten der Rechtswissenschaftlerin Anne Lenze ist die zum 1.1.2022 geplante sehr geringe Erhöhung der Regelsätze verfassungswidrig. Angesichts der Entwicklung der Lebenshaltungskosten verpflichte das Grundgesetz den Gesetzgeber, die absehbare Kaufkraftminderung für Grundsicherungsbeziehende abzuwenden.

Das Gutachten wurde im Auftrag des Paritätischen Wohlfahrtsverbandes erstellt und sehr passend anlässlich der finalen Zustimmung des Bundesrates zur Regelbedarfsstufen-Fortschreibungsverordnung 2022 der Öffentlichkeit vorgestellt:

➔ Anne Lenze (2021): Verfassungsrechtliches Kurzgutachten zur Fortschreibung der Regelbedarfsstufen nach § 28a SGB XII zum 1.1.2022, Darmstadt, 30. September 2021

Dazu berichtet der Paritätische unter der Überschrift Regelbedarfsanpassung 2022: Juristisches Gutachten belegt verfassungsrechtlich geforderten Handlungsbedarf zusammenfassend:

»Lenze referiert die beiden zentral einschlägigen Urteile des Bundesverfassungsgerichts aus 2010 und 2014. Bereits 2014 habe das Bundesverfassungsgericht die Regelbedarfe als an der „Grenze dessen, was zur Sicherung des Existenzminimums verfassungsrechtlich gefordert“ sei, bewertet. Der Gesetzgeber hätte bereits in Reaktion auf dieses Urteil mit einer Anhebung der Regelbedarfe oder mit zusätzlichen Ansprüchen reagieren müssen. Beides sei nicht geschehen. Vor diesem Hintergrund sei die anstehende Regelbedarfsanpassung definitiv unzureichend. Die Anpassung liege deutlich unter der Preisentwicklung und führe damit „evident zu einem spürbaren Kaufkraftverlust von Bezieher*innen von Grundsicherungsleistungen und einer Unterdeckung des menschenwürdigen Existenzminimums“. Die Autorin schließt ihr Kurzgutachten mit der Aussage: „Da die Regelbedarfe nach Auffassung des BVerfG in seiner Entscheidung aus dem Jahr 2014 schon am untersten Rand des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren lagen, muss die absehbare Kaufkraftminderung (…) umso dringlicher abgewendet werden, um ein weiteres Absinken der Regelbedarfe unter die Schwelle des menschenwürdigen Existenzminimums abzuwenden.“ In einfacheren Worten ausgedrückt: der Gesetzgeber ist gehalten den Kaufkraftverlust abzuwenden, um eine verfassungswidrige Unterdeckung des menschenwürdigen Existenzminimums noch zu verhindern.«

Weil das BMAS behauptet, dass das Bundesverfassungsgericht die Anpassung der Regelbedarfs verfassungsrechtlich abgesegnet hat, hilft ein Blick in die grundlegenden Entscheidungen des BVerfG, auf die sich Lenze in ihrem Kurzgutachten bezieht. Bei Lenze (2021: 9) findet man zur Rechtsprechung des Verfassungsgerichts:

In seiner ersten Entscheidung vom 9.2.2010 führte es dazu aus:
Der Gesetzgeber hat daher Vorkehrungen zu treffen, auf Änderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, wie zum Beispiel Preissteigerungen oder Erhöhungen von Verbrauchsteuern, zeitnah zu reagieren, um zu jeder Zeit die Erfüllung des aktuellen Bedarfs sicherzustellen, insbesondere wenn er wie in § 20 Abs. 2 SGB II einen Festbetrag vorsieht. (BVerfG 9.2.2010 – 1 BvL 1/09 ua, Rn. 140)

Und ein zweiter Beleg:

In seiner Entscheidung vom 23.7.2014 fordert das BVerfG, dass auf Änderungen der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wie auf Preissteigerungen oder auf die Erhöhung von Verbrauchsteuern zeitnah reagiert werden müsse, um sicherzustellen, dass der aktuelle Bedarf gedeckt wird. „Ist eine existenzgefährdende Unterdeckung durch unvermittelt auftretende, extreme Preissteigerungen nicht auszuschließen, darf der Gesetzgeber dabei nicht auf die reguläre Fortschreibung der Regelbedarfsstufen warten.“ (BVerfG 23.7.2014 – 1 BvL 10/12 ua, Rn. 144)

Anne Lenze (2021: 10) bilanziert am Ende ihres Kurzgutachtens:

»Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Ermittlung des menschenwürdigen Existenzminimums ist umso geringer, je weiter er seinen Spielraum in den zurückliegenden Jahren ausgeübt hat: Da die Regelbedarfe nach Auffassung des BVerfG in seiner Entscheidung aus dem Jahr 2014 schon am untersten Rand des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren lagen, muss die absehbare Kaufkraftminderung durch die aktuelle Preisentwicklung, die aber nach der Regelung des § 28 SGB XII de lege lata noch nicht zu berücksichtigen ist, umso dringlicher abgewendet werden, um ein weiteres Absinken der Regelbedarfe unter die Schwelle des menschenwürdigen Existenzminimums abzuwenden.«