„Abrechnung“ mit einer, die schon weg ist und der Blick in ein unaufgeräumtes Politikfeld: Familienpolitik aus Sicht von Wirtschaftsforschern

Jahrelang wurde im Auftrag der Bundesregierung – schon begonnen von der damaligen Bundesfamilienministerin von der Leyen und fortgeführt von der noch, aber eigentlich schon nicht mehr Ministerin Schröder – von Wissenschaftlern an der Frage herumgedoktert, wie denn die vielen Maßnahmen und Leistungen der Familienpolitik einzuordnen seien, wie man sie zu bewerten hat. Und kurz vor der Wahl wurden dann die Schlussfolgerungen der Bundesregierung aus den vielen daraus entstandenen Studien gezogen und man verkündete der Öffentlichkeit verzückt, dass alles in Ordnung sei in der Familienpolitik und alle relevanten Leistungen irgendwie wirken und ihren Sinn haben. Das wiederum irritierte einen Teil der Wissenschaftler, die sich missverstanden fühlten und nun mit einer Art Gegendarstellung an die Öffentlichkeit getreten sind – nach der Bundestagswahl, was aber nicht per se gegen sie spricht, denn sie haben sich mit Leistungen beschäftigt, die hinsichtlich ihrer Einordnung von einer grundsätzlichen Bedeutung sind.

Die Medien haben das sofort aufgegriffen und in griffige Headlines verpackt – so auf Spiegel Online Lisa Erdmann und Annett Meiritz mit der Überschrift „Experten gegen Kristina Schröder: Fünf Ideen für eine bessere Familienpolitik„. Die beiden sprechen von einem »Tag der Revanche. Mehr als drei Monate haben die Forscher der Institute DIW, Ifo und ZEW darauf gewartet. Nun, kurz vor Ende der schwarz-gelben Koalition, präsentierten die Wirtschaftsforscher ihre Bilanz der Familienpolitik – und die bezeichnen sie an vielen Stellen als verfehlt. Um die Studie hatte es im Sommer Streit gegeben, denn Familienministerin Kristina Schröder hatte bei der Präsentation von Teilen des Gutachtens die Ergebnisse dreist geschönt, zum Teil sogar ins Gegenteil verkehrt.«

Hintergrund der Berichterstattung: Die Wirtschaftsforschungsinstitute DIW, ifo und ZEW haben ihre zentralen Resultate aus der Gesamtevaluation familienbezogener Leistungen vorgestellt. Die Pressemitteilung des DIW dazu ist kompakt überschrieben mit „Lehren aus der Gesamtevaluation der Familienpolitik: Kita-Ausbau und Elterngeld schneiden am besten ab„. Die Wissenschaftler haben die wichtigsten der insgesamt 156 Instrumente der deutschen Familienpolitik im Hinblick auf fünf Ziele untersucht: die Sicherung der wirtschaftlichen Stabilität der Familien, die bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf, die frühe Förderung von Kindern, die Erfüllung von Kinderwünschen und den Nachteilsausgleich zwischen den Familien. Dabei sind sie zu der nicht überraschenden Erkenntnis gekommen, dass die meisten Maßnahmen und Leistungen wenn, dann nur einzelne Ziele adressieren, oftmals andere der genannten Ziele konterkarieren.

So erhöht das Ehegattensplitting für manche Familien kurzfristig zwar das Haushaltseinkommen, ist aber der Vereinbarkeit von Beruf und Familie nicht zuträglich. Deutlich besser schneiden die öffentlich finanzierte Kindertagesbetreuung und das Elterngeld ab. Sie verursachen keine oder kaum Zielkonflikte und sollten demzufolge ausgebaut werden, so kann man es in der Pressemitteilung des DIW lesen. Wer die ganze Argumentation nachvollziehen möchte, dem sei dieser Artikel empfohlen:

Holger Bonin, Anita Fichtl, Helmut Rainer, C. Katharina Spieß, Holger Stichnoth, Katharina Wrohlich: Zentrale Resultate der Gesamtevaluation familienbezogener Leistungen, in: DIW Wochenbericht, Heft 40/2013

Erdmann und Meiritz fassen die wichtigsten Punkte in ihrem Beitrag gut zusammen:
Kita-Ausbau hat oberste Priorität; Ganztagsschulen helfen bei der Vereinbarkeit von Familie und Beruf; das Elterngeld ist gut, aber reformbedürftig; das Ehegattensplitting muss überarbeitet werden und schlussendlich: höheres Kindergeld ist Quatsch.

Und weiter können wir zu der Sichtweise der Wissenschaftler lesen: »Sie sehen den Schlüssel in einer guten, qualitativ hochwertigen und bezahlbaren Kinderbetreuung. Eine „Steigerung der Betreuungsquote für unter dreijährige Kinder“ bewirke „eine statistisch signifikante Erhöhung der Geburtenrate“, schreiben sie. Auch beim Elterngeld sehen sie entsprechende positive Effekte.« Das richte sich – so die beiden Autoren des Spiegel Online-Artikels – gegen die Position der Noch-Bundesfamilienministerin Schröder, denn die habe den Standpunkt eingenommen: „Ich bin sehr skeptisch, dass man Fertilität mit politischen Maßnahmen steuern kann“. Ohne die scheidende Ministerin hier in Schutz nehmen zu wollen, aber so ganz falsch ist das natürlich nicht. Was sie aber nicht sieht ist die Tatsache, dass im Ergebnis das Zusammenspiel der vielen Signale, die gerade an die (potenziellen) Mütter ausgesendet werden und die handfesten, nicht selten als familien- und vor allem kinderunfreundliche Strukturen die Entscheidungen beeinflussen können. Insofern kann dem Petitum der Wirtschaftsforscher, was beispielsweise den Stellenwert einer möglichst hochwertigen Kindertagesbetreuung angeht, nur zugestimmt werden – wohl aber wissend, dass auch das beste Betreuungsangebot möglicherweise nur eine geringe Auswirkung haben wird auf die „Fertilitätsrate“, was für ein unerotisches Wort. Wenn man beispielsweise berücksichtigt, dass viele Frauen, die zwar einen Kinderwunsch im Grunde äußern, aber keine haben, auf die Frage nach dem Warum an erster Stelle eben nicht fehlende Kinderbetreuung äußern, sondern man habe bislang eben noch keinen Partner gefunden, mit dem man sich das Kinderkriegen vorstellen kann, dann wird klar, dass es sehr schwer sein wird, die Geburtenrate durch irgendwelche Leistungen zu steigern. Auf das gesellschaftliche Klima kommt es an.

Bei aller Sympathie für die Forderungen der Wissenschaftler nach einem Ausbau qualitativ hochwertiger Kinderbetreuung – sie folgen in ihrer Argumentation einer Philosophie, die man mögen kann, die aber nicht ohne Fragezeichen stehen gelassen werden kann: Ihr Plädoyer lässt sich weitgehend eindampfen auf die Forderung „Infrastruktur statt Geld“. So schreiben die Forscher zum Punkt Kindergeld nicht erhöhen: »Für Kindergeld und Kinderfreibeträge gibt der Staat jährlich fast 40 Milliarden Euro aus. Diese Maßnahmen, so stellen die Forscher fest, tragen zwar erheblich zur finanziellen Stabilität von Familien bei. Junge oder zukünftige Eltern können sich auf insgesamt rund 65.000 Euro freuen, auf die sich Kindergeld oder Kinderfreibetrag im Durchschnitt summieren. Sie bewirken jedoch hauptsächlich einen Einkommenseffekt und erhöhen den Wohlstand vor allem bei Familien im mittleren oder oberen Einkommensbereich.«

Sie erwecken den Anschein bzw. sie zielen darauf, dass man das eine gegen das andere in Stellung bringen könne. Aber was sie kritisieren, sind Umverteilungseffekte von Geldleistungen, die wie das Kindergeld eben nicht einkommensabhängig wie viele andere Leistungen sind. Nur am Rande – das bestehende System produziert verteilungspolitisch die skurrilsten Effekte: Kinder der reichen, dadurch auch viele Steuern zahlende  Oberschicht und oberen Mittelschicht bekommen anteilig gesehen durch das System der Kinderfreibeträge mehr für ihre Kinder als die Mutter an der Kasse eines großen Discounter.

Allerdings – und dafür wird hier geworben – sollte man nun nicht auch wieder das Kind mit dem Bade ausschütten, denn die Formel „Infrastruktur statt Geldleistungen“ ist verkürzt, blendet sie die vielen materiellen Probleme in den Familien im unteren Einkommensbereich zumindest teilweise einfach aus. Sinnvoller wäre die Überlegung, eine Kindergrundsicherung einzuführen, die den materiellen Sorgen vieler älterer Menschen im unteren Einkommensbereich entsprechen könnte, während zugleich die oberen Einkommensgruppen durch die Versteuerung der Kindergrundsicherung bis zum Stand dessen, was sie heute schon an Kinderfreibeträgen bekommen, nicht weiter zusätzliche Geldmittel erhalten würden.

Hört sich gut an, fühlt sich gut an – ist es aber nicht, wie so oft in der Steuerpolitik: Das „Familiensplitting“-Modell der Union

Wenn wir über Steuern reden, dann sprechen wir von staatspolitisch und emotional fundamentalen Fragen – im wahrsten Sinne des Wortes handelt es sich um ein Minenfeld, auf dem nicht nur rational-materielle Interessen wirken, sondern hier werden Verteilungskämpfe ausgefochten und im übrigen kann man es in aller Regel keinem Recht machen. Die einen meinen, sie zahlen zu viel, die anderen meinen wiederum, die anderen, also nicht sie, zahlen zu wenig und sollten doch mehr zahlen.
Ein besonderer Zankapfel in Deutschland ist das Splitting in der Einkommenssteuer und hierbei das an die Institution Ehe gebundene Ehegattensplitting. Bei gemeinsamer Veranlagung wird das gesamte zu versteuernde Einkommen der beiden Ehepartner halbiert, die darauf entfallende Einkommensteuer berechnet und die Steuerschuld anschließend verdoppelt. Es wird also immer so getan, als ob beide Partner genau die Hälfte des gemeinsamen Einkommens verdienen würden. Dadurch ist die Steuerschuld des Ehepaares von der tatsächlichen Verteilung der Einkommen auf beide Partner unabhängig. Die ursprüngliche Begründung für dieses Vorgehen war die Annahme, dass Ehe = Kinder und einer in der Ehe, also die Frau, kümmert sich um die Kinder und geht keiner Erwerbsarbeit nach, so dass man über das Ehegattensplitting die Familien entlastet, denn sie zahlen ja weniger Steuern.

Nun wird seit langem am Institut des Ehegattensplitting herumgemäkelt, denn aufgrund der Bindung nur an den Tatbestand der Ehe kommt es natürlich auch zur Anwendung, wenn keine Kinder da sind. Illustriert wird das dann immer wieder gerne am Beispiel des sehr gut verdienenden Mannes und der nicht erwerbstätigen Ehefrau, die vom vollen Splittingvorteil profitieren können, obgleich keine Kinder vorhanden sind – während beispielsweise zwei nicht miteinander verheiratete Menschen, auch wenn dort drei oder mehr gemeinsame Kinder sind, überhaupt nicht vom Ehegattensplitting berührt werden, sie sind ja auch nicht miteinander verheiratet. Durch die Einführung der „Reichensteuer“ im Jahr 2007 ist der maximale Splittingvorteil für Ehepaare mit einem zu versteuernden Einkommen von über 250.000 Euro weiter gestiegen und erreicht für Einkommen von über 500.000 Euro jetzt ein Maximum von etwa 15.000 Euro pro Jahr.

Vor diesem Hintergrund gibt es zwei grundsätzliche Kritiklinien gegen das Ehegattensplitting, die immer wieder vorgetragen werden:

  1. Das Ehegattensplitting sei antiquiert, weil es (nur) auf das (formale) Institut der Ehe abstellt und hinsichtlich seiner spezifischen Anreizarchitektur – der Splittingvorteil nimmt rasch ab, wenn der andere Ehepartner zunehmend zum Haushaltseinkommen beiträgt, und er verschwindet, wenn beide Ehepartner das gleiche Einkommen erzielen – die Nicht- oder Niedrigst-Erwerbstätigkeit eines der beiden Partner, im Regelfall die Frau, massiv fördert.
  2. Die zweite Kritiklinie bezieht sich auf den (immer wieder behaupteten) „eigentlichen“ Zweck des Ehegattensplittings, darüber Familien mit Kindern, die durch die Nicht-Erwerbstätigkeit eines der Ehepartner, der sich um die Kinder kümmert, Einkommensausfälle haben, wenigstens partiell  über die niedrigere Besteuerung des Paares zu entlasten. Innerhalb dieses Begründungszusammenhangs gibt es dann noch die Kritik, dass das Ehegattensplitting ungerecht sei, wenn Paare nicht in den Genuss der Entlastung kommen , obwohl sie Kinder haben, nur weil sie nicht miteinander verheiratet sind.
  3. Es gibt noch eine dritte Kritiklinie, die hier aber nicht geteilt wird, die aber in der aktuellen Debatte eine Rolle spielt: Die Entlastung sei um so größer, je höher die Einkommen sind. Das nun ist richtig, entspringt aber der inneren Logik einer Steuerentlastung, denn die hohen Einkommen zahlen ja auch höhere Steuern. Und das die unteren Einkommensgruppen, die oftmals gar keine oder nur sehr niedrige Steuern zahlen, dann gar nicht oder nur marginal von einer Steuerentlastung profitieren können, ist nun keine böse Absicht, sondern leitet sich aus der Besteuerungslogik an sich ab.

So weit die Vorrede, denn das Thema Splitting im Steuerrecht hat insofern den Wahlkampf erreicht, da die Unionsparteien – aber auch die FDP – mit der Forderung nach einem „Familiensplitting“ auftreten – einer Forderung, die für viele Beobachter des Geschehens zunächst durchaus nachvollziehbar daherkommt. Konkret: CDU/CSU schlagen vor, den Kinderfreibetrag auf die Höhe des Grundfreibetrags für Erwachsene anzuheben, was natürlich, weil an die Kinder gebunden, eine zusätzliche Entlastung der (verheirateten) Familien mit einem oder gar mehreren Kindern bedeuten würde, denn der derzeitige Kinderfreibetrag (7.008 Euro im Jahr) liegt unter dem für die Erwachsenen (demnächst 8.354 Euro). Natürlich weiß die Union um die Problematik, dass viele Familien im unteren Einkommensbereich gar keine oder nur sehr wenig Steuern zahlen, so dass bei ihnen keine Entlastung ankommen kann. Auch für diese Gruppe haben CDU/CSU (nicht aber die FDP) was im Gepäck, denn das Kindergeld soll um 35 Euro pro Monat erhöht werden – und das Kindergeld bekommen ja auch die Familien, die gar keine Steuern zahlen müssen, weil sie so wenig verdienen, also fast alle Familien, außer den „Hartz IV“-Familien, denn bei denen wird nach der bestehenden Rechtslage das gesamte Kindergeld auf den Grundsicherungsanspruch angerechnet, sie gehen also bei einer Erhöhung des Kindergeldes leer aus. Und schon sind wir mittendrin in einer Auseinandersetzung über das Familiensplitting.

Die Süddeutsche Zeitung berichtet unter der Überschrift „Schlechte Noten fürs Familiensplitting“ über eine massive Kritik des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) in Berlin an den Plänen der Union, auch andere Medien sind auf den Zug aufgesprungen, beispielsweise Spiegel Online mit dem Artikel „Familiensplitting der Union kostet Steuerzahler Milliarden„. Claus Hulverscheidt fasst die zentralen Kritikpunkte der Ökonomen an dem Familiensplitting-Modell so zusammen: »Das Konzept der Union koste Milliarden, bevorzuge Gut- und Spitzenverdiener und halte Frauen davon ab, nach der Geburt eines Kindes in den Job zurückzukehren«.

Wer die Ausführungen des DIW im Original lesen möchte, der kann den Beitrag im neuen DIW Wochenbericht hier als PDF-Datei abrufen:

Richard Ochmann und Katharina Wrohlich: Familiensplitting der CDU/CSU: Hohe Kosten bei geringer Entlastung für einkommensschwache Familien. In: DIW Wochenbericht, Nr. 36/2013, S. 3-11

Das DIW hat das Familiensplitting-Modell der Union  in ihrem Wahlprogramm mit den beiden bereits skizzierten Komponenten Erhöhung des Kindergeldes und Anhebung der Kinderfreibeträge auf das Niveau der Erwachsenen untersucht und kommt zu folgendem Ergebnis: Dieses Familiensplitting-Modell

»würde nach Berechnung des DIW Berlin Familien mit Kindern durchschnittlich um rund 700 Euro pro Jahr entlasten. Die Entlastung steigt mit dem Einkommen. Im untersten Zehntel (Dezil) der Einkommensverteilung beträgt die durchschnittliche Entlastung der Familien knapp 300 Euro pro Jahr, während sie im obersten Zehntel rund 840 Euro ausmacht. Familien mit geringen Einkommen werden also unterdurchschnittlich entlastet. Insgesamt kostet die Reform mehr als sieben Milliarden Euro pro Jahr.«

Damit man die vom DIW errechneten Kosten von zusätzlich 7 Mrd. Euro (Kinderfreibetrag und Kindergeld kosten die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden derzeit etwa 40 Milliarden Euro im Jahr) einordnen kann: »Das wäre fast die Hälfte dessen, was der Staat heute für die Subventionierung von Kindertagesstätten ausgibt«, so Hulverscheidt in seinem Artikel. Und zwar für alle Kindertageseinrichtungen (sowie der öffentlichen Förderung der Kindertagespflege) in Deutschland.

Die Idee für ein Familiensplitting stammt übrigens aus Frankreich, wo die Finanzämter das Familieneinkommen rein rechnerisch nicht nur auf die Ehepartner, sondern auch auf die Kinder verteilen. Dadurch sinkt für die Familie insgesamt die Steuerlast. Immer wieder wird man in der familienpolitischen Diskussion konfrontiert mit der Aussage, in Frankreich sei das besser geregelt für die Familien, denn die werden dort über die kindbezogene Entlastung besser gestellt als bei uns in Deutschland. Aber auch hier lohnt es sich wie so oft, genauer hinzuschauen:
Das DIW hat sich vor diesem Hintergrund erneut mit dem französischen Modell auseinandergesetzt und dieses sowohl mit dem bestehenden deutschen System wie auch mit den Vorschlägen der Union hinsichtlich einer Weiterentwicklung des Ehegatten- zu einem Familiensplitting beschäftigt. Die Ergebnisse sind ernüchternd. So schreiben die Forscher in ihrer Zusammenfassung:

»Es zeigt sich, dass schon das bestehende deutsche Modell in weiten Teilen großzügiger ist als das französische. Die finanziellen Vorteile für deutsche Familien würden sich bei Umsetzung der Unionspläne vergrößern.«

Das sind nun alles keine neuen Befunde, denn das DIW hat schon in der Vergangenheit sowohl die Forderung nach einem Familiensplitting wie auch die Behauptung, die Franzosen stehen besser da, kritisch unter die Lupe genommen – verwiesen sei an dieser Stelle nur auf die Pressemitteilung des DIW vom 06.03.2013: „Französisches Familiensplitting taugt nur bedingt als Vorbild„. Bereits damals wurde herausgearbeitet, dass die Einführung des französischen Modells in Deutschland nur geringe Veränderungen zur Folge hätte: »Nur Familien mit drei oder mehr Kindern würden stärker entlastet, da in Frankreich die steuerliche Förderung des dritten Kindes doppelt so hoch ausfällt wie die für das zweite Kind. Die gleichen Wirkungen könnten in Deutschland jedoch mit einer Verdoppelung des Kinderfreibetrages für das dritte Kind erreicht werden.«
Und auch schon damals wurde auf einen allerdings wichtigen Unterschied zwischen Frankreich und Deutschland hingewiesen:

»Ein wesentlicher Unterschied zwischen dem deutschen und dem französischen System betrifft den Familienstand: Französische Paare mit oder ohne Kinder müssen im Unterschied zu deutschen Paaren nicht verheiratet sein, um vom Familiensplitting zu profitieren – es reicht, wenn sie den PACS (pacte civil de solidarité) eingegangen sind. Dies ist in Frankreich auch für gleichgeschlechtliche Paare möglich.«

Während mittlerweile – vor allem durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – die Benachteiligung der gleichgeschlechtlichen Lebenspartnerschaften abgebaut worden ist, bestehen aus der Perspektive einer primär am Tatbestand der angestrebten Entlastung von Familien mit Kindern zwei zentrale Verwerfungen, die im Unionskonzept perpetuiert werden:

  1. Die steuerliche Entlastung ist weiterhin – weil in der Systematik des Ehegattensplitting bleibend – geknüpft an den Tatbestand, dass hier verheiratete Paare entlastet werden (und mittlerweile auch gleichgeschlechtliche Lebenspartnerschaften) – aber eben nicht unverheiratete Paare mit Kindern.
  2. Nicht nur sozialpolitisch fragwürdig ist die Exklusion der vielen Familien im „Hartz IV“-Bezug, denn die können natürlich nicht von der steuerlichen Entlastung profitieren, kommen aber auch noch nicht einmal in den Genuss des erhöhten Kindergeldes, denn das wird vollständig angerechnet auf ihren Grundsicherungsanspruch. Hier wird also der beklagenswerte Tatbestand einer Zwei-Klassen-Gesellschaft an Familien fortgeschrieben und verfestigt.

Fazit: Vor dem Hintergrund des enormen finanziellen Aufwandes in Höhe von geschätzt 7 Mrd. Euro für die Umsetzung des Familiensplitting-Modells (man sollte eigentlich korrekter von einem „Verheirateten-Familiensplitting-Modell sprechen) kann man die Schlussfolgerung der DIW-Ökonomen durchaus nachvollziehen: »Angesichts der hohen fiskalischen Kosten des Unionsvorschlags sollte deswegen in Erwägung gezogen werden, die Mittel eher in Maßnahmen zu investieren, die einen solchen Zielkonflikt nicht aufweisen, wie zum Beispiel den Ausbau qualitativ hochwertiger Kinderbetreuung«, schreiben Ochmann und Wrohlich in ihrer Zusammenfassung.

Man muss sich nur mal vorstellen, welche erheblichen Verbesserungen wir in der so wichtigen Bildungs- und Betreuungsinfrastruktur für Kinder erreichen könnten, wenn wir sieben Milliarden Euro zusätzlich investieren könnten. Aber auch wenn wir im Themenfeld Entlastung der Familien mit Kindern (und hier völlig unabhängig von der Frage, ob verheiratet oder nicht) bleiben und nach Alternativen suchen, dann lohnt ein Blick auf das Konzept einer „Kindergrundsicherung“, das von einem breiten Bündnis vertreten wird. Weiterführende Informationen zu diesem Ansatz gibt es auf der Website www.kinderarmut-hat-folgen.de.