Die Ambivalenz der „Ein-Euro-„Arbeit im Knast und die seit Jahren offene Frage der Rentenversicherung von Strafgefangenen

Die Ambivalenz der „Ein-Euro-„Arbeit im Knast und die seit Jahren offene Frage der Rentenversicherung von Strafgefangenen

Wer hat diese Bilder nicht vor Augen – aneinandergekettete Strafgefangene, die im Straßenbau schuften müssen. Früher war die Arbeit in „Chain Gangs“ eine besondere Bestrafung und auch die abschreckende Wirkung auf die Bevölkerung spielte eine Rolle. Nun wird man einwenden, dass das von ganz weit gestern ist. Und richtig: Vor allem in den amerikanischen Südstaaten waren die „Chain Gangs“ früher weit verbreitet – bis sie bereits 1955 im ganzen Land abgeschafft wurden. Also fast. Denn 2012 berichtete die FAZ mit einer Fotostrecke über Maricopa County in Arizona. Dort wurden die aneinandergeketteten Arbeitstrupps im Jahr 1995 wieder eingeführt – für weibliche Strafgefangene. Ansonsten spielt die Arbeit der Strafgefangenen im US-amerikanischen Strafvollzug eine weiterhin wichtige Rolle und angesichts der quantitativen Ausmaße – derzeit  sitzen mehr als 2,2 Millionen Menschen in US-Gefängnissen, das ist fast ein Viertel der weltweit Inhaftierten – überrascht es denn auch nicht, dass deren Billigst-Arbeit auch eine enorme ökonomische Bedeutung hat. Bis hin zu nur auf den ersten Blick skurrilen Aspekten wie der Unverzichtbarkeit der Knacki-Arbeit bei der Bekämpfung der Waldbrände in Kalifornien (dazu der Beitrag Ein sehr spezielles Billiglohnmodell in den USA: Warum man in Kalifornien Gefangene nicht vorzeitig aus dem Knast lassen möchte und was das mit den Waldbränden und ihrer Bekämpfung zu tun hat vom 18. November 2014). Nun sind die Verhältnisse in Deutschland, was den Strafvollzug angeht, wahrlich andere als in den USA. Nicht nur hinsichtlich der Haftbedingungen, sondern allein schon aufgrund der quantitativen Dimensionen.

Die Zahl der Strafgefangenen und Sicherungsverwahrten in Deutschland ist in den zurückliegenden Jahren bis vor kurzem gesunken – von 61.878 im Jahr 2009 auf nur noch 50.858 in 2016. Das entspricht einem Rückgang von 18 Prozent. Seit 2017 stiegt die Zahl der Gefangenen wieder an. Vgl. dazu auch die Meldung In deutschen Gefängnissen wird der Platz knapp aus dem April 2018: Eine Umfrage »bei den Justizministerien der 16 Bundesländer ergab eine Auslastung von bis zu 100 Prozent, so etwa in Baden-Württemberg. In Bayern, Rheinland-Pfalz, Berlin, Bremen, Hamburg und Rheinland-Pfalz lag die Auslastung demnach im vergangenen Jahr im Durchschnitt bei deutlich über 90 Prozent. Fachleute sprechen dem Bericht zufolge schon bei einer Auslastung von 85 bis 90 Prozent von Vollbelegung.« Wobei das nicht nur mit steigenden Zahlen inhaftierter Menschen zusammenhängt, sondern auch und vor allem mit dem Abbau an Platzkapazitäten, um Kosten zu sparen, die von den Bundesländern finanziert werden müssen und die mit insgesamt gut vier Milliarden Euro nicht unerheblich sind.

Und immer wieder geht es beim Thema Strafvollzug um Arbeit. Um die Arbeit im Knast. Und das ist eine höchst ambivalente Angelegenheit. Vereinfacht gesagt geht es um das Spannungsverhältnis von Arbeitspflicht (von manchen auch als „Zwangsarbeit“ tituliert) und der Verwertung der Arbeitskraft der Gefangenen zu überaus günstigen Bedingungen für auftragegebende Unternehmen aus der Privatwirtschaft oder die öffentliche Hand, auf der anderen Seite steht der Aspekt, dass Arbeit eine ganz wichtige Rolle spielt für die Strukturierung des Alltags während des Vollzugs, aber auch für das (proklamatorische) Ziel des Strafvollzugs, also der Resozialisierung. Und das bedeutet im Sinne einer Vorbereitung auf ein Leben nach dem Knast die Vorbereitung auf das Erwerbsleben, auf die Anforderungen des heutigen Erwerbsarbeitsmarktes. Und in den Gefängnissen, das sei hier hervorgehoben, werden auch Schul- und Ausbildungsmöglichkeiten eröffnet. Man kann sicher sagen: Ohne Arbeitsangebote würden viele Insassen ganz erheblich schlechter dastehen, gerade in der Zeit einer teilweise viele Jahre umfassenden Inhaftierung.

»Den ganzen Tag in der Zelle dösen? In Gefängnissen wird produziert und Häftlinge holen Abschlüsse nach – in der Hoffnung auf eine spätere Chance auf dem Arbeitsmarkt. Ihr Lohn beträgt aber nur ein Bruchteil des Mindestlohns.«

So beginnt beispielsweise dieser im Februar 2018 publizierte Artikel: Häftlinge arbeiten hinter Gittern.

»Viele Häftlinge arbeiten … in deutschen Gefängnissen für gewerbliche Auftraggeber. Im Saarland, wo der Großteil der Gefangenen in Fremdbetrieben beschäftigt ist, erbringen sie etwa für die Automobilzuliefer- und Luftfahrtindustrie Teilleistungen, wie das dortige Justizministerium mitteilt. In Niedersachsens Gefängnissen werden rund 33 Prozent des Umsatzes mit solchen Unternehmerkunden erzielt.
Man könne gar nicht alle Aufträge annehmen, erzählt der Leiter der JVA Kaisheim, Peter Landauer: „Werbemaßnahmen haben wir mittlerweile eingestellt. Schusterei, Schlosserei, Gärtnerei und die anderen Betriebe haben im vergangenen Jahr mehr als vier Millionen Euro erwirtschaftet. In allen bayerischen Gefängnissen zusammen betrug der Umsatz 41,5 Millionen Euro.«

Nur wenige Unternehmen gehen mit Aufträgen an den Strafvollzug offen um. Der Autobauer Daimler erklärt, man begrüße und unterstütze Resozialisierungsmaßnahmen. Man vergebe „seit Jahren in Abstimmung mit den jeweiligen Behörden und nach entsprechender Ausschreibung geringfügig Lohnarbeiten auch an Strafanstalten“. Auch der Gartengerätehersteller Gardena und der Autokonzern Volkswagen lassen in JVAs fertigen. Sie alle profitieren von der Knastarbeit. Die Produktionskosten sind niedrig und die Arbeitskraft kann flexibel ein- und abbestellt werden. Das kann man diesem Artikel von Anna Ernst entnehmen: Wie Strafgefangene im Knast für private Unternehmen arbeiten. Ganz offensichtlich gibt es auf der Unternehmensseite Besorgnisse, dass man durch eine Diskussion über die Aufträge in die Nähe des immer wieder vorgetragenen Vorwurfs, hier würden Gefangene „ausgebeutet“, geraten.

Der Hintergrund für diesen Vorwurf ist die tatsächlich mehr als überschaubare Vergütung der arbeitenden Strafgefangenen. Dazu Anna Ernst: »Gefangene verdienen nur einen Bruchteil dessen, was für dieselbe Arbeit in Freiheit auf dem Gehaltszettel stünde. Je nach Qualifikation erhalten sie ein bis drei Euro in der Stunde – am Monatsende sind das oft unter 300 Euro Nettogehalt. Hinzu kommt: Beiträge zur Rentenversicherung werden nicht gezahlt. Somit droht eine gewaltige Lücke in der Rentenkasse – und im Alter eine mickrige Rente.« Dazu gleich mehr.

Von Seiten der radikalen Kritiker wird hier auch der Vorwurf einer Ausbeutung über „Zwangsarbeit“ in den Raum gestellt. Aber die darf es doch verfassungsrechtlich nicht geben, wird der eine oder andere an dieser Stelle einwerfen. Artikel 12 Absatz 2 GG besagt: »Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.« Dann folgt allerdings ein Absatz 3: »Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.« Also doch.

Wenn man sich genauer damit auseinandersetzen will, dann lohnt ein Blick in diese Expertise der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages vom 21.10.2016: Arbeitspflicht für Strafgefangene – geltende Rechtslage in Deutschland, Frankreich und Spanien. »Entscheidend für die Zwangsarbeit sei insbesondere die unfreiwillige Zurverfügungstellung der gesamten Arbeitskraft des Betroffenen.« In der Expertise wird auf einige Urteile des Bundesverfassungsgerichts hingewiesen. »In einer … Entscheidung führte das BVerfG aus, dass Zwangs- und Pflichtarbeit nur als Mittel der verfassungsrechtlich gebotenen Resozialisierung angeordnet werden dürften und diese angeordnete Arbeit nur dann ein wirksames Resozialisierungsmittel darstelle, wenn die geleistete Arbeit angemessene Anerkennung finde.«

Die verfassungsrechtlich zulässige „Zwangsarbeit“ wurde nach der Einführung des Strafvollzugsgesetzes im Jahr 1076 im § 41 StVollzG („Arbeitspflicht“) geregelt. Aber die bundeseinheitliche Regelung des Strafvollzugs ist mittlerweile Geschichte:

»Mit der Föderalismusreform I ging die Zuständigkeit zur Regelung des Strafvollzuges und damit auch zur Regelung der Arbeitspflicht für Gefangene zum 1. September 2006 auf die Länder über. Von dieser Kompetenz haben alle Bundesländer Gebrauch gemacht. Die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen sehen auch die prinzipielle Arbeitspflicht für Strafgefangene vor, wobei sie sich teilweise nur sprachlich von § 41 StVollzG unterscheiden. Lediglich in den Ländern Brandenburg und Rheinland-Pfalz ist abweichend hiervon festgelegt, dass Gefangenen Arbeit nur auf Antrag oder mit ihrer Zustimmung zugewiesen werden soll.«

Die Bundesregierung geht davon aus, dass es 12 von 16 Bundesländer sind: »Nach Kenntnis der Bundesregierung gibt es derzeit in zwölf der 16 Länder eine Arbeitspflicht für Strafgefangene, nämlich in Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen.« Das kann man dieser Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Grünen im Bundestag entnehmen:

Strafgefangene und ihre fehlende Einbeziehung in die Rentenversicherung, Bundestags-Drucksache 19/1229 vom 15.03.2018

In der Anfrage der Grünen wird nun der Finger auf eine seit vielen Jahren offene sozialpolitische Wunde gelegt. Aus den Vorbemerkungen der Fragesteller:

»Derzeit unterliegen lediglich die Strafgefangenen und Sicherungsverwahrten der Rentenversicherungspflicht, die einer Beschäftigung oder Berufsbildungsmaßnahme außerhalb der Anstalt nachgehen. Diejenigen, die in der Anstalt einer Tätigkeit nachgehen, haben nur die Möglichkeit, sich freiwillig zu versichern, und müssen die Beiträge hierfür selbst tragen, obwohl sie in der Regel zur Arbeit verpflichtet sind. Da während der Zeit der Strafhaft keine Beiträge in die Rentenversicherung gezahlt werden und diese Zeit auch nicht als Berücksichtigungs-, Anrechnungs- oder Zurechnungszeit gilt, führt die Haft trotz Arbeit dazu, dass Teile der Lebensarbeitszeit für die Altersvorsorge entfallen.«

Und dann wird die seit langer Zeit bestehende offene Baustelle adressiert:

»Um die berufliche Integration von Strafgefangenen zu fördern und ihnen die Schaffung einer wirtschaftlichen Existenzgrundlage zu ermöglichen, war mit der Strafvollzugsreform von 1976 eine bessere Vergütung und eine umfassende Einbeziehung arbeitender Häftlinge in die Sozialversicherung vorgesehen (§§ 190 bis 193 des Strafvollzugsgesetzes – StVollzG). Diese Kernstücke des damaligen Reformkonzepts sind allerdings bis heute nicht umgesetzt. Die Vorschriften sollten durch ein besonderes Bundesgesetz in Kraft gesetzt werden (§ 198 Absatz 3 StVollzG), was aber mit Verweis auf die Belastung der Länderhaushalte nie geschehen ist.«

An dieser Stelle wird sich nun der eine oder andere daran erinnern, dass das schon mal Thema war in diesem Blog. Bereits im Beitrag USA: Gefängnisse als lukrative Profitquelle, Reformimpulse des Bundes und das Aufbegehren einiger Insassen. Und bei uns? vom 25. August 2016 wurde die Problematik der bis heute nicht realisierten, in den 1970er Jahren in Aussicht gestellten Rentenversicherungspflicht angesprochen und erläutert. Der Hintergrund für die jahrzehntelange Hängepartie ist zum einen die schnöde Tatsache, dass bei einer sozialversicherungsförmigen Absicherung der arbeitenden Strafgefangenen in der Rentenversicherung die Bundesländer den Arbeitgeber-Anteil an den Beiträgen entrichten müssten. Das wollen die sich sparen.

Aber immer wieder wird das Thema aufgerufen. So hat der Deutsche Verein für öffentlich und private Fürsorge im Juni 2016 Empfehlungen des Deutschen Vereins zur Einbeziehung von Strafgefangenen in die gesetzliche Rentenversicherung verabschiedet und veröffentlicht, die sich genau auf diesen vor über dreißig Jahren im Gesetz verankerten Punkt der Einbeziehung in die Rentenversicherung (§§ 190, 198 Abs. 3 StVollzG) beziehen.

Auch in den Medien wird das immer wieder mal aufgegriffen – so am 8. Mai 2018 in dem Beitrag Billiglöhne für Gefangene des Politikmagazins „Frontal 21“ (ZDF): »In Deutschland gibt es rund 64.000 Gefangene in Justizvollzugsanstalten – die meisten von ihnen sind verpflichtet zu arbeiten. Eigentlich soll das der Resozialisierung dienen, aber inzwischen ist die Arbeit von Gefangenen vor allem ein gutes Geschäft. Zum einen profitieren Unternehmen, weil sie kostenoptimierend produzieren können, zum andern verdient daran auch der Staat. Nach Frontal 21-Recherchen erwirtschafteten die Bundesländer allein 2017 insgesamt rund 168 Millionen Euro mit der Arbeit von Gefangenen.«

Das ist die eine Seite – die der Gefangenen wird aber auch angesprochen: »Doch während Wirtschaft und Staat profitieren, sind die Gefangenen doppelt gestraft: Ihr Lohn für teils hochqualifizierte Arbeit beträgt im Schnitt nur ein bis drei Euro am Tag. Doch noch viel härter trifft sie, dass nichts in die Rentenkasse eingezahlt wird, was je nach Länge der Haftstrafe zu großen Lücken führen kann. Seit Jahrzehnten versuchen Bund und Länder eine Regelung zu finden, ohne Erfolg.«

Nun muss man sich aber auch klar machen, über welche Beträge wir im bestehenden System der Gefängnisarbeit sprechen, also die Verdienste der arbeitenden Strafgefangenen. Der Antwort der Bundesregierung auf die Anfrage der Grünen kann man entnehmen, dass sich für das Jahr 2016 folgende Beträge ergeben haben:

»Tagessätze zwischen 9,41 Euro und 15,69 Euro und Stundensätze zwischen 1,18 Euro und 1,96 Euro. Der durchschnittliche Verdienst eines beschäftigten Gefangenen betrug demgemäß 12,55 Euro/Tag und 1,58 Euro/ Stunde.«

Es sollte klar sein, dass sich selbst bei einer seit vielen Jahren überfälligen Rentenversicherungspflicht angesichts dieser Stundenlöhne im „Ein-Euro-Bereich“ keine wirkliche Rente machen lässt. Die setzt ganz andere Verdienste als Beitragsgrundlage voraus. Das Problem haben wir doch schon bei den Niedriglöhnern immer wieder thematisiert. Und wenn selbst langjährige Mindestlöhner unter dem Grundsicherungsniveau hängen bleiben, dann wird das bei vielen Gefangenen ohne Zweifel in die gleiche Richtung gehen müssen. Irgendwie ein frustrierender Befund. Denn die Forderung, die Strafgefangenen für ihre Arbeit mit dem Mindestlohn zu vergüten, wird zwar erhoben (beispielsweise von der Gefangenen-Gewerkschaft/Bundesweite Organisation), aber derzeit findet diese Forderung keine Resonanz. Und selbst mit dem derzeitigen Mindestlohn wäre keine Rente zu erwirtschaften, die oberhalb des Grundsicherungsniveaus liegen würde.

Uwe Romanski hat in seinem Artikel Strafgefangene: Schuld und Sühne bis zur Rente? nicht nur die Rentenversicherungs-Problematik aufgegriffen, sondern auch auf ein echtes Dilemma hingewiesen:

»Die vorherrschende Begründung für das derzeitige Vorgehen klingt paradox. Sie begründet den Ausschluss Strafgefangener von der Rentenversicherung nämlich mit der fehlenden Freiwilligkeit in öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen. Diese wiederum gilt jedoch laut Sozialgesetzbuch als Grundmerkmal einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung. Somit verhindert eine gesetzlich gewollte Arbeitspflicht eine gesetzlich mögliche Rentenversicherungspflicht.«

Aber schlussendlich wieder zurück zu der Anfrage der Grünen und der Antwort der Bundesregierung. Markus Kurth, der rentenpolitische Sprecher der Grünen im Bundestag, hat eine eigene Auswertung der Antwort der Bundesregierung vorgenommen.  Darin findet man diese Hinweise:
»Die … im Strafvollzug erreichten „Arbeitsentgelte“ sind mit Blick auf die Alterssicherung ungenügend, insofern bei der Rentenberechnung ein Verdienst in Höhe des tatsächlich erzielten Einkommens angesetzt wird.« Das leuchtet ein – und sogleich taucht natürlich die Frage auf: Was wären die Alternativen? Dazu berichtet Markus Kurth mit einem besonderen Blick auf die Arbeits- und Sozialministerkonferenz, wo das ein Thema war:

»Ein Vorschlag der Diskussion … ist der einer Einführung einer fiktiven Beitragsbemessungsgrundlage in Höhe von 20 bis 30 Prozent der sozialrechtlichen Bezugsgröße (§ 18 SGB IV), die dem Durchschnittsentgelt der gesetzlichen Rentenversicherung im vorvergangenen Kalenderjahr entspricht (vgl. Frage 12; Werte für 2018: Westen: 36.540 Euro p.a., Osten: 32.340 Euro p.a.).«

Und was sagt die Bundesregierung dazu?

Bei der Beitragsbemessung müssten „Wertungswidersprüche in Bezug auf andere Versichertengruppen vermieden werden“. Die Bundesregierung meint damit mutmaßlich, dass eine Besserstellung insbesondere gegenüber folgenden Gruppen verhindert werden müsse: Menschen mit Behinderungen in Werkstätten für behinderte Menschen (zugrundgelegt wird hier ein Wert von 80 Prozent der Bezugsgröße), Wehrdienstleistende (60 Prozent), Vollzeitbeschäftigte im Niedriglohnbereich. Gleichzeitig müssten den nicht-beitragsäquivalenten Rentenleistungen (etwa Erwerbsminderungsrenten und Reha-Leistungen) angemessene Rentenbeiträge gegenüberstehen.«
Fazit: Der Bund argumentiert, dass er die Meinungsbildung der Bundesländer abwarte – »wobei sie den Zeitpunkt des Endes der Verhandlungen nicht absehen könne« -, was angesichts der seit Jahrzehnten laufenden Meinungsbildung nichts anderes bedeutet als das nichts passieren wird.