Umrisse eines Europas, das schützt und den Arbeitnehmern nicht die kalte Schulter zeigt? Ein Blick auf die sozialpolitischen Ambitionen der EU-Kommission für die europäische Ebene

Umrisse eines Europas, das schützt und den Arbeitnehmern nicht die kalte Schulter zeigt? Ein Blick auf die sozialpolitischen Ambitionen der EU-Kommission für die europäische Ebene

Um das gleich an den Anfang zu stellen – für die einen wird das viel zu wenig und eher Schaumschlägerei sein, was da aus Brüssel kommt, für die anderen hingegen der Beginn einer gefährlichen Landnahme der EU-Ebene in Bereichen, in denen sie nichts zu suchen habe. Wie immer geht es bei europäischen Frage nicht nur hoch, sondern auch überaus kontrovers zu. Letztendlich spiegelt das nur die mehrfache Zerrissenheit der Europäischen Union und damit auch die Versuche der EU-Kommission, hier stabilisierend zu intervenieren, in dem man auf gemeinschaftsrechtliche Regelungen und Institutionen setzt. Und hier bewegen wir uns speziell in einem Bereich, in dem an sich die Kommission und die EU-Ebene wenn, dann nur sehr begrenzt Kompetenzen zugestanden bekommen hat: der Sozialpolitik. An sich eine Domäne der Nationalstaaten. Nun haben wir zum einen in den vergangenen Jahren die Entwicklung gesehen (oder sehen müssen), dass über den Weg der Rechtsprechung des EuGH immer stärker auch in die Ausgestaltung der Sozialpolitik in einzelnen Mitgliedsstaaten eingegriffen wurde und wird, gleichzeitig bemüht sich die EU-Kommission, einen Fuß in die Tür zu den mitgliedsstaatlichen Sozialpolitiken zu bekommen.

Zwei neuere Entwicklungen sind an dieser Stelle besonders hervorzuheben: Zum einen auf einer ganz großen Ebene die „Europäische Säule sozialer Rechte“ (ESSR), zum anderen die neue EU-Entsenderichtlinie.

Zur neuen Entsenderichtlinie wurde hier schon ausführlich berichtet, vgl. dazu den Beitrag Mit einer neuen Entsenderichtlinie gegen Lohndumping in der EU. Also in ein paar Jahren, mit Einschränkungen und Ausnahmen vom 1. März 2018. Dabei muss auch berücksichtigt werden, dass es neben den Verbesserungen, die mit der Richtlinie verbunden sind, auch eine Menge Wasser in den aufgetischten Wein zu gießen gilt, beispielsweise bei der besonders von Ausbeutung betroffenen Gruppe der Lkw-Fahrer (vgl. hierzu bereits ausführlicher den Beitrag Die bewusst Vergessenen: Die Lkw-Fahrer bleiben bei der Reform des EU-Entsenderechts auf der Strecke vom 26. Oktober 2017).

Schauen wir auf das große Ganze: In seiner Rede zur Lage der Union am 9. September 2015 schlug der Präsident der EU-Kommission, Jean-Claude Juncker, die Schaffung einer europäischen Säule sozialer Rechte vor. Nach einer breit angelegten öffentlichen Konsultation im Jahr 2016, wurde am 17. November 2017 auf dem Sozialgipfel von Göteborg für faire Arbeitsplätze und Wachstum die europäische Säule sozialer Rechte gemeinsam von Europäischem Parlament, Rat und Kommission proklamiert. Vgl. dazu auch die Darstellung und kritische Einordnung in dem Beitrag Auf dem Weg in die Sozialunion oder doch nur ein weiteres Beispiel für semantisch aufgeblasene Symbolpolitik? Die „Europäische Säule sozialer Rechte“ und der Sozialgipfel von Göteborg vom 16. November 2017.
Der Europäische Rat vom 14. Dezember 2017 billigte die Schlussfolgerungen des Gipfeltreffens und unterstrich, dass die europäische Säule sozialer Rechte sowohl auf Unionsebene als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten unter gebührender Berücksichtigung der jeweiligen Zuständigkeiten umgesetzt werden sollte. Die Kommission wurde zudem ersucht, eine angemessene Überwachung vorzuschlagen. Das ist mittlerweile passiert und herausgekommen ist diese Mitteilung der EU-Kommission vom 13. März 2018: Überwachung der Umsetzung der europäischen Säule sozialer Rechte. Die ESSR besteht aus 20 sehr allgemein formulierten, im weitesten Sinn sozialpolitischen Grundsätzen. Diese Prinzipien sind in Form sozialer Rechte von Individuen gegenüber den Mitgliedstaaten formuliert – aber damit an dieser Stelle gleich keine falschen Erwartungen geweckt werden sogleich der Hinweis, dass es sich keineswegs um individuell auch einklagbare Rechte handelt.

Was sagt die EU-Kommission selbst in ihrer Mitteilung die ESSR-Umsetzung betreffend? Das am 13. März 2018 vorgelegte neue „Paket zur sozialen Gerechtigkeit“ beinhaltet die beiden folgenden besonders hervorzuhebenden Punkte:

  • Die EU-Kommission schlägt »eine Empfehlung des Rates zum Zugang zum Sozialschutz für Arbeitnehmer und Selbstständige vor, …  mit der die Mitgliedstaaten ermutigt werden sollen, sicherzustellen, dass alle Arbeitenden zu sozialem Schutz – etwa Leistungen bei Arbeitslosigkeit oder Krankheit – beitragen und angemessenen Zugang dazu haben können.« Die Kommission geht bei ihren Überlegungen von dieser Diagnose aus: Gegenwärtig gehen rund 60 % der Menschen einer unbefristeten Vollzeitbeschäftigung nach. Der Anteil der Menschen, die im Rahmen anderer Arten von Verträgen – unter anderem Teilzeit- oder befristete Verträge – oder als Selbstständige arbeiten, nimmt jedoch zu. Dieser Trend kann zu Ungleichheiten und sozialen Risiken führen, wenn diese Arbeitnehmer keinen ausreichenden Zugang zu sozialem Schutz erhalten. Und vor diesem Hintergrund erfahren wir dann: »Die Kommission hat die Möglichkeit geprüft, eine Richtlinie zur Regelung dieser Frage vorzuschlagen, doch angesichts der Vielfalt der Situationen und der Beschränkungen des Rechtsrahmens für ein Handeln auf EU-Ebene ist sie der Auffassung, dass eine Empfehlung des Rates der geeignete Weg ist, um Fortschritte auf nationaler Ebene zu steuern, gleiche Wettbewerbsbedingungen sicherzustellen und die Aufwärtskonvergenz zu fördern.« Das verdeutlicht auf einen Blick das Regelungsdilemma, in dem die Kommission steckt.
  • »Die Kommission schlägt die Einrichtung einer Europäischen Arbeitsbehörde vor … Bereits jetzt soll ein umfassender Korpus an geltenden Rechtsvorschriften der Union eine faire Mobilität sicherstellen, doch entscheidend ist, dass diese Vorschriften in der Praxis auch tatsächlich umgesetzt werden.« Was nun soll diese neue Behörde für Aufgaben haben? Der Mitteilung der Kommission kann man die folgenden Punkte entnehmen: »Erleichterung des Zugangs von Einzelpersonen und Arbeitgebern zu Informationen über ihre Rechte und Pflichten sowie zu den einschlägigen Diensten; Unterstützung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bei der grenzüberschreitenden Durchsetzung der einschlägigen Rechtsvorschriften der Union, einschließlich der Erleichterung gemeinsamer Kontrollen; Vermittlung und Erleichterung von Lösungen bei grenzüberschreitenden Streitigkeiten zwischen nationalen Behörden oder bei Störungen des Arbeitsmarkts.«

Vor allem der letzte Punkt, also die beabsichtigte Installierung einer neuen Behörde, wurde in der Berichterstattung aufgegriffen, beispielsweise in diesem Artikel: EU will mobile Arbeitnehmer besser schützen: »Eine neue Europäische Arbeitsbehörde soll schon ab 2019 die Rechte von Bürgern durchsetzen, die in einem anderen EU-Land arbeiten.« Das ist, wenn wir uns an die Beschreibung der Aufgaben für die neue Arbeitsbehörde seitens der Kommission selbst erinnern, so nicht richtig, denn mit der Formulierung in dem Artikel wird der Eindruck erweckt, hier wird eine „echte“ Behörde mit Kontroll- und Durchsetzungsrechten geschaffen, was aber zum jetzigen Zeitpunkt nicht der Fall ist.
Nun gibt es immer unterschiedliche Perspektiven – man kann das Glas ein Viertel voll oder leer sehen. Die EU-Sozialkommissarin Marianne Thyssen bezeichnet die neue Arbeitsbehörde als „das Kronjuwel eines gut funktionierenden europäischen Arbeitsmarkts” und drückt damit sicherlich die Sichtweise der Optimisten aus, die argumentieren, angesichts der bestehenden Verhältnisse ist allein die Tatsache der Implementierung einer europäischen Arbeitsbehörde angesichts des gegebenen Flickenteppichs in der EU ein nicht zu unterschätzender Fortschritt.

Kritiker hingegen werden einwenden, dass wir hier wie so oft mit symbolischer Politik konfrontiert werden, man suggeriert Aktivitäten, die bei genauerem Hinsehen ziemlich zusammenschrumpfen müssen auf Information und Beratung, ohne in den relevanten Kernbereich vordringen zu können.

Ein gute Analyse hat Florian Diekmann in seinem Artikel Streit um EU-Standards: Wirtschaftlich einig, sozial gespalten vorgelegt. Er spricht gleich am Anfang die Widerstände gegen das Vorhaben der EU-Kommission an: »Die EU-Kommission will Europa sozial angleichen – das gefällt nicht allen. Die Osteuropäer fürchten um ihre Wettbewerbsvorteile, die Arbeitgeber sehen steigende Kosten.« Zu der geplanten neuen Arbeitsbehörde berichtet Diekmann:

»Eine Europäische Arbeitsmarktbehörde (ELA) wird gegründet. Sie kümmert sich in erster Linie um die Belange der EU-Bürger, die in einem anderen Mitgliedstaat arbeiten. Viel Macht hat die Behörde allerdings nicht – sie soll vor allem die Zusammenarbeit der nationalen Arbeitsbehörden koordinieren. Und sie ist klein. Rund 50 Mitarbeiter der Kommission sollen ihr angehören, dazu soll jeder Mitgliedstaat ein bis zwei Mitarbeiter entsenden.«

Das ist eine nüchterne und die tatsächliche Bedeutung relativierende Einordnung dessen, was zumindest ausweislich des Titels „Europäische Arbeitsbehörde“ als kraftvoll daherkommt. Dennoch wird das in einem Teil der Medien in Deutschland äußerst kritisch gesehen: 140 Stellen und 50 Millionen Euro im Jahr sieht die Kommission für die neue Behörde vor, berichtet Hendrik Kasack in seinem Artikel Viel Geld für EU-Arbeitsagentur. Ihre Aufgaben aber sind überschaubar. Sie soll vor allem als Informationsstelle fungieren. Eigene Kontrollen von Mindestlöhnen und Sozialstandards sind nicht vorgesehen. Bestenfalls soll die ELA Kontrollen der nationalen Behörden anregen. Ebenso wenig erhält sie irgendwelche Durchgriffsrechte oder Sanktionsmöglichkeiten.

Neue Sozialbehörde ELA wird Millionen kosten, titelt auch Silke Wettach mit Bezug auf die Kosten. Zur ELA, der „European Labour Authority“, schreibt sie: »52 Millionen Euro im Jahr soll die neue Behörde kosten, wenn sie ab 2023 ihre volle Größe erreicht hat … Die Behörde soll sich vor allem um EU-Bürger kümmern, die in einem anderen Land arbeiten. Aktuell sind das rund zwölf Millionen Menschen, was 3,7 Prozent der Beschäftigten in der EU entspricht.« Und sie weist darauf hin, dass es neben aller Symbolik einen ganz handfesten Bedarf gibt für diese Behörde, der aus der neuen Entsenderichtlinie der EU resultiert:

»Bedarf für die Behörde entsteht allerdings vor allem, weil eine Reform die Entsenderichtlinie unnötig verkompliziert. Auf Betreiben Frankreichs und mit tatkräftiger Unterstützung aus Deutschland wird die EU-Entsenderichtlinie so verändert, dass künftig auch Dienstreisen darunter fallen. Arbeitgeber müssen Mitarbeiter künftig schon ab dem ersten Tag im EU-Ausland nach den Regeln des Entsendelandes entlohnen. Alle 28 EU-Mitgliedsstaaten sollen Webseiten mit Lohninformationen und Tarifverträgen erstellen, damit Unternehmen wissen, wie viel sie bezahlen müssen. Wenn Unternehmen angesichts der vielen unterschiedlichen Regelungen nicht durchblicken, dann soll die neue Behörde weiter helfen.«

Silke Wettach geht bei der Einordnung einen Schritt weiter: »Die ELA ist ein Herzensprojekt von EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker, der großen Wert auf soziale Themen legt. Er spricht gerne von einem „Europa, das schützt“, wie es auch der französische Präsident Emmanuel Macron tut. „Damit Europa gelingt, darf es den Arbeitnehmern nicht die kalte Schulter zeigen“, betonte Juncker im vergangenen September, als er die ELA zum ersten Mal ankündigte.« Damit markiert sie gleichsam den immer wieder vorgetragenen gesellschaftspolitischen Anspruch der EU-Kommission. Man kann auch das natürlich anders sehen:

»Der EU-Kommission geht es beim aktuellen Vorschlag freilich nicht nur um die Arbeitnehmer, sondern um den eigenen Einflussbereich. Den will sie gerne erweitern. So soll die neue Behörde bei Umstrukturierungen, die mehr als ein Land betreffen, oder bei Großprojekten in Grenzregionen zwischen betroffenen Gruppen koordinieren können. Bei Konflikten zwischen Mitgliedsstaaten bietet sich die Behörde als Schlichter an. Es ist offensichtlich, dass die EU-Kommission, die im Bereich Soziales wenige Kompetenzen hat, die eigene Macht mehren will.«

Und wenn wir schon auf der Ebene des großen Ganzen (wieder) angekommen sind, dann lohnt ein Blick in den Artikel von Florian Diekmann, der auch die „Europäische Säule sozialer Rechte“ (ESSR) entsprechend einzuordnen versucht:

Auch er weist auf die Relativierung der praktischen Bedeutung der ESSR hin: Die »ESSR enthält nicht wirklich Rechte – also Ansprüche, die EU-Bürger nun vor Gericht einklagen könnten. Bisher ist sie eine reine Absichtserklärung, bestehend aus 20 sozialpolitischen Grundsätzen.« Aber er markiert darüber hinaus ein Konfliktfeld, das letztendlich aus der enormen Heterogenität der EU schon auf der Ebene der Mitgliedsstaaten resultiert: »Doch selbst wenn diese Grundsätze vollständig umgesetzt würden – in Deutschland, Frankreich und anderen sozialen Marktwirtschaften West- und Mitteleuropas wäre davon kaum etwas zu spüren. Ganz anders sieht es hingegen in vielen EU-Staaten im Osten und Süden aus. Dort müssten die Sozialsysteme deshalb erheblich ausgebaut werden. Nur ein Beispiel: Im Osten und Süden gibt es kein Grundsicherungssystem, das wie Hartz IV zumindest das Existenzminimum garantiert – und das auch die ESSR vorsieht.« Und das wird, so seine Einschätzung, nicht ohne Folgen bleiben:

»Daher birgt die Umsetzung der ESSR in konkrete Maßnahmen erhebliches Konfliktpotenzial – erstens zwischen den Wohlfahrtsstaaten im Norden und Westen der EU und den Osteuropäern, die um ihre Wettbewerbsvorteile bangen, die sie bislang durch niedrige Sozialstandards haben.

Und zweitens zwischen Wirtschafts- und Arbeitgeberverbänden auf der einen Seite, die darauf pochen, dass die EU nicht für Sozialpolitik zuständig ist – und Gewerkschaften und Sozialverbänden auf der anderen Seite, die einheitliche EU-Regeln auf westeuropäischem Niveau wollen.«

Hier spiegeln sich neben dem „klassischen“ Frontverlauf zwischen Kapital und Arbeit die enormen Wohlstandsunterschiede innerhalb der EU. Diese führen zu erheblichen Spannungen innerhalb der EU, schon auf der Ebene der Mitgliedsstaaten, aber auch zwischen den EU-Bürgern, man denke hier nur an die aufgeheizte Debatte über „Armutsmigration“ innerhalb der EU (die andere, hilfreiche Migration beispielsweise in die Pflege oder in die Krankenhäuser der wohlhabenden Länder wird seltener bis gar nicht thematisiert). Und das hat mittlerweile, wie alle wissen, auch handfeste Auswirkungen auf Wahlergebnisse und Regierungskonstellationen in den EU-Staaten. Und die aus mehreren, aber eben auch aus den Wohlstandsunterschieden resultierenden zunehmenden Zentrifugalkräften innerhalb der EU – man schaue sich nur die Abwendung eines Teils der osteuropäischen Mitgliedsstaaten an oder die Interessenunterschiede zwischen den „Südstaaten“ und den „Nordstaaten“ – bringen die EU-Kommission in schweres Fahrwasser.

Allein vor diesem Hintergrund kann man die sozialpolitischen Expansionsbedürfnisse der Kommission einordnen und verstehen – hinzu kommt die mehr oder weniger diffuse Angst, Millionen von Bürgern für die EU zu verlieren. Mit Blick auf die Person Juncker berichtet Florian Diekmann:

»Als Jean-Claude Juncker im Oktober 2014 vor dem Europaparlament seine Antrittsrede als Chef der neuen EU-Kommission hielt, wählte er drastische Worte. Er und sein Team seien die Kommission „der letzten Chance“. Entweder man bringe die Bürger der Mitgliedstaaten wieder näher an Europa heran – oder man werde scheitern. Und Juncker machte klar, wie er das unter anderem erreichen wolle: Europa brauche ein „soziales Triple-A-Rating“, sagte der Präsident in Anspielung auf die Bestnote, die Ratingagenturen für die Kreditwürdigkeit von Staaten verteilen … Die EU, die in allererster Linie eine Wirtschaftsunion ist, solle künftig auch in der Sozialpolitik Maßstäbe setzen. Nach Jahren der Finanzkrise, in der alle Kraft darauf verwendet wurde, die Mitgliedstaaten auf wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit und fiskalische Kreditwürdigkeit zu trimmen, müssten nun die sozialen Belange der EU-Bürger in den Vordergrund treten.«

Er hat im Rahmen dessen, was auf der hyperkomplexen Ebene der EU derzeit wohl realisierbar ist, versucht, Schneisen zu schlagen. Aber von einem „sozialen Triple-A-Rating“ sind die Staaten der EU noch weit entfernt. Und das wird noch dauern, wenn der Laden überhaupt noch auf Dauer zusammengehalten werden kann.

Foto: © Stefan Sell