Müssen wir uns Sorgen machen um die körperliche Unversehrtheit des noch neuen Bundesgesundheitsministers Carsten Linnemann (CDU)? Auslöser für diese Fragestellung sind solche Überschriften aus der Zeitung mit den ganz großen Buchstaben: Sozialverband geht auf Linnemann los. Lesen wir weiter: »Der Sozialverband SoVD geht voll auf Konfrontationskurs mit der Regierung und Gesundheitsminister Carsten Linnemann (49, CDU). Der Vorwurf: Die Pflegereform spart bei den pflegenden Angehörigen.«
Moment – war nicht gerade von Carsten Linnemann direkt nach seinem Amtsantritt herausgestellt worden, dass die im ursprünglichen, bereits Anfang Juni dieses Jahres vorgelegten Referentenentwurf aus dem damals noch von der heutigen Bundeskanzleramtsministerin Nina Warken (CDU) geführten Ministeriums enthaltene Absenkung der Rentenbeiträge für pflegende Angehörige wieder einkassiert wird? Tatsächlich ist diese „Einsparung“ auf dem Rücken der Pflegepersonen im letztendlich am 30. September 2026 vom Bundeskabinett verabschiedeten Gesetzentwurf, der jetzt auf die parlamentarische Reise geschickt wurde, wieder zurückgenommen worden.1
Es muss hier also um etwas anderes gehen.
Michaela Engelmeier vom Sozialverband Deutschland (SoVD) wird mit dieser Kommentierung zitiert: „Die Reform schwächt ausgerechnet diejenigen, die unser Pflegesystem tragen. Wer Angehörige pflegt, muss auch einmal zwei oder drei Wochen im Urlaub Kraft schöpfen können. Künftig fehlt dafür der bisherige zusätzliche finanzielle Spielraum.“
Also nicht Rentenansprüche, sondern Urlaubsmöglichkeiten?
Alles sehr verwirrend auf den ersten Blick.
Das muss sein: Ein Blick in den Maschinenraum der (Noch-)Leistungsansprüche nach SGB XI im Bereich der häuslichen Pflege
Es gibt nicht nur das Pflegegeld und die Pflegesachleistungen in der häuslichen Pflege (für die Pflegegrade 2 bis 5. Das SGB XI hält eine ganze Reihe an Leistungsansprüchen vor, die unter bestimmten Bedingungen und in oftmals abgestufter Höhe in Abhängigkeit vom Pflegegrad abgerufen werden können.
In der folgenden Abbildung sind die wichtigsten Leistungsansprüche mit einem Fokus auf die häusliche Pflege dargestellt. Erkennbar ist nicht nur die Vielgestaltigkeit der Leistungsansprüche, sondern auch die schon für Experten, geschweige denn Betroffene erschlagende Komplexität.
| Ergänzende Anmerkungen: Nicht in der Abbildung enthalten sind Ansprüche auf eine Leistung in der Übergangszone zwischen häuslicher/ambulanter und vollstationärer Pflege nach SGB XI: die (teilstationäre) Tages- und Nachtpflege (§ 41 SGB XI). Hier können in Abstufung nach den Pflegegraden 2 bis 5 folgenden monatliche Pflegeaufwendungen geltend gemacht werden: 721 Euro, 1.357 Euro, 1.685 Euro bzw. 2.085 Euro. Aus der Perspektive der Pflegepersonen wären ebenfalls zu erwähnen die zusätzlichen Leistungen bei Pflegezeit und kurzzeitiger Arbeitsverhinderung nach § 44a SGB XI. So gibt es beispielsweise ein Pflegeunterstützungsgeldfür Beschäftigte mit einer pflegebedingten Arbeitsverhinderung für bis zu 10 Arbeitstage pro Kalenderjahr (90 Prozent des ausgefallenen Nettoarbeitsentgelts). Im § 45 SGB XI ist zudem eine Verpflichtung der Pflegekassen normiert, unentgeltlich Pflegekurse für Angehörige und ehrenamtliche Pflegepersonen anzubieten. |
Die Abbildung der Vielgestaltigkeit und die mit zahlreichen Voraussetzungshürden versehene komplexe Leistungslandschaft muss man erst einmal sacken lassen.
Hinzu kommt, dass es hier um Leistungsansprüche geht – was noch nicht bedeutet, dass diese Leistungen auch in Anspruch genommen werden. Schaut man sich dazu die vorliegenden Befunde an, dann stößt man auf teilweise außerordentlich hohe Nicht-Inanspruchnahmequoten.
Exkurs: Zur (Nicht-)Inanspruchnahme von Entlastungsbetrag, Verhinderungspflege Kurzzeit- und Tagespflege
Hinsichtlich der Frage nach der Inanspruchnahme und Nichtinanspruchnahme von bestimmten Leistungen der häuslichen Pflege nach dem SGB XI ist eine Veröffentlichung des Wissenschaftlichen Instituts der AOK (WIdO) besonders aufschlussreich:
➔ Antje Schwinger und Klaus Zok (2024): Häusliche Pflege im Fokus: Eigenleistungen, Belastungen und finanzielle Aufwände. WIdO-monitor Ausgabe 1/2024, S. 1-12
Die Untersuchung beruht auf einer Befragung pflegender Angehöriger und vergleicht die Ergebnisse von 2023 mit einer früheren Erhebung aus dem Jahr 2019.2
Schaut man sich die Quoten der Nichtinanspruchnahme an, dann hat man beim Entlastungsbetrag im Jahr 2023 einen Anteilswert von 51,5 Prozent, bei der Verhinderungspflege waren es 66,2 Prozent, bei der Kurzzeitpflege 91,8 Prozent – und die Tagespflege lag mit 92,3 Prozent Nichtinanspruchnahme an der Spitze.
Eine zweite hilfreiche Quelle für die Frage nach der (Nicht-)Inanspruchnahme ist der „Pflege-Report 2022“, der ebenfalls vom WIdO herausgegeben wird:
➔ Klaus Jacobs et al. (Hrsg.) (2022): Pflege-Report 2022. Spezielle Versorgungslagen in der Langzeitpflege, Berlin 2022
Im Unterschied zu einer Befragung basiert die im Daten- und Analyseteil veröffentlichte Analyse auf Abrechnungs- beziehungsweise Routinedaten. Sie ermöglicht damit einen anderen Blick auf die tatsächliche Nutzung von Pflegeleistungen. Dabei wird die Inanspruchnahme sowohl im Durchschnitt der Monate als auch im Verlauf eines Jahres betrachtet (vgl. die Seiten 260 ff.).
Die Ergebnisse zeigen, dass im Monatsdurchschnitt ein erheblicher Anteil dieser Pflegehaushalte keine der untersuchten zusätzlichen Unterstützungsleistungen in Anspruch nimmt (67,8 Prozent).
➞ Im Monatsdurchschnitt nutzten rund zwei Drittel der Pflegegeldempfänger keine der untersuchten zusätzlichen Unterstützungsleistungen.
➞ Der Anteil der Nutzer des Entlastungsbetrags lag in dieser Auswertung mit 23,7 Prozent deutlich unter dem Wert der WIdO-Befragung von 2023.
Und aus dem laufenden Jahr gibt es eine neue Veröffentlichung, ebenfalls aus dem WIdO, dem man Daten entnehmen kann:
➔ Susann Behrendt et al. (2026): Zur Lage pflegender Angehöriger. Ergebnisse einer bundesweiten Befragung unter Berücksichtigung regionaler Unterschiede, Berlin: Wissenschaftliches Institut der AOK (WIdO), Mai 2026
Auch hier handelt es sich um Befragungsdaten aus dem Jahr 2025 und um eine Fortsetzung der Untersuchungen, die mit Befragungen in den Jahren 2019 und 2023 durchgeführt wurden.3 Auch in dieser Studie wurde die Frage aufgegriffen, in welchem Umfang bestehende Unterstützungsangebote tatsächlich genutzt werden.
Nach den dort veröffentlichten Ergebnissen nehmen 55,2 Prozent derjenigen, die ausschließlich Pflegegeld beziehen, keine weiteren pflegerischen Unterstützungsleistungen in Anspruch. Rund 37,8 Prozent nutzen Verhinderungs-, Urlaubs- oder Ersatzpflege. Die Kurzzeitpflege wird von 12 Prozent und die Tagespflege von 8 Prozent dieser Gruppe genutzt.4
Trotz der überschaubaren bis geringen Inanspruchnahme5 zeigt ein Blick auf die vom GKV-Spitzenverband veröffentlichten Kennzahlen der sozialen Pflegeversicherung, dass in diesem Bereich aus der Perspektive der Pflegeversicherung milliardenschwere Ausgaben anfallen:Im Jahr 2025 wurden für die Verhinderungspflege 4,46 Mrd. Euro ausgegeben, für die Kurzzeitpflege 1,01 Mrd. Euro und für die Entlastungsleistungen6 3,87 Mrd. Euro. Für die Tages-/Nachtpflege wird ein Betrag in Höhe von 1,81 Mrd. Euro.
Der Gesetzgeber will doch (endlich) aufräumen im Dickicht der Leistungsansprüche und vereinfachen und zusammenfassen und sogar mehr Geld gewähren
Schaut man nun in den Gesetzentwurf für ein Pflegeneuordnungsgesetz, dann kann man bei einer ersten Durchsicht durchaus zu dem Ergebnis kommen, dass der Gesetzgeber verstanden hat, dass er das gewachsene Geflecht an Einzelleistungen endlich angehen und ausdünnen muss, um immer wieder berichtete Inanspruchnahmehürden wie eine Überforderung bei der Antragstellung bis hin zu einer grundlegenden Unkenntnis, dass es diese oder jene Leistung überhaupt gibt.
Mit Blick auf die besonderen Herausforderungen der häuslichen Pflege wird sogar ein neuer Leistungsanspruch in Aussicht gestellt: »Neu eingeführt wird ein Anspruch auf fachliche Begleitung und Unterstützung in der häuslichen Pflege, die sog. Pflegebegleitung. Diese frühzeitige, präventionsorientierte Begleitung soll pflegebedürftige Personen und ihre An- und Zugehörigen dabei unterstützen, die gesundheitliche und pflegerische Situation der pflegebedürftigen Personen zu verbessern und ihre Selbständigkeit zu erhalten. Durch die Pflegebegleitung können gesundheitliche Verschlechterungen früher erkannt und diesen begegnet werden. Sie entlastet zudem Anund Zugehörige durch passende Maßnahmen und beugt Überforderungen vor.« (S. 2)
Und dann kann man dem Entwurf entnehmen, dass jetzt alles einfacher werden soll:
Einfacheres Leistungsrecht durch Budgets und mehr Transparenz:
»Das Leistungsrecht der Pflegeversicherung wird vereinfacht und klarer ausgestaltet. Verschiedene Einzelleistungen werden den Versicherten im Umfang eines neuen ambulanten Sachleistungsbudgets und Entlastungsbudgetssowie im Rahmen eines Sozialraumbudgets gebündelt bzw. fokussiert zur Verfügung gestellt. Hierdurch können verschiedene Leistungen flexibler und unbürokratischer genutzt werden, ohne dass gesonderte Anträge gestellt oder Belege eingereicht werden müssen. Die vorgenommenen Anpassungen tragen auch dazu bei, möglichen Missbrauch von Leistungen effektiv zu vermeiden.« (S. 2).
Das mag nun für den einen oder anderen nicht als ein wirklicher Vereinfachungsdurchbruch gelesen werden. Die Skepsis ist berechtigt.
Und dann kommt noch ein weiteres neues Budget dazu:
»Für pflegerische Not- und Akutsituationen, z. B. bei unfall- oder krankheitsbedingtem Ausfall pflegender An- oder Zugehöriger, wird ein neues Überbrückungsbudget eingeführt, wodurch künftig Leistungen bei gesundheitlichen Krisen oder einem ungeplanten Ausfall der Hauptpflegeperson zur Verfügung gestellt werden. Diese Leistungen sollen insbesondere durch Notdienste in der ambulanten Pflege, aber auch durch Angebote der Kurzzeitpflege erbracht werden können. (S. 2-3).
Geht es – auch mit Blick auf die in der Abbildung dargestellten Leistungsansprüche im Bereich der häuslichen Pflege – etwas genauer, was sich nun ändern soll? Dazu werfen wir einen Blick in die allgemeine Begründung des Gesetzentwurfs und werden auf der Seite 76 fündig:
»Die bisherigen Leistungen der häuslichen Pflegehilfe, des Pflegegeldes, der Verhinderungspflege und der zum Verbrauch bestimmten Pflegehilfsmittel können im Umfang des neu eingeführten Sachleistungs- und Entlastungsbudgets entweder als Geld- oder als Sachleistung flexibel bezogen werden; Kombinationsleistungen bleiben weiterhin möglich.«
Damit will man zum Bürokratieabbau für Pflegebedürftige und Pflegekassen sowie eine bessere Übersichtlichkeit des Leistungsrechts erreichen – aber auch eine „Eindämmung von Missbrauchspotenzial“, das (angeblich) in der Vergangenheit bei der Verhinderungspflege und beim Bezug von zum Verbrauch bestimmten Pflegehilfsmitteln festgestellt wurde. Was man hier (angeblich) festgestellt hat, wird aber nicht weiter erläutert oder gar belegt. Sondern einfach behauptet.
Und was ist mit der Urlaubswäsche der pflegenden Angehörigen, an denen sich der Minister Linnemann angeblich vergreifen will?
Wer bis an diese Stelle durchgehalten hat, möchte nun endlich die Frage beantworten bekommen: Wieso soll pflegenden Angehörigen „der bisherige zusätzliche finanzielle Spielraum“ für einen Urlaub fehlen durch die mit dem PNOG einhergehenden Änderungen?
Wir bleiben noch einen kurzen Moment im Begründungsteil des PNOG-Entwurfs auf der Seite 76. Dort findet man diese beiden auf den ersten Blick nicht nur harmlos, sondern fast schon verheißungsvoll daherkommenden Sätze:
»Pflegebedürftige und ihre Angehörigen, wissen künftig auf einen Blick, welches Budget ihnen zur Sicherstellung der häuslichen Pflege monatlich zur Verfügung steht. Eine aufwändige Beantragung zusätzlicher Mittel im Verhinderungsfall ist nicht mehr notwendig.«
Viele kennen das aus dem alltäglichen Leben – bei Versicherungen oder amtlichen Bescheiden sollte man eigentlich unbedingt das Kleingedruckte lesen und am besten auch noch verstehen. Vor allem sollte man bei juristischen Texten auf jedes Wort achten. Hier geht es um die unscheinbare Formulierung, dass man zukünftig weiß, was einem „monatlich zur Verfügung steht“. Das „monatlich“ kann sich als schwer durchschaubares Rationierungsinstrument erweisen.
Nehmen wir das neue „Überbrückungsbudget“ nach § 39 SGB XI (Entwurf): Dort steht, dass „Pflegebedürftige der Pflegegrade 2 bis 5, die in häuslicher Umgebung gepflegt werden, … in pflegerischen Akutsituationen sowie in sonstigen Überbrückungssituationen Anspruch auf ein Überbrückungsbudget (haben)“.
Schauen wir noch einmal in die seitens des Sozialverbandes Deutschland vorwurfsvoll an die Regierung gerichtete Kritik mit Blick auf die geplanten Änderungen des SGB XI:
»Die Reform bündelt mehrere Leistungen für die häusliche Pflege. Die bisherige „Verhinderungspflege“ soll als eigenständiger Leistungsanspruch entfallen und im neuen „Überbrückungsbudget“ aufgehen. Bislang konnten pflegende Angehörige eine Ersatzpflege organisieren, wenn sie krank waren, Urlaub brauchten oder kurzfristig verhindert waren – und das mit Geld von der Pflegeversicherung bezahlen.« Und was genau wird vor diesem Hintergrund an den Neuregelungen im Gesetzentwurf kritisiert?
„Ersatzpflege zu Hause muss dann aus Budgets bezahlt werden, die eigentlich für die laufende Pflege vorgesehen sind.“ Und weiter: „Bislang konnten Nachbarn oder Bekannte für ein paar Stunden einspringen und über die Verhinderungspflege finanziert werden. Dieser eigene Topf entfällt.“ Und schlussendlich: Das neue Überbrückungsbudget fällt niedriger aus als die bisherigen Leistungen.
Fazit
Die Bundesregierung verspricht mit den neuen Budgets mehr Flexibilität, tatsächlich aber wird die Mittelverwendung eng an die Leine genommen, was sich in der Praxis dann als eine weitere Zugangsbarriere erweisen wird, zugleich drohen faktische Leistungskürzungen durch die Hintertür: Das Überbrückungsbudget für Pflegebedürftige der Pflegegrade 2 bis 5, die in häuslicher Umgebung gepflegt werden, wird auf pflegerische Akutsituationen begrenzt, das Sozialraumbudget darf nur für bestimmte anerkannte Angebote genutzt und nicht mehr angespart werden. Die stundenweise Verhinderungspflege, mit der Familien bisher kurzfristig Lücken schließen konnten, fällt komplett weg.Und die versprochene Vereinfachung der wirklich unüberschaubar gewordenen Einzelleistungen wird durch mehrfachte Budgetkonstruktionen auf einer anderen Ebene reanimiert statt wirklich geschliffen.
Wieder einmal wird die Chance verpasst, dem Motto „keep it simple“ zum Durchbruch zu verhelfen.
Dazu hätte man nicht einmal eine neue Kommission gebraucht. Wenn es denn nicht nur um das Zusammenkratzen von Geldbeträgen auf der Ausgaben- und dem Einsammeln zusätzlicher Dukaten auf der Einnahmenseite gehen würde.
- Vgl. dazu ausführlicher den Beitrag Das PNOG: Eine Not-OP am wackeligen Gerüst der Pflegeversicherung vom 11.10.2026. ↩︎
- Bei der Interpretation der Anteilswerte ist zu berücksichtigen, dass es sich um Ergebnisse aus einer Stichprobe handelt. Zu der Umfrage kann man Schwinger/Zok (2024) entnehmen: Analog zur Vorgängererhebung aus dem Jahr 2019 wurden im August/September 2.023 Personen befragt, die nichtprofessionelle, informelle Pflege von Pflegebedürftigen in der Häuslichkeit leisten. Die Stichprobe wurde mithilfe des Online-Panels forsa.omninet rekrutiert. Dabei wurden auch Teilnehmende der Befragung aus dem Jahr 2019 erneut befragt, sofern die ambulante Pflegesituation aktuell noch zutraf. Insgesamt haben 1.008 Hauptpflegepersonen an der Befragung teilgenommen. ↩︎
- Vom 30. September bis zum 21. Oktober 2025 wurden Personen befragt, die als informelle Hauptpflegepersonen Angehörige mit anerkanntem Pflegegrad im häuslichen Umfeld versorgen. Die Stichprobe wurde über das Online-Panel forsa.omninet rekrutiert, wobei auch Teilnehmende der Erhebungen von 2019 und 2023 angefragt wurden. Insgesamt umfasst die Auswertung 1.490 gültige Fälle. Zur Sicherung der Repräsentativität wurden die Ergebnisse nach Alter, Geschlecht und Pflegegrad der gepflegten Person auf Basis der amtlichen Pflegestatistik gewichtet. ↩︎
- Bei der Interpretation der Anteilswerte ist zu berücksichtigen, dass die sich auf eine bestimmte Gruppe von Pflegehaushalten beziehen (ausschließlicher Bezug von Pflegegeld) und nicht auf die Gesamtzahl der Pflegebedürftigen bezogen werden dürfen. ↩︎
- Wobei man bei einer Bewertung der Nichtinanspruchnahme der Leistungsansprüche unterschiedliche Fallkonstellationen berücksichtigen und in der Wertung auch auseinanderhalten sollte: Es kann die Situation geben, dass kein Bedarf besteht, also ein Pflegehaushalt benötigt in einem bestimmten Zeitraum keine Kurzzeitpflege oder andere Entlastungsleistung, weil die Pflege zu Hause ohne Unterbrechung organisiert werden kann. Hier haben wir eine Nicht-Inanspruchnahme, die aber eher unproblematisch ist. Dann kann es sein, dass wir konfrontiert werden mit Bedarf, aber keine Nutzung: Ein Pflegehaushalt benötigt eigentlich eine Entlastung der Pflegeperson, nutzt die Leistung aber nicht, beispielsweise weil die pflegebedürftige Person keine fremde Betreuung akzeptiert oder weil die Organisation zu aufwendig ist. Hier kann man von einer (möglicherweise problematischen) Bedarfsunterdeckung sprechen. Und eine weitere Fallkonstellation müsste auch noch in Rechnung gestellt werden: Nutzung, aber keine vollständige Ausschöpfung, also ein Pflegehaushalt nutzt beispielsweise den Entlastungsbetrag, schöpft den zur Verfügung stehenden Betrag aber nicht vollständig aus. ↩︎
- In der den Kennzahlen zugrundeliegende PV 45-Statistik (der amtlichen Quartals- und Jahresstatistik über die Einnahmen und Ausgaben der Sozialen Pflegeversicherung) versteht man unter Entlastungsleistungen den Entlastungsbetrag (§ 45b SGB XI) sowie die Umwidmung des Sachleistungsbudgets (40-Prozent-Grenzbetrag nach § 45a SGB XI). Zum letzten Punkt: Versicherte in den Pflegegraden 2 bis 5 können bis zu 40 Prozent ihres nicht ausgeschöpften monatlichen Pflegesachleistungsbudgets für anerkannte Angebote zur Unterstützung im Alltag umwidmen. ↩︎