Man weiß, dass sich Verfahren vor den Gerichten lange, sehr lange hinziehen können. Bis etwas letztendlich vom höchsten deutschen Gericht, also dem Bundesverfassungsgericht, abschließend behandelt und entschieden wird, ziehen meistens viele Jahre an einem vorbei. Letztendlich und abschließend? Könnte man denken, wenn es um das Bundesverfassungsgericht geht. Aber tatsächlich geht es auf der juristischen Himmelsleiter noch weiter hinauf. Da ist dann der Europäische Gerichtshof (EuGH), dessen Entscheidungen auch durchaus mal anders ausfallen (können) als das, was das BVerfG geurteilt hat. Wenn wir in die vergangenen Jahre zurückschauen, dann muss man zur Kenntnis nehmen, dass die Rechtsprechung des EuGH in den hier besonders interessierenden arbeits- und sozialrechtlichen Fragen eine zunehmende Bedeutung erfahren hat.
Aber es gibt auf der europäischen Ebene neben dem EuGH auch noch den EGMR – das Kürzel steht für Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte. Der EGMR als Gerichtshof mit Sitz in Straßburg agiert auf Grundlage der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), der alle 46 Mitglieder des Europarats beigetreten sind. Und diese Institution war nun Schauplatz von seit Jahren vorangetriebenen Klagen, mit denen eine Grundsatzfrage aufgerufen und entschieden werden sollte: Dürfen Beamte in Deutschland streiken? Verstößt das Streikverbot für Beamte gegen die Menschenrechte?
Und wenn der eine oder andere die Frage aufwerfen möchte, warum man das dem EGMR vorlegt, dann lässt sich das einfach beantworten: Alle Rechtswege innerhalb Deutschlands bis einschließlich dem Bundesverfassungsgericht sind bereits ausgeschöpft worden, so blieb nur noch der Gang nach Straßburg übrig.
Um was für konkrete Fälle geht es hier? Beamen wir uns zurück in das Jahr 2018. Denn damals wurde der Instanzenweg in Deutschland mit einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts abgeschlossen.
»Beamte dürften nicht streiken. Das BVerfG hat die Verfassungsbeschwerde von vier Lehrern zurückgewiesen. Das Streikverbot sei ein eigenständiger Grundsatz des Berufsbeamtentums und durchaus mit dem Völkerrecht vereinbar«, so Tanja Podolski am 12. Juni 2018 unter der eindeutigen Überschrift: Ihr dürft nicht. Sie schrieb weiter: »Entscheidet Euch, liebe Beamte: Lebenslange Festanstellung, klar definierte Besoldungssprünge, unabhängige Amtsführung – oder das Recht für all das Kämpfen zu müssen. Das eine jedenfalls ist mit dem anderen nicht zu vereinbaren. Das entschied heute das Bundesverfassungsgericht (BVerfG). In der Kurzfassung: Beamte dürfen nicht streiken. Das war so und so wird es bleiben und selbst die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) steht dem nicht entgegen.«
Das BVerfG hatte vier Verfassungsbeschwerden von Beamten zurückgewiesen (Urt. v. 12.06.2018, Az. 2 BvR 1738/12 u.a.). »Geklagt hatten vier Lehrer aus Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein. Sie hatten sich an Protesten bzw. Streiks der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) beteiligt. Fast schon zwangsläufig folgte der Eintrag in die Personalakte der Beamten, gegen diese Disziplinarmaßnahmen gingen sie daraufhin gerichtlich vor. Die Begründungen waren für alle Nicht-Beamten nachvollziehbar: Die beamtenrechtlichen Pflichten stehen einer Streikteilnahme entgegen. Ein Beamter darf nicht ohne Genehmigung dem Dienst fernbleiben.«
Das BVerfG erkannte auf einen „gerechtfertigten Eingriff“: »Für das BVerfG ist die Sache glasklar: „Ein Rosinenpicken lässt das Beamtenverhältnis nicht zu.“ Ja, das Streikverbot sei ein Eingriff in die Koalitionsfreiheit nach Art 9 Abs. 3 GG. Doch dieser ist nach Ansicht des 2. Senats gerechtfertigt, denn das Streikverbot sei ein eigenständiger hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG.«
Und vor allem stehe das Streikverbot für Beamte in Deutschland auch im Einklang mit dem Völkerrecht. Warum hat das BVerfG das damals so betont?
»Dieser Hinweis ist zwei Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) geschuldet. Die Richter in Strasbourg hatten für Fälle aus der Türkei geurteilt, dass die dortigen Bediensteten ein Streikrecht haben müssten. Das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) hatte in der Folge den Konflikt zwischen Beamten- und Völkerrecht bestätigt, als es selbst über das Streikrecht der Lehrer zu befinden hatte – und dem Gesetzgeber aufgegeben, tätig zu werden. „Das Urteil des BVerfG ist damit vor allem eine Ohrfeige für das BVerwG“, sagt der renommierte Staatsrechtler Professor Ulrich Battis.«
➔ Um diesen Hinweis auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nachvollziehen zu können, müssen wir noch weiter nach hinten springen auf der Zeitleiste – in das Jahr 2014: »Verbeamtete Lehrer dürfen nicht streiken. Dabei bleibt es vorerst nach einem Urteil des BVerwG von Donnerstag. Allerdings erkannten die Richter darin einen Widerspruch zur EMRK, den der Gesetzgeber auflösen müsse. Für Lehrer im Beamtenverhältnis könnte die Einräumung eines Streikrechts allerdings finanzielle Einbußen mit sich bringen.« So dieser Bericht aus dem Februar 2014: Widerspruch zur EMRK soll Gesetzgeber auflösen. Das BVerwG hatte den angesprochenen Widerspruch zu der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) erkannt: »Dieser hatte in zwei Urteilen von 2008 und 2009 in zwei türkischen Fällen Art. 11 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) ein Recht der Staatsbediensteten auf Tarifverhandlungen über die Arbeitsbedingungen und ein daran anknüpfendes Streikrecht entnommen (Urt. v. 12.11.2008, Az. 34503/97 und Urt. v. 21.04.2009, Az. 68959/01). Die Mitgliedstaaten des Europarates können diese Rechte nur für Soldaten, Polizisten und andere hoheitlich tätig werdende Beamte ausschließen. Zu letzteren zählen Lehrer nach Auffassung des EGMR nicht, da sie nicht an der Ausübung genuin hoheitlicher Befugnisse beteiligt seien.« Das BVerwG schlussfolgerte damals: »Da Deutschland völkervertrags- und verfassungsrechtlich verpflichtet sei, Art. 11 EMRK in seiner Auslegung durch den EGMR in der deutschen Rechtsordnung Geltung zu verschaffen, müsse der Gesetzgeber diese Kollision auflösen, so die Leipziger Richter. Die Einräumung eines Streikrechts für Lehrer und andere nicht-hoheitlich tätige Beamte könnte allerdings eine Änderung anderer Regelungen nach sich ziehen, die für Beamte günstig sind – etwa im Besoldungsrecht. Bis der Gesetzgeber entsprechende Regelungen vorgenommen habe, bleibe es bei dem Streikverbot (BVerwG, Urt. v. 27.02.2014, Az. 2 C 1.13).« Und auf dem Weg bis zum BVerwG hatte es unterschiedliche Signale aus den Instanzen gegeben: »Umstritten war die Frage auch zwischen den Vorinstanzen. Das Verwaltungsgericht (VG) Düsseldorf gab der Klage der Lehrerin noch statt unter Verweis auf die Rechtsprechung des EGMR, an die es sich gebunden fühlte (Urt. v. 15.12.2010, Az. 31 K 3904/10.O). Andere Verwaltungsgerichte hatten sich der Entscheidung des EGMR indes nicht angeschlossen. Auch das für die Berufung zuständige Oberverwaltungsgericht (OVG Münster) wies die Klage der Lehrerin ab. Die EMRK stehe in der deutschen Rechtsordnung nur im Range eines Bundesgesetzes unterhalb des Grundgesetzes und könne somit das verfassungsunmittelbare Streikverbot für Beamte nicht in Frage stellen (Urt. v. 07.03.2012, Az. 3d A 317/11.O).«
Und wieder zurück in das Jahr 2018 und die damalige Entscheidung des BVerfG: »Der EGMR-Rechtsprechung komme eine Leit- und Orientierungswirkung zu, erklärten die Richter in Karlsruhe.« Man achte auf die Art und Weise der Formulierung. Die Rechtslage in Deutschland widerspreche keinesfalls den Regelungen der EMRK. Denn immerhin stünde auch Beamten ein Streikrecht grundsätzlich zu, sie könnten dieses Recht nur aufgrund kollidierenden Verfassungsrechts nicht ausüben. Und selbst wenn man einen Verstoß gegen menschenrechtliche Konventionen annehmen und akzeptieren würde – wir haben das immer so gemacht: »Selbst wenn also das deutsche Streikverbot für Beamte einen Eingriff gegen Art. 11 Abs. 1 EMRK darstelle, sei er laut BVerfG aufgrund der Besonderheiten des deutschen Systems des Berufsbeamtentums gerechtfertigt. Das Verbot sei “eine höchstrichterlich seit Jahrzehnten anerkannte Ausprägung des Art. 33 Abs. 5 GG“, formulierte das Gericht.« So der Bericht aus dem Jahr 2014: Widerspruch zur EMRK soll Gesetzgeber auflösen. Wenn man genau gelesen hat, dann spürt man auch als Nicht-Jurist, dass es hier (auch) um Zuständigkeits- bzw. aus Sicht de BVerfG um Letztzuständigkeitsfragen ging und geht. So endet der damalige Bericht mit diesen Worten: »Die Beschwerde führenden Lehrer könnten ihre Fälle nun noch zusammen mit der sie unterstützenden Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GeW) zum EGMR nach Straßburg tragen. Doch faktisch hätte eine anderslautende Entscheidung dort keinen Einfluss mehr auf die deutschen Rechtslage: „Der wesentliche Unterschied zwischen dem Europäischen Gerichtshof und dem EGMR ist, dass der EGMR nicht das letzte Wort hat“, sagt Battis. Das hat das BVerfG.« Damit wollte man schon mal einen Punkt setzen, falls es zu einer abweichenden EGMR-Entscheidung kommen sollte.
Die Gewerkschaft GEW hat die klagenden Lehrkräfte dann tatsächlich weiter begleitet bis rauf (?) zum EGMR in Straßburg. Und nun ist sie da, die Entscheidung des EGMR. Tanja Podolski, die schon 2018 in ihrem Beitrag Ihr dürft nicht über die damalige Entscheidung des BVerfG berichtet hatte, meldet sich am 14. Dezember 2023 mit dieser unmissverständlichen Überschrift zu Wort: Lehrer dürfen nicht streiken. »Keine Revolution im Beamtenrecht: Der EGMR hat das Streikverbot für verbeamtete Lehrer bestätigt. Vier hatten geklagt, nachdem ihre Gehälter nach einer Teilnahme an einem Streik gekürzt worden waren.«
Der EGMR sieht in Disziplinarmaßnahmen wegen der Teilnahme an Streiks keine Verletzung des Rechts auf Versammlungs -und Vereinigungsfreiheit aus Art. 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; EGMR, Urt. v. 14.12.2023, Beschw.-Nr.: 59433/18, 59477/18, 59481/18, 59494/18).
➔ Auch hier nochmals der Sachverhalt und die Zeiträume: »Geklagt hatten vor dem EGMR – unterstützt von der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) – drei Lehrerinnen und ein Lehrer aus Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein – alle sind verbeamtet. Sie waren in den Jahren 2009 und 2010 jeweils zwischen einer Stunde und drei Tagen nicht in ihre Schulen gegangen, um für bessere Lern- und Arbeitsbedingungen zu streiken. Es folgten Disziplinarmaßnahmen in Form von Gehaltskürzung und Bußgeldern, immerhin hatten sie nach deutschem Recht ihre Arbeitsleistung nicht erbracht und waren ohne Rechtsgrundlage der Arbeit ferngeblieben.«
Die Große Kammer des EGMR hat nun einen genauen Blick auf die nationalen Regelungen für verbeamtete Lehrer in Deutschland geworfen und mit einer Gegenstimme die Klagen der Lehrkräfte abgewiesen:
»Sie seien durch die Disziplinarmaßnahmen, die sie nach der Teilnahme an den Streiks kassiert hatten, nicht in ihren Rechten verletzt worden, entschied der EGMR. Wie auch das BVerfG zuvor stellte der Gerichtshof insbesondere fest, dass das Streikverbot für verbeamtete Lehrer dazu diene, die Erfüllung der staatlichen Aufgaben durch eine effiziente öffentliche Verwaltung einschließlich der Bereitstellung von Bildung zu gewährleisten. Dieser Zweck sei legitim. Auch ohne das Recht, zu streiken, seien die Gewerkschaften von Lehrer:innen nicht bedeutungslos. Vielmehr seien sie institutionell in der Lage, die beruflichen Interessen ihrer Mitglieder zu vertreten. Zwar berühre ein Streikverbot das Recht auf Vereinigungsfreiheit aus Art. 11 EMRK. In dieses Recht sei durch das Verbot und die Disziplinarmaßnahmen auch eingegriffen worden. Eine rechtswidrige Verletzung des Rechts sah der Gerichtshof allerdings nicht, denn Deutschland habe mit Art. 33 Abs. 5 GG sowie den verschiedenen Beamtenstatusgesetzen und Beamtengesetzen der Länder Rechtsgrundlagen für das Streikverbot.« Die Lehrkräfte in Deutschland können sich in Gewerkschaften organisieren. Davon hatten die klagenden Lehrkräfte ja auch Gebrauch in Form ihrer Mitgliedschaft in der GEW gemacht.
Die Bußgelder in Höhe geringer dreistelliger Beträge sind nach Auffassung des EGMR auch maßvoll gewesen. Dies gelte insbesondere in Hinblick auf die tatsächlichen Beschäftigungsbedingungen von verbeamteten Lehrern in Deutschland und vor dem Hintergrund, dass man auch als angestellter Lehrer arbeiten könne, der dafür streiken dürfte.
Bleibt jetzt alles wie es bislang war? Und was sagt eigentlich die Lehrergewerkschaft?
Nach dem EGMR-Urteil bleibt zunächst alles beim Alten, das Streikrecht muss nicht in das Beamtenrecht integriert werden. Allerdings weist Podolski in ihrem Bericht auf diesen Aspekt hin:
»Dennoch sei die Entscheidung von großer Bedeutung, denn im Grundgesetz stehe eine sogenannte Fortentwicklungsklausel des Beamtenrechts festgeschrieben. Es dürfe entsprechend weiterentwickelt werden und Bund und Länder müssten sich nun nach dieser Entscheidung fragen, ob es nicht an der Zeit wäre, Leitplanken zu verändern«, meint zumindest Robert Hotstegs, Rechtsanwalt in Düsseldorf und auf Beamtenrecht spezialisiert.
Wie immer gibt es andere Sichtweisen, von denen eine hier zitiert werden soll: »Prof. Dr. Stefan Greiner Professor für Bürgerliches Recht, Arbeitsrecht und Sozialrecht an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn und seit 2018 zudem Direktor des dortigen Instituts für Arbeitsrecht und Recht der Sozialen Sicherheit, hingegen meint: „Mit seiner Entscheidung bekräftigt der EGMR die auch bislang schon in Deutschland überwiegend vertretene Sichtweise: Ein Beamtenstreikverbot ist auch außerhalb der hoheitlichen Kernbereiche kein Menschenrechtsverstoß, sofern auf andere Weise für eine angemessene Entwicklung der Arbeitsbedingungen und hinreichende gewerkschaftliche Einflussnahme gesorgt ist. Infolge des gerichtlich durchsetzbaren Anspruchs auf amtsangemessene Alimentation ist dies zu bejahen.“« Greiner erkennt aber in der neuen Entscheidung auch eine differenzierte Bewertung der deutschen Rechtslage durch den EGMR: »Der EGMR respektiert die Besonderheiten des deutschen Berufsbeamtentums, betont aber zugleich, dass die Wertungen des Art. 11 EMRK auch dort Beachtung finden müssen: Ein Ausschluss des Streikrechts lässt sich auf dieser Grundlage generell nur dann mit Art. 11 EMRK vereinbaren, wenn die Rechte der Betroffenen – und ihrer Gewerkschaften – auf andere Weise wirksam und justitiabel abgesichert sind.«
Und die angesprochene Gewerkschaft? Was sagt die GEW, außer dass sie natürlich enttäuscht ist, vor dem EGMR gescheitert zu sein? „Damit ist der Rechtsweg ausgeschöpft“, so die Überschrift der auf die Entscheidung aus Straßburg reagierenden Pressemitteilung der GEW: »Die GEW ist enttäuscht über das Urteil, sieht darin aber auch Ansätze, das Beamtenrecht in Deutschland fortzuentwickeln.« Nach der bisherigen Rechtssprechung des EGMR habe die Gewerkschaft eine andere Entscheidung erwartet. Das ist nun enttäuscht worden. Aber man muss den Mitgliedern natürlich auch in der Niederlage Hoffnung auf ein besseres, zumindest anderes Leben machen (auch wenn dessen Wahrscheinlichkeit nicht zu hoch angesetzt werden sollte). So heißt es bei der GEW: Das Urteil gebe jedoch Hinweise, das Beamtenrecht in Deutschland fortzuentwickeln. Was genau meinen die damit?
Der EGMR habe die Bedeutung der Beteiligungsrechte als Kompensation für das fehlende Streikrecht hervorgehoben. Hier, so die Gewerkschaft, müsse man ansetzen und diese Rechte stärken. „Die Begründung des EGMR-Urteils enthält auch eine Aufforderung an Bund und Länder, sich mit den Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes an einen Tisch zu setzen und über eine demokratische Fortentwicklung zu einem zeitgemäßen Beamtenrecht in Deutschland zu sprechen.“
Auf eine dann noch zu konkretisierende Weiterentwicklung des Beamtenrechts kann man hoffen – aber zum jetzigen Zeitpunkt und für die absehbare Zukunft muss man nach der Entscheidung aus Straßburg zur Kenntnis nehmen: Bei der Frage des Nicht-Streikrechts wird sich für die Beamten (und nicht nur für die verbeamteten Lehrer) nichts bewegen.
Man kann an dieser Stelle nur vermuten, dass das auch von der Mehrheit in der Bevölkerung entsprechend gewürdigt wird. Es soll ja auch schon Stimmen geben, die vor dem Hintergrund des Streikverbots für Beamte die (Wieder-)Verbeamtung der Lokführer bei der Deutschen Bahn fordern … Aber das wäre dann ein anderes Thema.