Die Mietpreisbremse ist mal wieder für einen kurzen Moment in die öffentliche Aufmerksamkeit geraten. Dieses Instrument wurde im Juni 2015 als Möglichkeit eingeführt. Bei Neuvermietungen darf der Vermieter nicht mehr als zehn Prozent über der ortsüblichen Vergleichsmiete verlangen. Als die Mietpreisbremse gesetzgeberisch ermöglicht wurde, gab es kontroverse Debatten und eine Menge Widerstand auch innerhalb der Regierungskoalition, da sich die Union lange Zeit diesem Vorhaben widersetzt hat. Für die einen war das gleichsam ein Schlüsselprojekt in Zeiten stark steigender Mieten und um sich greifender Wohnungsnot vor allem in den Großstädten, für die anderen ein unzulässiger regulatorischer Eingriff in den Wohnungsmarkt und eine letztendlich investitionsfeindliche Gängelung der Vermieter.
Weniger dem klassischen Lagerdenken verpflichtete Stimmen hatten schon bei der Geburt der Mietpreisbremse vor übertriebenen Erwartungen auf Seiten derjenigen gewarnt, die unter den Mietsteigerungen besonders leiden (müssen), zugleich aber auch aufgrund der konkreten Ausgestaltung der Mietpreisbremse darauf hingewiesen, dass das nicht wirklich eine Investitionsbremse darstellen wird. Denn Neubauten und deren Wohnungen sind explizit ausgenommen von der Bremswirkung der Bremse. Als zweite wichtige Ausnahme sind Wohnungen zu nennen, die umfassend saniert wurden und danach erstmals neu vermietet werden. Sowieso handelt es sich nur um ein begrenztes Instrumentarium, denn die Umsetzung der Möglichkeit einer Mietpreisbremse obliegt den Bundesländern – sie können per Rechtsverordnung Wohngebiete in Städten und Ballungszentren als „angespannte Wohnungsmärkte“ ausweisen. Kein Bundesland verpflichtet, eine Mietpreisbremse einzuführen. Sie ist freiwillig. Derzeit findet sie in etwas mehr als 300 Kommunen Anwendung.
Die angesprochenen differenzierten Stimmen haben 2015 eher skeptisch argumentiert, abgeleitet aus der spezifischen Ökonomie der Mietoreisbremse. Dazu beispielsweise dieser hier am 25. Februar 2015 veröffentlichte Beitrag Jetzt wird es besser für die gebeutelten Wohnungssuchenden – die Mietpreisbremse kommt. Fragt sich nur, für wen was besser wird. Ein skeptischer Einwand ging so: Die Mietpreisbremse soll die Schwachen auf dem Wohnungsmarkt schützen. Doch es droht ein gegenteiliger Effekt: Die neue Regelung dürfte häufig gut betuchten Menschen zu günstigem Wohnraum verhelfen. Nicht nur Neubauten und grundlegend sanierte Wohnungen sind ausgenommen von der Deckelung der Mietpreissteigerungen. Auch auf laufende Mietverträge und deren Miethöhen hat die Mietpreisbremse keinen Einfluss.
Der wichtigste Einwand bezieht sich darauf, dass die Mietpreisbremse zwar ein preisregulatorischer Eingriff ist, dieser bezieht sich aber „nur“ auf den Bestand, genauer: nur auf einen Teil des Bestandes und das bei einer gegebenen oder gar wachsenden Nachfrage: Die Wohnungsknappheit in gefragten Regionen wird durch die Preisbremse nicht beseitigt. Dort werden die Bewerber bei der Besichtigung weiterhin Schlange stehen. Und wenn der Vermieter wählen darf, dürfte klar sein: Er entscheidet sich für denjenigen Mieter, der ihm am solventesten erscheint. Bei Funktionsfähigkeit der Mietpreisbremse könnte das Doppelverdiener-Paar ohne Kinder nun günstiger an die Wohnung kommen als es ansonsten der Fall gewesen wäre. Man kann es drehen und wenden wie man will: So lange die Nachfrage das Angebot übersteigt, haben die Schwächeren, die mit geringem Einkommen und vielen Kindern, auf dem Mietmarkt immer das Nachsehen.
Bereits am 10. November 2013 wurde in dem Beitrag Wohnst Du schon oder hoffst Du noch? Wohnen als soziale und ökonomische Frage. Und wie die Große Koalition damit umzugehen beabsichtigt die folgende Schlussfolgerung gezogen, die eben weit über den Ansatz einer Mietpreisbremse hinausweisen muss:
»Die Antwort angesichts des erkennbaren „doppelten Nachfrage-Angebots-Problem“ (doppelt, weil zum einen grundsätzlich Nachfrage > Angebot und dann auch noch für die einkommensschwachen Gruppen ein mehrfach ausgeprägtes Nachfrage > Angebot vorliegt) kann nur lauten, das Angebot an bezahlbaren Wohnraum deutlich auszuweiten, also nicht generell das Angebot, sondern eine „doppelte Angebotsausweitung“ (doppelt im Sinne von Angebot ausweiten für die unteren Einkommensgruppen und das dann gezielt in den Mangelgegenden).«
Das würde uns zwangsläufig in die Handlungsfelder Sozialer Wohnungsbau, Neue Wohnungsgemeinützigkeit usw. führen, aber verweilen wir in diesem Beitrag bei der schon am Anfang der Ausführungen entzauberten Mietpreisbremse, denn der Grund für die öffentliche Aufmerksamkeit dem Instrument gegenüber ist die Veröffentlichung von Evaluationsergebnissen. Das erfolgt natürlich wie so oft nicht im rein wissenschaftlichen, also (theoretisch) politisch luftleeren Raum, sondern ist eingebettet in konkrete Ressort- (und Partei-)Interessen: »Die Mietpreisbremse wirkt. Das ist die Botschaft, die Justizministerin Katarina Barley (SPD) endlich verstanden wissen will. Vier Monate vor der Europawahl, nach der sich die Spitzenkandidatin nach Brüssel verabschieden wird, möchte Barley eines der zentralen SPD-Projekte der vergangenen Zeit zumindest für weitere fünf Jahre am Leben erhalten«, so die Einschätzung von Jan Drebes in seinem Kommentar Die Mietpreisbremse löst keine Probleme.
Dabei hatte die Ministerin schon vor einigen Monaten erheblichen Gegenwind bekommen hinsichtlich der Sinnhaftigkeit der Mietpreisbremse. »Sozialer Wohnungsbau und die Mietpreisbremse helfen nicht gegen Wohnungsknappheit – im Gegenteil. Zu diesem Schluss kommt ein Beratergremium der Regierung und fordert neue Anreize«, konnte man unter der Überschrift Experten fordern Ende des sozialen Wohnungsbaus lesen. Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium hatte sich mit diesem Gutachten zu grundlegenden und aktuellen Fragen der Wohnungspolitik zu Wort gemeldet: Soziale Wohnungspolitik (2018). Darunter versteht der Wissenschaftliche Beirat aber etwas ganz anderes als viele bei dem Titel vielleicht denken mögen. Regulierungen wie die Mitpreisbremse sollen weg, die Angebotsausweitung über den Sozialen Wohnungsbau – kann weg, stattdessen plädieren die Beiratsmitglieder für eine Stärkung der subjektorientierten Förderung über das Wohngeld und eine Deregulierung bei den Bauvorschriften, um Anreize auf der Seite der privaten Investoren zu setzen. Die wahrhaft nicht sozialen Vorschläge des Gremiums wurden bereits in diesem Beitrag vom 28. August 2018 mehr als kritisch unter die Lupe genommen: Wie man in einem Gutachten über „soziale Wohnungspolitik“ das Soziale wegdefiniert und ein existenzielles Gut auf einen „Markt“ zu werfen versucht. Hinsichtlich der Mietpreisbremse haben sich die Experten nun aber wahrlich nicht als wirklich sachkundig erwiesen, denn: Die Experten des wissenschaftlichen Beirats legten eine falsche Annahme zugrunde. Sie waren davon ausgegangen, dass die Mietpreisbremse auch für Neubauten gilt – beziehungsweise dass auch bei einer Wiedervermietung in einem Neubau die Mieten gedeckelt sind. Das wäre de facto ein Mietenstopp. Denn Neubaumieten liegen meist weit über der zulässigen Grenze der Mietpreisbremse, die zehn Prozent oberhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete greift. Tatsächlich aber sind Neubauten ab Oktober 2014 dauerhaft befreit. Und ein weiterer schwerer Fehler: In dem Gutachten schreiben die „Experten“: „Begrenzt man den Mietanstieg bei Wiedervermietungen, sinkt der Anreiz, bestehende Wohnungen zu modernisieren.“ Das nun ist auch wieder falsch, denn die Miete kann bei der Erstvermietung nach umfassender Modernisierung ungebremst angehoben werden. Jeder Nachmieter muss diese Miethöhe dann akzeptieren, da die Vormiete Bestandsschutz genießt. Man sollte sich schon auskennen.
Zurück in die Gegenwart. Die Ergebnisse der vom DIW Berlin durchgeführten Evaluierung der Mietpreisbremse im Auftrag des Bundesministeriums für Justiz und Verbraucherschutz (BMJV) findet man hier:
➔ Claus Michelsen und Andreas Mense (2018): Evaluierung der Mietpreisbremse. Untersuchung der Wirksamkeit der in 2015 eingeführten Regelungen zur Dämpfung des Mietanstiegs auf angespannten Wohnungsmärkten (Mietpreisbremse). Studie im Auftrag des Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV), Berlin: Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Berlin, 15.12.2018
Dazu wurde auch eine Kurzfassung veröffentlicht. Das BMJV außerdem hat die Rechtsprechung zu den Regelungen der Mietpreisbremse zusammengestellt und ausgewertet:
➔ Bundesministerium für Justiz und Verbraucherschutz (2019): Die Regelungen zur zulässigen Miethöhe bei Mietbeginn in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten („Mietpreisbremse“) in der gerichtlichen Praxis, Berlin 2019
Die Rezeption der Evaluierungsergebnisse in der Presse lässt sich beispielsweise mit solchen Überschriften zusammenfassen: Mietpreisbremse wirkt kaum – und soll doch verlängert werden. Dort wird berichtet:
»Bundesjustizministerin Katarina Barley (SPD) will die Mietpreisbremse um fünf Jahre verlängern. Barley kündigte an, im Frühjahr einen entsprechenden Entwurf vorlegen zu wollen. Denn die Mietpreisbremse hat die Mietexplosion in den gut drei Jahren seit ihrer Einführung einer Studie zufolge leicht abgemildert. „Da, wo die Mietpreisbremse gilt, verlangsamt sich der Anstieg der Mieten“, sagte Barley. Allerdings liegt der Effekt nur in einer Größenordnung von zwei bis vier Prozent, sagte Studienautor Claus Michelsen vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW). Ohne Mietpreisbremse wären Bestandsmieten in beliebten Wohngegenden also zwei bis vier Prozent höher. Zugleich führte die Preisbremse laut DIW aber dazu, dass die Mieten für Neubauten, die von der Regelung ausgenommen sind, stärker als zuvor anzogen.«
Schauen wir in das Original, hier in die Kurzfassung der Studie von Michaelen/Mense (2018). Hervorzuheben sind vor allem zwei Befunde:
➞ »Im Ergebnis zeigt sich, dass die Mietpreisbremse den intendierten Effekt – einer Verlangsamung der Mietdynamik – erreicht. Zwar liegen in vielen Großstädten eine hohe Zahl an Mietangebote oberhalb der zulässigen Mietobergrenze. Jedoch stellen mehrere Studien unabhängig voneinander für verschiedene Stichproben und mit unterschiedlichen methodischen Ansätzen fest, dass die Mietpreisbremse eine moderate Verlangsamung des Mietanstiegs bewirkt hat. Insofern wird sie zwar offenbar nicht in allen Fällen strikt eingehalten, entfaltet jedoch trotzdem eine messbare Bremswirkung.«
➞ »Die herangezogenen Untersuchungen zeigen zudem, dass sich der Mietanstieg in den von der Mietpreisbremse ausgenommenen Wohnungen (Erstnutzung nach dem 1.10.2014 oder Erstvermietung nach grundlegender Sanierung) durch die Mietpreisbremse beschleunigt hat. Dies stellt einen Investitionsanreiz dar. Im Einklang damit lassen sich u.a. Effekte auf die Preise von Bauland feststellen. Zudem gibt es Indizien für positive Effekte auf die Zahl neuer, zum Bau genehmigter Wohnungen in Gemeinden mit eingeführter Mietpreisbremse; die befürchteten negativen Auswirkungen der Mietpreisbremse auf die Bautätigkeit sind bisher ausgeblieben.«
Fazit: Die Mietpreisbremse bremst also in einem sehr überschaubaren Ausmaß den Anstieg der Mieten, zum anderen aber leistet sie aufgrund der im Regelwerk der Mietpreisbremse vorgesehenen Ausnahmetatbestände einen Beitrag, dass die Neubaumieten noch teurer als sowieso schon werden. Offensichtlich werden wir hier Zeugen einer ökonomisch verständlichen Ausweichreaktion der einzelbetrieblich agierenden Investoren.
Das ist auch deshalb problematisch, weil die Neubaumieten generell für immer mehr Menschen unerschwinglich werden. Nach einer Untersuchung von empirica-systeme im Auftrag des ARD-Politikmagazins „Panorama“ können sich Durchschnittsverdienende die Anmietung einer Neubauwohnung in Berlin, Augsburg, Jena oder anderen deutschen Städten nicht (mehr) leisten. Unter der Überschrift Datenerhebung: Miete frisst immer mehr vom Einkommen wird berichtet: Viele Haushalte müssen mehr als 27 Prozent ihres Nettoeinkommens für die Miete einer Neubauwohnung ausgeben – in 64 deutschen Städten und Kreisen liegt die Mietlastquote bei mehr als 27 Prozent – nicht nur in Frankfurt, Hamburg oder Düsseldorf, sondern auch in vielen mittelgroßen Städten wie Schwerin, Erfurt oder Rosenheim:
»Der Wert von 27 Prozent gilt Experten als problematisch, weil dann nur noch relativ wenig Geld zur sonstigen Lebensführung zur Verfügung bleibt, insbesondere bei Menschen mit kleineren Einkommen. In Berlin etwa liegt die sogenannte Mietbelastungsquote weit darüber, bei 41,3 Prozent. Die durchschnittliche Berliner Familie muss also 41,3 Prozent ihres Nettoeinkommens ausgeben, um sich eine 3-Zimmer-Neubauwohnung zur Miete leisten zu können. Auch in Frankfurt ist die Mietbelastungsquote mit 40,7 Prozent für die Kaltmiete sehr hoch. Eine durchschnittliche 3-Zimmer-Neubauwohnung kostet hier stolze 1450 Euro kalt. In Leipzig kostet Wohnen in so einem Neubau zwar „nur“ etwa 1012 Euro Monatsmiete, da aber die Leipziger deutlich weniger verdienen, liegt die Mietbelastungsquote hier bei 37,5 Prozent … Dabei ist der Bedarf an bezahlbaren Neubauten für Normalverdienende hoch, da es weiter ungebrochen einen Zuzug in Groß- und Schwarmstädte gibt. Viele bestehende Wohnungen sind jedoch besetzt, da Mieter aus Angst vor höheren Mieten nicht ausziehen.«
Für diese Entwicklung werden vor allem zwei Gründe aufgeführt:
➞ Zum einen die gestiegenen Bodenpreise.
➞ Und zum anderen spielen aber auch bereits hohe und weiter steigende Baukosten eine größere Rolle. Laut dem Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) sind die Baupreise seit 2005 um 33 Prozent gestiegen. Seitdem haben sich viele Bauvorschriften aus den Bereichen Brandschutz, Schallschutz oder für das Dämmen verschärft. „Die Baukosten steigen extrem. Oft entsteht da eine Kaltmiete von mindestens zehn Euro, und das ist dann jenseits dessen, was sich die meisten leisten können.
Das nun verweist zum einen auf politisch durchaus gestaltbare Faktoren – so hatte die Bundesregierung 2014 auch die so genannte Baukostensenkungskommission einberufen, um die Baukosten zu begrenzen, die auch zahlreiche Vorschläge erarbeitet hat (vgl. hierzu den Bericht der Baukostensenkungskommission vom November 2015). Nun kritisieren einige Mitglieder der Kommission öffentlich die Bundesregierung, die ihre Vorschläge ignoriert habe: „Die wichtigsten Punkte sind nicht umgesetzt worden. Zuständig wäre das Bundesministerium des Inneren, für Heimat und Bau“, so wird Dietmar Walberg zitiert, der Mitglied der Regierungskommission war. »Horst Seehofer bestätigte auf Nachfrage …, dass das Bauministerium noch nicht dazu gekommen sei, die Vorschläge umzusetzen … Er plane aber in Zukunft, das Thema Baukostensenkung zu bearbeiten, warnt allerdings vor zu großen Erwartungen: „Es ist auch nicht ganz einfach, Vorschläge zur Reduzierung des Bauaufwandes zu realisieren. In dem Moment, wo sie etwa anfangen, den Brandschutz zu reduzieren, werden sie sehr schnell an die Grenzen der Handlungsmöglichkeit kommen.“«
Zum anderen verdeutlichen die genannten Kostentreiber, dass es auch einen Bereich gibt, in dem die Politik kaum bzw. gar keine Eingriffsmöglichkeiten bei einer rein privatwirtschaftlichen Steuerung des Geschehens hat: Hier geht es um die einfache Logik von Angebot und Nachfrage mit ihren Auswirkungen auf die Bodenpreise in den Räumen, in denen es eine hohe Nachfrage nach (halbwegs bezahlbaren) Wohnraum gibt, vor allem, wenn sich das paart mit den betriebswirtschaftlich rationalen, aber eben die Verwerfungen nicht nur fortschreibenden, sondern verstärkenden Effekte wie einer „Überinvestition“ in besonders teure Wohnlagen mit einer entsprechenden Rendite(erwartung) und einer „Unterinvestition“ in für viele Menschen mit durchschnittlichen oder gar unterdurchschnittlichen Einkommen auch bezahlbaren Wohnraum (mit relativ gesehen niedrigen Renditen).
Da kann man mit einer Mietpreisbremse gar nichts ausrichten und man hat gar keine Alternative, als den Weg einer erheblichen Ausweitung des Angebots an Wohnraum zu gehen, aber eben nicht generell, denn im Luxus- und Premiumsegment wird schon genug oder sogar zu viel gebaut, sondern im großen und nachgefragten Segment der bezahlbaren Wohnungen, was nur über einen neuen Sozialen Wohnungsbau und intelligenten Anreizsystemen für private Investoren funktionieren kann. Wenn überhaupt. Denn während in anderen Bereichen der Ökonomie die Produktion von etwas nach oben gefahren werden kann, stehen wir in der Wohnungspolitik vor dem fundamentalen Problem, dass der Boden nunmal mehr als begrenzt, in praxi oftmals sogar ausgeschöpft und eben nicht per Knopfdruck vermehrbar ist. Das ist durchaus eine Quelle für politische Verzweiflung, denn wenn man das nur ökonomisch reduziert betrachtet dann müsste man zu dem Ergebnis kommen, dass eine Korrektur über Marktkräfte am sinnvollsten, aber auch mit erheblichen gesellschaftlichen Kosten verbunden sein würde. Wenn eine Stadt wir Frankfurt oder München weiter wächst, neue Jobs dort entstehen und eine hohe Nachfrage nach Arbeitskräften vorhanden ist, dann wird das kaum oder nur marginal und wenn mehr, dann erst nach heute und demnächst sehr hohen Investitionen in der mittel- und langfristigen Sicht mit den vorhandenen Instrumenten der Wohnungspolitik und darunter vor allem des sozialen Wohnungsbaus kompensierbar und wieder reduzierbar sein. Theoretisch müssten dann die gerade in den Wachstumszentren so dringend gebrauchten gering- und durchschnittlich verdienenden Arbeitnehmer wegziehen (bzw. gar nicht erst zu kommen versuchen) und in die Regionen gehen, bei denen es nicht nur Wohnraum gibt, sondern diesen auch noch in halbwegs bezahlbarer Form. Das ist allerdings erst einmal nur ein theoretischer Gedanke – wobei man das auch als Verdrängung interpretieren kann und dann wird schon eher nachvollziehbar, dass die hier angedeuteten ökonomischen Effekte bereits in vollem Gang sind.